Sentencia C-782 de 2007

C-782-07 Sentencia C-/07 Sentencia C-782/07 SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION-Regulación/PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL-Alcance El principio de reserva legal limita en sus funciones tanto al Legislador como al Ejecutivo. Al primero, en cuanto no puede delegar su potestad legislativa en dichas materias, esto es, su función de regularlas mediante una ley general. Al segundo, en cuanto éste no se encuentra facultado para reglamentar, ámbitos jurídicos que por principio están excluidos de la órbita de su potestad reglamentaria, en cuanto deben ser regulados por el Legislador. La reserva de ley excluye el otorgamiento de facultades extraordinarias para regular ciertas materias. CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Concepto En razón de la cláusula general de competencia legislativa, y más aún cuando existen específicas reservas de ley en una materia, no es posible que el legislador, por fuera de las condiciones que excepcionalmente le permiten conferir facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir normas con fuerza de ley, traslade al gobierno la facultad de regulación sobre determinada materia. Cuando ello ocurre, porque se defiere al reglamento la regulación de una materia, sin que la propia ley fije los parámetros mínimos que permitan el ejercicio de la potestad reglamentaria, habría una “deslegalización” contraria a la Constitución, debido a que contenidos que de acuerdo con ésta son propios de la ley serían adoptados por el gobierno, formalmente en ejercicio de su potestad reglamentaria, pero en realidad, en desarrollo de una facultad de regulación que le habría sido conferida por la ley, para desarrollar de manera autónoma y con unos inexistentes o muy tenues referentes legislativos, una materia cuya regulación, de acuerdo con la Constitución, debe hacerse en la propia ley, sin perjuicio del ámbito propio del reglamento POTESTAD REGLAMENTARIA-Requisitos/POTESTAD REGLAMENTARIA-Límites La educación está sometida no sólo a la cláusula general de competencia, sino más allá, al principio de reserva general de ley, por constituir un servicio público con función social, y por tanto le corresponde al Congreso de la República la regulación general en esta materia. Así mismo, concluye la Sala, que tanto el ejercicio de la facultad de inspección y vigilancia como el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del Ejecutivo deben enmarcarse dentro de las reglas y premisas constitucionales y legales, y por consiguiente, sólo serán válidos, si cumplen con dichos parámetros, esto es, si el ejercicio de la inspección y vigilancia de la educación se orienta a lograr el cumplimiento de la Ley en esta materia y el ejercicio de la potestad reglamentaria se encuentra dirigido, orientado y determinado por unos contenidos y una materialidad previamente definida por la ley. Por consiguiente, no le es posible al Legislador, a través de una determinación legal y habilitación general, trasladar al Gobierno Nacional de manera íntegra la regulación de materias relativas a la educación, que le corresponden por mandato constitucional al Legislador, alegando como fundamento de dicha transferencia irregular la facultad de inspección y vigilancia o la potestad reglamentaria INSPECCION Y VIGILANCIA-Concepto Inspección y vigilancia no significa más que verificar que el sujeto, entidad u órgano controlado en relación con determinadas materias u ámbitos jurídicos se ajuste a la ley, y es el legislador quien dicta las normas generales que sirven de fundamento jurídico para el ejercicio de dicho control. La facultad de inspección y vigilancia tiene un origen constitucional y un fundamento legal, ya que su ejercicio sólo procede de conformidad con lo dispuesto por la Constitución y a partir de los parámetros y criterios generales determinados previamente por el Legislador EDUCACION SUPERIOR-Normatividad general aplicable CONGRESO-Reglamentación exclusiva de Registro de Programas Académicos, estándares mínimos y exámenes de calidad ECAES La habilitación que consagra el artículo 8 de la Ley 749 de 2002 para que el Gobierno Nacional reglamente en su totalidad lo relacionado con el registro de programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, como herramientas de medición y evaluación de calidad e instrumentos de inspección y vigilancia de la educación superior, constituye una habilitación irregular e indebida, por cuanto no existe un referente legal mínimo y suficiente a partir del cual dicha reglamentación pueda llevarse a cabo y, en ese sentido, traspasa íntegramente al Ejecutivo la competencia de regulación general en esas materias sobre educación superior, las cuales corresponden al Congreso de la República, de conformidad con la cláusula general de competencia legislativa y de la reserva general de ley por tratarse de un servicio público. Esta transferencia inconstitucional no puede justificarse argumentado la facultad de inspección y vigilancia de la enseñanza y de los servicios públicos, conferida al Presidente de la República que se encuentra limitada al control de la conformidad con la Ley; ni argumentando el ejercicio de la potestad reglamentaria conferida al Presidente, por cuanto esta potestad presupone la fijación de unos criterios y parámetros legales mínimos y esenciales definidos previamente por el Legislador. La delegación que hace el artículo 8 de la Ley 749 de 2002 para que el Gobierno Nacional realice la reglamentación en relación al registro de programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, resulta contraria a la Constitución Política. INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de cargos SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD TEMPORAL O INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Procedencia Referencia: expediente D-6702 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8 de la Ley 749 de 2002 “por la cual se organiza el servicio público de la educación superior en las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica, y se dictan otras disposiciones” Demandante: Guillermo Isaza Herrera Magistrado Ponente: Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA Bogotá, D. C., septiembre veintiséis (26) de dos mil siete (2007). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES El ciudadano Guillermo Isaza Herrera, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, presentó demanda contra el art. 8 de la Ley 749 de 2002 “por la cual se organiza el servicio público de la educación superior en las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica, y se dictan otras disposiciones”, a la cual correspondió el expediente D- 6702. Mediante Auto del quince (15) de marzo de dos mil siete (2007), fue admitida por el Despacho la demanda presentada, por cumplir con las exigencias establecidas en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991. En consecuencia se dispuso fijar en lista el presente proceso en la Secretaría General de la Corte por el término de diez (10) días, para efectos de permitir la intervención ciudadana, y simultáneamente, correr traslado del expediente al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto correspondiente. Igualmente, se dispuso comunicar la iniciación del presente proceso al Presidente del Congreso, al Presidente de la República y al Ministerio de Educación Nacional para que, si lo consideraban conveniente, intervinieran directamente o por intermedio de apoderado escogido para el efecto dentro de este proceso de constitucionalidad. