Sentencia C-793 de 2009

C-793-09 Sentencia C-793/09 Sentencia C-793/09 SENTENCIA CONDICIONADA EN INFRACCIONES DE NORMAS AMBIENTALES-Aplicación por eventual interpretación contraria a la constitución/SENTENCIA CONDICIONADA EN INFRACCIONES DE NORMAS AMBIENTALES-Aplicación para la protección de los derechos de los recicladores informales de basura Encuentra la Corte que no obstante que las disposiciones demandadas obedecen a finalidades constitucionalmente legítimas, que resultan acordes con la protección del medio ambiente, la convivencia ciudadana y la preservación de la salud pública, en tanto fomentan prácticas de recolección, manejo y disposición de residuos sólidos y escombros, de acuerdo con estándares y protocolos adecuados de salud pública, son susceptibles de interpretarse y aplicarse con un alcance que resulta lesivo de los derechos de los recicladores informales de basura, toda vez que por su redacción, las normas acusadas podrían interpretarse como orientadas a proscribir la actividad del reciclaje informal, que constituiría limitaciones de los derechos al trabajo y al mínimo vital, siendo esta dicotomía la que impone acudir a una sentencia de exequibilidad condicionada que, al paso que permita mantener en el ordenamiento jurídico los contenidos de las disposiciones acusadas que, no solamente no son contrarios a la Constitución, sino que, obedecen a objetivos socialmente valiosos, excluya, como contrarios a la Carta, los contenidos normativos que es posible derivar de ellas y que tendrían un impacto lesivo sobre los recicladores informales de basura. INFRACCIONES DE NORMAS AMBIENTALES DE ASEO-No implican restricción a la actividad de los recicladores informales de basura/INFRACCION DE NORMAS AMBIENTALES DE ASEO-Restricciones previstas no constituyen una prohibición a la actividad de los recicladores informales de basura COMPARENDO AMBIENTAL-Concepto/COMPARENDO AMBIENTAL-Justificación/COMPARENDO AMBIENTAL-Sujetos pasivos/COMPARENDO AMBIENTAL-Sanciones que comprende COMPARENDO AMBIENTAL-Competencia para su aplicación INFRACCION QUE DA LUGAR AL COMPARENDO AMBIENTAL-Naturaleza RECICLADORES INFORMALES-Sector poblacional en situación de marginalidad y exclusión social/RECICLADORES INFORMALES-Situación de marginamiento y discriminación le impone obligaciones al Estado Los recicladores informales constituyen un grupo social que, como alternativa de supervivencia, se dedica al reciclaje de basuras, en condiciones de marginamiento y discriminación, razón por la cual, el Estado, no solamente está obligado a adoptar las acciones positivas que sean necesarias para ayudarles a superar la condición de exclusión social en la que viven, sino que debe abstenerse de adoptar medidas que, aunque, con carácter general y abstracto, pretendan impulsar finalidades constitucionalmente legítimas, tengan un impacto desproporcionado sobre la actividad que, como medio de subsistencia, realizan los recicladores informales, sin ofrecerles de manera simultánea, alternativas adecuadas de ingreso. RECICLADORES INFORMALES-Sujetos de especial protección constitucional del Estado GRUPOS MARGINADOS O DISCRIMINADOS-Adopción de medidas a su favor o acciones afirmativas La jurisprudencia constitucional ha señalado que a partir de la cláusula del Estado Social de Derecho, en ocasiones, el análisis de constitucionalidad de las normas debe hacerse teniendo en cuenta el contexto económico y social en el que están llamadas a desenvolverse, lo cual, a su vez, puede implicar una consideración al derecho al mínimo vital y a los deberes de las autoridades en torno a la igualdad de grupos marginados y discriminados. ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Principios pilares DIGNIDAD HUMANA EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Contenido En relación con el principio fundamental de la dignidad humana en el estado social de derecho, comprende el derecho de las personas a realizar sus capacidades y a llevar una existencia con sentido, en un ambiente libre de miedo frente a la carencia de lo materialmente necesario e indispensable para subsistir dignamente. TRABAJO EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Objeto de especial protección constitucional El trabajo como principio fundante del Estado Social de Derecho, implica la intervención del Estado en la economía, para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos. Así, el derecho al trabajo se encuentra en íntima conexión con la dignidad humana, puesto que es el medio a través del cual la persona puede satisfacer sus necesidades vitales y desarrollarse de manera autónoma, razón por la cual es objeto de especial protección constitucional. PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Implica obligaciones para el estado y la sociedad La solidaridad, como tercer pilar del Estado Social de Derecho, es un principio fundamental que apunta a las obligaciones que se imponen al Estado y a la sociedad frente a las personas que por razones individuales o estructurales, no están en condiciones de satisfacer de manera autónoma sus requerimientos vitales. PRINCIPIO DE IGUALDAD EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Contenido Para la Corte, el principio y derecho fundamental a la igualdad, considerado en sus múltiples manifestaciones, incluyendo la igualdad de oportunidades, la igualdad real y efectiva o las acciones afirmativas a favor de grupos discriminados o marginados y de personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta, representa la garantía más tangible del Estado Social de derecho para el individuo o para grupos de personas expuestos a sufrir un deterioro de sus condiciones de vida como sujetos de una sociedad democrática, donde todas las personas merecen la misma consideración y respeto en cuanto seres humanos. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Importancia del análisis del contexto fáctico Resulta particularmente relevante referirse al contexto social y económico para el análisis constitucional de las leyes en materia ecónomica, en cuanto que, tanto en el momento de su promulgación, como en el de su aplicación práctica, deban hacerse consideraciones de equidad, porque, como se ha señalado por la Corporación en materias tributarias, pero en desarrollo de criterios que son igualmenmte aplicables en otros ámbitos, corresponde a la ley medir y distribuir las cargas entre las personas, según las capacidades y de acuerdo con la posición y necesidades de los distintos sectores sociales, teniendo en cuenta también la magnitud de los beneficios que cada uno de ellos recibe del Estado y las responsabilidades que, según su actividad, deben asumir. La valoración del contexto resulta imperativa cuando la aplicación de las normas objeto de examen puede producir un impacto sobre el mínimo vital de las personas, lo cual, a su vez, plantea la relevancia, para el caso concreto, no solo del derecho a la vida sino otros derechos sociales, como la salud, o el trabajo, de los cuales depende el goce efectivo del primero. JUICIO ESTRICTO DE IGUALDAD-Aplicación por estar en juego derechos de grupos de especial protección DERECHO AL MINIMO VITAL-Se deriva de los principios de Estado Social de Derecho, dignidad humana y solidaridad SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA-Procedencia La Corte en aras de preservar los mandatos generales contenidos en las disposiciones acusadas, dirigidos a todas las personas naturales y jurídicas que incurran en las conductas en ellas previstas, en tanto que resultan idóneos para el logro de los fines a los que se ha hecho alusión, en la medida que crean conciencia ciudadana, disuaden de ejecutar una manipulación errónea de los residuos y escombros que atente contra la convivencia ciudadana, la preservación del medio ambiente sano y la salubridad pública, pero ante la eventualidad de que esas disposiciones puedan ser interpretadas como una prohibición a la actividad del reciclaje informal de basura, de la cual deriva su sustento un sector de la población en situación de marginalidad y exclusión social y por tanto, sujeto de especial protección del Estado, lo cual constituiría una afectación desproporcionada de los derechos a la igualdad y al trabajo y del deber de adoptar acciones afirmativas a favor de esas personas, procederá a excluir dicha interpretación contraria a la Constitución Política, a través de una exequibilidad condicionada, de manera que el comparendo ambiental no impida la labor de reciclaje informal, obviamente con el cumplimiento de los requerimientos previstos en la propia Ley 1259 de 2008, dirigidos a evitar la afectación del ambiente sano y la salud pública. Referencia: expediente D-7668 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los numerales 6, 14 y 15 del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008 “por medio de la cual se instaura en el territorio nacional la aplicación del comparendo ambiental a los infractores de las normas de aseo, limpieza y recolección de escombros; y se dictan otras disposiciones”. Demandantes: Nohra Padilla Herrera, Néstor Raúl Correa Henao, Silvio Ruiz Grisales y otros Magistrado Ponente: Dr. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Bogotá D.C., cuatro (4) de noviembre de dos mil nueve (2009) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, los ciudadanos Nohra Padilla Herrera, Néstor Raúl Correa Henao, Silvio Ruiz Grisales y otros, demandaron los numerales 6, 14 y 15 del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008 “por medio de la cual se instaura en el territorio nacional la aplicación del comparendo ambiental a los infractores de las normas de aseo, limpieza y recolección de escombros; y se dictan otras disposiciones”. Mediante Auto del treinta de marzo de 2009, el Magistrado Sustanciador resolvió admitir la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia se ordenó, además, comunicar la demanda al Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, a la Asociación Nacional de Recicladores, y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Rosario, Javeriana y Nacional, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso con el propósito de impugnar o defender la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA A continuación se transcribe el texto del artículo 6 de la Ley 1259 de 2008, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 47.208 de 19 de diciembre de 2008, destacando en negrilla y con subraya los apartes que se acusan en la demanda: “LEY 1259 DE 2008 (diciembre 19) Por medio de la cual se instaura en el territorio nacional la aplicación del comparendo ambiental a los infractores de las normas de aseo, limpieza y recolección de escombros; y se dictan otras disposiciones. El Congreso de Colombia DECRETA: (…) Artículo 6º. De las infracciones. Son infracciones en contra de las normas ambientales de aseo, las siguientes: (…) 6. Destapar y extraer, parcial o totalmente, sin autorización alguna, el contenido de las bolsas y recipientes para la basura, una vez colocados para su recolección, en concordancia con el Decreto 1713 de 2002. (…) 14. Darle mal manejo a sitios donde se clasifica, comercializa, recicla o se transforman residuos sólidos. 15. Fomentar el trasteo de basura y escombros en medios no aptos ni adecuados.” III. LA DEMANDA 1. Normas constitucionales que se consideran infringidas Los demandantes estiman que las disposiciones acusadas contenidas en la Ley 1259 de 2008, contravienen lo dispuesto en el preámbulo y en los artículos 1, 6, 11, 13, 24, 25, 26, 29, 53, 58, 79, 80, 81, 82, 83 y 93 de la Constitución Política. 2. Fundamentos de la demanda A manera de consideración general, los actores comienzan por destacar que uno de los pilares sobre el cual se funda el Estado Social de Derecho alude a la promoción de condiciones que garanticen una igualdad real y efectiva, de suerte que puedan adoptarse, sobre todo en el caso de grupos tradicionalmente discriminados o marginados, medidas afirmativas encaminadas a evitar que se acentúe la marginación y la exclusión social. Partiendo de esa consideración, esgrimen las que, a su juicio, se perfilan como razones de inconstitucionalidad de los apartes normativos objeto de reproche, de la siguiente manera: a) Numeral 6º del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008 - Violación del derecho a la igualdad -Artículo 13-: Para los demandantes, el que se constituya como infracción de las normas ambientales de aseo el hecho de que se destape y extraiga, parcial o totalmente, sin autorización alguna, el contenido de las bolsas y recipientes para la basura, una vez colocados para su recolección, comporta no sólo el desconocimiento de la labor que tradicionalmente han realizado los recicladores, sino, también, del concepto mismo que el artículo 2º de la ley acusada adopta para definir la actividad del reciclaje. En su sentir, “la infracción debería ser dejar basura arrojada en el piso después de destapar y extraer el contenido de las bolsas. Eso sí es una falta. Pero así no quedó redactado. En su lugar, se sanciona la mera labor de reciclar definida en la misma Ley, artículo 2º numeral 6º, como proceso por medio del cual a un residuo sólido se le recuperan su forma y utilidad original, u otras”. Ello, conduce a que se impida a la población que deriva su sustento de la actividad del reciclaje, participar de la dinámica propia de tal actividad económica, lo cual pone en evidencia, por un lado, su extrema marginalidad social; y, por otro, su discriminación como trabajadores, en la medida en que su labor es tenida en cuenta como una contravención ambiental. De otra parte, manifiestan los actores que la norma censurada, si bien persigue un objetivo constitucionalmente válido, como lo es proteger el medio ambiente a través de la creación e implementación de un comparendo ambiental, lo cierto es que no resulta necesaria ni proporcional[1]. Bajo ese entendido, aducen que “para evitar que un reciclador deje basura tirada en la calle, luego de haber destapado y extraído el material reciclable, la única vía, y ni siquiera la mejor, no es sancionarlo hasta con multa. Hay otras vías, ellas son: campañas de educación y formación al reciclador, acompañamiento y seguimiento a su labor, estímulos por cero errores, entre otras. Incluso estas estrategias alternativas son mejores, más humanistas, para una población marginal”. - Violación del derecho al trabajo y al mínimo vital -Preámbulo y artículos 1, 11, 25 y 53-: A este respecto, consideran que mientras se accede a la