Sentencia C-784 de 2014

C-784-14 Sentencia C-784/14 PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE REGLAS PARA DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-Cumplimiento de exigencias constitucionales de procedimiento legislativo/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE REGLAS PARA DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-Alcance CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS PROYECTOS DE LEY ESTATUTARIA-Características El control constitucional de los proyectos de ley estatutaria es: (i) jurisdiccional, razón por la cual no se examina su conveniencia u oportunidad; (ii) automático, en cuanto no requiere una acción pública de inconstitucionalidad; (iii) integral, y debe entonces versar tanto sobre el contenido material como sobre el procedimiento de formación del proyecto, confrontándolo con la totalidad de las disposiciones de la Carta; (iv) definitivo, en tanto resuelve de forma concluyente sobre la exequibilidad del proyecto, y la decisión que se adopte hace tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta; (v) participativo, ya que cualquier ciudadano puede intervenir en el proceso; (vi) y previo, pues consiste en la revisión de un proyecto de ley. PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Aplicabilidad de mensaje de urgencia para trámite/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Incumplimiento del plazo para trámite de urgencia no genera vicio de procedimiento ni ocasiona pérdida de competencia para el trámite del proyecto/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Trámite en una sola legislatura/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Implicaciones del trámite de urgencia y la deliberación conjunta de Comisiones Permanentes/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Sesión conjunta de comisiones de cámaras por mensaje de urgencia implica cumplimiento de requisito de inicio de trámite VOTACION NOMINAL Y PUBLICA-Regla general en trámite legislativo/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Quórum exigido/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Aprobación por mayoría absoluta de miembros del Congreso/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Mayoría de votos de integrantes de comisiones de Cámara y Senado/MAYORIA ABSOLUTA-Jurisprudencia constitucional/MAYORIA ABSOLUTA-Definición TITULO DE LAS LEYES-Debe corresponder al contenido/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Coherencia entre el título de las leyes y el contenido/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE REGLAS PARA DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-Aplicación del principio de unidad de materia TRAMITE LEGISLATIVO-Principio de identidad y consecutividad La Carta establece que todo proyecto, para ser ley, debe aprobarse en primer debate por la comisiones permanentes de cada cámara, y en ciertos eventos estas pueden sesionar conjuntamente (CP arts 157-2, 163). El proyecto debe también ser aprobado por cada cámara en segundo debate (CP art 157-3). Durante el mismo “cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias” (CP art 160). Una lectura integral de estos preceptos ha conducido a la jurisprudencia a sostener que en el procedimiento legislativo se deben observar los principios de identidad flexible y consecutividad. El de identidad flexible es un mandato orientado a que exista “clara correspondencia entre el texto aprobado en el primer debate y el texto definitivo del proyecto de ley”. No es necesario que exista identidad rígida durante los cuatro debates reglamentarios, por lo cual un precepto no tiene que ser exactamente igual desde que se inicia el trámite legislativo hasta que éste termina. El tema específico debe sin embargo ser el mismo durante el procedimiento. El principio de consecutividad sintetiza las exigencias de que el proyecto de ley sea aprobado en cada etapa, es decir, en las respectivas comisiones permanentes y plenarias de las Cámaras. PROYECTO DE LEY-Acumulación QUORUM EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto DEBATE PARLAMENTARIO-Simultaneidad/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Prohibición de simultaneidad de sesiones/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Inexistencia de simultaneidad de sesiones PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE REGLAS PARA DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-No deroga la ley 134 de 1994 sobre mecanismos de participación El Proyecto de Ley no busca derogar lo aplicable de la Ley 134 de 1994 a los demás referendos constitucionales, ni tampoco excepcionarla totalmente para los referendos constitucionales que se celebren para implementar acuerdos finales de la terminación del conflicto armado, sino prever algunas normas especiales que se aplicarán en estos con preferencia a las disposiciones más generales contenidas en aquella. Los referendos de que trata este Proyecto de Ley estarán entonces sometidos a sus disposiciones, y en lo que no se les oponga a las normas de la Ley 134 de 1994. Pero ante todo estarán regulados por lo previsto en la Constitución (CP art 4). PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE REGLAS PARA DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-Normas constitucionales aplicables En cuanto a las normas constitucionales aplicables, en este proceso se ha expresado la pregunta por la clase de referendo constitucional que se regula en el Proyecto de Ley bajo revisión. Debe decirse al respecto que cuando la iniciativa objeto de control se refiere a referendos constitucionales, hace alusión a los regulados en los artículos 374 y 378 de la Constitución. En ese sentido, el que se regula en el Proyecto de Ley bajo examen no es un género de referendo constitucional independiente de los referendos constitucionales ya previstos en el artículo 378 de la Constitución. Es más bien una especie de referendo aprobatorio orientado a reformar la Carta Política. Por lo cual, los referendos constitucionales que se efectúen en desarrollo de este Proyecto de Ley deben tener por objeto la reforma de la Constitución, con estricta sujeción a las reglas de procedimiento contenidas en esta, en los preceptos mismos de la Ley que surja del Proyecto ahora controlado, en la Ley 5 de 1992 en lo que corresponda, en la Ley 134 de 1994 en cuanto sea compatible, y en las demás normas aplicables a los certámenes de participación democrática. REFORMA CONSTITUCIONAL MEDIANTE REFERENDO-Reglas constitucionales Las reglas constitucionales para la reforma constitucional mediante referendo comprenden una amplia variedad de exigencias. La Corte ha sostenido que “el Presidente no podrá convocar directamente a un referendo constitucional”, pues es necesario que exista una ley que convoque al referendo (CP art 378). La iniciativa para tramitar una ley convocatoria a referendo constitucional aprobatorio se reserva exclusivamente al Gobierno y a los ciudadanos en los términos del artículo 155 de la Carta. Por tanto, los referendos de que trata el Proyecto de Ley objeto de revisión pueden tener iniciativa ciudadana, bajo el marco constitucional. La ley que convoca a un referendo constitucional debe ser aprobada por “la mayoría de los miembros de ambas cámaras”, y una vez cumpla las etapas en el Congreso