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, acorde con su publicación en el Diario Oficial No. 44.872, del 19 de julio de 2002: “LEY NÚMERO 749 DE 2002 (julio 19) Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior en las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica, y se dictan otras disposiciones. El Congreso de Colombia DECRETA: (… ) ART. 8.— Del ofrecimiento y desarrollo de programas académicos de educación superior. Para poder ofrecer y desarrollar un programa de formación técnica profesional, tecnológica, (y profesional de pregrado)[1], o de especialización, nuevo o en funcionamiento, se requiere obtener el registro calificado del mismo. El Gobierno Nacional reglamentará: el registro de programas académicos, los estándares mínimos, y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, como herramientas de medición y evaluación de calidad e instrumentos de inspección y vigilancia de la educación superior.” III. DEMANDA El demandante considera que la norma demandada viola los artículos 67, 68, los numerales 8 y 23 del artículo 150, y los artículos 189 y 365 de la Constitución Nacional. Según el demandante, la norma acusada es inconstitucional por cuanto “desconoce las limitantes y prohibiciones que alrededor de la distribución general de competencias estableció la Constitución Política de 1991, en materia de servicios públicos, que tal y como lo establecen los artículos 14, 67, 68 y 150 es una competencia otorgada de manera exclusiva al Congreso de la República”. De la naturaleza jurídica de la educación en Colombia, consagrada como servicio público, de conformidad con el art. 67 CN, se deriva según la demanda, que se le tenga que aplicar los principios de distribución de competencias aplicables a los servicios públicos, los cuales deben surgir de la expedición de las leyes por parte del Congreso de la República. En este sentido, considera el accionante, que no se puede confundir la facultad reguladora general del Ejecutivo con la facultad de crear normas imperativas de carácter general, esencialmente en lo que se refiere a servicios públicos, los cuales son de competencia exclusiva del legislativo. Por consiguiente, concluye el demandante, que en lo que a servicios públicos se refiere, y particularmente en materia de educación, “es única y exclusivamente el Congreso de la República el facultado para crear normas o en este caso en particular, para exigir nuevas condiciones referidas al servicio público de la educación, independientemente de las motivaciones o fines perseguidos con la misma”. De otra parte, alega el demandante, que la Ley 749 de 2002, no contiene ninguna referencia “ni tan siquiera general” respecto de las materias de que trata el artículo demandado, esto es, sobre los registros calificados de programas académicos, las condiciones mínimas y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior. Dichas referencias generales de la ley son, de acuerdo con el criterio del actor, indispensables para poder transferir al Ejecutivo la potestad reguladora en estas materias. Así mismo, señala el accionante, que de acuerdo con el artículo 365 de la Constitución, es el régimen especial dispuesto de manera específica y precisa por la ley en materia de servicios públicos, el que determina las condiciones de prestación y gestión de los mismos. La demanda recurre a la jurisprudencia de esta Corporación en la materia bajo examen, citando para ello, la sentencia C-852 de 2005 que trata sobre la demanda parcial del mismo artículo 8 de la Ley 749 de 2002, en la cual se declaró inexequible la expresión “y profesional de pregrado”, contenida en el artículo en cuestión; así como a la sentencia C-263 de 1996 sobre la competencia de regulación en materia de servicios públicos; a la sentencia 530 de 2003 y a la sentencia 710 de 2001 sobre cláusula general de competencia, reserva legal y potestad reglamentaria del Ejecutivo. IV. INTERVENCIONES 1. Ministerio de Educación Nacional Mediante apoderada especial, el Ministerio de Educación Nacional intervino en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad de la norma impugnada y solicitar a esta Corte desestimar las pretensiones de la demanda y declarar que el artículo 8 de la Ley 749 de 2002 es constitucional. Para ello presentó el Ministerio los siguientes argumentos: 1.1. El Ministerio de Educación comienza haciendo un análisis sobre la educación y su condición especial para la prestación del servicio. Así, acude el Ministerio a lo preceptuado por el artículo 67 para consignar que la educación es uno de los principales derechos fundamentales de la persona humana, el cual le permite alcanzar a toda persona un desarrollo intelectual y mejores condiciones de vida. Señala, que es responsabilidad del Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación “con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos y por el cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para el acceso y permanencia en el sistema educativo”. Considera, que la educación como servicio público tiene especial regulación y en nuestro Estado Social de Derecho se puede ofertar y desarrollar en las condiciones en que el Estado reglamenta su prestación. En este sentido, le corresponde al Legislador, de conformidad con el numeral 23 del artículo 150 superior, expedir las Leyes que regirán para la prestación del servicio y señalar los parámetros que se deben observar tanto por las autoridades públicas como por las entidades que brindan el servicio para garantizar su calidad, eficiencia y cobertura y las condiciones para acceder a ese servicio. Opina el Ministerio de Educación, que en desarrollo de esa facultad, el Legislador mediante las Leyes 30 de 1992 y 749 de 2002, y en armonía con lo dispuesto en la Ley 115 de 1994, ha señalado las condiciones generales en las cuales puede prestarse el servicio educativo a nivel superior, por cuanto, en estas leyes se ha definido tanto la estructura del Sistema de educación, como los principios y objetivos de la misma, el alcance de la autonomía universitaria, las acciones que se pueden adelantar en materia de inspección y vigilancia, así como las competencias institucionales de los organismos que participan en la organización del sistema. Es en ese contexto, que según el Ministerio, el Gobierno ha expedido las normas reglamentarias con el fin de dar cumplida ejecución a estas leyes. Por consiguiente, de acuerdo con el criterio del Ministerio, la facultad reglamentaria del Gobierno se ha desarrollado observando tanto las premisas y reglas definidas por el Constituyente, como lo dispuesto por el Legislador. En razón a ello, no existe para el Ministerio en la disposición demandada, una regulación que extralimite, exceda, u omita la competencia constitucional y legal en materia educativa, sino que por el contrario, es en desarrollo de las competencias constitucionales y legales que el Gobierno ha regulado “en el detalle y en lo procedimental, los aspectos que por sus consideraciones técnicas, no le es dable determinar al Congreso de la República”. En este caso concreto, concluye el Ministerio que “es por la preexistencia del contenido material fijado por el legislador que el Gobierno en ejercicio de su potestad reglamentaria desarrolló los aspectos que comprenden referirse a registro calificado de los programas académicos”. De este modo, es con base en lo dispuesto en las Leyes expedidas por el Legislador, que en opinión del Ministerio, el Gobierno ha venido exigiendo las condiciones de calidad “que no son otras que verificar que las propuestas de oferta de programas cuenten con las previsiones de calidad que en lo académico procede”. Exigencias éstas, que constituyen requisitos básicos de organización del Sistema de Educación para conceder una “autorización” o “registro calificado” de un programa en el nivel de educación superior. 