tecnología de punta que permita efectuar un reciclaje más depurado, no existe otra posibilidad que la de examinar manualmente los residuos para determinar cuál de ellos es susceptible de ser reciclado, por lo que sancionar el método actual, cual es el de destapar y extraer de las bolsas y recipientes de basura el material recuperable, impide la realización de una labor que tradicionalmente ha sido desarrollada por un significativo número de personas en condiciones de marginalidad extremas, en abierta contradicción con las cláusulas constitucionales que protegen el derecho al trabajo y la realización de actividades u oficios de manera libre. Desde esa óptica, lo que se produciría, indiscutiblemente, sería la cesación de dicha actividad económica como fuente de ingresos para satisfacer necesidades básicas de forma digna. - Violación de la confianza legítima, la propiedad y el espacio público -artículos 58, 82 y 83-: Puntualizan los demandantes que se impone de súbito una sanción no solamente por destapar y extraer el material reciclable de las bolsas de basura, sino por recopilarlo y venderlo, sin que para ello haya mediado permiso o autorización alguna. Esto último, a su parecer, no se corresponde con la sistemática y habitual labor que los recicladores han venido realizando de ordinario por varios años, quienes no requerían de aprobación de ningún tipo para recoger los residuos que en las calles se desechaban, ya que los mismos devenían en res nullius. Con todo, destacan el hecho de que abruptamente se haya puesto fin a lo que han dado en denominar como una práctica ambiental tradicional, donde quien tiene la calidad de reciclador, de golpe, se ve sometido a la modificación intempestiva de las reglas de juego en cuanto a su labor se refiere; y, a su vez, a la exclusión como agentes económicos de una actividad eminentemente productiva. - Violación del principio del interés general y de la dignidad humana -artículo 1-: Añaden los accionantes que la norma censurada privilegia el ambiente sano sobre los derechos fundamentales de los recicladores, cuando por imperativo constitucional “lo que ha debido operar el legislador era hacer cohabitar los derechos al ambiente sano y los derechos de los recicladores, en un modelo razonable y humanista, propio de un Estado Social de Derecho, entre cuyos fines esenciales se cuenta la existencia de un orden justo y la efectividad de los derechos”. - Violación del derecho al ambiente sano y al desarrollo sostenible -artículos 79 y 80-: Sobre el particular, estiman que la disposición normativa demandada convierte la actividad del reciclaje en una infracción de carácter ambiental, lo que de suyo implica su desestimulación, al punto de hacerla nugatoria. b) Numeral 14 del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008 - Violación del derecho al debido proceso -artículos 13 y 93-: Apuntan los demandantes que el referido numeral hace parte de aquellas normas que se caracterizan por ser “de tipo abierto o en blanco”, dada su indeterminación en cuanto a la definición normativa del concepto que incorpora, esto es, el “mal manejo a los sitios donde se clasifica, comercializa, recicla o transforman los residuos sólidos”. Esto último supone, a todas luces, el desconocimiento y la incomprensión de las actuaciones que eventualmente serían objeto de censura por parte del aparte normativo. - Violación del principio de legalidad: En tratándose del principio de legalidad, sostienen los libelistas que éste resulta por entero quebrantado, como quiera que las respectivas autoridades ambientales no han procedido a expedir los reglamentos que den cuenta de los protocolos y estándares de funcionamiento de los sitios en donde se ha de clasificar, comercializar, reciclar o transformar los residuos sólidos, motivo por el cual resulta improbable que un particular pueda llegar a determinar qué se entiende por “darle mal manejo” a dichos sitios. c) Numeral 15 del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008 - Violación del derecho a la igualdad -artículo 13-: En punto a este numeral, los demandantes ponen de presente que se genera una discriminación frente a los recicladores que, por regla general, transportan los residuos sólidos ya separados, bien sea en vehículos de tracción animal, o en carros de “rodillo”, “balineras” o “esferados”, por cuenta de su escasa capacidad económica para adoptar otro medio de transporte. En ese sentido, indican que la Ley como tal no delineó un mecanismo que, gradualmente, les permitiera a los recicladores adoptar otros medios de transporte que se conceptuasen como más técnicos o modernos. - Violación del derecho a la libre circulación -artículo 24-: En cuanto corresponde a la libre circulación, estiman los demandantes que no existe en el ordenamiento jurídico norma legal alguna que defina siquiera cuáles son los vehículos “aptos” o “adecuados” para efectos de transportar la basura o los escombros. - Violación del derecho al trabajo y de la libertad de oficio -Artículos 25, 26 y 53-: Según los actores, al prohibírsele a los recicladores el transporte de los residuos sólidos recuperados, se los condena irremediablemente al desempleo y a una situación de evidente exclusión social. Por otra parte, en cuanto que la actividad del reciclaje es de aquellas que no suponen un determinado riesgo social, puede ser desempeñada libremente, sin que quepa sancionar a alguien por su ejercicio. - Violación del derecho al debido proceso -artículo 29-: En el sentir de los demandantes, nuevamente se consagra una norma de “tipo abierto”, en razón a que existe indeterminación respecto de lo que debiera entenderse por “apto” o “adecuado”, en relación con los medios para “fomentar el trasteo de basura y de escombros”, de lo cual, incluso, también podría predicarse un cierto nivel de vaguedad y abstracción. IV. INTERVENCIONES 1. Asociación Nacional de Recicladores La Asociación Nacional de Recicladores intervino en el proceso para solicitar que se declare la inexequibilidad de las disposiciones acusadas, en tanto éstas desconocen la importante labor que los recicladores desarrollan dentro de la dinámica propia de la gestión integral de los residuos sólidos que, entre otras cosas, apunta a la conservación de los recursos naturales y el medio ambiente, además de la inclusión social de grupos poblacionales vulnerables. En esa medida, para dicha asociación, los preceptos demandados no tienen otro propósito que poner en situación de desventaja -desde la perspectiva competencial y laboral- a los recicladores, lo cual deviene en detrimento de sus alternativas de subsistencia dignas. 2. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Mediante escrito allegado oportunamente a esta Corporación, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a través de su Oficina Jurídica, intervino en el trámite de la presente acción con el fin de defender la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. El Ministerio comienza por advertir que la Corte Constitucional no debería emitir un pronunciamiento de fondo en el asunto sub-exámine, en vista de que la demanda presentada no contiene una razonable exposición de los motivos a partir de los cuales se pueda arribar a la conclusión de que los apartes normativos enjuiciados, efectivamente, quebrantan mandatos de rango constitucional[2]. En su concepto, los visos de ineptitud sustantiva que presenta la demanda en referencia emergen de la indebida formulación, por parte de los actores, del concepto de la violación, debido a la falta de claridad en la exposición de las razones en torno a la manera cómo las disposiciones objeto de reproche desconocen o vulneran la Carta Política. Ello por cuanto el juicio de constitucionalidad en abstracto tiene como presupuesto necesario la presentación de las razones que permitan establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución. Expresa, por otra parte, que si la Corte decide hacer un análisis de fondo, sería preciso tener en cuenta que los numerales demandados generan un impacto particularmente positivo en cuanto a la protección del medio ambiente se refiere, en tanto promueven prácticas de recolección, manejo y disposición de residuos sólidos y escombros que, en su criterio, se ajustan en una mayor medida a los estándares y protocolos de salubridad pública, lo cual, lejos de atentar contra la actividad del reciclaje y las personas que se dedican a ello, persigue la concientización en la cuidadosa manipulación de dichos residuos. Así, en lo que tiene que ver, por ejemplo, con el numeral 15º del artículo sexto de la Ley objetada por inconstitucional, que alude al trasteo de basuras o escombros en medios no aptos o adecuados, expresa el interviniente que su fin último es impedir que los distintos residuos recolectados sean esparcidos por doquier y sean trasladados sin atender los mínimos requerimientos que en salud pública se exigen para el efecto. Lo anterior, conforme a su consideración, “… no significa que haya violación del derecho al trabajo, ya que no se les está impidiendo su labor -la de reciclar-, pues lo que se pretende es que la adelanten bajo ciertos cuidados y/o procedimientos que eviten su expansión contaminadora…”, máxime, cuando “… la filosofía de estas normas, es darle mayor cuidado, mejor manejo y medidas preventivas, respecto de la selección de los materiales selectivos, siempre en procura de un bienestar social, para mantener la limpieza de las ciudades y pueblos de Colombia”. Por las razones anteriormente consignadas, el interviniente conceptúa que esta Corporación debe declarar la exequibilidad de los numerales 6º, 14º y 15º del artículo 6 de la Ley 1259 de 2008, por medio de la cual se instaura en el territorio nacional la aplicación del comparendo ambiental a los infractores de las normas de aseo, limpieza y recolección de escombros, y se dictan otras disposiciones. 3. Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, a través de su Oficina Jurídica, se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia mediante escrito en el que solicitó la declaratoria de constitucionalidad de los preceptos objeto de controversia. Expresa la entidad interviniente, de manera preliminar, que la disposición acusada no infringe ninguna prerrogativa de raigambre constitucional, habida cuenta de que, por un lado, no se está prohibiendo como tal la actividad del reciclaje, pues sólo se está orientando su ejecución y desarrollo a un específico marco jurídico, justificado sobre la base de un significativo impacto social en la salud pública y en el medio ambiente; y que, por otro lado, no resultan desproporcionadas las sanciones contempladas en el texto de la ley, las cuales son de orden pedagógico y pecuniario, sin que esta última suponga una afectación seria en términos económicos. Igualmente, expuso que frente a las sanciones consagradas en la Ley 1259 de 2008, no existe margen alguno de discrecionalidad en su imposición, pues, por vía de ejemplo, cuando la Ley se ocupa del “mal manejo” de un sitio de reciclaje, se refiere en realidad al manejo inadecuado de los residuos, establecido a la luz de la normatividad existente en la materia, sin que, por consiguiente, la evaluación sobre el alcance de esa expresión quede librada al arbitrio de lo funcionarios públicos. Además de las anteriores consideraciones de carácter general, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios formula como razones para declarar infundados cada uno de los cargos de inconstitucionalidad planteados en la demanda, las siguientes: - Del numeral 6º del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008, no puede derivarse una interpretación conforme a la cual se prohíba, en términos generales, la actividad del reciclaje, pues dicha ley tan sólo se opone a que los diversos residuos sean extraídos sin autorización alguna, según lo dispuesto en las normas ambientales, particularmente, en cuanto hace a lo dispuesto en el Decreto 1713 de 2002[3], el cual regula lo atinente a la gestión integral de residuos sólidos e incorpora dentro de tal dinámica la garantía de participación y de inclusión de los recicladores y del sector solidario[4]. De suerte que lo que debe entenderse es que los recicladores bien pueden participar en todas aquellas actividades relacionadas con el aprovechamiento de los residuos, siempre que para ello cumplan a cabalidad con la normatividad vigente en materia ambiental. En ese sentido, la medida adoptada en la Ley 1259 de 2008 conforme a la cual se exige autorización para destapar y extraer residuos, resulta necesaria y proporcional, pues presenta indudables beneficios, no solamente en relación con la protección del medio ambiente, sino, además, en términos de salubridad pública. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que de la medida son destinatarias todas las personas, sean éstas naturales o jurídicas, que incurran en una falta a la normatividad existente en materia de residuos sólidos, sin que el ámbito de la misma se restrinja, como se pretende hacer ver en la demanda, a los recicladores. Esta circunstancia sería suficiente para revelar como innecesario el adelantar un test de igualdad en el caso concreto. - Los cargos planteados contra el numeral 14 del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008, son desacertados, en tanto no se trata de un precepto cuyo tipo sea abierto o en blanco y que, por lo mismo, quebrante el principio de legalidad, toda vez que el concepto del “mal manejo” del que se sirve, hace referencia expresa al correcto empleo de las normas ambientales, tal y como se precisa en el encabezado del artículo 6º de la mencionada Ley. Esto último, es lo que se constituye como el principal elemento de juicio para efectos de establecer la comisión de una posible infracción contra dichas normas. - Anota, frente al numeral 15 del artículo 6º acusado, que su propósito no es otro que garantizar que una actividad inherente a la finalidad social del Estado y, por ende, susceptible de vigilancia y control, como lo es la recolección y el aprovechamiento de basura y escombros, sea desplegada en medios vehiculares aptos. Tal designio, en modo alguno, podría afirmarse como discriminatorio frente a los denominados “zorreros” o “carreteros”, pues lo único que se pretende es el transporte de desechos con el debido cumplimiento de las condiciones técnicas y sanitarias que, eventualmente, permitan salvaguardar la salud pública y el medio ambiente. Destaca que, atendiendo al verbo rector a partir del cual se estructura la conducta prevista en dicho numeral, la infracción no se refiere a transportar la basura y los escombros, sino, exclusivamente, a “fomentar” que el transporte de esos residuos se haga en medios no aptos o inadecuados. Con base en las consideraciones precedentemente esgrimidas, el interviniente solicita a este Tribunal que declare la exequibilidad de los apartes normativos tachados por inconstitucionales. 