debe pasar a la Corte Constitucional, con el fin de que esta lleve a cabo un control “con anterioridad al pronunciamiento popular […] sólo por vicios de procedimiento en su formación” (CP art 241 núm. 2). El referendo debe presentarse a los electores de modo que estos puedan escoger en el temario lo que votan positivamente y lo que votan negativamente. No obstante, para que se entienda aprobada una reforma constitucional, es necesario el voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes, y que el número de estos “exceda la cuarta parte del total de ciudadanos que integren el censo electoral” (CP art 378). La Corte ha entendido que en esta regulación, que le da una eficacia específica a la decisión participativa de abstenerse, existe un compromiso con la protección de la abstención como opción política. PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE REGLAS PARA DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-Exigencia de especificidades para que un referendo constitucional se sujete a sus previsiones Si bien los referendos de este Proyecto de Ley forman entonces parte del género de los referendos constitucionales aprobatorios (CP art 378), y tienen por tanto las notas que son comunes a este mecanismo de reforma constitucional (CP art 374), es importante destacar las especificidades que exige el Proyecto bajo control para que un referendo constitucional se sujete a sus previsiones. El artículo 1° del Proyecto delimita el ámbito de aplicación de la Ley que surja de él, al decir que aplica a “[l]os referendos constitucionales que sean necesarios para la implementación de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado” (art 1). La Corte debe hacer las siguientes precisiones sobre el alcance de esta expresión, con el fin de responder a algunas inquietudes que en torno a la misma se han presentado en este debate: i) qué se entiende por “referendos constitucionales”; ii) qué sentido tiene la expresión “necesarios”; iii) cómo se ha explicado la denominación “un Acuerdo Final”; iv) qué función ocupa este Proyecto de Ley en el marco constitucional. ACUERDOS MEDIANTE MECANISMOS QUE PERMITAN A CIUDADANOS PARTICIPAR DE MANERA DIRECTA Y EXPRESAR SU VOLUNTAD EN RELACION CON RESULTADOS DE NEGOCIACIONES ENTRE ACTORES ARMADOS-Argumentos para su implementación PROCESO DE CONTROL DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE REFERENDOS CONSTITUCIONALES Y REVISION SOBRE LEY QUE CONVOCA REFERENDO CONSTITUCIONAL PREVISTO EN LEY ESTATUTARIA-Distinción El proceso de control de un proyecto de ley estatutaria sobre referendos constitucionales es jurisdiccionalmente distinto al de revisión sobre la Ley que convoca al referendo constitucional previsto en la Ley estatutaria. Lo que corresponde en el primer caso es definir los parámetros de constitucionalidad de las leyes estatutarias, y hacer el control constitucional de conformidad con ellos (CP art 241 num 8). En ese ejercicio puede ciertamente definir los límites que, para la realización de referendos, surjan del Proyecto de Ley estatutaria bajo examen, pero no podría pronunciarse sobre los límites jurídicos que surjan de otras fuentes, en torno a la realización de los referendos constitucionales regulados en la Ley estatutaria que se revisa. En el segundo caso, en cambio, de control constitucional sobre la Ley que convoca a un referendo, la Corte tiene atribuciones para determinar los límites jurídicos del pronunciamiento popular, y si estos se infringieron. Por prudencia judicial, pero ante todo por competencia, la Corte Constitucional no podría, en el examen de constitucionalidad de un proyecto de ley estatutaria sobre mecanismos de participación popular, adelantarse a pre constituir –y mucho menos con detalle- la totalidad de los límites jurídicos a los que estos deben sujetarse. LIMITES AL PODER DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional/LIMITES MATERIALES AL PODER DE REFORMA-Jurisprudencia constitucional no reconoce actualmente límites de este tipo LIMITES COMPETENCIALES AL PODER DE REFORMA-Jurisprudencia constitucional/PODER DE REFORMA A TRAVES DE ACTO LEGISLATIVO O REFERENDO CONSTITUCIONAL-Es limitado y no puede sustituir elementos esenciales definitorios de la identidad de la Constitución/SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Sólo puede ser legítima si es aprobada por el poder constituyente primario o por una Asamblea Constituyente especialmente elegida para ello, luego de un proceso deliberativo y democrático respetuoso de las garantías que para tales efectos consagra la propia Constitución Según la jurisprudencia, tanto el Congreso como el cuerpo electoral que interviene en la realización de un referendo constitucional sí se sujetan a límites pero competenciales. La Corte ha señalado por ejemplo en las sentencias C-551 de 2003, C-180 de 2007, C-141 de 2010 y C-397 de 2010, que el poder de reformar la Constitución por referendo es limitado y no puede sustituir elementos esenciales definitorios de la identidad de la Constitución. Esta limitación tiene una justificación democrática. La Corte ha sostenido que la sustitución de la Constitución es legítima “si es aprobada por el poder constituyente primario o por una Asamblea Constituyente especialmente elegida para ello, luego de un proceso deliberativo y democrático respetuoso de las garantías que para tales efectos consagra la propia Constitución”. Hay entonces una relación entre los espacios y oportunidades de participación ciudadana, y los límites a la competencia para expedir actos de reforma constitucional. El referendo constitucional está diseñado para abrir espacios de participación popular superiores a los que ofrece un acto legislativo, pero por su configuración interna la participación política en el referendo constitucional se expresa en torno a preguntas prestablecidas por el Congreso (organismo de democracia representativa), y dentro de opciones determinadas (sí, no y abstención). La ostentación del poder constituyente originario implica ausencia de sujeción a limitaciones de esa clase. Mientras mayor es el grado de participación democrática en el diseño institucional del mecanismo, menor la limitación jurídica del poder de reforma. PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE REGLAS PARA DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-Finalidad de los referendos constitucionales que regula y su función dentro del marco constitucional REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO CONTENIDOS EN PROYECTO DE LEY-Opción institucional legítima y no como la única posibilidad, ni tampoco como la única legítima para materializar los acuerdos finales/MECANISMO DE PARTICIPACION CIUDADANA PARA TERMINAR EL CONFLICTO Y TRANSITAR HACIA LA PAZ-Opción que se interpreta cabalmente con la Constitución REFERENDOS CONSTITUCIONALES-Instrumentos adecuados para alcanzar, en conjunto con otras medidas, el propósito de terminar el conflicto armado REFRENDACION ENCAMINADA A MATERIALIZAR ACUERDOS DE PAZ-Derecho comparado LEYES ESTATUTARIAS-No se opone al orden constitucional que se siga razonablemente un principio de regulación diferenciada para especies distintas de un mismo mecanismo de participación popular PRINCIPIO DE GENERALIDAD Y UNIVERSALIDAD DE LEYES Y REFORMAS CONSTITUCIONALES-Jurisprudencia constitucional