1.2 En segundo término, realiza el Ministerio un análisis respecto de las competencias especiales en materia educativa. Señala, que es el artículo 189 Superior, en sus numerales 21 y 22, el que le asigna al Presidente de la República el ejercicio de la inspección y vigilancia de la enseñanza y de la prestación de los servicios públicos. Considera, que es en virtud de esta disposición que le compete al Presidente de la República velar por las condiciones que deben cumplir quienes aspiran a prestar el servicio educativo, y ejercer especial control en el ofrecimiento del mismo por parte de quienes hayan sido autorizados. De otra parte, considera que en materia de educación superior, el Presidente de la República, con fundamento en los artículos 31, 32 y 33 de la Ley 30 de 1992, mediante el Decreto 698 de 1993 delegó en el titular del Ministerio de Educación Nacional, la competencia para ejercer la inspección y vigilancia en relación con la educación superior. En este sentido, considera el Ministerio que es precisamente el Legislador el que en virtud de sus competencias constitucionales, mediante la Ley 30 de 1992, ha señalado “el derrotero normativo” a partir del cual debe desarrollarse el fomento, la inspección y la vigilancia de la educación superior. Señala, que estas acciones deben estar encaminadas, de acuerdo con los criterios fijados por el legislador, “a propender por la creación de mecanismos de evaluación de la calidad de los programas académicos de las instituciones de Educación Superior y a velar porque la calidad de la misma esté dentro del respeto a la autonomía universitaria y a las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra, al cumplimiento de sus fines, a la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos, y al adecuado cubrimiento de los servicios de educación superior”. Considera el Ministerio, que no es que se hayan fijado condiciones o reglas diferentes a aquellas que el Constituyente o el Legislador han establecido, sino que es precisamente en cumplimiento de las reglas preestablecidas por éstos, que el Ejecutivo ha cumplido su función constitucional de velar por las condiciones de calidad en la prestación del servicio público de educación. Señala igualmente, que los artículos 350 y 366 de la Constitución Nacional, disponen que la educación hace parte del gasto público social, lo cual indica que el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado, y es objetivo fundamental la solución de las necesidades básicas de educación, salud, saneamiento ambiental y de agua potable. 1.3 En tercer lugar, el Ministerio de Educación presenta unas consideraciones acerca de los exámenes de calidad de la educación superior y su importancia y valor dentro de la competencia constitucional de velar por la calidad de la educación. Señala el Ministerio, que los Exámenes de Estado de Calidad de la Educación Superior, ECAES, que se aplican a los estudiantes de los programas académicos de pregrado, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 1781, tienen una fuente normativa de origen constitucional –artículos 67 y 189 numerales 11, 21 y 22 de la Constitución Política- y una de origen legislativo –artículos 3º, 6º, 27, 31 literal h), 32 y 33 de la Ley 30 de 1992. En este sentido, considera que tanto el diseño como la aplicación de los exámenes en cuestión por parte del Estado, se encuentran enmarcados dentro de lo dispuesto por el artículo 67 Superior, de velar por la calidad, por el cumplimiento de los fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos, en este caso de nivel superior de educación. Por consiguiente, considera el Ministerio, que de conformidad con las normas constitucionales, así como de acuerdo con la ley 30 de 1992, los ECAES constituyen “un instrumento de medición que con observancia de los fines supremos de lo educativo, complementan el sistema de evaluación que desde cada institución y desde las estrategias de valoración y acreditación de los programas académicos de educación superior, estimula prácticas que fomentan excelencia, la calidad de la educación y aportan insumos que generen procesos de reflexión institucional conjunta con el Estado, el sector productivo y la comunidad académica y científica”. Considera el Ministerio, que estas herramientas, junto con los demás mecanismos a los que se refiere la Ley 30 de 1992 y la Ley 749 de 2002 “permiten que el servicio público de la educación superior cuente con las estrategias académicas y de evaluación propias del sistema”. De esta forma, concluye en este punto el Ministerio, que no le asiste razón al accionante y que por el contrario la norma impugnada goza del amparo constitucional por cuanto se encuentra acorde con las competencias que la Constitución le asigna tanto al Legislador como al Gobierno Nacional. 1.4 Finalmente, presenta el Ministerio unas consideraciones respecto de la justificación de la norma acusada dentro del marco del llamado Sistema Nacional de Educación Superior. Considera el Ministerio que con la Constitución de 1991 se creó la necesidad de actualizar la regulación existente en materia de educación superior, de conformidad con los artículos 67, 68 y 69 de la Constitución Política, y que por ello se expidió la Ley 30 de 1992, por la cual se organiza el servicio público de Educación Superior, y que a partir de esta ley el Ministerio de Educación inició un proceso dirigido a asegurar la calidad de la educación superior, lo cual dio origen a una serie de decretos que en conjunto configuraban el llamado “Sistema Nacional de Educación Superior”, del cual hacían parte, entre otros instrumentos, los estándares mínimos de calidad y el registro calificado de programas, la acreditación voluntaria de instituciones y de programas, los exámenes de calidad de la educación superior y el sistema de créditos académicos. Asegura el Ministerio, que de estos mecanismos, sólo el de acreditación voluntaria, y, parcialmente el de los exámenes de Estado, tuvieron un desarrollo directo en la Ley 30 de 1992. Observa el Ministerio que en este contexto, se expidió la Ley 749 de 2002, por la cual se organiza el servicio público de la educación superior en las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica. En esta ley, se señala de manera expresa que corresponde al gobierno reglamentar el registro calificado de programas, los estándares mínimos de calidad y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior. El Ministerio se remite, para concluir, a algunas afirmaciones de la sentencia C-852 de 2005, para concluir que no le asiste razón al demandante al alegar que el artículo 8 de la Ley 749 de 2002 es inconstitucional por desconocimiento de la distribución general de competencias establecida por la Constitución, como por no incluir ninguna referencia ni tan siquiera general sobre los registros calificados de programas académicos y las condiciones mínimas. Con fundamento en estas razones, el Ministerio de educación solicita a la Corte desestimar las pretensiones de la demanda y en su lugar, declarar la constitucionalidad del artículo demandado. 