4. Universidad Nacional El Director del Grupo de Investigación en Derechos Colectivos y Ambientales -GIDCA-, en representación de la Universidad Nacional, intervino en el proceso de la referencia con el propósito de coadyuvar los cargos planteados en la demanda y solicitar a la Corporación que declare no ajustadas a la Carta Política las disposiciones acusadas. Tras efectuar un detallado examen sobre la utilidad y el alcance de la norma demandada, a partir de una metodología de análisis narrativo de política pública[5], el interviniente estima que la Ley 1259 de 2008 tiende a estigmatizar e, inclusive, a criminalizar, sin más, la labor de recuperación de residuos sólidos reciclables que viene siendo desarrollada por más de 80.000 familias en todo el territorio nacional, habida consideración de que hace nugatoria “la recuperación de materiales reciclables desechados y dispuestos en las bolsas de basura que son dejadas por sus productores en el espacio público para su posterior recolección por parte del servicio público de aseo, el acarreo del material recuperado en las calles hasta una bodega y la comercialización del mismo a través de uno de los intermediarios del circuito económico de reciclaje”. Según la intervención, es indiscutible el positivo impacto ambiental que apareja la labor de los recicladores, pues contribuyen a la recolección de un porcentaje nada despreciable de basura: cerca de 22 toneladas diarias. Esto, a su juicio, revela su condición de especiales agentes ambientales en la dinámica de un sistema formal de recuperación de residuos sólidos reciclables que se caracteriza por una marcada ausencia de cultura en torno al respeto por la protección del medio ambiente. Sostiene, además, que la mencionada Ley desmejora injustificadamente las condiciones promovidas por el Estado en cuanto a la implementación de medidas o políticas afirmativas dirigidas a favorecer a determinadas personas o grupos, bien con el fin de eliminar, ora de reducir las desigualdades de tipo social, cultural o económico que los afectan. Con todo, quien interviene en la presente causa insta a esta Corporación para que, de declararse constitucionales los numerales acusados contenidos en el artículo 6º de la Ley 1259 de 2008, el fallo se condicione de la siguiente manera: “a. La infracción debería consistir en dejar basura arrojada en el piso después de destapar y extraer el contenido de las bolsas de basura. b. Respetar el reconocimiento de esta labor como un trabajo legal y digno, tal y como se sugiere en la Ley 511 de 1999. c. Retirar el condicionante de autorización para la extracción de los residuos cuando la basura ha sido dispuesta en espacio público, dado que es responsabilidad pero no propiedad del Estado y mucho menos, de los prestadores del servicio de aseo. d. Es necesario hacer cohabitar el derecho a un ambiente sano y los derechos de los recicladores y en esa misma medida es necesario reconocer el aporte ambiental de la población recicladora y estimular la recuperación de residuos sólidos reciclables. e. Brindar alternativas tecnológicas a los recicladores que coincidan con lo que llaman medios adecuados para el transporte de residuos reciclables. f. Atenerse a lo indicado en la Sentencia C-355 de 2003 que declara inexequible la pretensión del Código Nacional de Tránsito de erradicar los vehículos de tracción animal”. 5. Civisol -Fundación para la construcción cívico-solidaria de un cambio sistémico- El 17 de abril de 2009 la ciudadana Adriana Ruíz Restrepo puso a consideración de la Corte el Amicus Curiae de la Fundación Civisol “Fundación para la construcción cívico-solidaria de un cambio sistémico” para respaldar la demanda de inconstitucionalidad, el cual había sido inicialmente preparado para coadyuvar la demanda de tutela promovida por un grupo de personas que desarrollaban su labor como recicladores en el botadero de Navarro contra la Empresa de Servicio Público de Aseo de Cali, la Corporación Autónoma Regional del Valle, el Departamento Administrativo del Medio Ambiente y el Departamento Administrativo de Planeación Municipal de la Alcaldía Municipal de Cali[6]. En la intervención, básicamente, se presenta información relacionada con las condiciones de pobreza y marginación en la que se encuentran los recicladores desde hace ya varios decenios cuando comenzó esta actividad a ser vista como una labor productiva y a su vez como un medio de supervivencia para satisfacer necesidades básicas, con el fin de destacar la inexistencia de políticas públicas en la materia dirigidas unívocamente a evitar que dichas condiciones se acentúen y a garantizar, entre otros, los derechos al trabajo, la libertad de empresa, el mínimo vital y el de asociación. Posteriormente, se hace un análisis histórico del contexto en el que se desarrollaron los recicladores desde la década de los años sesenta hasta la actualidad, teniendo en cuenta, principalmente, lo que aconteció respecto del botadero de Navarro en la ciudad de Cali, cuyo cierre intempestivo puso de manifiesto la exclusión de este grupo poblacional de la posibilidad de prestar un servicio público, luego de lo cual se procedió a resaltar la aplicabilidad, para el caso concreto, del principio constitucional de la confianza legítima, no ya en razón del incumplimiento por parte de las autoridades de los compromisos adquiridos con los recicladores, sino por toda una dinámica socio-económica que les permitía confiar en que la política de disposición de las basuras fuera incluyente. Procede la intervención a recordar las obligaciones que se derivan del diseño e implementación de políticas públicas en un Estado Social de derecho que implican que éstas se orienten a reducir las desigualdades existentes y a no profundizarlas. Así pues, anota que estas obligaciones fueron incumplidas y la política ambiental que incluía el cierre del botadero de Navarro terminó por agudizar la pobreza y la marginalidad de los recicladores. Al efecto, se procedió a reconstruir el marco descriptivo y normativo sobre el cual habrían de adoptarse algunas órdenes, con miras, no sólo a superar la vulneración del mínimo vital de los recicladores, sino, hacia el futuro, a lograr las condiciones de inserción en la actividad productiva. Específicamente, en cuanto tiene que ver con el análisis de la Ley 1259 de 2008, Civisol expresa que la misma, so pretexto de proteger el medio ambiente, despoja a los recicladores de los únicos medios o alternativas de subsistencia, dentro de lo que han denominado “el empobrecimiento legal de los pobres”, por cuenta del proceder del legislador y del ejecutivo a propósito de la formulación y sanción de la norma que ahora se reprocha, sin que se haya tenido en cuenta la especial protección constitucional que debe radicarse en cabeza de esta población. Puntualiza, además, que las sanciones contenidas en la disposición normativa acusada son innecesarias y desproporcionadas, por cuanto se implementa el comparendo ambiental como única herramienta para materializar la cultura ciudadana -pudiéndose adoptar otra clase de medidas- y se faculta a la policía para promover buenas prácticas de corte ambiental, dispersando el poder sancionatorio del Estado. Por último, en la intervención se destaca el hecho de que el Consejo de Estado definió en su jurisprudencia que la basura se constituye en res derelictae, esto es, que en tanto no se haya recolectado por parte del Estado o su concesionario, es susceptible de apropiación, por lo que la Ley, al sancionar a quienes destapen y extraigan el contenido de las bolsas y recipientes de basura, no hace otra cosa que impedir la labor de quienes en el plano real, se encuentran en condiciones de desigualdad frente a los demás operadores que gestionan la recolección de residuos sólidos. 