Sentencia C-766 de 2013

C-766-13 Sentencia C-766/13 Sentencia C-766/13 EXENCION TRIBUTARIA EN OPERACIONES DE FACTORING REALIZADAS POR ENTIDADES VIGILADAS POR SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES, FINANCIERA Y/O DE ECONOMIA SOLIDARIA-Inexequibilidad de expresiones acusadas contenidas en el artículo 132 de la Ley 1607 de 2012 y exequibilidad condicionada del resto del artículo En el caso bajo examen, esta Corporación encontró que, al igual que ocurrió en la Sentencia C-1021 de 2012, se está en presencia de un principio de inequidad en las expresiones demandadas, por una parte, porque se excluye de la exención del GMF a las empresas, sociedades, entidades o personas que no se encuentran sometidas a la vigilancia de ninguna de las superintendencias señaladas en el artículo 132 de la Ley 1607 de 2012; y por otra, porque sin razón alguna se exceptúa de este beneficio tributario a otro tipo de instituciones financieras, distintas de las carteras colectivas y de los patrimonios autónomos, que también realizan operaciones de factoring y están sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Financiera. El citado principio de inequidad se constata cuando se verifica que a dos sujetos que desarrollan una misma actividad económica (operaciones de factoring) se les brinda un tratamiento fiscal diferente, entre otras, con fundamento en el hecho de estar o no sometidos a la vigilancia administrativa del Estado, a pesar de que ambos hacen parte del mismo sector económico. Al aplicar el test intermedio de igualdad empleado en este tipo de casos y a partir del examen de los antecedentes legislativos, la Corte concluyó que se está en presencia de tratamientos tributarios diferenciados injustificados, pues los preceptos cuestionados no proyectan, ni reflejan ningún fin constitucional legítimo, lo que los torna contrarios al derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, en especial si se tiene en cuenta que en la Sentencia C-1021 de 2012 se dispuso como regla que: “todas las operaciones de factoring realizadas por personas naturales o jurídicas debidamente inscritas, cuyo objeto social sea este tipo de operaciones, estarán exentas del gravamen a los movimientos financieros”, sin importar el hecho de estar o no sometidas a vigilancia administrativa. Por otra parte, esta Corporación también encontró que las disposiciones acusadas desconocen el principio de equidad tributaria y la libre competencia económica. En cuanto al primero, porque se consagra una ventaja específica a un conjunto de empresas en detrimento de otras que cumplen la misma actividad económica, en ocasiones en una posición más débil en el mercado; y en lo referente al segundo, porque la creación de un incentivo particular, que carece de un fin constitucional legítimo, produce como efecto directo un desestimulo hacia quienes no se hallan en dicha situación, con el efecto de generar asimetrías fiscales que distorsionan el funcionamiento de los mercados. Por lo demás, también se justificó la inconstitucionalidad de las expresiones demandadas, por una parte, en el precedente reiterado de esta Corporación, conforme al cual las diferenciaciones de trato fincadas únicamente en el criterio de la vigilancia administrativa no son constitucionalmente válidas para establecer exenciones tributarias, cuando la actividad económica que se desarrolla es esencialmente la misma; y por la otra, en que las expresiones demandadas: “vigiladas por la Superintendencia de Sociedades” y “vigilada por la Superintendencia de Sociedades”, incurrieron en una violación del inciso 2° del artículo 243 del Texto Superior, referente a la prohibición de reproducción material de contenidos normativos declarados inexequibles por razones de fondo, según lo expuesto en la Sentencia C-1021 de 2012. Como las distinciones de trato que se producen con ocasión de las expresiones demandadas cuya declaratoria de inexequibilidad se dispone en la presente sentencia, dejaría sin un sentido normativo preciso el resto del artículo en mención, sobre todo a partir de la necesidad de mantener la regla de aplicación general de la exención del GMF, la Corte procedió a integrar la unidad normativa con el resto del artículo 132 de la Ley 1607 de 2012, cuyo regulación se refiere al procedimiento previsto para aplicar la exención del Gravamen a los Movimientos Financieros, la forma como se debe realizar el giro de los recursos sometidos a las operaciones de factoring y los efectos que se generan como consecuencias del desconocimiento de las reglas allí previstas. Para esta Corporación, la inconstitucionalidad de las expresiones acusadas conducía a que no se pudieran identificar con claridad los destinatarios del beneficio de la exención al GMF, en contravía del carácter protector de esta sentencia, en relación con el derecho a la igualdad, el principio de equidad tributaria, la libre competencia económica y la cosa juzgada constitucional. Por esta razón, se procedió a declarar su exequibilidad en el entendido que estarán exentos del Gravamen a los Movimientos Financieros, conforme al procedimiento allí previsto y a las reglas sobre giro de los recursos, todas las operaciones de factoring realizadas por personas naturales y jurídicas debidamente inscritas en las Cámara de Comercio, sociedades, entidades del sector solidario, instituciones financieras y, en general, todo tipo de ente jurídico que se encuentre habilitado legalmente para realizar ese tipo de operaciones, sin importar si están o no sometidas a vigilancia administrativa. Finalmente, la Corte precisó que no hay lugar a disponer un efecto retroactivo de la decisión de inexequibilidad adoptada, toda vez que no se observó que existiera la intención de defraudar los intereses de los contribuyentes o que el comportamiento de las autoridades que participaron en la expedición de la norma haya estado encaminado a infringir la Constitución de manera palmaria. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia sobre nuevo cargo planteado por el Procurador General Esta Corporación se ha pronunciado de forma reiterada en el sentido de manifestar que, si bien en principio la Corte tiene competencia para adelantar un control integral en aquellos casos en que se ha propuesto una acusación en debida forma, como expresamente lo permite el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, por lo general el alcance de su pronunciamiento se limita a los cargos planteados en la demanda, entre otras, por las siguientes razones: (i) porque el juicio de inconstitucionalidad por vía activa tan sólo es procedente cuando se formula una acusación ciudadana, que satisface los requisitos formales y materiales de admisibilidad, por lo que son las razones que allí se exponen las que concretan el objeto del debate constitucional, en ejercicio de un derecho político de carácter fundamental; (ii) porque la obligación de rendir concepto por parte del Procurador General de la Nación se circunscribe a la pretensión de inconstitucionalidad planteada por el actor, sin que le sea posible extender los temas o las materias objeto de pronunciamiento, pues, de hacerlo, se estaría ante un control cuyo origen no es el ejercicio del derecho de acción como lo exige la Constitución, y, además, se eliminaría la posibilidad de quienes participaron en la expedición de la norma de explicar las razones que justifican su constitucionalidad; y finalmente, (iii) porque en el caso de los vicios de procedimiento o de forma, su trámite, conocimiento y definición por esta Corporación, podría implicar un desconocimiento de las reglas de caducidad de la acción, previstas en los artículos 242.3 y 379 de la Constitución Política. En desarrollo de lo expuesto, este Tribunal se ha abstenido de pronunciarse sobre nuevos cargos planteados por el Procurador General de la Nación, en las Sentencias C-130 de 2004, C-237A de 2004, C-211 de 2007 y C-292 de 2007, al entender que el alcance de su concepto se circunscribe a la acusación formulada por el demandante, esto es, a aquellos cargos que han sido objeto de valoración para su admisión por parte del órgano de control constitucional, y que también han sido materia de pronunciamiento por quienes voluntaria u obligatoriamente intervienen en el proceso de constitucionalidad. En el asunto sub-judice, en criterio de la Corte, no es procedente el examen de la acusación propuesta por el Procurador General de la Nación, relativa al supuesto desconocimiento del mandato de generalidad del tributo, por una parte, porque –como ya se dijo– el juicio de inconstitucionalidad se limita por lo general a los cargos contenidos en la demanda y en ella no se plantea la controversia formulada por la Vista Fiscal; y por la otra, porque no se observa que la exención cuestionada, a partir del cargo propuesto, suscite una duda mínima sobre su constitucionalidad que amerite el uso de las atribuciones consagradas en el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, pues este Tribunal en la Sentencia C-1021 de 2012, al pronunciarse sobre el numeral 21 del artículo 879 del Estatuto Tributario (modificado por el artículo 38 de la Ley 1450 de 2011), en el que se incluyó este mismo beneficio como estímulo al factoring y a la cadena productiva que depende de dicho sistema de financiación, consideró que su origen es una consecuencia directa del ejercicio de la libertad de configuración normativa del legislador, en desarrollo de un conjunto de objetivos acordes con el Texto Superior COSA JUZGADA MATERIAL-Prohibición de reproducción de contenido material declarado inexequible por razones de fondo COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIAL-Jurisprudencia constitucional COSA JUZGADA MATERIAL-Elementos para determinarla COSA JUZGADA MATERIAL-Declaración debe ser adoptada por Sala Plena POTESTAD LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Contenido y alcance/COMPETENCIA DEL LEGISLADOR EN MATERIA TRIBUTARIA-Límites/POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-No es absoluta EXENCIONES TRIBUTARIAS-Propósitos Concretamente, a través de las exenciones tributarias, el legislador impide el nacimiento de la obligación tributaria en relación con determinados sujetos o disminuye la cuantía de la misma. Así, si bien en principio, respecto del contribuyente, se concreta el hecho generador del tributo, éste se excluye de manera anticipada de la obligación impositiva, por disposición legal. Para esta Corporación, la exención tributaria no es un fin en sí mismo, su propósito es el de obrar como instrumento de estímulo fiscal para lograr, entre otras, la satisfacción de los siguientes fines: (i) la recuperación y desarrollo de áreas geográficas deprimidas por desastres naturales o provocados por el hombre; (ii) el fortalecimiento patrimonial de las empresas que ofrecen bienes o servicios de gran sensibilidad social; (iii) el incremento de la inversión en sectores vinculados a la generación de empleo masivo; (iv) la protección de ciertos ingresos laborales y de las prestaciones de la seguridad social; así como (v) una mejor distribución de la renta global. DERECHO A LA IGUALDAD-Jurisprudencia constitucional/DERECHO A LA IGUALDAD-Alcance/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Mandatos que comprende JUICIO DE IGUALDAD-Estructura analítica básica Con el fin de analizar si una norma trasgrede el derecho de igualdad, la Corte ha acudido a un test o juicio de igualdad, cuya importancia radica en que otorga objetividad y transparencia a las decisiones que se adoptan por el juez constitucional. La estructura básica de este juicio puede reseñarse de la siguiente forma: (i) lo primero que debe advertir el juez es si, en relación con un criterio de comparación, o tertium comparationis, las situaciones de los sujetos bajo revisión son similares. En caso de que encuentre que son claramente distintas, no procede el test de igualdad; (ii) si resulta procedente adelantar el juicio, se deberá analizar la razonabilidad, proporcionalidad, adecuación e idoneidad del trato diferenciado que consagra la norma censurada, destacando (a) los fines perseguidos por el trato disímil, (b) los medios empleados para alcanzarlos y (c) la relación entre medios y fines. JUICIO DE IGUALDAD-Modalidades según grado de intensidad JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Intensidad PRINCIPIO DE EQUIDAD-Límite a la libertad de configuración del legislador en materia tributaria PRINCIPIO DE EQUIDAD-Alcance En lo que se refiere a su alcance se ha reconocido una doble dimensión: la equidad horizontal, que hace referencia a los contribuyentes que se encuentran en una misma situación fáctica y que deben contribuir de manera equivalente; y la equidad vertical, que implica una mayor carga contributiva sobre aquellas personas que tienen más capacidad económica. CONTRATO DE FACTORING O COMPRAVENTA DE CARTERA-Concepto según la doctrina CONTRATO DE FACTORING O COMPRAVENTA DE CARTERA-Concepto según Consejo de Estado CONTRATO DE FACTORING O COMPRAVENTA DE CARTERA-Concepto según Superintendencia de Sociedades CONTRATO DE FACTORING O COMPRAVENTA DE CARTERA-Partes que intervienen OPERACIONES DE FACTORING-Desarrollo normativo/CONTRATO DE FACTORING-Personas que pueden efectuar dichas operaciones SUJETOS QUE PUEDEN ASUMIR CONDICION DE FACTOR-Jurisprudencia constitucional GRAVAMEN A LOS MOVIMIENTOS FINANCIEROS, EN ESPECIAL A LAS OPERACIONES DE FACTORING-Marco normativo EXENCION TRIBUTARIA EN OPERACIONES DE FACTORING-Jurisprudencia constitucional LEY 1607 