REGLAS PARA DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-Acorde con principio de generalidad PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE REGLAS PARA EL DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-No admite referendos armados/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE REGLAS PARA EL DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-No acepta tipo alguno de coacción o amenaza sobre cuerpo electoral El Proyecto de Ley bajo examen no admite referendos armados. Esa situación no es ni expresa ni tácitamente admitida, permitida y mucho menos ordenada por precepto alguno de la iniciativa bajo control. El Proyecto de Ley tampoco acepta tipo alguno de coacción o amenaza sobre el cuerpo electoral. Por el contrario, la totalidad de sus artículos están orientados hacia el ofrecimiento de garantías electorales para los ciudadanos, y en especial para asegurar la libertad del electorado (arts. 2 y ss.). El contexto normativo del cual forma parte este Proyecto de Ley censura además expresamente, y castiga según el caso, el constreñimiento al sufragante y la violación de los derechos ciudadanos en la celebración de mecanismos de participación democrática. La Constitución prevé que el voto es libre y que “[e]l Estado velará porque se ejerza sin ningún tipo de coacción” (CP art 258). El Código Penal vigente contempla diversas penas de prisión o multa no sólo para una gama de comportamientos punibles por violación al ejercicio de los mecanismos de participación democrática (CPenal arts 386-396), sino también para otras conductas que podrían lesionar o poner en peligro bienes jurídicos de importancia para una celebración de los referendos que se pueda juzgar ajustada al orden constitucional. Ni la Fuerza Pública, ni las demás instituciones, podrían tampoco declinar su obligación constitucional permanente, no desconocida por este Proyecto, de proteger a todos los habitantes del territorio “en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades” (CP art 2). REFERENDOS CONSTITUCIONALES-Legislación no podría considerarse en abstracto inconstitucional solo por el hecho de estar llamada a aplicarse eventualmente incluso en zonas o momentos de conflicto armado CONCURRENCIA DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OTROS ACTOS ELECTORALES-Constitución Política no establece de forma expresa la prohibición general de coincidencia con elecciones de autoridades públicas/PROHIBICION LEGAL DE CONCURRENCIA DE REFERENDOS CON OTRAS ELECCIONES-Opción válida pero no como la única posible en el marco de la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional/COINCIDENCIA DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OTROS ACTOS ELECTORALES-Alcance respecto de la abstención pasiva y abstención activa REFERENDOS CONSTITUCIONALES-Prohibición de coincidencia con elecciones presidenciales La prohibición del artículo 262 Superior comprende la imposibilidad de celebrar referendos en la misma fecha de elecciones presidenciales, por tres razones: (i) la realización de un referendo constitucional constituye un acto electoral en el cual se lleva a cabo al menos una elección, (ii) no hay una razón objetiva para concluir que, en virtud del artículo 262 de la Carta, la elección de Presidente y Vicepresidente de la República no puede concurrir con la de Congreso y autoridades territoriales, pero sí con la realización de referendos constitucionales; (iii) las elecciones presidenciales, y los referendos de que trata este Proyecto, le plantean al electorado la necesidad de tomar decisiones de la mayor trascendencia, y su coincidencia en vez fomentar el debate público lo debilita y permite introducir un elemento desequilibrante entre las distintas campañas de estos referendos; (iv) la posible coincidencia de referendos constitucionales con una elección presidencial conllevaría para aquellos instrumentos una inocultable vocación plebiscitaria, y una ley estatutaria no puede darle esa configuración a un referendo constitucional. COINCIDENCIA DE ELECCIONES PRESIDENCIALES CON OTRAS ELECCIONES-Prohibición La Constitución prohíbe la coincidencia de elecciones presidenciales con otras elecciones, entre otras razones que se enunciarán adelante, justamente por centralidad que tienen el Presidente y el Vicepresidente de la República en un régimen presidencialista, y por la correlativa magnitud que ostenta la responsabilidad del cuerpo electoral en su elección. En nuestro régimen constitucional se le reconoce al Presidente de la República un haz de atribuciones y poderes de la mayor importancia y alcances. El Presidente es Jefe de Estado, de Gobierno y suprema autoridad administrativa (CP art 115), “simboliza la unidad nacional” (CP art 188), dirige las relaciones internacionales (CP art 189-2), la fuerza pública (CP art 189-3), y tiene un grupo amplio y variado de facultades de nominación, ordenación y configuración de la administración pública (CP art 189 nums 1, 13 y ss). En elecciones presidenciales, el Constituyente consideró que el pueblo no podría entonces estar además ante el deber civil de decidir si elige otras autoridades, si aprueba o no reformas constitucionales como las que buscarían implementarse con estos referendos. Por lo demás, adelantar simultáneamente dos grandes debates, de los que depende en buena medida el destino colectivo, antes que promover recíprocamente la deliberación pública amplia y abierta, estimularían una suerte de mutuo eclipse parcial sobre la participación y la deliberación públicas. Ambos estarían avocados a reducirse correlativamente en un mismo escenario político y en espacios temporales coincidentes. REFERENDO PLEBISCITARIO-Criterios para identificarlo La aproximación jurisprudencial señalada, en concordancia con la doctrina constitucional comparada sobre la materia, ofrece criterios para identificar un referendo plebiscitario. Para empezar, tal carácter no depende necesariamente del contenido normativo sometido a aprobación popular. Desde que se controle una ley estatutaria que lo regule se puede saber en ciertos casos si crea un referendo plebiscitario, lo cual ocurre si por ejemplo admite que, siendo este multitemático y con un número plural de preguntas, se pueda votar en bloque. El contexto en el que está llamado a presentarse el referendo marca también un hito doctrinal para determinar si tiene o no trasfondo plebiscitario. La campaña previa a su realización, la forma como tiene vocación de desenvolverse, se ha considerado como factor clave para diferenciar los referendos de los pronunciamientos plebiscitarios. El que se proponga un proyecto de norma jurídica, en un contexto de campaña en el cual este se vincula estrecha e indisolublemente con la pregunta por la confianza en el Presidente de la República, puede alterar radicalmente su naturaleza, y pasar de ser un mecanismo de reforma constitucional propiamente dicho, para convertirse en una consulta popular sobre la confianza o respaldo del electorado en una persona, programa o política de gobierno específica, con lo cual tendría entonces el efecto práctico de enlazar la respuesta a las preguntas con una cuestión plebiscitaria. REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-No pueden coincidir con elecciones de Presidente y Vicepresidente REFERENDOS CONSTITUCIONALES-Para