2. Dirección de Calidad de la Educación Superior - Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Educación Superior CESU - Ministerio de Educación Nacional. Mediante escrito No. 2007EE16325 recibido en la Secretaría General de esta Corporación el 17 de abril del 2007, la Directora de Calidad de la Educación Superior de la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Educación Superior CESU, la doctora Maritza Rondon Rangel, dio contestación oficial a la solicitud de opinión respecto de la constitucionalidad de la norma impugnada en el presente proceso, defendiendo la constitucionalidad de la misma. En su concepto, la norma acusada se encuentra de acuerdo con lo dispuesto por la Constitución Política, y presenta para ello en su escrito de defensa, iguales argumentos a los presentados por el Ministerio de Educación Nacional respecto de la condición de la educación y la potestad legislativa y reglamentaria en esta materia, así como respecto de las competencias especiales en materia educativa; argumentos que se encuentran ya reseñados en el aparte de la intervención del Ministerio. 3. COLCIENCIAS Para sustentar su concepto sobre la constitucionalidad de la norma demandada, el Fondo Colombiano de Investigaciones Científicas y Proyectos Especiales, Conciencias, presenta las siguientes razones: 3.1 En primer lugar, presenta Conciencias unas consideraciones respecto de las competencias que en materia de educación atribuyó la Constitución Política de 1991 al Estado colombiano. Considera, que la Carta Política consagra en su artículo 67 la educación como un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social, con la que se busca el acceso al conocimiento, a la técnica y a los demás bienes de la cultura. Señala, que en la misma norma superior se estableció también que corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos, lo cual es desarrollado en los artículos 150, numeral 8, y artículo 189, numeral 21, de la Constitución, disposiciones en las que se establece que corresponde al Congreso expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución, y de otra parte, que le corresponde al Presidente de la República ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley. En este sentido, opina que corresponde al Gobierno Nacional velar por la calidad en la prestación del servicio público de educación, para lo cual deberá regular las condiciones mínimas que deberán cumplir los programas académicos que sean ofrecidos a los ciudadanos. Señala igualmente, que la Ley 30 de 1992, por la cual se organiza el servicio público de educación superior, establece los objetivos de la educación superior –art. 6-, así como los criterios generales a los que debe ceñirse el fomento, la inspección y vigilancia que le corresponde ejercer al Presidente de la República –artículos 31, 32-, así como las funciones del Consejo Nacional de Educación Superior de proponer al Gobierno Nacional la reglamentación y procedimiento para establecer los requisitos de creación y funcionamiento de los programas académicos, así como los mecanismos para evaluar la calidad académica de las instituciones de Educación Superior y de sus programas –art. 36-. Considera, que el artículo 8 de la Ley 749 de 2002 se encuentra en armonía y constituye un desarrollo de los criterios generales consagrados tanto en la Ley 30 de 1992 como en la misma Ley 749 de 2002 en sus artículos 9, 10, 11 y 12, en los cuales “se establecen parámetros y contenidos orientados a regular el alcance del registro y los estándares mínimos de calidad de los programas de formación técnica profesional y tecnológica y los criterios para la evaluación de los mismos”. De esta manera, concluye Colciencias, que la función de reglamentar el registro calificado de programas, los estándares mínimos de calidad y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior conferida al Gobierno Nacional responde al deber de inspección y vigilancia de la educación establecido a su cargo por la propia Constitución Política, función de reglamentación que el Gobierno Nacional deberá desempeñar dentro del marco constitucional y legal definido para el efecto por los artículos 67, 68, 69, 150 y 189 de la Constitución Política y por las Leyes 30 de 1992 y 749 de 2002. La función de reglamentación en cuestión tiene entonces, según Colciencias, claros referentes tanto constitucionales como legales, y resulta necesaria para que puedan cumplirse éstas y así garantizarse la calidad de la educación en el país, y no desconoce por tanto ni la distribución de competencias sobre regulación, ni la reglamentación a este respecto. Por las anteriores razones considera Colciencias, que la norma impugnada no contraviene lo previsto en la Constitución Política. 4. Universidad Santo Tomás El director de Consultorio Jurídico de la Universidad Santo Tomás, Dr. José Joaquín Castro Rojas, argumenta en su escrito presentado ante esta Corporación, que la norma acusada es constitucional, y esgrime para la defensa de la norma impugnada las siguientes razones: Considera de un lado, que la Constitución como “normas de normas” establece ella misma los medios y procedimientos que constituyen los controles para garantizar la supremacía y prevalencia de la misma. En el caso concreto, opina que el artículo 8 de la Ley 749 del 2002 no configura delegación de facultades del poder legislativo al poder ejecutivo, sino que es ejemplo claro del ejercicio de la potestad reglamentaria de las leyes, que por expreso mandato constitucional se le ha conferido al ejecutivo, y que en consecuencia, con respecto a cualquier ley, así esta no lo diga o exprese, corresponde al gobierno su correspondiente reglamentación. Señala, que lo anterior ha sido objeto de desarrollo jurisprudencial mediante la sentencia C-320 de 1999, que determinó que la potestad reglamentaria puede ser ejercida por el Presidente de la República en cualquier momento, con la sola restricción que le impone la propia Constitución. Considera, que dicha restricción es de carácter sustancial, lo cual significa que “con esta potestad no se podrá modificar, adicionar o cambiar disposiciones creadas por el legislador”, lo cual, en su criterio, no sucede en el presente caso, ya que lo que el ejecutivo está haciendo es cumplir con la labor de salvaguardar la cabal y efectiva ejecución