DE 2012 POR LA CUAL SE EXPIDEN NORMAS EN MATERIA TRIBUTARIA-Contenido y alcance del artículo 132 PRINCIPIO DE INEQUIDAD-Dos sujetos que desarrollan una misma actividad económica principal, operaciones de factoring, se les brinda tratamiento fiscal diferente (i) El marco normativo actualmente vigente en Colombia, como bien lo señalan el demandante, los intervinientes y la Vista Fiscal, todavía permite que cualquier persona natural o jurídica preste los servicios de compra de cartera, con la única condición de inscribirse en la Cámara de Comercio correspondiente. En relación con estos sujetos, las expresiones demandadas previstas en el artículo 132 de la Ley 1607 de 2012, excluyen su condición de beneficiarios de la exención del GMF, a pesar de ser parte del mismo mercado económico, por el hecho de no estar sometidos a la vigilancia administrativa de las Superintendencias de Sociedades, Financiera y/o de Economía Solidaria. (ii) En lo que se refiere a las entidades vigiladas por la Superintendencia de Sociedades, el Decreto 2669 de 2012, en el artículo 7°, establece que sólo estarán sometidas a dicha vigilancia: “Los factores constituidos como sociedades comerciales que tengan por objeto social exclusivo la actividad de factoring y que además, demuestren haber realizado operaciones de factoring en el año inmediatamente anterior, por valor igual o superior a treinta mil salarios mínimos legales mensuales vigentes (30.000 s.m.l.m.v) al corte del ejercicio”. Como se infiere del texto transcrito, respecto de las sociedades comerciales cuyo objeto social principal es la realización de operaciones de factoring, es posible que algunas de ellas no queden sometidas a la vigilancia de la Superintendencia de Sociedades, por cuanto el ejercicio de dicha función depende del volumen operaciones realizadas en el año inmediatamente anterior. Frente a esas empresas o sociedades comerciales, los preceptos demandados excluyen su condición de beneficiarios de la exención del GMF, a pesar de explotar una misma actividad económica. (iii) En el caso de las entidades vigiladas por la Superintendencia de Economía Solidaria, como lo afirman el actor, los intervinientes y la Vista Fiscal, el sistema de supervisión previsto en la normatividad vigente opera por niveles, a partir de la determinación del Presidente de la República sobre las entidades que deben quedar sujetas a dicha supervisión. Por ello, aun cuando en principio las entidades habilitadas por su régimen especial para celebrar contratos de factoring, son las cooperativas de ahorro y crédito y las secciones de ahorro y crédito de las cooperativas multiactivas o integrales, las cuales están sometidas a supervisión permanente del Estado; nada obsta para que en virtud de la habilitación general dada a cualquier persona jurídica por el artículo 8° de la Ley 1231 de 2008, se realicen operaciones de compra o descuento de cartera por otras entidades que hacen parte del mismo sector, pero que no están sujetas a la vigilancia de la citada Superintendencia. Así las cosas, una empresa del sector solidario puede realizar actividades de factoring y no estar sujeta a la vigilancia de la Superintendencia de Economía Solidaria, básicamente por dos razones: la primera, porque quien determina las entidades de este sector que se encuentran sometidas a supervisión es el Presidente de la República, como expresamente lo señala el artículo 34 de la Ley 454 de 1998 y, la segunda, porque el marco normativo actualmente vigente, en el tercer y último nivel de supervisión, requiere la decisión previa de la Superintendencia de Economía Solidaria respecto a que una entidad cumple con las características señaladas en el artículo 6° de la Ley 454 de 1998, para ser sometida a vigilancia administrativa. En relación con estos sujetos, las expresiones demandadas también excluyen su condición de beneficiarios de la exención del GMF, a pesar de ser parte –como ya se dijo– del mismo mercado económico. (iv) Finalmente, lo mismo puede decirse de las carteras colectivas y los patrimonios autónomos vigilados por la Superintendencia Financiera. En relación con las primeras, el Decreto 2555 de 2010 las define como todo mecanismo o vehículo de captación o administración de sumas de dinero u otros activos, integrado con el aporte de un número plural de personas determinables. Las carteras colectivas sólo podrán ser administradas por sociedades comisionistas de bolsa de valores, sociedades fiduciarias y sociedades administradoras de inversión. Este tipo de entidades se encuentran sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Financiera, en los términos previstos en el Decreto 4327 de 2005. Ahora bien, ello no obsta para que el legislador decida establecer que determinadas carteras colectivas quedan por fuera del marco de vigilancia de la citada Superintendencia, caso en el cual estas últimas también quedan excluidas de la exención del GMF, a pesar de que están habilitadas para realizar operaciones de factoring. En cuanto a los patrimonios autónomos, no existe una definición sobre ellos en el ordenamiento jurídico, su origen generalmente ha estado vinculado a la celebración de contratos de fiducia mercantil, a los cuales se refiere el artículo 1233 del Código de Comercio. Sin embargo, como lo ha sostenido la Corte Suprema de Justicia, es el legislador el autorizado para crear este tipo fenómenos jurídicos, por lo que nada obsta para que existan patrimonios autónomos a través de los cuales se realicen operaciones de factoring, que, por el simple hecho de no estar sometidos a la vigilancia de la Superintendencia Financiera, queden excluidos del beneficio de la exención del GMF. Ahora bien, como lo advirtió la Procuraduría General de la Nación, el citado principio de inequidad también se constata, cuando el artículo 132 de la Ley 1607 de 2012, exceptúa del citado beneficio tributario a otro tipo de instituciones financieras, distintas de las carteras colectivas y de los patrimonios autónomos, que igualmente realizan operaciones de factoring y están sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Financiera. Ello ocurre, entre otras, con las compañías de financiamiento comercial y las corporaciones financieras. En este caso, según se observa, a dos sujetos que desarrollan una misma actividad económica (operaciones de factoring), se les brinda un tratamiento fiscal diferente, a pesar de que ambos hacen parte del mismo sector económico competitivo. EXENCION TRIBUTARIA EN OPERACIONES DE FACTORING-Test intermedio de igualdad LEY 1607 DE 2012 POR LA CUAL SE EXPIDEN NORMAS EN MATERIA TRIBUTARIA-Antecedentes legislativos EXENCION TRIBUTARIA EN OPERACIONES DE FACTORING REALIZADAS POR ENTIDADES VIGILADAS POR SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES, FINANCIERA