Sentencia C-781 de 2007

C-781-07 Referencia: expediente No Sentencia C-781/07 COMISION NACIONAL DE REGALIAS-Traslado de funciones al Departamento Nacional de Planeación Mediante un conjunto de actos administrativos expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de las atribuciones señaladas por el artículo 189 constitucional en sus numerales 11, 15 y 16, y de conformidad con lo establecido por los artículos 52 y 54 de la Ley 489 de 1998 y por el Decreto Ley 254 de 2000, se suprimió y liquidó la Comisión Nacional de Regalías y sus atribuciones fueron trasladadas al Departamento Nacional de Planeación, de lo que a su vez resultó una modificación de la Ley 141 de 1994. En esa medida donde los artículos 8 y 10 de la mentada ley consignaban Comisión Nacional de Regalías ha de leerse hoy en día Departamento Nacional de Planeación, algo similar ocurre con el artículo 5 de la Ley 756 de 2002. COMISION NACIONAL DE REGALIAS-Control no forma parte del asignado en la Constitución a las Contralorías REGALIAS-Control y vigilancia de su utilización Si bien no se trata de funciones idénticas a las examinadas en la sentencia C-938 de 2003, más allá del parecido de las competencias examinadas es claro que éstas como se señaló en aquella oportunidad no son funciones de control fiscal sino atribuciones de una naturaleza distinta: corresponden al ejercicio de poderes de intervención estatal en la economía, cuyo origen radica en el artículo 334 constitucional, en la propiedad estatal sobre los recursos naturales renovables y que además persiguen un fin constitucionalmente legítimo cual es asegurar la correcta utilización de los dineros provenientes del Fondo Nacional de Regalías por parte de las entidades territoriales beneficiarias de dichos recursos. En esa medida el cargo formulado por el demandante carece de sustento pues las competencias acusadas no hacen parte del control fiscal y no desconocen los artículos 117, 119 y 267 constitucionales. Las disposiciones acusadas establecen, por lo tanto, un control administrativo sobre la utilización de recursos estatales, el cual también goza de sustento constitucional –los referidos artículos 332 y 334 de la Carta, pero también los artículos 189.20, 287 y 361 constitucionales- y que por su naturaleza puede ser de distinta índole e implicar atribuciones diferentes del control fiscal. En esa medida las dos acusaciones del demandante pueden ser desechadas, pues por una parte el Legislador no atribuyó competencias de control fiscal a un organismo de carácter administrativo y en segundo lugar no se trata de un “exceso” de facultades de control fiscal, pues al no corresponder a éste no deben tener un carácter posterior, y pueden suponer atribuciones tales como suspender el giro de recursos u ordenar que los proyectos sean adelantados por una entidad territorial diferente. REGALIAS-Justificación del control y vigilancia REGALIAS-Traslado de las funciones de control y vigilancia al Departamento Nacional de Planeación/DEBIDO PROCESO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Debe garantizarse en la adopción de medidas de control y vigilancia sobre utilización de regalías La modificación en el enunciado normativo inicial de la Ley 141 de 1994 en lo que respecta al órgano encargado de ejercer las funciones de control y vigilancia sobre la utilización de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalías tiene otras repercusiones que esta Corporación no puede pasar por alto. En efecto, en la Comisión Nacional de Regalías tenían asiento representantes de las entidades territoriales de manera tal que éstas podían participar de alguna manera en la toma de las decisiones que les afectaban. Con el traslado de las funciones al Departamento Nacional de Planeación ese mínimo carácter representativo que tenía el ejercicio de las competencias demandadas se pierde y por lo tanto resulta necesario garantizar el debido proceso de las entidades territoriales cuando este organismo ejerza las atribuciones señaladas en los numerales 2 y 3 del artículo 8, y 3 y 4 del artículo 10 de la Ley 141 de 1994. Por lo tanto se condicionará la exequibilidad del artículo 8 numerales 2 y 3; y del artículo 10 numerales 3 y 4 de la Ley 141 de 1994 a que se garantice el debido proceso de las entidades territoriales. Está garantía a un debido proceso supone que el Departamento Nacional de Planeación debe implementar un procedimiento para la aplicación de las medidas contenidas en los enunciados normativos examinados, diseñado de manera tal que éstas sólo puedan ser adoptadas luego de un trámite durante el cual se garantice el derecho de audiencia, el derecho de contradicción y defensa de las entidades territoriales. La decisión final sobre la aplicación de las medidas en estudio deberá ser proferida mediante un acto motivado y congruente; susceptible de ser sometido al control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. PARTICIPACION EN REGALIAS Y COMPENSACIONES-Mecanismos para asegurar la correcta utilización/PROYECTOS DE INVERSION DE ENTIDADES TERRITORIALES-No aprobación de nuevos proyectos por incorrecta utilización de regalías no puede ser indefinida La previsión del numeral 4 del artículo 10 de la Ley 141 de 1994, en el sentido que el Departamento Nacional de Planeación puede abstenerse de aprobar nuevos proyectos de inversión a las entidades territoriales responsables hasta tanto no se tomen los correctivos del caso, no puede ser entendida como la autorización a la entidad administrativa para que sancione de manera indefinida y por tiempo indeterminado a una entidad territorial, por el contrario, esta atribución debe ser ejercida de manera tal que sea acorde con los objetivos del artículo 10 y en todo caso los correctivos sugeridos deben ser de posible cumplimiento por la entidad territorial. AUTONOMIA TERRITORIAL EN REGALIAS Y COMPENSACIONES-No vulneración en suspensión de desembolso por uso ineficiente o inadecuado de las mismas/PRECEDENTE JUDICIAL-Aplicación Esta Corporación ha considerado que medidas similares de control y vigilancia sobre la utilización por parte de las entidades territoriales de los recursos de las regalías y compensaciones provenientes del Fondo Nacional de Regalías no vulneran el principio de autonomía de las entidades territoriales porque: (i) se trata de recursos exógenos sobre los cuales el legislador puede establecer controles más severos; (ii) el control y vigilancia persigue que la utilización de dichos recursos se adecue a los establecido en el artículo 361 constitucional; (iii) estas medidas son idóneas para la realización de la función estatal de intervención en la economía, (iv) se trata de medidas excepcionales de carácter temporal, autorizadas exclusivamente en eventos en los cuales se esté haciendo un uso inadecuado o ineficiente de los recursos por parte de la entidad territorial. Los precedentes a los que se ha hecho mención resultan aplicables respecto a la atribución de suspender el desembolso de las regalías y compensaciones cuando se haya comprobado que la entidad territorial esté haciendo uso de las mismas en forma ineficiente o inadecuada. DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION-Facultad de suspender