de la Ley 749 de 2002, labor que de acuerdo con el artículo 31 de la ley 30 de 1992 le corresponde al Presidente de la República, esto es, propender por la creación de mecanismos de evaluación de la calidad de los programas de educación superior, en ejercicio de la función de suprema vigilancia e inspección de la educación. Respecto de los estándares mínimos de calidad, las condiciones para el registro de los programas académicos, los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, considera la Universidad Santo Tomás, que de acuerdo con la voluntad del legislador, “no es conveniente establecer, una regulación fragmentada en asuntos que por su naturaleza son similares en todas las modalidades de la educación superior, que, por el contrario, deben conformar el llamado “Sistema Nacional de Educación Superior”. Afirma la Universidad, que tales requisitos se encuentran plasmados en el decreto 2566 del 2003, normatividad expedida en cumplimiento de lo preceptuado en la Ley 749 del 2002 y que entró a regir coetáneamente con la norma acusada, conformando el llamado Sistema Nacional de Educación Superior. Como conclusión, considera la Universidad Santo Tomás que la norma impugnada es constitucional, por no infringir de manera alguna los límites de la reserva legal en cabeza del legislativo, por cuanto el Gobierno Nacional no está legislando sobre el asunto materia de ley sino tan solo reglamentando una ley expedida por el legislador relativa a la educación como servicio público. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El señor Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 4309 del 14 de mayo de 2007, solicita a esta Corte declarar la inexequibilidad de la expresión “(e)l Gobierno Nacional reglamentará: el registro de programas académicos, los estándares mínimos, y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, como herramientas de medición y evaluación de calidad e instrumentos de inspección y vigilancia de la educación superior”, contenida en el artículo 8 de la Ley 749 de 2002, con fundamento en las siguientes razones: 1. En primer término, el señor Procurador General de la Nación realiza unas consideraciones generales respecto del carácter de la educación superior, la competencia legislativa y la potestad reglamentaria. Señala el Ministerio Público, que el artículo 67 de la Constitución establece que la educación es un derecho y un servicio público y atribuye al Estado la función de regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la misma con el fin de velar por su calidad y por el cumplimiento de sus fines. Sostiene, que corresponde al Legislador establecer las condiciones para la creación y gestión de los establecimientos educativos que funden los particulares. De otra parte, señala que el numeral 8 del artículo 150 constitucional asigna al Congreso hacer las leyes y por medio de ellas ejercer, entre otras, las funciones de expedir las normas a las cuales debe sujetarse el gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución; así mismo anota, que de acuerdo con el numeral 23 del artículo 150 corresponde al Congreso expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos. En este sentido, considera el Procurador, que de conformidad con la jurisprudencia constitucional –sentencia C-675 de 2005-, la facultad de regulación de la educación que la Constitución le atribuyó al Estado, le corresponde al legislador, con fundamento en el principio de división de poderes y por encontrarse radicada la representación popular en el Congreso. Así mismo, afirma que a esta misma conclusión se arriba en virtud del principio de la reserva de ley, “según el cual el legislador es el único facultado para regular determinadas materias, como los servicios públicos” –artículo 365 a 370 de la Constitución Nacional-, entre los cuales se encuentra la educación. En este tema se remite el Procurador a lo determinado mediante sentencia C-539 de 1995. De otra parte, señala la Vista Fiscal que el numeral 11 del artículo 189 de la Carta Política consagra que corresponde al Presidente de la República, ejercer, entre otras funciones, la potestad reglamentaria, a través de la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para dar cumplida ejecución de las leyes. 2. En segundo término y, con base en las anteriores consideraciones generales, procede el señor Procurador a realizar el análisis de constitucionalidad del artículo demandado frente a los cargos de presunta violación de los artículos 67, 68, 150 numerales 8 y 23, 189, numeral 21, y 365 de la Constitución. En concepto del Procurador, la disposición acusada es inconstitucional por cuanto desconoce la competencia otorgada de manera exclusiva al Congreso de la República para expedir las leyes que regulan la prestación de los servicios públicos, entre ellos la educación. Reitera que de conformidad con el artículo 67 Superior, la educación es de un lado, un derecho de la persona, y de otro lado, un servicio público que tiene una función social. Conceptúa, que en su condición de servicio público, la educación está sometida a lo dispuesto por la Constitución y la Ley sobre los servicios públicos en general (artículos 150, numeral 23, 365 a 370 CN). Por consiguiente, y con base en la sentencia C-675 de 2005, sostiene que “la educación debe ser regulada exclusivamente por el legislador ordinario o extraordinario, pues en esa materia existe reserva de ley, por lo tanto es obligatorio que el legislador señale los parámetros, criterios o bases a los que debe someterse el ejecutivo al momento de cumplir la función de reglamentación (artículo 189, numeral 11, superior)”. De otra parte, señala la Vista Fiscal que de conformidad con el artículo 67 superior, inciso 5, corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los estudiantes, entre otros. Sostiene que esta potestad reglamentaria, que corresponde no solo al Presidente de la República sino a otros funcionarios del Estado a quienes la ley les asigne en forma expresa y determinada, “requiere, por un lado, la existencia de una materia que pueda ser reglamentada y, por el otro, que la autoridad que la ejerza respete el contenido de la misma, así como el ordenamiento constitucional y las demás leyes”, y se remite para ello a la sentencia C-675 de 2005. Señala que la Ley 749 de 2002 consagra en el Capítulo II las normas relativas al aseguramiento de la calidad de la educación superior técnica y tecnológica, y del análisis de los artículos 7, 8, 9, 10 y 11, concluye que estos artículos “son los únicos preceptos consagrados en este ordenamiento que se refieren al registro de programas académicos, a los estándares mínimos y a los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior técnica y tecnológica, los cuales, como puede advertirse de su simple lectura, no contienen normas concretas sobre tales materias, sino que le asignan expresamente al Gobierno Nacional la facultad de reglamentarlas”. Advierte el Ministerio Público, que el Presidente de la República en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, y de conformidad con los artículos 31 a 33 de la Ley 30 de 1992 y el artículo 8 de la Ley 749 de 2002, expidió el Decreto 2566 de 2003, mediante el cual el