Y/O DE ECONOMIA SOLIDARIA-Tratamiento diferencial previsto en la norma acusada no persigue ningún fin constitucional EXENCION TRIBUTARIA EN OPERACIONES DE FACTORING REALIZADAS POR ENTIDADES VIGILADAS POR SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES, FINANCIERA Y/O DE ECONOMIA SOLIDARIA-Vulneración del principio de equidad EXENCION TRIBUTARIA EN OPERACIONES DE FACTORING REALIZADAS POR ENTIDADES VIGILADAS POR SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES, FINANCIERA Y/O DE ECONOMIA SOLIDARIA-Afectación de la libre competencia económica EXENCION TRIBUTARIA EN OPERACIONES DE FACTORING REALIZADAS POR ENTIDADES VIGILADAS POR SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES, FINANCIERA Y/O DE ECONOMIA SOLIDARIA-No existe un vínculo de conexidad entre la vigilancia administrativa a cargo de una superintendencia y las obligaciones fiscales de los contribuyentes que cumplen la misma actividad económica UNIDAD NORMATIVA-Jurisprudencia constitucional UNIDAD NORMATIVA-Carácter excepcional UNIDAD NORMATIVA-Causales de procedencia EXENCION TRIBUTARIA EN OPERACIONES DE FACTORING REALIZADAS POR ENTIDADES VIGILADAS POR SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES, FINANCIERA Y/O DE ECONOMIA SOLIDARIA-Efectos del fallo Referencia: expediente D-9595 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 132 (parcial) de la Ley 1607 de 2012, “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones” Demandante: Carlos Alberto Jiménez Cabarcas Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá DC, seis (6) de noviembre de dos mil trece (2013) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, el ciudadano Carlos Alberto Jiménez Cabarcas instauró demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 132 (parcial) de la Ley 1607 de 2012, “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”. En auto del 21 de mayo de 2013, el Magistrado Sustanciador resolvió admitir la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. De igual manera, dispuso comunicar la iniciación del presente proceso de inconstitucionalidad al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, al Departamento Nacional de Planeación, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), a la Superintendencia Financiera de Colombia, a la Superintendencia de Sociedades, a la Superintendencia de Economía Solidaria, a la Corporación para el Desarrollo de las Microempresas, a la Asociación Colombiana de las Empresas de Factoring (Asofactoring), a la Asociación de Compañías de Financiamiento Comercial (AFIC), a la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI), al Instituto Colombiano de Derecho Tributario y a las Facultades de Derecho de las siguientes Universidades: Rosario, Sergio Arboleda, Libre y Nariño, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran impugnando o defendiendo la disposición acusada. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 del Texto Superior y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto del precepto legal demandado, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 48.655 de enero 26 de 2012, destacando y subrayando los apartes demandados: “LEY 1607 DE 2012 (Diciembre 26) Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones. Artículo132. Modifíquense los numerales 14, 17 y 21 del artículo 879 del Estatuto Tributario[[1]] y adiciónense al mismo artículo los numerales 23, 24, 25, 26 y 27 y un parágrafo, los cuales quedarán así: (…) 21. La disposición de recursos para la realización de operaciones de factoring –compra o descuento de cartera– realizadas por carteras colectivas, patrimonios autónomos cuyo administrador sea una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia o por sociedades vigiladas por la Superintendencia de Sociedades cuyo objeto social principal sea este tipo de operaciones o por entidades vigiladas por la Superintendencia de Economía Solidaria. Para efectos de esta exención, las sociedades vigiladas por la Superintendencia de Sociedades y las entidades vigiladas por la Superintendencia de Economía Solidaria deberán marcar como exenta del gravamen a los movimientos financieros una cuenta corriente o de ahorros o una cuenta de un único patrimonio autónomo destinada única y exclusivamente a estas operaciones y cuyo objeto sea el recaudo, desembolso y pago de las mismas. En caso de tratarse de carteras colectivas o fideicomisos de inversión, el administrador vigilado por la Superintendencia Financiera de Colombia deberá marcar una cuenta por cada cartera o fideicomiso que administre destinado a este tipo de operaciones. El giro de los recursos se deberá realizar solamente al beneficiario de la operación de factoring o descuento de cartera, mediante abono a cuenta de ahorro o corriente, o mediante expedición de cheques a los que se les incluya la restricción: “para consignar en la cuenta corriente o de ahorros del primer beneficiario”. En el evento de levantarse dicha restricción, se causará el gravamen a los movimientos financieros en cabeza de la persona que enajena sus facturas o cartera a la cartera colectiva o patrimonio autónomo, cuyo administrador es una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, o el cliente de la sociedad vigilada por la Superintendencia de Sociedades o de la entidad vigilada por la Superintendencia de Economía Solidaria. El representante legal de la entidad administradora vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia o de la sociedad vigilada por la Superintendencia de Sociedades o de la entidad vigilada por la Superintendencia de Economía Solidaria, deberá manifestar bajo la gravedad del juramento, que la cuenta de ahorros, corriente o del patrimonio autónomo a marcar según el caso, será destinada única y exclusivamente a estas operaciones en las condiciones establecidas en este numeral.” III. DEMANDA 3.1. El demandante considera que las expresiones acusadas del artículo 132 de la Ley 1607 de 2012 son contrarias a los artículos 4°, 13, 85, 95, 243 y 363 de la Constitución Política. Inicialmente realiza una breve explicación sobre el origen normativo del contrato de factoring en Colombia y sobre las personas autorizadas por la ley para celebrar este negocio jurídico. En seguida, el actor señala que las operaciones de factoring se encuentran definidas en el artículo 2°, numeral 2°, del Decreto 2669 de 2012, en los términos que a continuación se exponen: “Operación de factoring: Aquella mediante la cual un factor adquiere, a título oneroso derechos patrimoniales ciertos, de contenido crediticio, independiente-mente del título que los contenga o de su causa, tales como y sin limitarse a ellos: facturas de venta, pagarés, letras de cambio, bonos de prenda, sentencias ejecutoriadas y