desembolso de regalías y compensaciones por uso ineficiente o inadecuado de las mismas FONDO NACIONAL DE REGALIAS-Naturaleza administrativa ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Competencia legislativa para determinar vinculación o adscripción de entidades públicas/FONDO NACIONAL DE REGALIAS-Adscripción al Departamento Nacional de Planeación La jurisprudencia constitucional también ha reconocido que establecer el carácter adscrito o vinculado de una entidad u organismo administrativo nacional y en relación con cual de los ministerios o departamentos administrativos tiene este carácter es una atribución del poder legislativo, la cual está comprendida dentro de su función de fijar la estructura de la administración nacional (artículo 150.7 de la C. P.). Respecto de los cargos planteados por el demandante, los artículos 307 y 361 constitucionales hacen mención del Fondo Nacional de Regalías pero no determinan ni su naturaleza jurídica ni la entidad estatal a la cual deberá estar adscrito, tampoco señalan cual es la dependencia estatal que debe encargarse de la administración de sus recursos. En esa medida el legislador, en el ejercicio de su competencia de determinar la estructura de la administración nacional podía adscribir el Fondo Nacional de Regalías al Departamento Nacional de Planeación, pues con esta decisión no violenta mandatos constitucionales específicos. RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE REGALIAS-Recaudo y administración por Ministerio de Hacienda y Crédito Público Esta Corporación ha sostenido que la función del Congreso de determinar la estructura de la administración nacional, no se agota con la creación, supresión o fusión de los organismos que la integran, “sino que comprende proyecciones mucho más comprensivas que tienen que ver con el señalamiento de la estructura orgánica de cada uno de ellos, la precisión de sus objetivos, sus funciones generales y la vinculación con otros organismos para fines del control” –negrillas añadidas-. Por lo tanto, el Legislador dentro del margen de configuración del cual es titular en ejercicio de las atribuciones del artículo 150.7 podía adscribirle a la Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público la función de recaudar y administrar los recursos del Fondo Nacional de Regalías. Podría entenderse que la función de administrar los recursos incluye la facultad de decidir sobre su destino o de apropiarse de éstos o de sus réditos, sin embargo el enunciado normativo acusado previamente señala que los recursos del Fondo Nacional de Regalías son propiedad exclusiva de las entidades territoriales, de lo que se desprende que la Dirección General del Tesoro Nacional cumple simplemente una función de gestión de dichos recursos, acorde con lo establecido en el artículo 361 constitucional. SUPRESION O FUSION DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL POR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Sujeción a la ley La atribución presidencial de suprimir o fusionar entidades del orden nacional debe ejercerse según lo señalado por la ley, de manera tal que cabe entender, como lo ha hecho reiteradamente esta Corporación, que el ejercicio de la competencia presidencial en todo caso está supeditada a la actuación previa del legislador, al cual como tradicionalmente se ha entendido le corresponde definir la parte estática de la Administración. SUPRESION O FUSION DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Naturaleza de la ley mediante la cual se asigna al Presidente de la República dichas atribuciones ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Modificación COMISION NACIONAL DE REGALIAS-Supresión por decreto presidencial/COMISION NACIONAL DE REGALIAS-Naturaleza jurídica De conformidad con la Ley 141 de 1994 la Comisión Nacional de Regalías era una unidad administrativa especial sin personería jurídica (Art. 7 de la Ley 141 de 1994), se trataba por lo tanto de un organismo del orden nacional, cuya supresión y liquidación debía realizarse de conformidad con lo establecido en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto Ley 254 de 2000. No se requería por lo tanto que fuera suprimida por medio de una norma con fuerza de ley pues tal decisión podía ser adoptada por medio de un decreto presidencial siempre y cuando éste se ajustara a las previsiones de rango superior. ENTIDAD DEL ORDEN NACIONAL-Supresión cuando sus funciones son trasladadas a otro organismo nacional o entidad territorial PRINCIPIO DE COMPETENCIA-Concepto/LEY-Modificación a través de acto administrativo Desde el punto de vista del principio de jerarquía podría parecer contradictorio que disposiciones de carácter legal resulten modificadas por un conjunto de actos administrativos expedidos por el Presidente de la República. Sin embargo, cabe recordar que este principio no es el único que determina las relaciones entre las distintas normas que componen el sistema de fuentes de la Carta de 1991, pues al lado de él se erigen otros, como el principio de competencia, según el cual existen ámbitos que deben ser regulados por ciertos tipos normativos sin importar su rango o fuerza. Por lo tanto la Constitución de 1991 atribuye la competencia al Presidente de la República para suprimir y liquidar entidades u organismos del orden nacional de conformidad con la ley, y el ejercicio de esta competencia puede dar lugar a que mediante actos administrativos se trasladan funciones de índole legal del ente extinto a otra entidad del orden nacional como ocurrió en el presente caso. SUPRESION Y LIQUIDACION DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Casos en que procede/ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-No modificación cuando funciones de organismo extinto son asignadas a otra entidad del orden nacional El artículo 52 de la Ley 489 de 1998 plantea distintos supuestos para la liquidación y supresión de entidades u organismos del orden nacional, los cuales a su vez pueden dar lugar a distintas hipótesis entre las que cabe mencionar las siguientes: (i) una primera en la cual los objetivos señalados en el acto de creación del organismo o entidad del orden nacional hayan perdido su razón de ser, caso en el cual no hay lugar a la transferencia de competencias; (ii) una segunda hipótesis en la cual se suprime una entidad del orden nacional porque sus competencias son asignadas a una entidad territorial; iii) una tercera hipótesis en la cual las funciones del organismo extinto son asignadas a otra entidad del orden nacional, en este evento no sólo la supresión y liquidación se hacen mediante decreto expedido por el presidente sino también la transferencia de competencias. En este último evento no se trata de la creación de una nueva entidad u organismo del orden nacional o de la introducción de funciones nuevas a cargo de una entidad estatal, sino simplemente la transferencia de competencias de índole legal, de una entidad que se suprime a otra que ya existe, en esa medida no se está produciendo una innovación en la estructura de la administración que requiera la intervención del Legislador de conformidad con lo señalado en el artículo 150.7 constitucional. PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración Referencia: expediente D-6674 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 8 y 10 (parciales) de la Ley 141 de 1994 “por la cual se crea el Fondo nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones” y los artículos 1 y 5 (parciales) de la Ley 756 de 2002 “por la cual se modifica la Ley 141 de 1994, se establecen criterios de distribución y se dictan otras disposiciones”. Demandante: Luis Enrique Olivera Petro Magistrado Ponente: Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Bogotá D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil siete (2007). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Luis Enrique Olivera Petro demandó enunciados normativos contenidos en los artículos 8 y 10 de la Ley 141 de 1994 y en los artículos 1 y 5 de la Ley 756 de 2002. Por medio de auto de veintitrés (23) de febrero de dos mil siete (2007), el Magistrado Sustanciador admitió la demanda presentada, en la misma providencia ordenó su fijación en lista en la Secretaría General de esta Corporación, y decidió: (i) comunicar la iniciación del trámite de la demanda al Presidente del Congreso, al Presidente de la República, a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, del Interior y de Justicia, de Minas y Energía, así como al Departamento Nacional de Planeación, a la Comisión Nacional de Regalías y al Fondo Nacional de Regalías para que, de considerarlo oportuno, intervinieran en el proceso; (ii) igualmente invitó a las facultades de derecho de las Universidades Javeriana, Libre, Nacional y Rosario, al igual que a la Federación Nacional de Municipios para que, de considerarlo conveniente, intervinieran en el presente proceso. En la misma providencia solicitó a la Dirección General del Tesoro del Ministerio de Hacienda y Crédito Público el envío de todos los textos normativos relacionados con la administración de los recursos que alimentan el Fondo Nacional de Regalías y que precisara la manera como tales recursos se han ejecutado en los últimos años, también requirió a la Comisión Nacional de Regalías para que enviara la normatividad relativa a la retención del giro de recursos provenientes de regalías y a los mecanismos para asegurar la correcta utilización de las participaciones en regalías y compensaciones, con la indicación de los casos en los cuales tales instrumentos se habían utilizado en los últimos años y los resultados obtenidos. Una vez recibida la información solicitada al Departamento Nacional de Planeación, mediante auto de veintitrés de marzo de dos mil siete (2007) se ordenó dar cumplimiento a los restantes numerales del auto admisorio y continuar el trámite de la demanda. Dentro del plazo establecido en la providencia de veintitrés (23) de febrero fueron presentados escritos de intervención por los representantes del Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación y la Universidad del Rosario. Posteriormente fueron enviados escritos de intervención elaborados por la Federación Colombiana de Municipios y por los ciudadanos Severo Pérez, Alberto Plata Rojas y Braulio Castelblanco Vargas. El catorce (14) de mayo del año en curso fue radicado en la Secretaría General de esta Corporación el concepto del Procurador General de la Nación sobre la exequibilidad de las disposiciones acusadas. Cumplidos los trámites constitucionales y legales correspondientes, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II. DISPOSICIONES DEMANDADAS A continuación se transcriben las disposiciones acusadas y se subrayan los enunciados normativos demandados. LEY 141 DE 1994 (junio 28) Diario Oficial No. 41.414, de 30 de julio de 1994 Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones. ARTÍCULO 8o. FUNCIONES DE LA COMISIÓN NACIONAL DE REGALÍAS. Serán funciones de la Comisión las siguientes: 1. Vigilar, por sí misma o comisionar a otras entidades públicas o privadas, que la utilización de las participaciones y las asignaciones de recursos, provenientes del Fondo Nacional de Regalías, a que tienen derecho las entidades territoriales, se ajuste a lo prescrito en la Constitución Nacional y en la presente Ley. 2. En los casos previstos en el numeral 4o. del artículo 10 de la presente Ley, solicitar a la entidad recaudadora respectiva (regiones administrativas y de planificación -o regiones como entidad territorial- departamentos y municipios productores y municipios portuarios) la retención del giro de los recursos requeridos para la ejecución de tales proyectos. 3. En los casos previstos en el numeral 3o. del artículo 10 de la presente Ley, ordenar al Fondo Nacional de Regalías la retención total o parcial del giro de los recursos requeridos para la ejecución de tales proyectos. 4. Aprobar previo concepto del Comité Técnico de que trata el numeral 12 del artículo 8. los proyectos presentados por las entidades territoriales que reciban asignaciones del Fondo Nacional de Regalías, con la obligación de asegurar una equitativa asignación de recursos de acuerdo con los parámetros señalados en el parágrafo segundo del artículo 1 de la presente Ley. 5. Establecer sistemas de control de ejecución de los proyectos. 6. Designar para los casos de proyectos regionales de inversión, al ejecutor del proyecto en concordancia con los entes territoriales. 7. Distribuir las participaciones en las regalías y compensaciones que correspondan a los municipios portuarios, marítimos y fluviales, utilizados de manera ordinaria, en el cargue y descargue de recursos naturales no renovables o productos derivados de los recursos naturales no renovables; y a los que se encuentren bajo su radio de influencia, según las reglas establecidas en el parágrafo del artículo 26 y en los artículos 29 y 55 de la presente Ley. 8. Aprobar el proyecto de presupuesto anual del Fondo Nacional de Regalías. Los gastos de funcionamiento no podrán exceder del cero punto cinco por ciento (0.5%) anual de los ingresos propios del Fondo. 9. Autorizar la inversión temporal de los excedentes de liquidez del Fondo Nacional de Regalías. 10. Nombrar y remover al personal de la Comisión. 11. Revisar, por sí misma o comisionar a otras entidades públicas o privadas, cuando así lo determine, las liquidaciones de participaciones efectuadas por las entidades recaudadoras de las regalías y otras compensaciones, y tomar las medidas pertinentes. 12. Crear un comité técnico, constituido por cinco expertos de reconocida experiencia en evaluación de proyectos, nombrados por el señor Presidente de la República para período de cinco (5) años, tendrán dedicación exclusiva y devengarán la remuneración que le fije el Gobierno. En dichos nombramientos el Presidente de la República dará participación a las diferentes regiones del país. El comité técnico tendrá como objetivo garantizar mediante el análisis y estudio técnico la calidad de los proyectos de inversión que busquen financiarse con recursos del Fondo Nacional de Regalías. El comité dará, en todos los casos, concepto previo sobre la viabilidad técnica y financiera de los proyectos sometidos a su consideración. El comité técnico señalará de manera general los parámetros para la evaluación social, económica y ambiental de los proyectos financiados y cofinanciados con recursos del Fondo Nacional de Regalías. El primer nombramiento de los expertos se hará así: Dos (2) expertos para un período de tres (3) años y tres (3) para un período de cinco (5) años. Los expertos podrán ser reelegidos. El comité técnico expedirá su propio reglamento. 