ejecutivo estableció las condiciones mínimas de calidad y demás requisitos para el ofrecimiento y desarrollo de programas académicos de educación superior. Así mismo, considera que el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 2566 de 2003, reglamentó algunas materias señaladas en el artículo demandado, “como el registro calificado de programas académicos, las condiciones mínimas de calidad y las características específicas de calidad que deben demostrar las instituciones de educación superior para obtener tal registro, aunque nada dijo sobre los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior”. De conformidad con el análisis realizado, el Procurador concluye que la Ley 749 de 2002 no contiene normas concretas sobre registro de programas académicos, estándares mínimos y exámenes de calidad para programas de formación técnica profesional, tecnológica o de especialización, ya que lo que hizo fue atribuirle expresamente al Gobierno Nacional la facultad de reglamentar tales asuntos, sin señalarle los parámetros o criterios que debe observar en el ejercicio de tal función. Igualmente, concluye el Ministerio Público, que tampoco existen en las normas generales sobre educación superior, disposiciones concretas sobre tales materias, ya que tampoco en la Ley 30 de 1992 fueron regulados los temas respecto de estándares mínimos de calidad, el registro calificado de programas y el sistema de créditos académicos, lo mismo que los exámenes de calidad de los estudiantes, no fueron regulados de manera general sino que sólo fueron objeto de disposiciones reglamentarias, expedidas a través de decretos, que conjuntamente con la citada ley conforman el llamado Sistema Nacional de Educación Superior. En este punto el Procurador se remite a la sentencia C-852 de 2005 en cuanto mediante esta sentencia se realizó un recuento normativo sobre la educación superior. En razón a lo expuesto el Procurador concluye que “(d)ado, entonces, que el registro de programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, como herramientas de medición y evaluación de calidad e instrumentos de inspección y vigilancia de la educación superior, son materias que están sujetas al principio de reserva de ley (artículos 67, 68, 150, numeral 23, y 365 constitucionales), y que no existe disposición legal específica que consagre los criterios, los parámetros o las bases con fundamento en los cuales el ejecutivo debe expedir la reglamentación de que trata el artículo 8 de la Ley 749 de 2002, hay que concluir que la disposición acusada desconoció el ordenamiento superior, razón por la cual es preciso que la Corte Constitucional declare su inexequibilidad”. De acuerdo con el Ministerio Público, en este caso son válidas las mismas razones que expresó la Corte en la sentencia C-852 de 2005, que declaró la inexequibilidad de la expresión “y profesional de pregrado”, contenida en el mismo artículo ahora acusado, pues en este caso como en aquel, el legislador no incluyó los presupuestos de orden constitucional para que el Gobierno desarrollara su facultad reglamentaria en materia educativa. 3. Finalmente, el Ministerio Público considera, que los cargos presentados en la demanda no están dirigidos contra la primera parte del artículo 8 de la Ley 749 de 2002, sino contra su parte final que establece que “(e)l Gobierno Nacional reglamentará: el registro de programas académicos, los estándares mínimos, y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, como herramientas de medición y evaluación de calidad e instrumentos de inspección y vigilancia de la educación superior”, razón por la cual el Procurador solicita a esta Corte la declaratoria de inexequibilidad de esta última parte de la norma impugnada. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto por el artículo 241 numeral 4º de la Constitución Política, esta Corte es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia puesto que la disposición demandada forma parte de una Ley de la República. 2. El asunto bajo revisión La demanda de inconstitucionalidad presentada dentro del presente proceso, se dirige contra el artículo 8 de la Ley 749 de 2002, por considerar que dicha norma viola los artículos 67, 68, numerales 8 y 23, y artículos 189 y 365 de la Constitución Nacional, por dos razones: en primer lugar, por cuanto viola la distribución general de competencia que consagra la Constitución Nacional en materia de servicios públicos, competencia que es otorgada de manera exclusiva al Congreso; en segundo lugar, por cuanto la Ley 749 de 2002 no incluyó dentro de su articulado ninguna referencia, ni tan siquiera general, respecto de los registros calificados de programas académicos, las condiciones mínimas de calidad y los exámenes de los estudiantes de educación superior. En sus conceptos, tanto el Ministerio de Educación Nacional, la Dirección de Calidad de la Educación Superior de la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Educación Superior CESU, COLCIENCIAS, y la Universidad Santo Tomás, coinciden en defender la constitucionalidad de la norma demandada. Para estas entidades, el artículo acusado no es contrario a la Constitución Nacional por cuanto, en primer lugar, de conformidad con el artículo 67 y los numerales 21 y 22 del artículo 189 de la Constitución Política, es responsabilidad del Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación, así como ejercer la potestad reglamentaria para la cumplida ejecución de las leyes. En segundo lugar, señalan que la norma demandada no viola ni la competencia general legislativa señalada en la Constitución en los artículos 114 y el artículo 150 CP, ni la regulación especial determinada por la propia Constitución en materia de educación en su calidad de servicio público, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 23 del artículo 150 y 365 de la Constitución Política. Por el contrario, en su concepto, el Legislador en desarrollo de estas competencias expidió las Leyes 30 de 1992 y 749 de 2002, que en armonía con lo dispuesto en la Ley 115 de 1994, señala las condiciones generales en las cuales puede prestarse el servicio de educación a nivel superior. Consideran estas entidades, que es a partir de lo regulado por estas leyes, las cuales contienen en su opinión criterios y parámetros legales respecto de las materias de que trata el artículo 8 de la Ley 749 de 2002, que el Gobierno Nacional ha expedido las normas reglamentarias con el fin de dar cumplida ejecución a las mismas. Por lo tanto, consideran que la facultad reglamentaria del Gobierno se ha desarrollado observando las premisas y reglas definidas por la Constitución y las Leyes en materia de educación. Por el contrario, el concepto del señor Procurador General de la Nación afirma la inconstitucionalidad de la parte final de la norma demandada, en la cual se atribuye al Gobierno Nacional la reglamentación del registro de los programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior técnica y tecnológica, por cuanto considera, que dicha disposición es violatoria de la competencia otorgada de manera exclusiva al Congreso de la República para expedir las leyes que regulan la prestación de los servicios públicos, entre ellos la