actas de conciliación, cuya transferencia se hará según la naturaleza de los derechos, por endoso, si se trata de títulos valores o mediante la cesión en los demás casos”. De conformidad con el artículo 8° de la Ley 1231 de 2008, las operaciones de factoring se pueden realizar por cualquier persona, natural o jurídica, con la única condición de que se encuentre organizada e inscrita en la Cámara de Comercio[2]. Por esta razón, no necesariamente una empresa cuyo objeto social sea la compra o descuento de cartera, se encuentra sometida a la supervisión o vigilancia de alguna superintendencia. Con el fin de ratificar esta posición, el demandante transcribe sendos conceptos emanados de la Superintendencia Financiera y de la Superintendencia de Sociedades, en los que se describen las hipótesis que dan lugar al ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control[3]. Adicional a lo anterior, el Decreto 2669 de 2012, en el artículo 7°, vinculó el ejercicio de la función de vigilancia de la Superintendencia de Sociedades, al monto de las operaciones que en el año anterior se hubiesen realizado por las sociedades cuyo objeto social exclusivo sea la ejecución de operaciones de factoring. Al respecto, la norma en cita dispone que: “Artículo 7. Modificación del artículo 5 del Decreto 4350 de 2006. Adicionase al artículo 5 del Decreto 4350 de 2006 el siguiente literal: Artículo 5. Estarán sometidas a la vigilancia de la Superintendencia de Sociedades en los términos que lo indican las normas legales pertinentes, respecto de cada una de el/as: (...) (f) Los factores constituidos como sociedades comerciales que tengan por objeto social exclusivo la actividad de factoring y que además, demuestren haber realizado operaciones de factoring en el año inmediatamente anterior, por valor igual o superior a treinta mil salarios mínimos legales mensuales vigentes (30.000 smlmv) al corte del ejercicio.” En conclusión, a juicio del actor, es claro que las operaciones de factoring se pueden realizar por cualquier persona, siempre que se cumplan con las exigencias de publicidad que se derivan del registro mercantil. De ahí que, como ya se dijo, no necesariamente una empresa cuyo objeto social exclusivo sea la compra de cartera se encuentra sometida a la vigilancia de la Superintendencia de Sociedades, pues su ejercicio depende del monto de las operaciones realizadas, como expresamente lo dispone el Decreto 2669 de 2012. 3.2. Con ocasión de la expedición de la Ley 1450 de 2011 se modificó el artículo 879 del Estatuto Tributario, referente a las exenciones del Gravamen a los Movimientos Financieros. En su versión original, el artículo 38 excluyó del citado gravamen a las entidades de factoring vigiladas por la Superintendencia de Sociedades cuyo objeto social principal sea la realización de este tipo de operaciones[4], como ya lo había realizado el Decreto 660 de 2011 frente a las sociedades sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Financiera y/o de Economía Solidaria[5]. 3.3. Con la exención planteada en la Ley 1450 de 2011, en palabras del actor, se presentó una distinción de trato desprovista de justificación, al excluir del beneficio tributario allí previsto a las sociedades comerciales dedicadas al factoring, que no contaban con la vigilancia de la Superintendencia de Sociedades. Por dicha razón, actuando también en condición de ciudadano, promovió un juicio de inconstitucionalidad contra las expresiones: “realizadas por entidades vigiladas por la superintendencia de sociedades” y “vigiladas por la Superintendencia de Sociedades”, las cuales fueron declaradas inexequibles por esta Corporación en la Sentencia C-1021 de 2012, al entender que dicha exclusión desconocía el derecho a la igualdad y el principio de equidad tributaria, consagrados en los artículos 13 y 363 del Texto Superior[6]. Como consecuencia de la citada decisión y a partir del momento de su publicación (28 de noviembre de 2012), todas las empresas, personas o sociedades dedicadas al factoring, sin distinción en cuanto a la vigilancia o no por parte de la Superintendencia de Sociedades, se encontraban exentas del Gravamen a los Movimientos Financieros, en lo que se refiere a la realización de las operaciones de compra de cartera. 3.4. Con la expedición de la Ley 1607 de 2012, se aprobó una nueva reforma tributaria dirigida a mejorar la distribución de la carga impositiva y a favorecer a los colombianos de menores ingresos[7]. Sin embargo, según afirma el accionante, como se observa de la lectura de las expresiones demandadas y al tenor del recuento normativo y jurisprudencial previamente realizado[8], el legislador expidió el artículo 132 de la citada ley en contravía de la expresa prohibición consagrada en el artículo 243 del Texto Superior, conforme a la cual: “Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”. La violación del citado precepto constitucional se explica en los siguientes términos: “1. Tanto el texto aquí demandado, como el declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante [sentencia] C-1021 de 2012, son prácticamente idénticos, ya que se refieren a la exoneración del GMF a las actividades de factoring, teniendo en cuenta la vigilancia de la Superintendencia de Sociedades que recae sobre las sociedades comerciales dedicadas a esta actividad, es decir, [en] ambos textos se exonera del GMF a las empresas de factoring que se encuentren vigiladas por la Superintendencia de Sociedades, y no se otorga este beneficio a las empresas de factoring NO vigiladas por la [citada Superintendencia]. 2. La Honorable Corte Constitucional, en Sentencia C-1021 de 2012, considera abiertamente inconstitucional exonerar de manera desigual del GMF a las sociedades dedicadas al factoring (…), por vulnerar el derecho a la igualdad y el principio de equidad tributaria. (…) 3. Tanto para la expedición de la norma demandada (artículo 132 de la Ley 1607 de 2012), como hoy en día, los preceptos de igualdad y equidad tributaria se encontraron y encuentran vigentes en la Constitución Política de Colombia (…). Cabe anotar, que entre la fecha de la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 38 de la Ley 1450 de 2011 (el 28 de noviembre de 2012) hasta la fecha de entrada en vigencia del artículo 132 de la Ley 1607 de 2012 (el 26 de diciembre de 2012), sólo transcurrieron VEINTIOCHO (28) días calendario, por lo que las circunstancias no sólo jurídicas, sino sociales y económicas del país eran, sino similares, las mismas”. 