los casos de coincidencia con otras elecciones, el deber de los jurados de votación de “ofrecer” debe entenderse como el acto de preguntarle al ciudadano su deseo de recibir el tarjetón correspondiente al referendo REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-Marco de garantías para equilibrio electoral en campañas y en la realización de estos referendos constitucionales ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO MEDIANTE REFERENDO CONSTITUCIONAL-Publicidad Es constitucional exigir que los acuerdos finales se divulguen y publiquen con antelación a la celebración de los referendos, pero no lo es que quede abierta la antelación con que debe dárseles publicidad y difusión a sus contenidos, la Corte debe condicionar la exequibilidad de la norma, pero con la condición de que las materias sobre las que han de versar los referendos se publiquen y difundan en un marco temporal más preciso, que la Corte debe delimitar. Para ello tiene en cuenta lo señalado en este proceso por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, en el sentido de que por estas previsiones se regirán los referendos que se consideren “necesarios” para implementar un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado. Esto implica que debe haber una relación instrumental y teleológica de conexidad entre las preguntas que se planteen en la ley que convoque a referendo y el contenido de lo que finalmente se acuerde en las negociaciones. No es entonces posible someter a los referendos de que trata este Proyecto, prospectos de reforma que carezcan de relación con las materias sobre las que han de versar los acuerdos finales. Esto define ya un punto en que deben ser publicados los contenidos de lo que finalmente se acuerde, pues antes del trámite de aprobación en el Congreso de la ley que convoque al pronunciamiento popular, debe ser claro lo que pretende implementarse con los referendos, para que el Congreso defina si deben o pueden someterse a las previsiones de la Ley estatutaria que surja del Proyecto bajo control. REGLAS PARA DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-Se vulnera libertad del elector en caso de no publicar y divulgar con suficiente antelación el contenido de los acuerdos finales, cuya implementación se ha de buscar por medio de estos referendos constitucionales PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE REGLAS PARA EL DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-Al no haber una regla especial sobre los organismos encargados de divulgar los asuntos que contienen dichos referendos, se deben aplicar las reglas generales establecidas en Ley 134 de 1994 La Sala observa que el Proyecto de Ley no prevé específicamente los organismos encargados de divulgar los asuntos sobre los que deben versar estos referendos constitucionales. Lo cual sólo significa que no hay una regla especial sobre la materia, de modo que deben aplicarse las normas generales establecidas en la Ley 134 de 1994 (arts 92 y 93). Si bien estas normas se refieren a opciones de participación con respecto a los referendos en general, y no especialmente a los asuntos específicos que se regulan en este Proyecto de Ley, lo cierto es que sus previsiones en materia de divulgación son aplicables mutatis mutandis a estos últimos. Por ende, sin perjuicio del deber que tienen las demás autoridades en el marco de lo dispuesto en los párrafos anteriores, el Registrador Nacional del Estado Civil deberá, como exige el artículo 92 de la Ley 134 de 1994, ordenar tres (3) publicaciones del texto del proyecto sometido a referendo con anterioridad a la celebración de este último, y asegurarse de que el contenido de los acuerdos se divulgue con antelación al inicio del trámite de las leyes que convoquen a los referendos de que trata este Proyecto. Debe haber también, según los artículos 6 numeral 4 de este Proyecto de ley y 93 de la Ley 134 de 1994, una campaña institucional en cabeza de la organización electoral, en la cual se divulguen los referendos constitucionales, “para dar una orientación objetiva al debate” (art 93), en el contexto de los contenidos de los acuerdos finales que aquellos pretendan implementar. REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-Reglas sobre campañas y su financiación/CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Competencia para reglamentar la financiación y realización de campañas a favor, en contra o por la abstención de referendos constitucionales PROYECTO DE LEY SOBRE REGLAS PARA DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-Competencias del Consejo Nacional Electoral sobre financiación y campañas no versan sobre una materia objeto de reserva de ley estatutaria COMPETENCIAS DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL PARA REGLAMENTAR LA FINANCIACION Y CAMPAÑAS EN REFERENDOS CONSTITUCIONALES-Efecto útil Los artículos 4 y 7 del proyecto le atribuyen a Consejo Nacional Electoral competencias reglamentarias sobre campañas publicitarias, publicidad de campañas en torno al referendo, control de contribuciones y fijación del monto máximo de dinero privado para las campañas de los distintos mecanismos de participación popular. No carecen por ello de utilidad. El efecto útil de estas disposiciones es doble. Primero, por medio de ellas se quiso precisar que estas competencias pueden ser ejercidas en el contexto de los referendos constitucionales para implementar acuerdos finales de terminación del conflicto armado. Segundo, estas normas resaltan que, para garantizar el equilibrio o evitar cualquier duda sobre eventuales vacíos, las competencias de regulación que adjudican sobre las campañas y su financiación, en los referendos de que trata este Proyecto de Ley, se extienden también hacia las campañas por la abstención activa. REGLAS PARA DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-Normatividad sobre responsabilidad institucional en la garantía de acceso democrático y equilibrado a medios de comunicación oficiales, para ajustarlo a la reforma orgánica constitucional y legal en materia de televisión REGLAS PARA DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-Garantías para oposición al referendo constitucional/ESTIMULOS AL SUFRAGANTE-Jurisprudencia constitucional/CERTIFICADO DE SUFRAGANTE-Función Referencia: expediente PE-042. Revisión constitucional del Proyecto de Ley Estatutaria 063 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara, ‘por medio de la cual se dictan las reglas para el desarrollo de referendos constitucionales con ocasión de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado’. Magistrada ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil catorce (2014) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. El 12 de noviembre de 2013, en cumplimiento de lo ordenado en los artículos 153 y 241 numeral 8° de la Constitución, se radicó en la Secretaría General de la Corte Constitucional el oficio mediante el cual el Secretario General del Senado de la República remitió el expediente del Proyecto de Ley Estatutaria número 063 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara, ‘por medio de la cual se dictan las reglas para el desarrollo de referendos constitucionales con ocasión de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado’. Mediante auto del 27 de noviembre de 2013 se asumió el conocimiento del asunto y se solicitó a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, así como a los Secretarios de las comisiones primeras constitucionales, que enviaran copias auténticas de las Gacetas del Congreso en las que constara la totalidad de las sesiones parlamentarias en las cuales se hubiere estudiado o aprobado el proyecto de ley, así como las certificaciones del cumplimiento de las exigencias constitucionales y reglamentarias para este tipo de leyes (artículos 133, 145, 146, 153, 157, 160 y 161 y Ley 5ª de 1992, Reglamento del Congreso de la República). 