13. Nombrar un interventor de petróleos el cual tendrá a su cargo la verificación del cumplimiento de la presente Ley, muy especialmente en lo concerniente a la liquidación, pago y destinación de los recursos provenientes de las regalías y compensaciones; su período será de cuatro (4) años y devengará la remuneración que le asigne la comisión. El interventor podrá ser reelegido. 14. Dictar sus propios reglamentos. 15. Las demás necesarias para el cabal cumplimiento de los objetivos de la Comisión. PARÁGRAFO. De acuerdo con la Ley 80 de 1993 autorízase a la Comisión para la celebración de contratos de Fiducia, encargo fiduciario u otros de similar naturaleza, cuando lo considere necesario para la eficiente utilización de los recursos financieros del Fondo Nacional de Regalías. ARTÍCULO 10. MECANISMOS PARA ASEGURAR LA CORRECTA UTILIZACIÓN DE LAS PARTICIPACIONES EN LAS REGALÍAS Y COMPENSACIONES. En desarrollo de las facultades de inspección y control sobre la correcta utilización de las regalías y compensaciones la Comisión tendrá las siguientes atribuciones: 1. Practicar, directamente o a través de delegados, visitas de inspección a las entidades territoriales beneficiarias de las regalías y compensaciones y suspender el desembolso de ellas cuando se haya comprobado que la entidad territorial esté haciendo uso de las mismas en forma ineficiente o inadecuada, hasta tanto quede superada la situación 2. Disponer la contratación de interventorías financieras y administrativas para vigilar la utilización de las participaciones y las asignaciones provenientes del Fondo Nacional de Regalías. 3. Ordenar que la ejecución de los proyectos financiados con asignaciones del Fondo se adelante por otras entidades públicas, cuando la entidad territorial beneficiaria de dichas asignaciones, directa o por intermedio de contratos con terceros, esté ejecutando los proyectos en forma irresponsable o negligente sin darle cumplimiento a los términos y condiciones establecidos en el acto de aprobación de las asignaciones. La Comisión ordenará que a la entidad pública a quien se le encargue la ejecución del proyecto le entreguen los recursos financieros previstos para tal efecto. 4. Solicitar que la ejecución de los proyectos financiados con participación de regalías y compensaciones se adelante por otras entidades públicas, regiones administrativas y de planificación, de las regiones como entidad territorial, de los departamentos y municipios, según sea el caso, cuando la entidad territorial beneficiaria de dichas participaciones o compensaciones, directamente o por intermedio de contratos con terceros, esté administrando o ejecutando proyectos en forma irresponsable o[1] negligente o sin darle cumplimiento a los términos y condiciones establecidos en los contratos respectivos. La Comisión, en dichos casos, podrá abstenerse de aprobar nuevos proyectos de inversión a las entidades territoriales responsables, hasta tanto no se tomen los correctivos del caso y solicitar que a la entidad a quien se le encargue la ejecución del proyecto se le entreguen los recursos financieros previstos para tal efecto. LEY 756 DE 2002 (julio 23) Diario Oficial No. 44.878, de 25 de julio de 2002 Por la cual se modifica la Ley 141 de 1994, se establecen criterios de distribución y se dictan otras disposiciones. ARTÍCULO 1o. El Fondo Nacional de Regalías tendrá personería jurídica propia, estará adscrito al Departamento Nacional de Planeación y sus recursos serán destinados, de conformidad con el artículo 361 de la Constitución Nacional, a la promoción de la minería, la preservación del medio ambiente y la financiación de proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales. El Gobierno Nacional dentro de los tres (3) meses siguientes a la promulgación de la presente ley, reglamentará lo referente a la personería jurídica propia del Fondo Nacional de Regalías y a los aspectos que de ella se deriven. PARÁGRAFO. Los recursos del Fondo Nacional de Regalías son propiedad exclusiva de las entidades territoriales y seguirán siendo recaudados y administrados por la Dirección General del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. ARTÍCULO 5o. El numeral 1o. del artículo 10 de la Ley 141 de 1994 quedará así: "1. Practicar, directamente o a través de delegados, visitas de inspección a las entidades territoriales beneficiarias de las regalías y compensaciones y suspender el desembolso de ellas cuando se haya comprobado que la entidad territorial esté haciendo uso de las mismas en forma ineficiente o inadecuada, hasta tanto quede superada la situación". III. LA DEMANDA Estima el demandante que los enunciados normativos demandados de los artículos 8 y 10 de la Ley 141 de 1994 y del artículo 5 de la Ley 756 de 2002 vulneran los artículos 6 (responsabilidad de los particulares y de los servidores públicos por infracción de la Constitución y de las leyes), 117 (organismos de control), 119 (funciones de la Contraloría general de la República), 121 (principio de legalidad), 136.1 (prohibición del Congreso de inmiscuirse en asuntos de competencia de otras autoridades), 150.8 (competencia del Congreso de expedir las normas en materia para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia en cabeza del Gobierno), 267 (control fiscal), 268.8 (atribuciones del Contralor General de la República) de y 272 (atribuciones de las contralorías departamentales y municipales) de la Constitución. Del mismo modo sostiene que el inciso primero del artículo 1 de la Ley 756 de 2002 es contrario a los artículos 115 (estructura de la rama ejecutiva del poder público), 121 (principio de legalidad), 200.3 (funciones del Gobierno en relación con el Congreso), 208 (atribuciones de los ministerios y de los departamentos administrativos), 341 (elaboración y aprobación del Plan Nacional de Desarrollo) y 343 (funciones de la entidad nacional de planeación en relación con el diseño y organización de los sistemas de evaluación de gestión y resultados de la administración pública) de la Carta Política de 1991. Arguye también que el parágrafo del artículo 1 de la Ley 756 de 2002 es contrario a los artículos 121 (principio de legalidad), 334 (intervención del estado en la economía), 360 (regalías) y 361 (fondo nacional de regalías) constitucionales. Fundamenta las anteriores acusaciones en las razones que a continuación se consignan. En primer lugar afirma que los apartes pretendidamente inconstitucionales de los artículos 8 y 10 de la Ley 141 de 1994 y del artículo 5 de la Ley 756 de 2002 crean una modalidad de control fiscal previo, raro y exótico el cual se aparta de lo preceptuado en el artículo 272 de la Carta -que señala la naturaleza posterior del control fiscal- y del artículo 119 constitucional -de conformidad con el cual la Contraloría tiene a su cargo la vigilancia del control fiscal y el control de resultados de la administración- pues considera el actor