3.5. En todo caso, más allá del desconocimiento del artículo 243 del Texto Superior, el actor también considera que las expresiones demandadas vulneran los artículos 13 y 363 de la Constitución, referentes al derecho a la igualdad y al principio de equidad tributaria, con fundamento en las siguientes razones: - En cuanto al derecho a la igualdad, el accionante sostiene que es injustificado brindar un trato desigual por el simple hecho de que una sociedad esté o no sometida a la vigilancia de las Superintendencias de Sociedades, Financiera y/o de Economía Solidaria, como se infiere de lo expuesto en las Sentencias C-349 de 1995, C-183 de 1998, C-748 de 2009 y C-1021 de 2012. Para el actor, según la jurisprudencia expuesta, una distinción de trato en materia tributaria sólo es razonable cuando responde a la actividad gravada y no cuando se soporta en la función de vigilancia que se realiza por una autoridad administrativa. - En lo concierne al principio de equidad tributaria y teniendo en cuenta lo dispuesto en el Decreto 2669 de 2012, el accionante afirma que los sujetos obligados a pagar el Gravamen a los Movimientos Financieros, con la entrada en vigencia de las expresiones acusadas previstas en la Ley 1607 de 2012, serán las compañías de factoring que menos operaciones hubiesen realizado en el año inmediatamente anterior, lo que terminará afectando las finanzas y el costo de los servicios de las empresas más pequeñas en beneficio de aquellas que tienen una mayor participación en el mercado. 3.6. Estos principios se vulneran no sólo en el caso de las sociedades excluidas de la vigilancia de la Superintendencia de Sociedades, sino también frente a carteras colectivas o patrimonios autónomos cuyo administrador no sea una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera. Para estos efectos, el demandante señala que pueden existir patrimonios autónomos no constituidos mediante fiducia mercantil (C.Co. art. 1226) y, por ende, ajenos a la vigilancia de la citada autoridad administrativa[9]. Lo anterior igualmente se presenta frente a las carteras colectivas, como lo afirma en los siguientes términos: “[Las] carteras colectivas, cuando se encuentran destinadas a realizar inversión en títulos valores como facturas de venta, se encuentran realizando factoring. En el evento en el que determinada cartera colectiva orientada a operaciones de compra de cartera al descuento, y que no se encuentre administrada por una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, se le cobrará el GMF, a diferencia de aquella cartera colectiva, que a pesar de estar igualmente destinada al factoring, por el hecho subjetivo, ajeno y fiscalmente irrelevante de que su administrador sea una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia”. 3.7. El desconocimiento de los citados principios también se manifiesta frente a las entidades que no son vigiladas por la Superintendencia de Economía Solidaria, a pesar de hacer parte de los sectores económicos que generalmente están sometidos a su supervisión. Al respecto, el actor afirma que el Decreto 2159 de 1999 dispone que la inspección, vigilancia y control de la citada Superintendencia se hará de la siguiente manera: “Artículo 1.- Las entidades sujetas a la inspección, control y vigilancia de la Superintendencia de la Economía Solidaria, se clasificarán en tres niveles de supervisión, de acuerdo con su nivel de activos y el desarrollo o no de actividad financiera.” En el primer nivel de supervisión se encuentran las entidades que ejercen actividades financieras. En el segundo se agrupan las empresas que no adelantan actividades de ahorro y crédito y que cuentan con activos determinados[10]. Por último, en el tercer nivel, se clasifican entidades que no hacen parte de ninguno de los niveles anteriores, pero que, a juicio de la Superintendencia, cumplen con los parámetros consagrados en el artículo 6° de la Ley 454 de 1998. Precisamente, el artículo 6° del decreto en mención señala que: “Artículo sexto. Tercer nivel de supervisión: El tercer nivel de supervisión, se aplicará a las entidades de la economía solidaria que no se encuentren dentro de los parámetros de los dos primeros niveles de supervisión y cumplan a criterio de la Superintendencia de la Economía Solidaria, con las características señaladas en el artículo 6 de la Ley 454 de 1998.”[11] Con fundamento en lo anterior, el actor concluye que las entidades que no ingresen en los niveles 1° y 2° de supervisión y que, a criterio de la Superintendencia de Economía Solidaria, no cumplan con lo establecido en el artículo 6° de la Ley 454 de 1998, no estarán sometidas a su vigilancia. Frente a ellas resuelta evidente que la norma acusada, “ocasiona fuertes desventajas en el mercado del factoring, (…) en detrimento de las pequeñas [empresas], las cuales estarán llamadas a desaparecer”. 3.8. Por último, en palabras del accionante, en la medida en que el legislador reprodujo una disposición que fue previamente declarada inexequible por razones de fondo, esta Corporación debería proferir un fallo retroactivo o ex tunc, en aras de salvaguardar el derecho a la igualdad y el principio de equidad tributaria, en beneficio de los pequeños empresarios del factoring, tal y como fue protegido por la Corte mediante la Sentencia C-1021 de 2012. IV. INTERVENCIONES 4.1. Intervención de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia El Representante Legal Suplente de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI) solicita a esta Corporación reiterar la misma decisión adoptada en la Sentencia C-1021 de 2012, en el entendido que el asunto que aquí se debate es sustancialmente igual al que se sometió a revisión en el fallo de la referencia. 4.2. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario El Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de los apartes que fueron objeto de demanda previstos en el artículo 132 de la Ley 1607 de 2012, esto es, las expresiones: “cuyo administrador sea una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia”, “vigilado por la Superintendencia Financiera de Colombia”, “vigiladas por la Superintendencia de Sociedades”, “vigilada por la Superintendencia de Sociedades”, “vigiladas por la Superintendencia de Economía Solidaria” y “vigilada por la Superintendencia de Economía Solidaria”, con fundamento en las siguientes consideraciones: - La norma actualmente demandada guarda identidad de contenido normativo con la que fue objeto de examen en la Sentencia C-1021 de 2012, al revisar la constitucionalidad del artículo 38 de la Ley 1450 de 2011. Por esta razón, el Instituto reitera las mismas razones que emitió en el concepto de fecha julio 30 de 2012, en donde concluyó que las expresiones: “realizadas por entidades vigiladas por la superintendencia de sociedades” y “vigiladas por la Superintendencia de Sociedades” eran inexequibles por violar el principio de igualdad tributaria, puesto que “la circunstancia de que una entidad se encuentre sometida a la vigilancia del Estado, no