6. Intervención ciudadana La ciudadana Paula Torres Holguín coadyuvó la demanda de inconstitucionalidad, al considerar que los apartes normativos objetados contrarían lo establecido en el artículo 13 de la Carta Política. En efecto, la interviniente destaca que mediante la jurisprudencia constitucional se ha reconocido ampliamente a los recicladores como un grupo vulnerable merecedor de especial protección constitucional, que en el marco de un Estado Social de Derecho deben ser destinatarios de lo que se denominan medidas o acciones afirmativas, a efectos de generar procesos que permitan su inclusión y crear alternativas concretas de subsistencia digna. Sin embargo, aduce, con respecto a la Ley 1259 de 2008, que ésta desconoce por entero la realidad social que envuelve la práctica de la labor del reciclaje, especialmente si se tiene en cuenta la especial protección que debería prodigarse a quienes la desarrollan, habida cuenta del impacto positivo que ocasiona la protección del medio ambiente[7]. Señala, así mismo, que al no incluir medidas afirmativas a favor de los recicladores, la norma enjuiciada desconoce el mandato constitucional según el cual debe reconocerse que no todos los ciudadanos están en condiciones de igualdad, pues en muchos de los casos existen quienes no tienen acceso a los recursos y oportunidades de la misma forma, de suerte que ante grupos marginados o discriminados, como lo son los recicladores, el Estado debe promover acciones dirigidas a remover los obstáculos que en el plano económico y social configuran disparidades de hecho. En ese sentido, la preceptiva objeto de estudio no incluyó en ninguno de sus apartes medidas de discriminación positiva que permitieran llevar la igualdad a un plano material, de modo que se generasen, para los recicladores, prácticas sociales que eventualmente eviten su exclusión y marginación. Así pues, con fundamento en lo expuesto, concluye que “las medidas incluidas en la Ley 1259 de 2008 no tienden al mantenimiento y fortalecimiento de la actividad que han desarrollado a través del tiempo los recicladores, como medio de subsistencia, y que es fundamental para la protección del medio ambiente. (…) por la forma como quedaron redactados los apartes cuestionados de la Ley 1259, en realidad se penaliza las actividades que ejercen dichas personas al separar y recuperar los recursos reutilizables. Así, (…) la Ley, antes que corregir las circunstancias de debilidad de esta población, acentúa las condiciones de marginalidad y discriminación social de los recicladores”. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 4780 del veintiocho de mayo de dos mil nueve, al pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, solicitó a esta Corporación que se declarara la exequibilidad del numeral 14 del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008 y la inexequibilidad de los numerales 6 y 15 del artículo 6º de la mencionada Ley. Para ello, el representante del Ministerio Público analizó cada uno de los cargos planteados contra los numerales acusados por inconstitucionales, como se señala a continuación: - Numeral 6º del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008 Para la Vista Fiscal, el reciclar no constituye una actividad que apareje un grave riesgo para la convivencia ciudadana, el medio ambiente, la salud o la vida de las personas, pues, por el contrario, constituye un medio de satisfacción de condiciones mínimas de vida digna de un sector de la población que tradicionalmente ha sido excluida y marginada. Así, en consideración del Representante del Ministerio Público, si bien en principio podría tenerse como legítima la finalidad de la prohibición establecida en la norma que ahora se reprocha, sobre la base de que garantiza, entre otros, el espacio público y un medio ambiente sano, también es incuestionable el hecho de que han sido mayores los beneficios que se han producido como consecuencia de la labor desplegada por parte de los recicladores. De ahí que se evidencie la notable desproporción entre el objeto perseguido y la sanción a imponer. Según el Ministerio Público, “la racionalidad aconseja en este caso la realización de un trabajo pedagógico con esa población marginada, tal como se prevé en el artículo 16 de la Ley demandada, según el cual “En toda jurisdicción municipal se impartirá de manera pedagógica e informativa, a través de los despachos u oficinas escogidas para tal fin y medios de comunicación, Cultura Ciudadana sobre las normas que rigen el acertado manejo de la basura y de los escombros””. De igual manera, para la Vista Fiscal, “la prohibición contenida en el numeral 6 del artículo 6 acusado riñe con el principio de confianza legítima, fundado en la presunción de buena fe, pues recae sobre una actividad lícita que el Estado ha permitido durante muchos años, razón por la cual quienes la realizan tienen una expectativa de continuidad de la misma que sorpresivamente se ve truncada por el citado precepto”. Teniendo en cuenta lo anterior, concluye que el Legislador, en lugar de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 13 superior, mediante la adopción de acciones afirmativas a favor de los recicladores, como grupo marginado de la sociedad, lo que hizo, a través del numeral 6 del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008, fue excluirlo de la labor que han venido desarrollado desde tiempos inmemoriales para sobrevivir. - Numeral 14 del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008 De manera preliminar, el Ministerio Público se ocupa de acudir a la interpretación gramatical para resolver el problema jurídico planteado. Conforme con tal consideración y teniendo en cuenta el Diccionario de la Real Academia Española, una de las acepciones de la expresión “manejo” es “1. m. Acción y efecto de manejar o manejarse”, a su vez manejar es definida, entre otros, con el siguiente significado: 2. tr. Usar, utilizar, aunque no sea con las manos”. Por otra parte, encuentra que, según el mismo diccionario, la acepción “mal”, tiene entre otros significados el siguiente: “2. m. Lo contrario al bien, lo que se aparta de lo lícito y honesto”. De acuerdo con las anteriores acepciones del lenguaje común, darle un mal manejo a los sitios donde “se clasifica, comercializa, recicla o se transforman residuos sólidos”, es utilizar esos sitios