que un control de resultados en ningún caso podría ser previo, en tal medida considera que los preceptos acusados desconocen las citadas disposiciones constitucionales. Agrega también que los enunciados normativos demandados atribuyen la competencia para ejercer esa especial modalidad de control fiscal a una entidad distinta a la Contraloría General de la República y a las contralorías departamentales y municipales, únicos órganos autorizados a su juicio para ejercer tal función, de lo cual resulta una vulneración de los artículos 117, 121, y 272 de la Carta, e incluso las atribuciones concedidas a la Comisión Nacional de Regalías exceden el ámbito del control fiscal fijado por el artículo 268.8 constitucional pues permiten congelar, retener y cambiar el ejecutor de las regalías, competencia que en ningún caso podría ejercer el organismo de control, por ser contrario a la Carta. Asevera que con la expedición de las disposiciones cuestionadas el Congreso de la república se inmiscuyó en las atribuciones propias de otros órganos constitucionales desconociendo la prohibición fijada por el numeral 1 del artículo 136 superior. En el mismo sentido afirma que el Congreso en virtud del artículo 150.8 constitucional sólo está facultado para expedir las normas relacionadas con las funciones de inspección y vigilancia a cargo del Gobierno, y que los preceptos cuestionados establecen atribuciones de control y vigilancia respecto a las regalías las cuales no encuentran asidero en el citado precepto constitucional. Respecto de los motivos de inconstitucionalidad del inciso primero del artículo 1 de la Ley 756 de 2002 el actor alega que esta disposición contraría los artículos 115, 341 y 343 de la Carta porque de conformidad con dichas disposiciones la principal función del Departamento Nacional de Planeación es intervenir en la elaboración del proyecto de Ley del Plan de desarrollo, no podía entonces el legislador asignarle a esta dependencia estatal funciones relacionadas con la administración de las regalías indirectas del Fondo Nacional de Regalías. En ese mismo sentido, continúa, las funciones que debe ejercer el director del citado departamento administrativo, a la luz del artículo 208 de la Carta son incompatibles con la administración de recursos fiscales. Concluye que tales funciones son propias del Ministerio de Minas y Energía y debían ser atribuidas a esta dependencia estatal. Por último, respecto de los vicios materiales de inconstitucionalidad de los cuales adolece el parágrafo del artículo 1 de la Ley 756 de 2002, el actor expone razones similares a las señaladas en el párrafo anterior. Sostiene que la función fundamental, exclusiva y constitucional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público es la de recaudar los recursos fiscales del Estado colombiano, no podía entonces el legislador asignarle la atribución de administrar los recursos del Fondo Nacional de Regalías porque esto sería contrario a los artículos 334, 360, 361 y 3231 de la Carta. IV. DECRETO DE PRUEBAS En el auto admisorio el Magistrado Sustanciador solicitó a la Dirección General del Tesoro del Ministerio de Hacienda y Crédito Público el envío de todos los textos normativos relacionados con la administración de los recursos que alimentan el Fondo Nacional de Regalías y pidió a la misma entidad que precisara la manera como tales recursos se han ejecutado en los últimos años. Igualmente requirió a la Comisión Nacional de Regalías para que enviara los textos normativos relativos a la retención del giro de recursos provenientes de regalías y a los mecanismos para asegurar la correcta utilización de las participaciones en regalías y compensaciones, con la indicación de los casos en los cuales tales instrumentos se habían utilizado en los últimos años y los resultados obtenidos. Mediante Oficio DR-20071500084131 la Directora de regalías del Departamento Nacional de Planeación informó a esta Corporación que el Decreto 149 de 2004 suprimió la Comisión Nacional de Regalías y ordenó su liquidación y el artículo 20 del mismo reglamento previó que todas las referencias hechas a la unidad administrativa especial suprimida por las disposiciones vigentes se entendieran referidas a la entidad que asumiera sus funciones según determinara el Gobierno Nacional. Tal entidad, de conformidad con el artículo 52 del Decreto 195 del mismo año, es el Departamento Nacional de Planeación. En el mismo documento señala que este último cuerpo normativo atribuyó funciones específicas al Departamento Nacional de Planeación en relación con regalías, las compensaciones y las asignaciones del Fondo Nacional de Regalías (numeral 34 del Art. 4 y numeral 15 del Art. 7 del Decreto 195 de 2004). Narra a continuación que el Decreto 4355 de 2005 crea la Dirección de regalías como dependencia de la Dirección General del Departamento Nacional de Planeación, encargada de la vigilancia y control del correcto y eficiente recaudo, distribución, asignación, uso y administración de los recursos provenientes de regalías y compensaciones y de los recursos del Fondo Nacional de Regalías. A continuación consigna que febrero 15 de 2007 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 416 “por el cual se reglamentan parcialmente la Ley 141 de 1994, la Ley 756 de 2002 y se dictan otras disposiciones”, el cual en relación con el control y vigilancia de las regalías contiene: (i) las causales para que opere la suspensión preventiva de giros, (ii) la reglamentación de la facultad de la suspensión preventiva de giros, (iii) las obligaciones de los gobernadores y alcaldes una vez se ordene por la Dirección de regalías la suspensión preventiva de giros (Arts. 26, 27 y 28). El mismo reglamento indica las conductas consideradas como irregularidades en la administración y ejecución de recursos del Fondo Nacional de Regalías, el procedimiento y las medidas correctivas que deben adoptarse en esos casos. Acto seguido en el escrito presentado se consigna el recuento de los mecanismos de control y vigilancia para asegurar la correcta utilización de los recursos provenientes de regalías y compensaciones y de asignaciones del Fondo Nacional de regalías señalados en la actual normatividad, y finaliza con la mención de los casos en los cuales se han implementado medidas de control y vigilancia respecto de las entidades territoriales beneficiarias de los recursos de regalías y compensaciones. Por medio del Oficio 2000715001113061 la Directora de regalías del Departamento Nacional de Plantación contesta el requerimiento formulado en el auto admisorio en cuanto a la remisión de los textos normativos relacionados con la administración del Fondo Nacional de Regalías. En el documento se trascriben el artículo 361 constitucional y las disposiciones pertinentes de la Ley 141 de 1994, el Decreto reglamentario 1747 de 1994, el Decreto reglamentario 2141 de 1999, el Decreto 091 de 2000 y la Ley 756 de 2002 modificatoria de la Ley 141 de 1994. Luego se plasman numerosos artículos del Decreto 195 de 2004 relacionados con la naturaleza (Art. 48), representación legal (Art. 49), conformación (Art. 50) y funciones (Art. 51) del Fondo nacional de Regalías. Así mismo se citan las disposiciones