educación, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 67, numeral 23 del artículo 150 y artículo 365 a 370 de la Constitución Política. Sostiene, que tanto el ejercicio de la potestad reglamentaria (numeral 11 del artículo 189 CP) como la suprema inspección y vigilancia de la educación (art. 67 y numeral 21 y 22 del artículo 189 CN) por parte del Presidente de la República están subordinadas al cumplimiento y ejecución de la ley, y que por tanto la reglamentación por parte del Gobierno, como lo ha sostenido la jurisprudencia de la Corte Constitucional, presupone unos contenidos y una materialidad legal a partir de lo cual se pueda reglamentar. Concluye el Procurador, que ni la Ley 30 de 1992, ni la Ley 749 de 2002, contienen unos contenidos legales mínimos en relación con las materias bajo examen, sino que se ha dejado la regulación de dichas materias en su totalidad a decretos reglamentarios, atribuyéndole expresamente al Gobierno Nacional la facultad de reglamentar tales asuntos, sin señalarle los parámetros o criterios que debe observar en el ejercicio de tal función, lo cual es violatorio de las disposiciones constitucionales para ejercer tal potestad reglamentaria. Por consiguiente, considera el Ministerio Público en este caso, que el aparte del artículo 8 de la Ley 749 de 2002 que atribuye al Gobierno Nacional la reglamentación de las materias de que trata dicho articulo debe ser declarado inexequible. 3. El problema jurídico Corresponde a esta Corte resolver si la norma demandada viola los artículos 67, 68, numerales 8 y 23 del artículo 150, así como los artículos 189 y 365 de la Constitución Nacional, por vulnerar tanto la cláusula general de competencia legislativa, como el principio de reserva legal en materia de servicios públicos, así como también por extralimitar la potestad reglamentaria del Ejecutivo y la facultad de inspección y vigilancia, desconociendo los criterios establecidos en la Constitución Nacional, así como la jurisprudencia constitucional consolidada de esta Corte para estas materias. Para resolver este problema jurídico esta Corte se referirá (i) en primer término a consideraciones generales respecto de la cláusula general de competencia legislativa, el principio de reserva legal, la facultad de inspección y vigilancia, y el ejercicio de la potestad reglamentaria; (i) en segundo término, desarrollará esta Corporación un análisis acerca del estatus y carácter de la educación superior y la aplicación en esta materia de la cláusula general de competencia, la reserva de ley, la facultad de inspección y vigilancia y la potestad reglamentaria; (iii) en tercer lugar, analizará la normatividad general aplicable en educación superior; y (iv) finalmente, pasará a estudiar la constitucionalidad de la norma demandada en el caso concreto. 4. La Cláusula General de Competencia, el Principio de Reserva Legal, la Facultad de Inspección y Vigilancia, y el Ejercicio de la Potestad Reglamentaria. La jurisprudencia de esta Corte ha analizado en reiteradas oportunidades los temas de la cláusula general de competencia, el principio de reserva legal, la facultad de inspección y vigilancia, y el ejercicio de la potestad reglamentaria en materia educativa, criterios jurisprudenciales que nos permitimos sintetizar y reiterar a continuación[2]: 4.1 Cláusula General de Competencia: La cláusula general de competencia legislativa tiene su origen en la división tripartita del poder público en un Estado Constitucional y Democrático de Derecho, división consagrada en nuestro ordenamiento por el artículo 113 de la Constitución Política. Esta cláusula implica el otorgamiento de la facultad general de regulación legislativa al Legislador, órgano que en virtud del principio democrático y de los principios de soberanía y representación popular goza de una primacía frente a los otros órganos del poder público. En virtud de esta cláusula general de competencia legislativa, corresponde al Congreso de la República, como regla general, desarrollar la Constitución y dictar las leyes o normas con fuerza de ley, de conformidad con los artículos 114 y 150 CP. En este sentido la jurisprudencia ha sostenido, que “(e)n este orden de ideas, a la rama legislativa corresponde dictar las leyes (Arts. 114 y 150 C. Pol.), a la rama ejecutiva ejecutarlas y a la rama judicial declarar con base en las mismas si existen o no los derechos y obligaciones y quiénes son sus titulares. Con fundamento en ello, la doctrina constitucional ha entendido que el Congreso de la República es el titular de la llamada cláusula general de competencia legislativa, lo que significa que en principio es el órgano encargado de desarrollar la Constitución, salvo cuando ésta asigna dicha competencia en forma expresa a otro órgano estatal”[3]. De esta manera, esta Corte ha insistido en que en virtud de la cláusula general de competencia, la cual la Constitución radica en cabeza del Legislador, las Leyes constituyen las reglas generales del ordenamiento jurídico, las cuales regulan y determinan los ámbitos de interés general y público, y por ende, la convivencia social y ciudadana, constituyendo aquellas normas imperativas de carácter general, impersonal y abstracto, a las cuales debe sujetarse la reglamentación del Ejecutivo en aras de asegurar la debida ejecución de las mismas[4]. Así mismo esta Corte ha sostenido[5], que ese reparto general de competencias normativas entre la ley y el reglamento atiende finalidades esenciales de un Estado constitucional y democrático de derecho, tales como que se respete el principio democrático, el principio de soberanía popular y del pluralismo. En criterio de esta Corte, este constituye el sentido último de la cláusula general de competencia legislativa. En síntesis, respecto de este punto, reitera la Corte que es al poder Legislativo, materializado en el órgano del Congreso de la República, a quien, en virtud de la cláusula general de competencia, corresponde el ejercicio de la función legislativa, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 114 y 150 de la Constitución Política y, que sólo en circunstancias excepcionales, corresponde al Ejecutivo, de acuerdo con los artículos 150-10 y 212 CP dicha competencia. Así mismo, que dicha competencia legislativa se encuentra encaminada al establecimiento de normas obligatorias de carácter general, impersonal y abstracto. 