constituye un argumento suficiente para crear un tratamiento tributario discriminatorio”. Esta posición se mantiene básicamente por cuatro razones: (i) porque la norma que establece qué entidades pueden realizar operaciones de factoring no ha sido modificada (Ley 1231 de 2008, art. 8), lo cual supone que los operadores de este servicio no se limitan a los exclusivamente vigilados por el Estado, sino que también incluyen a “las empresas legalmente organizadas e inscritas en la Cámara de Comercio correspondiente”; (ii) porque las normas que regulan la función de vigilancia a cargo de la Superintendencia de Sociedades, permiten inferir que no todas las empresas o sociedades dedicadas a la compra o descuento de cartera quedan cobijadas por la exención tributaria. Adicionalmente (iii) porque la simple consideración formal de la vigilancia del operador del servicio no constituye una razón objetiva para excluir del GMF a las empresas dedicadas al factoring, sobre todo “cuando se advierte que ello implica que las operaciones realizadas por las entidades con menor capacidad económica son las que finalmente quedarán sometidas al gravamen, lo cual evidentemente tiene un efecto en el precio que debe fijarse sobre las mismas, lo que termina afectando las condiciones de competencia con que se actúa en el mercado y las condiciones de equidad con las que deben actuar los operadores económicos que realizan la misma actividad”; y (iv) por último, porque el Congreso de la República omitió cumplir –en términos constitucionales– con lo ordenado en la Sentencia C-1021 de 2012, al aprobar una norma que revive preceptos que fueron declarados inexequibles por razones de fondo. En este orden de ideas, el Instituto considera que la Corte debe declarar inexequibles –con efectos ex tunc– las expresiones: “vigiladas por la Superintendencia de Sociedades” y “vigilada por la Superintendencia de Sociedades”, con el propósito de hacer posible la devolución del gravamen cobrado a quien constitucionalmente no tenía a su cargo dicha obligación, como consecuencia de la violación a la prohibición consagrada en el artículo 243 del Texto Superior. - En lo que se refiere a la exención del GMF previsto con exclusividad para las operaciones de factoring celebradas por los entes vigilados por la Superintendencia de Economía Solidaria, el interviniente afirma que le asiste razón al actor al considerar que existen entidades que conforman el sector solidario de la economía, que escapan a la vigilancia de la Superintendencia en mención. Por esta razón, al igual que ocurre con las empresas vigiladas por la Superintendencia de Sociedades, la exclusión del beneficio tributario sólo para las operaciones de factoring realizadas por entidades vigiladas por la citada Superintendencia de Economía Solidaria resulta inconstitucional, por el simple hecho entender que la circunstancia de que exista una hipótesis de supervisión estatal, “no puede conducir a que dos entidades que realizan la misma actividad sean tratadas de manera diferente respecto a exoneraciones tributarias”. - En cuanto a la exención del GMF para las operaciones de factoring realizadas por carteras colectivas y patrimonios autónomos cuya administrador sea una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, el Instituto presenta iguales razones a las previamente expuestas para solicitar su inconstitucionalidad. Al respecto, señala que: “Respecto a los patrimonios autónomos, es del caso retomar la circunstancia de su falta definición en la normativa, lo cual debe llevar a la conclusión de que para considerar la existencia de un patrimonio autónomo debe estar así reconocido en la ley (tal como se anota por la Corte [Suprema de Justicia] en la Sentencia antedicha, en la que se afirma que ‘dichos patrimonios tienen su génesis en la ley que determina de alguna manera su conformación e identidad’. Bajo esta precisión, las actividades de factoring realizadas por los patrimonios autónomos deben gozar de la exención del GMF, independientemente de si la entidad que los administra está sometida o no a la vigilancia del Estado, a efectos de garantizar la aplicación del principio de igualdad, de acuerdo con los argumentos que ya han sido expuestos. Respecto de las carteras colectivas, la conclusión en la misma: Someter a tratamiento de exención las operaciones de factoring celebradas exclusivamente por aquellas que estén administradas exclusivamente por los entes vigilados por la Superintendencia Financiera, constituye un tratamiento discriminatorio desde el punto de vista objetivo, que no encuentra razones para mantenerlo. En este caso, como en los demás, se violan los principios de igualdad y equidad tributaria”. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, como pretensión principal, solicita a la Corte declarar la inexequibilidad del numeral 21 del artículo 879 del Estatuto Tributario, en la forma como fue modificado por el artículo 132 de la Ley 1607 de 2012, con el propósito de hacer prevalecer el principio de generalidad de los tributos; y en subsidio, al entender que son manifiestamente contrarias a los mandatos de igualdad y equidad previstos en la Constitución, pide excluir del ordenamiento jurídico las siguientes expresiones contenidas en la disposición acusada: “cuyo administrador sea una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia”, “vigiladas por la Superintendencia de Sociedades”, “vigiladas por la Superintendencia de Economía Solidaria”, “vigilado por la Superintendencia Financiera de Colombia”, “cuyo administrador en una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia”, “vigilada por la Superintendencia de Sociedades” y “vigilada por la Superintendencia de Economía Solidaria”. Con la finalidad de justificar las pretensiones formuladas, se exponen los siguientes argumentos: - Inicialmente la Vista Fiscal solicita decretar la unidad normativa, al entender que las apartes demandados se encuentran intrínsecamente relacionados con el resto de la disposición acusada. A continuación sostiene que la igualdad en materia tributaria se expresa a través del principio de equidad, por lo que son inaceptables las regulaciones legales que establezcan tratamientos tributarios diferenciados carentes de justificación. Esta situación obliga al Congreso de la República a ponderar la distribución de las cargas y de los beneficios entre los contribuyentes. - Con fundamento en lo anterior, el Procurador considera que el análisis respecto de la violación del principio de equidad tributaria debe realizarse, en primer lugar, con relación a la existencia misma de la exención del Gravamen a los Movimientos Financieros y, en segundo lugar, en lo atinente a la distinción de trato que se alega en la demanda. - En cuanto al