pertinentes del decreto 2550 de 2004 por medio de las cuales se reglamentaba el parágrafo del artículo 1º de la Ley 756 de 2002 en relación con el manejo de los recursos y los excedentes de liquidez del Fondo Nacional de Regalías. Señala que el Decreto 4355 de 2005 crea la Dirección de regalías como dependencia de la Dirección general del Departamento Nacional de Planeación y describe las competencias asignadas a dicho organismo en relación con el Fondo Nacional de Regalías. Finalmente hace alusión al Decreto 416 de 2007 reglamentario de las leyes 141 de 1994, 756 y 781 de 2002, e indica que el citado reglamento contiene diversos mandatos relacionados con el Fondo Nacional de Regalías. V. IntervenciOnES OFICIALES Y CIUDADANAS 1. Intervenciones que solicitan un fallo inhibitorio debido a la ineptitud de la demanda. Al expediente fueron allegados los escritos presentados por los apoderados judiciales del Ministerio de Minas y Energía, Industria y de la Universidad del Rosario en los cuales se alegaba que la demanda presentada carece de los requisitos señalados en el artículo 2º del Decreto 2061 de 1991, pues los cargos formulados por el actor eran exclusivamente de naturaleza legal y en ningún caso conseguían concitar dudas acerca de la constitucionalidad de los preceptos acusados. Adicionalmente el representante de la Universidad del Rosario afirma que las disposiciones demandadas habían sido ya examinadas por la Corte Constitucional frente a cargos similares a los formulados por el actor razón por la cual se había configurado el fenómeno de la cosa juzgada absoluta y la Corte Constitucional había de estarse a lo resuelto en las decisiones previas. 2. Intervenciones a favor de la constitucionalidad de la disposición acusada. Participaron también en el trámite de la acción pública los representantes del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Departamento Nacional de Planeación quienes defendieron la exequibilidad de los enunciados normativos demandados. Debido a que la mayoría de los argumentos expuestos por los interventores son coincidentes, se resumirán todos en el presente acápite. En síntesis, las razones consignadas en los escritos presentados para refutar los cargos formulados en la demanda fueron las siguientes: 1. Los mecanismos establecidos por los artículo 8 y 10 de la Ley 141 de 1994 para asegurar el correcto empleo de las regalías; tales como la retención de giros a las entidades territoriales, el cambio de ejecutor y otras medidas análogas; no corresponden a un control fiscal previo pues tiene lugar una vez se han girado los recursos a las respectivas entidades territoriales y una vez éstas han tenido la capacidad para determinar el destino de tales recursos. 2. Los mecanismos en cuestión no vulneran el principio constitucional de autonomía de las entidades territoriales, y guardan estrecha relación con los mayores controles que pueden ejercer las entidades estatales sobre los recursos de origen nacional. 3. La jurisprudencia constitucional ha reiterado que las regalías no son propiedad de las entidades territoriales sino del Estado y que las primeras solo tiene un derecho de participación sobre estos recursos, en esa medida se han declarado exequibles disposiciones legales que señalaban la destinación que debían darle los entes beneficiarios a las regalías por entender que no vulneraban preceptos constitucionales, de lo que se concluye que el legislador también está facultado para establecer controles sobre la ejecución presupuestal de dichos recursos. 4. La jurisprudencia constitucional también ha avalado la exequibilidad de las disposiciones que otorgan facultades a la Comisión Nacional de Regalías para ejercer el control y vigilancia sobre la ejecución de los recursos provenientes de las regalías pues estas medidas persiguen la correcta utilización de dineros públicos y no impiden ni limitan el ejercicio del control fiscal por parte de las contralorías. En esa medida los cargos formulados por el actor ya fueron examinados por la Corte Constitucional y se ha producido el fenómeno de cosa juzgada respecto de ellos. 5. Frente a las acusaciones formuladas en contra del artículo 1º de la Ley 756 de 2002, el cual adscribe el Fondo Nacional de Regalías al Departamento Nacional de Planeación; debido a la supuesta vulneración de los artículos 115, 121, 200.3, 208, 341 y 343 constitucionales; sostienen los interventores que el actor desconoce las potestades en cabeza del Legislador de determinar la estructura del Estado y establecer las competencias en cabeza de las entidades del orden nacional, previstas por el artículo 150 numeral 7 de la Carta. 6. En el mismo sentido rechazan los cargos planteados contra el parágrafo del artículo 1º de la Ley 756 de 2002 pues consideran que el Legislador puede atribuir al Ministerio de Hacienda y Crédito Publico la administración de los recursos del Fondo Nacional de Regalías. 3. Intervenciones que solicitan la declaratoria de inexequibilidad de las disposiciones acusadas. De manera extemporánea intervinieron el Director ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios y los ciudadanos Severo Pérez y Alberto Plata Rojas. Sostuvo el primero que las disposiciones acusadas eran contrarias a la Constitución por utilizar conceptos jurídicos indeterminados para justificar el ejercicio de las facultades de control y vigilancia sobre los recursos provenientes de las regalías, al hacer alusión al uso ineficiente o inadecuado por parte de las entidades territoriales de tales dineros, redacción que a su juicio es contraria al principio de proporcionalidad y a la interdicción de la arbitrariedad en la actuación de los poderes públicos. Alega también que las disposiciones demandadas no prevén la citación ni la audiencia de las entidades territoriales antes de adoptar las medidas de suspensión del giro de recursos o de cambio de ejecutor, lo que sería contrario al debido proceso. Por su parte los ciudadanos Pérez y Plata Rojas reiteran los cargos formulados en la demanda contra las disposiciones acusadas. VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 4307, radicado el catorce (14) de mayo de dos mil siete (2007), solicita que la Corte Constitucional se esté a lo resuelto en las sentencia C-938 de 2003 respecto de la exequibilidad de la expresión “y suspender el desembolso de ellas cuando se haya comprobado que la entidad territorial esté haciendo uso de las mismas en forma ineficiente o inadecuada, hasta tanto quede superada la situación" contenida en el artículo 5 de la Ley 756 de 2002, y en la sentencia C-427 de 2002 respecto de la exequibilidad del artículo 10 numeral 3 de la Ley 141 de 1994. Solicita igualmente se declaren exequibles las expresiones demandadas contenidas en el artículo 1º de la Ley 756 de 2002. Insta a esta Corporación a que condicione la constitucionalidad de los numerales 2 y 3 del artículo 8 y los numerales 3 y 4 del artículo 10 de la Ley 141 de 1994 a que se garantice el debido proceso a las entidades territoriales especialmente en la objetividad de las causas de la ineficiencia en la ejecución de los proyectos y en la garantía del derecho de defensa. Finalmente solicita a esta Corporación se