de manera inadecuada o no óptima, es decir, darle al lugar un uso no apropiado a las condiciones u objeto del mismo. Así las cosas, el Ministerio Público considera que el cargo de inconstitucionalidad no está llamado a prosperar porque la infracción contra las normas ambientales de aseo tal como se encuentra descrita en el numeral 14 del artículo 6 acusado comprende los supuestos que los actores echan de menos. En conclusión, la Vista Fiscal considera que la disposición demandada no contraviene los preceptos constitucionales invocados por los demandantes, razón por la cual solicita a la Corte Constitucional que declare su exequibilidad. - Numeral 15 del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008 El Ministerio Público acude nuevamente al diccionario de la Real Academia Española, conforme al cual “Fomentar” significa: “1. tr. Excitar, promover, impulsar o proteger algo”. Como la disposición demandada consagra como infracción en contra de las normas ambientales de aseo la acción de “Fomentar el trasteo de basura y escombros en medios no aptos ni adecuados”, a juicio del señor Procurador, podría pensarse que la conducta que constituye la infracción en contra de las normas ambientales de aseo es la promoción o el impulso del transporte de residuos sólidos o escombros en medios no apropiados, pero no el transporte mismo. Empero, una interpretación sistemática y teleológica de la citada disposición permite inferir que lo que según la citada disposición quebranta las normas ambientales de aseo es el traslado de la basura o de los escombros en medios de transporte no aptos y no la promoción de estas actividades, por lo que entendida así la norma acusada, los argumentos esgrimidos para solicitar que se declare la inexequibilidad del numeral 6 del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008, son suficientes para reiterar esa petición en relación con el presente numeral, pues exigirles a los recicladores la utilización de medios de transportes distintos a los que su situación de marginalidad les permite (“zorras”, “carros de rodillo”, de “balineras” o “esferados”), como parte de la labor de recolección de material reciclable, implica, al igual que en el evento anterior, prohibirles ejercer su derecho al trabajo (que se concreta en la recolección y el transporte de residuos sólidos reciclables) e impedirles, en consecuencia, lograr el mínimo vital y tener una vida digna para ellos y sus familias. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. Competencia En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en esta oportunidad. 2. Problema jurídico Para los demandantes las disposiciones acusadas del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008, en la medida en que tienen un contenido de proscripción, de exclusión y de sanción sobre la actividad que se cumple por los recicladores informales de basura, atentan contra: la dignidad de la persona (C.P. Art. 1); el derecho a la igualdad (C.P. Art. 13); el derecho al trabajo (C.P. Art. 25), el derecho al debido proceso (C.P. Art. 29); el principio de confianza legítima (C.P. Art. 83); el derecho al mínimo vital (C.P. Art. 11); los derechos al ambiente sano y al desarrollo sostenible (C.P. Arts. 79 y 80), a la propiedad y al espacio público (C.P. arts. 58 y 82), las libertades de locomoción y de escoger profesión u oficio (C.P. arts. 24, 26 y 81) y el principio de legalidad (C.P. art. 6). Estima la Corte que en este caso es preciso fijar, en primer lugar, el alcance de las disposiciones demandadas, en orden a establecer si, efectivamente, como sostienen los demandantes, de las mismas se deriva un contenido de exclusión, de proscripción y de sanción de las actividades cumplidas por los recicladores informales de basura, y, sólo en el evento de encontrar que ello es así, habría que entrar a determinar si de esas exclusión, proscripción y sanción se desprende la aducida violación de los derechos y principios constitucionales. 3. Ámbito y alcance de las disposiciones acusadas 3.1. Antecedentes generales de la Ley 1259 de 2008 La Ley 1259 de 2008, “por medio de la cual se instaura en el territorio nacional la aplicación del comparendo ambiental a los infractores de las normas de aseo, limpieza y recolección de escombros; y se dictan otras disposiciones” tuvo su origen en un proyecto de origen parlamentario que, según se lee en la correspondiente exposición de motivos, se inspiró en el propósito de crear una conciencia colectiva acerca del aseo ciudadano como factor de convivencia, para enfrentar conductas trasgresoras en aspectos tales como “… lanzar una colilla de cigarrillo a la calle en lugar de la cesta de basura parece algo normal para este tipo de personas, arrojar desde el vehículo en movimiento una bolsa de papel, o plástica les parece más cómodo que esperar unos minutos y llegar al sitio apropiado para depositar los residuos, pagarle unas monedas a un reciclador para que bote unos escombros a la vuelta de la casa, es mejor que buscar un vehículo apropiado y llevarlos a la escombrera municipal, sacar la bolsa de basura en cualquier momento, colocarla al pie de un poste, ojalá lejos de la residencia es lo más apropiado que esperar que pase el carro recogedor de la basura.” El proyecto, entonces partió de la base de que hay que “… hacer cumplir la normatividad legal existente y la que en el futuro se establezca, dirigidas a controlar el comportamiento social en cuanto al manejo de basura y escombros en los municipios de nuestro país …”, para lo cual se planteó la necesidad de imponer unas sanciones de contenido pedagógico y pecuniario. De este modo, en el artículo 1º de la ley se expresa que su objeto es “… crear e implementar el Comparendo Ambiental como instrumento de cultura ciudadana, sobre el adecuado manejo de residuos sólidos y escombros, previendo la afectación del medio ambiente y la salud pública, mediante sanciones pedagógicas y económicas a todas aquellas personas naturales o jurídicas que infrinjan la normatividad existente en materia de residuos sólidos; así como propiciar el fomento de estímulos a las buenas prácticas ambientalistas”. En el artículo 4º de la ley se describen los sujetos pasivos del comparendo ambiental, de manera un tanto ambigua, puesto que, al paso que inicialmente se señala que lo son “… todas las personas naturales y jurídicas que incurran en faltas contra el medio ambiente, el ecosistema y la sana convivencia …”, luego se hace una calificación de esos sujetos en los siguientes términos: “… sean ellos propietarios o arrendatarios de bienes inmuebles, dueños, gerentes, representantes legales o administradores de todo tipo de local, de todo tipo de industria o empresa, las personas responsables de un recinto o de un espacio público o privado, de instituciones oficiales, educativas, conductores o dueños de todo tipo de vehículos desde donde se incurra en alguna o varias de esas faltas mediante la mala disposición o mal manejo de los residuos sólidos o los escombros”, con lo cual la condición de destinatarios parecería restringirse a las personas que cumplan esas condiciones. En los artículos 5º y 6º de la ley se hace la determinación de las infracciones sancionables mediante el Comparendo Ambiental, “… por representar un grave riesgo para la convivencia ciudadana, el óptimo estado de los recursos naturales, el tránsito vehicular y peatonal, el espacio público, el buen aspecto urbano de las ciudades, las actividades comercial y recreacional, en fin, la preservación del medio ambiente y la buena salud de las personas, es decir, la vida humana.” Se enuncian las siguientes infracciones: 1. Sacar la basura en horarios no autorizados por la empresa prestadora del servicio. 