2. En el auto del 27 de noviembre de 2013 se dispuso, igualmente, invitar a la Vicepresidencia de la República; a los Ministerios del Interior y de Defensa; al Consejo Nacional Electoral y al Registrador General de la Nación; a las facultades de Derecho de las Universidades del Chocó, del Cauca, de Nariño, de Ibagué, de Caldas, de Antioquia, EAFIT, del Atlántico, del Sinú, ICESI de Cali, Industrial de Santander, Pedagógica y Tecnológica de Colombia, Nacional de Colombia, Sergio Arboleda, de la Sabana, de los Andes, Javeriana, Libre, Jorge Tadeo Lozano, Externado de Colombia, Santo Tomás, y del Rosario; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Misión de Observación Electoral, al Centro de Estudios Constitucionales ‘Carlos Restrepo Piedrahita’ de la Universidad Externado de Colombia, al Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia, al Centro de Pensamiento Primero Colombia, a la Corporación Viva la Ciudadanía, a la Red de Veedurías Ciudadanas, a Dejusticia, y a la Comisión Colombiana de Juristas. En la citada providencia se les solicitaba pronunciarse en especial sobre los siguientes puntos, además de otros que estimaran pertinentes: i. qué tipo de referendo es el regulado por el Proyecto de Ley Estatutaria bajo revisión, ii. en qué consistiría; iii. cuál sería su procedimiento de convocatoria y aprobación, y iv. cuáles reglas serían modificadas con esta reforma. 3. Cumplidos los términos previstos, y una vez efectuada la remisión del expediente legislativo con el procedimiento que condujo a la aprobación del Proyecto de ley bajo examen, por medio del auto expedido el 10 de abril de 2014 se dispuso darle continuación al proceso, y se ordenó que por la Secretaría General se procediera a la fijación en lista del proceso y se diera traslado al Procurador General de la Nación. Tras surtirse los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, procede esta Corte a decidir sobre la exequibilidad del Proyecto de la Ley Estatutaria en cuestión. II. TEXTO DE LA NORMA El texto conciliado al Proyecto de Ley Estatutaria número 063 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara, ‘por medio de la cual se dictan las reglas para el desarrollo de referendos constitucionales con ocasión de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado’, es el siguiente:[1] TEXTO CONCILIADO AL PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA NÚMERO 063 DE 2013 SENADO, 073 DE 2013 CÁMARA por medio de la cual se dictan las reglas para el desarrollo de referendos constitucionales con ocasión de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado. Artículo 1. Referendos constitucionales con ocasión de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado. Los referendos constitucionales que sean necesarios para la implementación de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado estarán sujetos, en especial, a las reglas contempladas en la presente ley. Artículo 2. Fecha para la realización de referendos constitucionales con ocasión de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado. Los referendos constitucionales a los que se refiere la presente ley podrán coincidir con actos electorales. Cuando tales referendos coincidan con actos electorales, los jurados de votación deberán ofrecer a los electores la tarjeta correspondiente a los referendos junto con las demás tarjetas. Los electores estarán en plena libertad de manifestarles a los jurados de votación que no desean recibir la tarjeta correspondiente al referendo. Artículo 3. Publicidad del Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado. El Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado deberá ser publicado y difundido para conocimiento de los ciudadanos con anterioridad a la votación del tipo de referendos constitucionales a los que se refiere la presente ley. Artículo 4. Financiación de las campañas. El Consejo Nacional Electoral establecerá las reglas de financiación de las campañas que apoyen o controviertan los contenidos del tipo de referendos constitucionales a los que se refiere la presente ley, así como de las que promuevan la abstención. Artículo 5. Medios de comunicación. La Autoridad Nacional de Televisión garantizará el acceso democrático a los medios oficiales de comunicación en condiciones equitativas para quienes apoyen o controviertan el tipo de referendos constitucionales a los que se refiere la presente ley así como de quienes promuevan la abstención. Artículo 6. Garantías para la oposición al referendo constitucional. Cuando la realización del tipo de referendos a los que se refiere la presente ley coincida con un acto electoral, se deberá asegurar que quienes se opongan al referendo tengan las suficientes garantías. Para tal efecto: 1. Las campañas no podrán ser financiadas con recursos públicos. 2. El Gobierno Nacional no podrá aumentar los recursos destinados a la publicidad del Estado. 3. El certificado de sufragante solo se otorgará a quienes participen en la votación de los actos electorales, y la decisión de no votar el referendo bajo ninguna circunstancia podrá afectar este derecho. 4. La campaña institucional de la organización electoral se regirá por lo establecido en el artículo 93 de la Ley 134 de 1994. Además de divulgar el contenido del referendo constitucional la organización electoral deberá explicar las formas de participación, incluyendo la abstención activa. 5. Para efectos del establecimiento de topes de financiación y de acceso a medios de comunicación, la campaña que promueva la abstención activa en el referendo, será considerada por el Consejo Nacional Electoral y la Autoridad Nacional de Televisión, como una campaña independiente de la campaña por el no. Artículo 7. Participación en las campañas del referendo. El Consejo Nacional Electoral establecerá las reglas para la realización de campañas a favor, en contra o por la abstención, respecto del tipo de referendos constitucionales a los que se refiere la presente ley. Artículo 8. Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación. III. INTERVENCIONES Registraduría Nacional del Estado Civil 4. El Registrador Nacional del Estado Civil interviene para rendir su concepto sobre algunos puntos del proceso.[2] Manifiesta que el referendo constitucional regulado por el Proyecto de Ley bajo revisión es de aquellos a los que se refieren los artículos 378 de la Constitución y 5 y 33 de la Ley 134 de 1994, con la especificidad de que en ellos se sometería a referendo “el acuerdo final para la terminación del conflicto”. Su convocatoria y aprobación estarían sujetas no sólo a las normas del Proyecto que se examina, sino también a los artículos 33 y 34 de la Ley 134 de 1994. Con este Proyecto de Ley se estarían entonces reformando el artículo 39 de la Ley 134 de 1994, que prohíbe la coincidencia del referendo constitucional con otras elecciones. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República 5. La Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, Doctora Cristina Pardo Schlesinger, expresa en su concepto que el Proyecto de Ley bajo examen no tiene vicios de contenido material o de procedimiento en su formación. En síntesis, los puntos principales de esta intervención son los siguientes: 5.1. El contexto político del proyecto de ley. Dice que en el Acuerdo General para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, celebrado por el Gobierno Nacional y las FARC-EP, se previó como último punto de las negociaciones el relativo a la “Implementación, verificación y refrendación”. De lograrse consensos definitivos sobre todos los puntos de ese Acuerdo General, se llegaría a un Acuerdo Final para terminar el conflicto. Tras el Acuerdo Final empezaría la fase de transición, que “marca el inicio del verdadero proceso de construcción de la paz con la participación de todos los colombianos, especialmente en aquellos territorios que han sufrido la violencia de forma más directa y palpable”. Antes de ello es entonces necesario un acuerdo en torno a la “Implementación, verificación y refrendación”. Aunque el referendo no se ha acordado como instrumento para desarrollar ese punto, el Gobierno Nacional lo considera el más apropiado para el efecto pues admite el pronunciamiento popular, y no pone en discusión o en peligro la Constitución de 1991 por la vía de abrir una asamblea nacional constituyente. Aclara que este Proyecto no se refiere a la refrendación del acuerdo final propiamente dicho, sino a los eventuales referendos constitucionales que se convoquen sobre proyectos de reforma constitucional que lo implementen.[3] 5.2. Las alegaciones sobre presuntos vicios de procedimiento en la formación del acto. Dice que en el curso de los debates legislativos se presentaron discusiones en torno a tres puntos: (i) la falta de acumulación de este Proyecto con otro sobre mecanismos de participación ciudadana, (ii) la supuesta simultaneidad de sesiones durante la sesión Plenaria del Senado de la República, y (iii) la desintegración del quórum en la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes el 30 de octubre de 2013. La Secretaría Jurídica de la Presidencia ofrece los siguientes argumentos para sostener que ninguna de esas discusiones revela un vicio de procedimiento: - La acumulación de proyectos de ley es a su juicio facultativa del Presidente de la respectiva Cámara o Comisión Constitucional, según lo dispuesto por los artículos 151 y 152 de la Ley 5 de 1992. En especial este último dice que “los proyectos presentados en las Cámaras sobre la misma materia, que cursen simultáneamente podrán acumularse por decisión de sus Presidentes y siempre que no haya sido presentada ponencia para primer debate” (énfasis de la intervención). Además señala que la acumulación de iniciativas no sólo no es presupuesto de validez del procedimiento legislativo, sino que es de hecho una opción facultativa del ponente o de los Presidentes de las Cámaras, como lo ha reconocido la Corte Constitucional en diversos pronunciamientos, como por ejemplo en las sentencias C-072 de 1995, C-1056 de 2003, C-797 de 2004, C-1153 de 2005 y C-375 de 2009. - La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República sostiene que no existió la simultaneidad de sesiones alegada. La supuesta irregularidad se habría producido el 23 de octubre de 2013, pues cuando se abrió el registro de asistencia en la Plenaria del Senado aún sesionaba la Comisión Primera de esa Corporación. No obstante, dice que la discusión del Proyecto en Plenaria del Senado se presentó luego de que concluyera la sesión de la Comisión. Esta última se terminó a las 14:55 pm, y la discusión o cualquier acto de trámite del Proyecto de ley bajo examen empezó después, ya que la sesión Plenaria se declaró oficialmente abierta a las 3:00 pm, y sólo posteriormente se discutió la iniciativa de la referencia. Así, incluso si la Corte juzga que las sesiones inician cuando se abre el registro, en este caso “la prohibición de simultaneidad implicaría que lo decidido en la comisión no tiene fundamento jurídico, pero no así aquello que se decide en la Plenaria”. Por lo demás, la Secretaría considera que las Corte debe revisar su jurisprudencia sobre el punto, para darle eficacia a la práctica legislativa en cuanto esta considera que el inicio de una sesión se configura con la conformación del quórum. - Hubo también una controversia en torno a lo ocurrido en las sesiones Plenarias de la Cámara de Representantes que tuvieron lugar el 30 de octubre y el 5 de noviembre de 2013, por cuanto en la primera de ellas se sometió a votación el informe de conciliación del Proyecto, pero el procedimiento de votación se interrumpió en cuanto se desintegró el quórum decisorio requerido para un proyecto de esta naturaleza. Luego en la otra fecha -5 de noviembre- se retomó el procedimiento de votación para darle finalmente aprobación al informe de conciliación. En este procedimiento no hubo vicio alguno, según la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Como en la sesión del 30 de octubre de 2013 se desintegró el quórum decisorio, no se podía seguir adelante con la votación. Dice que en ese contexto el Presidente de la Cámara puede retomar el proceso de votación en la sesión Plenaria siguiente, conforme los artículos 102, 103, 104 y 108 de la Ley 5 de 1992, lo cual se dio en este caso obteniendo el Proyecto bajo examen 88 votos a favor y 2 en contra. La intervención señala que en cualquier caso, en gracia de discusión la indicada sería únicamente y a lo sumo una irregularidad de trámite, que no podría afectar la constitucionalidad del Proyecto, toda vez que el informe de conciliación proponía como texto conciliado justo el mismo texto aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes en segundo debate, pues esa fue la fórmula de conciliación escogida. No hubo entonces distorsión de la voluntad democrática, ni violación alguna de un precepto constitucional o reglamentario.