declare inhibida para conocer de las acusaciones planteadas en contra las expresiones “Los recursos del Fondo Nacional de Regalías”, “seguirán siendo” y “administrados” contenidos en el parágrafo del artículo 1º de la Ley 756 de 2002 o subsidiariamente se condicione su constitucionalidad a que se entienda que debe garantizarse la disponibilidad inmediata de dichos recursos a cada ente territorial para que pueda efectuar la ejecución de los proyectos pertinentes y que los réditos generados por la inversión de dichos recursos son propiedad de las entidades territoriales. En primer lugar considera la Vista Fiscal que a pesar de haber sido suprimida la Comisión Nacional de Regalías y haber sido trasladadas las funciones desempeñadas por dicha unidad administrativa al Departamento Nacional de Planeación se ha configurado el fenómeno de cosa juzgada respecto del artículo 5 de la Ley 756 de 2002 pues los cargos formulados por el demandante fueron ya examinados en la sentencia C-938 de 2003. Afirma el Procurador que las competencias atribuidas por las disposiciones demandadas inicialmente a la Comisión Nacional de Regalías y hoy en día al Departamento Nacional de Planeación son funciones de control y vigilancia de carácter administrativo las cuales no configuran un control fiscal previo sobre los recursos provenientes de las regalías y compensaciones. Arriba a esta conclusión luego de hacer un recuento sobre el origen de las regalías y de la jurisprudencia constitucional en torno a esta figura, de lo cual deduce que se trata de recursos territoriales exógenos de destinación específica, cuya “administración (…) es nacional por la eficiencia en su recaudo y en su asignación regional concreta, lo que, por tratarse de un asunto económico público tanto por el origen de los mismos como por su finalidad distributiva, conlleva implícita la intervención del estado en la ejecución de los mismos, siempre y cuando se respete la autonomía regional en dicha ejecución” (negrillas y subrayas en el texto)[2]. Por las anteriores consideraciones asevera la Vista Fiscal que la ley puede instituir mecanismos de control administrativo de naturaleza económica en la ejecución de los recursos provenientes de las regalías, distintos del control fiscal a cargo de las contralorías, mecanismos que a su juicio resultan proporcionales y razonables para cumplir los fines relacionados con la adecuada ejecución de los recursos públicos. No obstante, aprecia el Procurador que las disposiciones acusadas no señalan “un debido proceso desde el punto de vista sustancial y procesal que permita determinar con claridad que no se está haciendo una correcta ejecución de los proyectos financiados con recursos provenientes de las regalías y que incluya una oportunidad procesal para la defensa”[3]. Razón por la cual solicita una declaratoria de exequibilidad condicionada de los preceptos demandados en el sentido que en los supuestos en ellos contemplados debe garantizarse el debido proceso a las entidades territoriales “especialmente en la objetividad de las causas de la ineficiencia en la ejecución de los proyectos”[4]. Respecto de los cargos relacionados con la supuesta vulneración de la Constitución por la adscripción del Fondo Nacional de Regalías al Departamento de Planeación, considera el Ministerio Público que en realidad se trata de una acusación de violación del principio de unidad de materia por parte del legislador. Empero considera que las acusaciones no deben prosperar debido a que existe una relación sistémica entre la planeación nacional y la regional que “permiten la coordinación y la intervención nacional en la función regional de planeación”[5]. Plantea así que la Ley 756 de 2002 no vulnera el principio de unidad de materia por cuando este cuerpo normativo modifica la Ley 141 de 1994 la cual instituyó el Fondo Nacional de Regalías y lo adscribió al Ministerio de Minas y Energía. Así mismo considera que “dicha adscripción mantiene la unidad de material desde el punto de vista organizacional y funcional debido a que la administración del Fondo de Regalías es nacional, y porque la finalidad de los recursos es la ejecución de los proyectos de inversión de carácter territorial (…) lo que materializa la función de planeación, la cual es centralizada políticamente de modo sistemático…” (negrillas y subrayas en el original)[6]. Respecto de los cargos formulados contra el parágrafo del artículo 1 de la Ley 756 de 2002 en primera instancia considera el Procurador que son poco claros por lo cual recomienda un fallo inhibitorio, sin embargo, en aras de hacer efectivo el principio pro actione sugiere que la demanda puede ser interpretada en el sentido que la administración de los recursos del Fondo Nacional de Regalías por la Dirección General del Tesoro Nacional puede implicar que esta dependencia estatal se apropie de los réditos producidos por estos dineros, razón por la cual recomienda que se condicione la exequibilidad del precepto acusado a la interpretación que estos recursos deben estar disponibles de manera inmediata para los entes territoriales beneficiarios y que “los réditos que se generen por la inversión de dichos recursos son de propiedad exclusiva de los entes territoriales y deben destinarse a financiar sus proyectos de inversión regionales prioritarios, mineros y ambientales”[7]. Finaliza el concepto del Procurador con la solicitud de diversos pronunciamientos en torno a las disposiciones acusadas los cuales fueron reseñados al principio de este acápite. VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de conformidad con el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política. 2. El asunto bajo revisión Manifiesta el demandante que distintos enunciados normativos contenidos en los artículos 8 y 10 de la Ley 141 de 1994 vulneran los artículos 6, 117, 119, 121, 136.1, 150.8, 267, 268.8 y 272 de la Constitución porque instituyen una modalidad de control fiscal previo, raro y exótico, el cual se aparta de los preceptuado en el artículo 272 de la Carta que señala el carácter posterior del control fiscal y del artículo 119 constitucional, según el cual la Contraloría tiene a su cargo la vigilancia del control fiscal y el control de resultados de la administración. Consigna igualmente que el artículo 5 de la Ley 756 de 2002 infringe el principio de autonomía de las entidades territoriales, pues faculta a la Comisión Nacional de Regalías a suspender en ciertos eventos el desembolso de las regalías y compensaciones. Expresa que el inciso primero del artículo 1 de la Ley 756 de 2002 desconoce los artículos 115, 341 y 343 de la Carta porque asigna al Departamento Nacional de Planeación funciones que no se compaginan con lo preceptuado por los citados textos constitucionales. En ese mismo sentido, continúa, las funciones que debe ejercer el director del citado departamento administrativo, a la luz del artículo 208 de la Carta son incompatibles con la administración de recursos fiscales. Por último, contra el parágrafo del artículo 1 de la Ley 756 de 2002, el actor plantea acusaciones similares a las señaladas en el párrafo anterior. Arguye que la función fundamental, exclusiva y