4.1.1 Cómo interpretar entonces la Constitución cuando atribuye competencias al Estado? En estrecha relación con el tema de la cláusula general de competencia se encuentra el tema de la correcta interpretación de la Constitución cuando ésta afirma que atribuye competencias al Estado. Cuando la Constitución atribuye una competencia al Estado, no la atribuye por regla general al Gobierno o al Ejecutivo, sino que la atribuye en principio al Legislador como representante de la soberanía y voluntad popular, representación que debe manifestarse como voluntad de Estado. De este modo, si la Constitución consagra que corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de alguna materia o ámbito jurídico, lo que quiere decir la Carta Política es que la propia Constitución y el legislador son quienes fijan los parámetros fundamentales para los otros órganos del poder público y que éstos no pueden ser determinados por el Ejecutivo. La Constitución y el Legislador determinan entonces los contenidos y criterios esenciales que regulan una materia jurídica y el ejecutivo controla que esos parámetros fijados por la Constitución y la ley se cumplan. Por tanto, considera la Sala que cuando la Constitución asigna las competencias de regulación e inspección y vigilancia al Estado, esta atribución debe entenderse en el sentido que es la propia Constitución y el legislador quienes fijan los criterios y parámetros a seguir por los otros órganos del poder público, y a partir de los cuales debe llevarse a cabo la función de inspección y vigilancia. Por consiguiente, en armonía con el principio de división de poderes, la primacía del legislativo, y la expresión de la voluntad del Estado a través de la Constitución y la Ley en un Estado constitucional y democrático de Derecho, la Corte entiende que cuando la Constitución expresa en forma general la asignación de una competencia al Estado, con esa expresión en realidad le está entregando dicha competencia en principio al Legislador, de conformidad con la propia Constitución. En esta medida, la Corte insiste en la necesidad de leer e interpretar correctamente la Constitución cuando ésta utiliza expresiones como “corresponde al Estado”, en el entendido de que la propia Constitución le está otorgando al legislador la facultad de regular la correspondiente materia a partir de lo cual los restantes órganos podrán ejercer sus respectivas competencias. 4.2 Reserva de Ley: En estrecha relación con la cláusula general de competencia legislativa se encuentra la figura de la reserva legal, que constituye una institución jurídica de origen constitucional y fundamento en el principio democrático, con base en la cual, el propio constituyente determina que algunas materias específicas, como los servicios públicos, deben ser reguladas o desarrolladas por el Legislador, es decir, por medio de una Ley de la República, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 23 y 365 de la Constitución Política. En este orden de ideas, el principio de reserva legal limita en sus funciones tanto al Legislador como al Ejecutivo. Al primero, en cuanto no puede delegar su potestad legislativa en dichas materias, esto es, su función de regularlas mediante una ley general. Al segundo, en cuanto éste no se encuentra facultado para reglamentar, ámbitos jurídicos que por principio están excluidos de la órbita de su potestad reglamentaria, en cuanto deben ser regulados por el Legislador[6]. La diferencia entre cláusula general de competencia legislativa y reserva legal radica entonces, en que la primera define una facultad reguladora general respecto de todas las materias y ámbitos jurídicos que en principio se encuentra en cabeza del Legislador y, sólo de manera excepcional, puede ser ejercida por el Ejecutivo, y esto con base en facultades extraordinarias y expresas concedidas a éste. Mientras que la reserva legal se predica de determinadas materias que por mandato expreso de la Constitución Política compete regular al Legislador, como en materia de servicios públicos (num. 23 art. 150 y art. 365 CP). En este orden de ideas, esta Corte ha sostenido, que en el caso que una materia o un asunto no se encuentre expresamente atribuido por la Constitución a una autoridad específica, como el Gobierno, la rama judicial, los organismos de control, o las entidades territoriales, entre otros órganos estatales, se debe entender, con base en la cláusula general de competencia, que se trata de una materia o un asunto que corresponde desarrollar primariamente al Legislador, lo cual no significa que la ley deba desarrollar íntegramente o agotar en el detalle toda la materia. En este orden de ideas, la Corte evidencia que existe una contradicción entre la idea de reserva de ley y el ejercicio de facultades extraordinarias, por cuanto la reserva de ley excluye el otorgamiento de facultades extraordinarias para regular ciertas materias. De este modo, cuando no sólo existe cláusula general de competencia sino también reserva de ley, es tanto como afirmar, que un determinado tema debe ser regulado por el Legislador y no puede ser tocado mediante facultades extraordinarias. Así mismo, evidencia la Sala que existe también una tensión jurídica entre la reserva de ley y el ejercicio de la potestad reglamentaria, por cuanto frente a materias sometidas a reserva legal, el ejercicio de la potestad reglamentaria se encuentra claramente limitado. Lo contrario, supone la existencia de una deslegalización de materias que por voluntad del propio constituyente deben ser determinadas mediante ley. Por consiguiente, esta Corporación entiende, que una cosa es que una determinada temática corresponda primariamente al Legislador, en virtud de la cláusula general de competencia legislativa, y otra distinta, que se trate de un asunto que tenga reserva legal, por mandato específico de la Carta Política. En el primer caso, la ley no tiene que desarrollar integralmente la materia, pues puede delimitar el tema y permitir su concreción por medio de reglamentos administrativos. En cambio, si se trata de una materia que tiene reserva legal, entonces existe una mayor exigencia de regulación para el Legislador[7], y ello como requisito para que pueda proceder tanto la inspección y vigilancia respecto de la ejecución y cumplimiento de la ley como el desarrollo reglamentario de la misma. 4.3 Inspección y vigilancia: Como ya lo anotó la Sala en apartado anterior, cuando la Constitución afirma que la inspección y vigilancia corresponde al Estado, ello debe interpretarse en el sentido que los criterios y parámetros a partir de los cuales esta función de control debe desarrollarse corresponde fijarlos al Legislador, máxime cuando se trata de materias sometidas a reserva de ley como en el caso de los servicios públicos, y bajo el entendido que la función de inspección y vigilancia se encuentra dirigida a velar por el estricto cumplimiento de los criterios y parámetros prefijados por el Legislador. El tema de la inspección y vigilancia es un tema que tiene que ver con la organización de la administración y los principios y finalidades de la función administrativa –Ley 489 de 1998-. Respecto del tema de la función de inspección y vigilancia por parte del Estado, esta Sala quiere resaltar en esta oportunidad, que esta función depende estrictamente de la Ley, esto es, que el fundamento jurídico de su ejercicio viene dado por los criterios generales demarcados por la ley, con mayor razón cuando determinadas materias se encuentran bajo reserva legal. En este sentido ha sostenido esta Corporación: “... Ahora bien, como se infiere de distintos mandatos constitucionales, las funciones de inspección, control y vigilancia asignadas al Presidente de la República, deben ser desarrolladas con la anuencia y participación del órgano legislativo a quien le corresponde definir el fundamento jurídico de su ejercicio. En efecto, según ,lo preceptuado en el numeral 8º del artículo 150 Superior, al Congreso le compete "Expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funci...