2. No usar los recipientes o demás elementos dispuestos para depositar la basura. 3. Disponer residuos sólidos y escombros en sitios de uso público no acordados ni autorizados por autoridad competente. 4 Disponer basura, residuos y escombros en bienes inmuebles de carácter público o privado, como colegios, centros de atención de salud, expendios de alimentos, droguerías, entre otros. 5. Arrojar basura y escombros a fuentes de aguas y bosques. 6. Destapar y extraer, parcial o totalmente, sin autorización alguna, el contenido de las bolsas y recipientes para la basura, una vez colocados para su recolección, en concordancia con el Decreto 1713 de 2002. 7. Disponer inadecuadamente animales muertos, partes de estos y residuos biológicos dentro de los residuos domésticos. 8. Dificultar, de alguna manera, la actividad de barrido y recolección de la basura y escombros. 9. Almacenar materiales y residuos de obras de construcción o de demoliciones en vías y/o áreas públicas. 10. Realizar quema de basura y/o escombros sin las debidas medidas de seguridad, en sitios no autorizados por autoridad competente. 11. Improvisar e instalar sin autorización legal, contenedores u otro tipo de recipientes, con destino a la disposición de basura. 12. Lavar y hacer limpieza de cualquier objeto en vías y áreas públicas, actividades estas que causen acumulación o esparcimiento de basura. 13. Permitir la deposición de heces fecales de mascotas y demás animales en prados y sitios no adecuados para tal efecto, y sin control alguno. 14. Darle mal manejo a sitios donde se clasifica, comercializa, recicla o se transforman residuos sólidos. 15. Fomentar el trasteo de basura y escombros en medios no aptos ni adecuados. 16. Arrojar basuras desde un vehículo automotor o de tracción humana o animal en movimiento o estático a las vías públicas, parques o áreas públicas. 17. Disponer de Desechos Industriales, sin las medidas de seguridad necesarias o en sitios no autorizados por autoridad competente. 18. El no recoger los residuos sólidos en los horarios establecidos por la misma empresa recolectora, salvo información previa debidamente publicitada e informada y debidamente justificada. En el artículo 7º de la ley se establecen las sanciones aplicables, dentro de las cuales, en el ámbito de este proceso, cabe mencionar la citación al infractor para que reciba educación ambiental, durante cuatro horas, la obligación de prestar un día de trabajo social en caso de reincidencia, y, en todo caso, la multa hasta por dos salarios mínimos mensuales vigentes por cada infracción, si es cometida por una persona natural. En el Capítulo IV de la Ley se dispone cuales serán las entidades responsables de la instauración y aplicación del comparendo ambiental. Cabe destacar que, de acuerdo con el artículo 8º, el comparendo ambiental debe instaurarse en todos los municipios, para lo cual el respectivo concejo municipal deberá expedir el reglamento respectivo. Se establece en la ley que el responsable de la aplicación de la sanción por Comparendo Ambiental será el respectivo alcalde, quien podrá delegar en el Secretario de Gobierno o en quien haga sus veces, o en el Secretario de Tránsito o en la autoridad que haga sus veces, cuando las infracciones ambientales en vías o espacios públicos se ocasionen desde vehículos automotores o de tracción humana o animal. No obstante lo anterior, dispone la ley que “… la Policía Nacional, los Agentes de Tránsito, los Inspectores de Policía y Corregidores serán los encargados de imponer directamente el Comparendo Ambiental a los infractores.” (Parágrafo 1 del artículo 9º) El capítulo V de la ley se destina a regular la manera cómo se aplicará el comparendo ambiental, para lo cual dispone, en primer lugar, que las empresas prestadoras del servicio de aseo, oficiales, privadas o mixtas, en su ámbito, harán periódicamente censos de puntos críticos a ser intervenidos por medio del Comparendo Ambiental y que el mismo se aplicará a partir de dichos censos, de las denuncias formuladas por la comunidad, o del hecho de que alguien sea sorprendido en el momento mismo de cometer una infracción contra las normas de aseo y de la correcta disposición de escombros por un agente de tránsito, un efectivo de la Policía, o cualesquiera de los funcionarios investidos de autoridad para imponer el comparendo. El capítulo se ocupa también de las previsiones orientadas a asegurar la suficiente difusión e inducción en torno a la entrada en vigencia del comparendo ambiental (Art. 17) y de las campañas de pedagogía sobre cultura ciudadana en el manejo de basuras y escombros (Art. 16). 3.2. Ámbito específico de las disposiciones acusadas En el anterior contexto general se inscriben las disposiciones que han sido acusadas en este proceso y cuyo alcance se examina a continuación. De manera amplia puede señalarse que, al paso que para los demandantes, algunos intervinientes y, parcialmente, el Ministerio Público, las normas acusadas comportan una restricción injustificada de la actividad que se realiza por los recicladores informales de basura, para otros intervinientes dichas disposiciones generan un impacto positivo desde la perspectiva de la protección del medio ambiente, en tanto promueven prácticas de recolección, manejo y disposición de residuos sólidos y escombros que se ajustan en una mayor medida a los estándares y protocolos de salubridad pública, sin que pueda sostenerse que proscriban la actividad del reciclaje informal o tengan un efecto de exclusión sobre las personas que se dedican a ello, puesto que, simplemente, buscan que dicha actividad se adelante bajo ciertos parámetros normativos mínimos, que la hagan compatible con el ambiente sano y la preservación del espacio público. Para este último grupo de intervinientes, la previsión de ciertas sanciones para conductas que la ley considera inadecuadas, no da lugar a una actuación arbitraria de las autoridades municipales, que pueda obrar en desmedro de determinados sectores sociales, puesto que, en todo caso, se remite a competencias regladas en la normativa existente sobre la materia. A renglón seguido la Corte se refiere a cada una de las disposiciones acusadas. 3.2.1. De acuerdo con el numeral 6º del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008, está proscrito destapar y extraer, parcial o totalmente, sin autorización alguna, el contenido de las bolsas y recipientes para la basura, una vez colocados para su recolección, en concordancia con el Decreto 1713 de 2002. Una aproximación desprevenida a esta norma podría llevar a la conclusión de que a través de ella se regula, de manera general y abstracta, y, por consiguiente, neutra, un asunto que tiene que ver con la conservación del ambiente y del espacio público, en cuanto que se busca evitar que los diversos residuos sean...