constitucional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público es la de recaudar los recursos fiscales del Estado colombiano, no podía entonces el legislador asignarle la atribución de administrar los recursos del Fondo Nacional de Regalías porque esto sería contrario a los artículos 334, 360 y 361 de la Carta. En el trámite participaron diversas entidades estatales, la Universidad del Rosario y algunos ciudadanos. Algunos de los interventores sostienen que la demanda es inepta debido a la ausencia de claridad, pertinencia, y suficiencia en las acusaciones formuladas. Otros afirman que en torno a estos preceptos se configuró el fenómeno de cosa juzgada debido a que fueron examinadas por cargos similares en sentencias previas de la Corte Constitucional, mientras que en uno de los escritos se plantean razones de inconstitucionalidad distintas a las inicialmente propuestos por el actor, en la medida que fundan la inexequibilidad de los preceptos acusados en la no previsión de un debido proceso para la aplicación de las medidas de retención de los giros y de cambio de ejecutor. Por su parte el Procurador solicita a la Corte Constitucional se esté a lo resuelto en la sentencias previas que examinaron la exequibilidad de los preceptos acusados, sin embargo, considera necesario se condicione la interpretación de los numerales demandados de los artículos 8 y 10 de la Ley 141 de 1994 y del artículo 5 de la Ley 756 de 2002 a que se asegure el ejercicio del debido proceso a las entidades territoriales. En cuanto a la supuesta inexequibilidad del artículo 1 de la Ley 756 de 2002 y de su parágrafo, la mayoría de los interventores afirma que estos se adecuan a la Carta pues son una manifestación de las competencias atribuidas al Congreso por el numeral 7 del artículo 150 constitucional. La Vista Fiscal aunque en principio aconseja un fallo inhibitorio por carecer la demanda de claridad, pide que si en virtud del principio pro actione esta Corporación decide estudiar el fondo de las acusaciones, condicione la exequibilidad del parágrafo del artículo 1 de la Ley 756 de 2002 a que se entienda que la función de la Dirección General del Tesoro de administrar los recursos del Fondo Nacional de Regalías no puede ir en detrimento de la disponibilidad inmediata de tales recursos por las entidades territoriales ni de la titularidad de estas últimas de los réditos producidos por tales recursos. Planteado de esta manera el debate constitucional corresponde a esta Corporación, en primer lugar, examinar la demanda para determinar si cumple con los mínimos requisitos señalados en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y precisados jurisprudencialmente para emitir un pronunciamiento de fondo, luego se debe abordar lo relacionado con la supuesta existencia de cosa juzgada por haber sido examinada la constitucionalidad de algunos de los preceptos demandados por cargos similares a los propuestos en esta ocasión en decisiones previas, finalmente habrá de estudiarse las acusaciones formuladas por el demandante sobre las cuales haya lugar a pronunciarse de fondo. Las anteriores cuestiones determinarán el orden expositivo de esta sentencia. 3. La supuesta ineptitud formal de la demanda y la pretendida configuración del fenómeno de cosa juzgada constitucional. Algunos de los interventores afirman que la demanda presentada no reúne los requisitos señalados por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, cuya presencia es necesaria para que haya lugar a un verdadero debate constitucional y se produzca un pronunciamiento de fondo sobre las cuestiones planteadas. Específicamente alegan que los cargos formulados por el demandante carecen de claridad, pertinencia, y suficiencia. Al respecto cabe recordar, brevemente. que si bien la acción de inconstitucionalidad es pública y corresponde al ejercicio de un derecho político del cual son titulares los ciudadanos colombianos en ejercicio, en todo caso es necesario encontrar un equilibrio entre tales características y la necesidad de una demanda en forma que permita proferir un fallo de fondo, porque en ningún caso ha de entenderse que el control que ejerce la Corte Constitucional con motivo de una demanda de inconstitucionalidad es oficioso. Por lo tanto los ciudadanos han de cumplir una carga argumentativa mínima en las acusaciones formuladas, pues en torno de tales acusaciones se estructura el debate constitucional que debe ser resuelto en la sentencia proferida por esta Corporación. De tiempo atrás la jurisprudencia constitucional ha sistematizado los requisitos mínimos que deben reunir la acusaciones planteadas por el demandante en las exigencias de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia[8]. Por claridad se entiende que la demanda debe tener un hilo argumentativo conductor, el cual permita su comprensión; la certeza significa que la demanda debe recaer sobre una norma realmente existente, es decir sobre un contenido normativo que pueda ser deducido mediante los criterios hermenéuticos usuales de la disposición acusada; la especificidad supone la formulación de cargos concretos e implica de contera el rechazo de los cargos vagos, indeterminados y abstractos; la pertinencia hace referencia a que las acusaciones planteadas sean realmente de inconstitucionalidad, es decir, que se estructuren a partir de una contradicción con la Carta y no sean meras razones de inconveniencia, legales o doctrinarias. Finamente la suficiencia “guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada”[9]. Los anteriores requisitos deben ser verificados por el magistrado sustanciador al momento de admitir la demanda, análisis inicial que tiene un carácter provisional pues en ningún caso tiene la exigencia y el rigor de aquel que debe realizarse al momento de entrar a decidir sobre la exequibilidad de los enunciados o de los contenidos normativos acusados. No obstante, en virtud del principio pro actione las eventuales falencias que presente el libelo acusatorio han de ser interpretadas en el sentido que permitan proferir un fallo de fondo para no hacer nugatorio el derecho ciudadano a impetrar la acción pública de inconstitucionalidad. Respecto de la demanda presentada por el ciudadano Olivera Petro la cual dio lugar al presente proceso, esta Sala encuentra que la solicitud de algunos participantes de un fallo inhibitorio por supuesta ineptitud formal carece de asidero, pues las acusaciones consignadas por el actor permiten un pronunciamiento de fondo. El libelo acusatorio tiene tres claros hilos conductores: (i) por un lado sostiene que las disposiciones demandadas de la Ley 141 de 1994 son inexequibles por establecer una modalidad de control fiscal sui generis, la cual se aparta de los rasgos constitucionales definitorios del control ejercido por la Contraloría General de la República; (ii) luego afirma que el artículo 5 de la Ley 756 de 2002 infringe el principio de autonomía de las entidades territoriales, (iii) finalmente alega que el artículo 1º la Ley 756 de 2002 asigna a ciertas entidades estatales del orden nacional, funciones que no corresponden a su naturaleza ni a las previstas por la Constitución. De lo anterior se deduce que los cargos planteados son inteligib...