[4] 5.3. El contenido material del Proyecto de Ley. La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República se pronuncia en torno al tipo de referendo regulado por este Proyecto, al procedimiento para su convocatoria y aprobación, y a las normas que se ven reformadas con su expedición. Expone asimismo los argumentos con fundamento en los cuales a su juicio se ajustan a la Constitución las normas sobre coincidencia entre la realización del referendo y otra elección, acerca del deber de los jurados de ofrecer la tarjeta correspondiente al referendo –en caso de presentarse tal coincidencia-, y las atinentes a las garantías a la oposición. En síntesis, sus argumentos son los siguientes: - El Proyecto alude a ‘referendos constitucionales’, en plural. Busca por medio de ellos someter a la votación popular proyectos de reforma que implementen el o los acuerdos finales que llegue a celebrar el Gobierno Nacional con las FARC-EP y con el ELN. El que sea un referendo o más de uno depende en esencia de si se logra un único acuerdo final con ambas agrupaciones. En cualquier caso, sólo si se logran acuerdos finales para la terminación del conflicto se puede usar este instrumento. No es entonces posible emplear referendos de esta naturaleza ante cualquier clase de acuerdos, o ante acuerdos con actores distintos a las FARC-EP y el ELN. El o los referendos previstos en este Proyecto deben ser “necesarios para la implementación” de los acuerdos finales, razón por la cual no se admite que por los referendos constitucionales allí regulados se sometan a la aprobación popular “reformas constitucionales no advertidas”. Dado que se trata además de reformas constitucionales para la terminación del acuerdo, debe haber una cierta cercanía temporal con la adopción de los acuerdos finales. Dice: “no sería admisible que varios años después de realizado el referendo, se considere que sea necesario llevar a cabo un nuevo referendo para la implementación del Acuerdo Final”. - El referendo de que habla el Proyecto de ley bajo examen es, a su juicio, como cualquier otro referendo constitucional, con preguntas de sí o no, sólo que referidas a las reformas para implementar los acuerdos finales que pongan fin al conflicto armado. El procedimiento para su convocatoria y aprobación es, en su opinión, el que se aplica en común para los demás referendos constitucionales; es decir, el previsto en el artículo 378 de la Constitución, en la Ley 134 de 19994, y en especial por el Proyecto de ley bajo examen. Agrega: “[e]n todo lo no regulado por este proyecto de ley, operan las reglas de los referendos ordinarios”. Así, considera la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, este proyecto contiene regulaciones novedosas en torno a la posibilidad de coincidencia entre la realización del referendo y otro acto electoral, en cuanto al deber de los jurados de ofrecer el tarjetón correspondiente al referendo constitucional, y en lo que atañe a las garantías jurídicas “adicionales” para la oposición y la libertad del elector. - Según esta intervención, la posible coincidencia entre el referendo y otro acto electoral tiene el objetivo de fomentar la participación democrática “en la toma de una decisión de tanta trascendencia para el país”. La prohibición de concurrencia de estos dos actos tiene un rango puramente legal, que la Corte consideró constitucional sobre la base de que estaba dentro de la libertad de configuración del legislador expedir una norma de ese tipo. No obstante, la Corte no tomó una decisión sobre las implicaciones de la opción contraria, es decir, sobre la posible concurrencia de ambos actos electorales. Esta opción es sin embargo legítima, a juicio de la Secretaría Jurídica de la Presidencia, en cuanto promueve la participación democrática. No se opone a la prohibición constitucional de coincidencia entre la elección del Presidente y Vicepresidente de la República con otras elecciones, por cuanto el referendo constitucional no es en sentido estricto una elección. Al respecto menciona que en la sentencia C-551 de 2003 la Corte sostuvo que el referendo “no es un acto electoral”. Por medio de un referendo constitucional no se podría elegir, ni extender el periodo para el cual fue electo, un candidato a cargo público de elección popular. Con similar enfoque argumenta que la posible concurrencia del referendo con otros actos electorales no se presta tampoco para que el referendo tenga un trasfondo plebiscitario, y agrega que la experiencia comparada demuestra –en casos de concurrencia- que los resultados del referendo pueden diferir de los obtenidos en las elecciones de autoridades públicas: “Según la doctrina de derecho público, se daría un ‘impacto plebiscitario’ si el referendo fuera diseñado de tal manera que la votación por el tema sustantivo jalonara de forma automática la elección de representantes y la convirtiera necesariamente en votos por un candidato que capitalizaría así la urgencia o la necesidad de aprobación de la medida. Un referendo, por ejemplo, en el que el voto a favor por los acuerdos de paz implicara al mismo tiempo, y en un solo acto, un voto por el candidato-Presidente, tendría evidente impacto plebiscitario. Es más, la práctica internacional señala que la concurrencia de referendos con actos electorales no influye en la libertad del elector ni implica generar efectos plebiscitarios de forma automática, directa o causal. […] vale la pena referirse con más detalle al caso del Estado de California, EE.UU. del 4 de noviembre de 2008 […]. En esa ocasión se sometió a referendo la proposición 8, sobre el derecho a la igualdad del matrimonio de personas del mismo sexo. La proposición buscaba reformar la Constitución del Estado de California en el sentido de reconocer únicamente el matrimonio entre hombre y mujer, excluyendo la posibilidad de reconocimiento legal para matrimonios de parejas del mismo sexo. […] En el mismo día [s]e desarrollaron varios actos electorales, entre ellos la elección federal presidencial […]. Vale la pena mencionar que el debate público sobre la proposición 8 giró en torno al esquema bipartidista de EE.UU, donde los republicanos y las organizaciones religiosas en general apoyaban firmemente la proposición 8, mientras que los demócratas y otras organizaciones de derechos civiles la rechazaban tajantemente. […] Al analizar los resultados globales de todos los actos electorales y los resultados de la proposición 8, se llega a la conclusión de que el voto temático sobre el matrimonio de parejas del mismo sexo no influyó ni jalonó la decisión electoral para los cargos de elección popular”.[5] - En cuanto al deber de los jurados de ofrecer el tarjetón del referendo, considera que no viola la libertad del elector ni ninguna otra disposición constitucional o legal. Este deber que se les fija a los jurados tiene como propósito combatir la abstención “inactiva”. El derecho a la abstención “activa” se garantiza al reconocérsele al elector directamente, en el Proyecto de ley, el derecho a decidir libremente si desea o no recibir el tarjetón. La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República estima que esta regulación no viola ninguna otra norma. Existe otra disposición, en el artículo 10 de la Ley 134 de 1994, que se aplica únicamente a las consultas internas de los partidos, y según la cual para este tipo de certámenes los jurados de votación “sólo suministrarán la tarjeta electoral a quienes la soliciten”. Tal restricción no aplica sino a las consultas, y tiene el sentido de encauzar hacia las urnas a los militantes de los partidos que se sujeten a ellas. No es entonces aplicable a referendos. Además, está prevista en una ley anterior a la presente. Por ende, el deber citado es constitucional. - Se refiere en último término a las garantías para la oposición. Dice que en primer término será necesario publicar y difundir el contenido de los acuerdos finales, como garantía de la deliberación. La difusión de estos acuerdos debe hacerse con anterioridad, pero no es posible definir con certeza con cuánta anterioridad pues no es claro cuándo puede haber acuerdo. En segundo término debe asegurarse la libertad del elector en la recepción del tarjetón, y en la votación propiamente dicha. Existe, en tercer lugar, una obligación específica para que el Consejo Nacional Electoral y la Autoridad Nacional de Televisión tengan en cuenta como campaña independiente la que se adelante en favor de la abstención, dentro de la regulación de las campañas, de los topes de financiación y del acceso a medios. Asimismo se prevé que las campañas del referendo no pueden ser financiadas con recursos públicos, y que el Gobierno no puede aumentar los recursos destinados a la publicidad del Estado. También se contempla que el incentivo no puede dejar de asignársele a quien no vote el referendo, y finalmente se consagra la obligación para el Consejo Nacional Electoral de difundir en la campaña electoral la posibilidad de abstenerse. Red de Veedurías Ciudadanas de Colombia –RED VER- 6. La Red de Veedurías Ciudadanas de Colombia interviene para afirmar: “en vista que el Proyecto de Ley 063 se fundamenta en el contexto de Ley Estatutaria y esta atiende a esta modalidad de iniciativas, es nuestro parecer que este sólo podría aplicarse para las iniciativas que tuvieran esta cobertura”. Agrega: “aunque se trate de un acuerdo Final para la terminación del conflicto, no podría quedar circunscrito a la modalidad de una ley estatutaria si contemplare aspectos distintos de los que se predican para las leyes estatutarias. Por consiguiente, dicho Proyecto 063, no puede ser excluyente”. Misión de Observación Electoral –MOE 7. La MOE solicitó a la Corte declarar inexequible parcialmente el artículo 2, pero exequible el resto del Proyecto de Ley bajo revisión. Expone en primer lugar su opinión en torno a la naturaleza del referendo regulado y los cambios normativos que introduce el Proyecto. Sostiene que regula una clase especial de referendo constitucional, que “en su origen y contenido deberá tener una relación causal con el acuerdo final para la terminación del conflicto armado”. El procedimiento de convocatoria y formación de las leyes que convoquen a tales referendos son los estipulados en general en la Constitución, la Ley 134 de 1994 y especialmente en el Proyecto de Ley objeto de este proceso. Con el presente Proyecto de Ley, si supera el control constitucional, se estarían creando tres reglas legales: (i) una excepción al artículo 39 de la Ley 134 de 1994, que prohíbe la coincidencia de referendos constitucionales con otros actos electorales, y en esa medida autoriza la coincidencia de estos eventos; (ii) se establecería un nuevo parámetro de control, aplicable a los referendos de que trata el Proyecto de Ley bajo examen, cual es el de la conexidad de los proyectos de reforma con el acuerdo final para la terminación del conflicto; (iii) se consagra la obligación para los jurados de votación de ofrecer a los electores el tarjetón del referendo, y se declara que estos tienen libertad para aceptarlo o no. Esta última previsión, según la MOE, debe ser declarada inexequible. 8. El artículo 2 del Proyecto controlado dice que “cuando tal referendo coincida con otro acto electoral, los jurados de votación deberán entregarle a los electores el tarjetón correspondiente al referendo junto con los demás tarjetones”. Esta norma viola, a juicio de la MOE, el principio de libertad de participación de la ciudadanía. No porque admita la coincidencia del referendo y otras elecciones, ya que en su criterio la Constitución no prohíbe al legislador contemplar esa posibilidad. Lo inconstitucional es que el legislador obligue a los jurados de votación a ofrecer el tarjetón del referendo, toda vez que el votante debe estar “en libertad de tomar aquellos tarjetones que son de su interés”. No puede entonces un jurado de votación llegar a inducir u obligar a los ciudadanos a tomar algunos o todos ellos, pues esto sería una forma de coacción, que además vulneraría el derecho a la abstención. Universidad Libre de Bogotá. Facultad de derecho. Observatorio de la Intervención Ciudadana Constitucional 9. En esta intervención se le pide a la Corte declarar inexequible el artículo 2 del Proyecto de ley, y que precise las materias sobre las cuales pueden versar los referendos regulados en el mismo. Señala que el Proyecto de ley bajo examen se refiere a los referendos para aprobación de reformas constitucionales. Su procedimiento de convocatoria y aprobación está regulado por la Constitución y la Ley 134 de 1994. La regulación ahora objeto de control reforma lo dispuesto en la Ley 134 de 1994 sobre la prohibición de concurrencia entre el referendo y otro acto electoral. La decisión de admitir esta coincidencia entre actos de participación –a juicio del interviniente- “constriñe la voluntad del elector e impide que su voluntad política sea expresada de forma libre y espontánea”. Esto –en su concepto- se infiere de la sentencia C-180 de 1994, que controló el proyecto de ley estatutaria de mecanismos de participación que luego se convirtió en la Ley 134 de 1994. Considera que la Corte debe precisar en esta sentencia que hay ciertos asuntos que no puede decidir la mayoría, en forma que resulte acorde con lo resuelto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la sentencia del caso Gelman vs. Uruguay. Universidad de Ibagué 10. La Universidad de Ibagué expone en la intervención su concepto sobre algunos puntos del Proyecto. Dice que los mencionados en la regulación bajo examen son referendos constitucionales aprobatorios de proyectos de reforma constitucional. La ley, si supera el control de la Corte, estará llamada a definir los términos en que debe aprobarse un referendo dirigido a la terminación del conflicto armado, y que puede contener proyectos de reforma en torno por ejemplo a la reinserción a la vida civil, a la participación de los actores en cargos de elección popular, entre otros. Las reformas que así se introduzcan pueden modificar las previsiones constitucionales sobre participación democrática, o sobre la rama legislativa. El proyecto bajo revisión reforma en especial el artículo 39 de la Ley estatutaria 134 de 1994 sobre prohibición de coincidencia entre el referendo constitucional y cualquier otro acto electoral. Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad –Dejusticia 11. Dejusticia le pide a la Corte declarar exequible el Proyecto de Ley bajo examen. Su intervención se divide en tres partes que –en síntesis- desarrolla así: 11.1. La naturaleza de los referendos regulados por el Proyecto de ley bajo revisión. Según Dejusticia este no es un nuevo tipo de referendo sino una regulación especial del referendo constitucional ordinario. Es una normatividad sobre el referendo constitucional ordinario, ya que su objeto es enunciar previsiones a las cuales han de sujetarse determinados referendos que sometan a la aprobación popular proyectos de reforma constitucional. Pero es al mismo tiempo una regulación especial, en cuanto especifica el contenido de las reformas que pueden someterse a referendo bajo su ámbito: aquellas necesarias para implementar acuerdos finales de terminación del conflicto armado. Como consecuencia establece una excepción a la prohibición legal de coincidencia del referendo con otros actos electorales. Agrega la intervención: “[e]n lo demás, el proyecto reitera las reglas generales en relación con la publicidad y las campañas para el referendo”. La expedición de este Proyecto de ley, así entendido, se encuentra dentro de las competencias del Congreso, pues la Constitución no establece límites para que el legislador estatutario reglament...