primer punto, el agente del Ministerio Público considera que la exención del pago del GMF acorde con las hipótesis previstas en la disposición acusada, no tiene justificación desde el punto de vista del marco constitucional tributario y desde la perspectiva de la eficiencia tributaria como arbitrio rentístico, “porque la misma está encaminada a concentrar la actividad de factoring en quienes tengan grandes capitales (beneficio tributario más economía de escala para capturar el mercado) o direccionándola a determinados negocios financieros, lo cual es contrario al principio de equidad tributaria vertical porque le está dando beneficios tributarios a quien tiene más capacidad de contribución”. En este contexto, como la norma acusada no beneficia a quienes debe hacerlo, ni se traduce per se en un estímulo al factoring; al tiempo que distorsiona la libre competencia económica respecto de los demás competidores que no son exonerados de pagar el citado tributo, el Procurador considera que, en este caso, se impone la necesidad de garantizar el principio de generalidad del tributo, bajo el entendido de que todas las personas dedicadas al factoring deben pagar el Gravamen a los Movimientos Financieros. De ahí que, como pretensión principal, solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del numeral 21 del artículo 879 del Estatuto Tributario, tal y como fue modificado por el artículo 38 de la Ley 1450 de 2011. - En caso de que no sea procedente el examen de la anterior solicitud o que la misma no esté llamada a prosperar, la Vista Fiscal considera que la distinción de trato que incluyen las expresiones demandadas no tiene justificación desde el punto de vista de la equidad tributaria y de la libertad económica. En este último caso, al entender que las operaciones de factoring no se pueden ejercer en igualdad de condiciones, cuando se está beneficiando a los que tienen mayor poder financiero. Por ello, concluye que: “(…) el legislador, con la exención aludida, estableció un tratamiento discriminatorio contrario a los principios de equidad y justicia tributarias, por no tener justificación desde el punto de vista superior. Por lo tanto, y en forma subsidiaria, se solicitará a la [Corte Constitucional] declarar inexequible la exoneración del gravamen a los movimientos financieros a las sociedades, entidades, carteras colectivas o patrimonios autónomos que tienen como objeto principal la realización de operaciones de factoring y estén sometidas a la vigilancia policiva administrativa que ejerce el gobierno nacional a través de las Superintendencias Financiera, de Sociedades y de Economía Solidaria”. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 6.1. Competencia La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad contra las expresiones demandadas previstas en el artículo 132 de la Ley 1607 de 2012, “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”, presentada por el ciudadano Carlos Alberto Jiménez Cabarcas, en los términos del numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política. 6.2. De los problemas jurídicos y del esquema de resolución 6.2.1. De acuerdo con los argumentos expuestos en la demanda, en las distintas intervenciones y teniendo en cuenta el concepto de la Vista Fiscal, le corresponde a esta Corporación establecer, (i) si las expresiones: “vigiladas por la Superintendencia de Sociedades” y “vigilada por la Superintendencia de Sociedades” previstas en el artículo 132 de la Ley 1607 de 2012, al tenor de lo resuelto por la Corte en la Sentencia C-1021 de dicho año, desconocen la prohibición consagrada en el artículo 243 de la Constitución Política, conforme a la cual: “Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”. 6.2.2. Adicionalmente, es preciso determinar, (ii) si el resto de las expresiones acusadas previstas en el artículo 132 de la Ley 1607 de 2012, en las que se exoneran del Gravamen a los Movimientos Financieros a las operaciones de factoring realizadas por carteras colectivas, patrimonios autónomos y entidades vigiladas, respectivamente, por las Superintendencias Financiera y de Economía Solidaria, vulneran los artículos 13 y 363 de la Constitución Política, referentes al derecho a la igualdad y al principio de equidad tributaria, al excluir de este beneficio a las operaciones de las demás entidades y personas que prestan el mismo servicio de compra o descuento de cartera, por el hecho de no estar sometidas a la vigilancia de las superintendencias aludidas. 6.2.3. Para resolver los problemas jurídicos planteados, la Corte inicialmente se pronunciará sobre la solicitud formulada por el Procurador General de la Nación, referente a la ampliación del examen de inconstitucionalidad (6.3); con posterioridad hará una breve exposición sobre la prohibición de reproducción material de contenidos normativos declarados inexequibles (6.4); en seguida se detendrá en el análisis del precedente jurisprudencial expuesto en la Sentencia C-1021 de 2012, relativo al alcance de la exención del Gravamen a los Movimientos Financieros (en adelante GMF) frente a las operaciones de factoring (6.5), luego de lo cual procederá al examen del caso concreto (6.6). 6.3. Cuestión previa: Del examen de la supuesta violación al mandato de generalidad de los tributos alegado por el Procurador General de la Nación 6.3.1. En el asunto bajo examen, el Procurador General de la Nación considera que debe declararse la inexequibilidad de la totalidad del numeral 21 del artículo 879 del Estatuto Tributario, en la forma en que fue modificado por el artículo 132 de la Ley 1607 de 2012, en la medida en que se trata de textos normativos que desconocen los principios de equidad y eficiencia tributaria (CP art. 363), al incumplir el mandato de generalidad de los tributos, conforme al cual: “los sujetos pasivos deben comprender a todas las personas que tengan capacidad contributiva”[12]. Para la Vista Fiscal, más allá de las acusaciones formuladas por el accionante, el problema jurídico que subyace en la disposición acusada consiste en determinar si, frente al citado mandato de generalidad, es válida la exención al pago del GMF a favor de las sociedades, entidades, patrimonios autónomos y carteras colectivas sometidas a la vigilancia de las Superintendencias de Sociedades, Financiera y/o de Economía solidaria. En criterio del Procurador, la disposición acusada, vista en su totalidad, al beneficiar a los grandes capitales dedicados al factoring, no sólo distorsiona la libre competencia económica, sino que también excluye de su protección a quienes debería hacerlo, al tiempo que deja de ser un estímulo al desarrollo de dicho sector económico, por lo que, en su opinión, se impone la declaratoria de inexequibilidad del numeral 21 del artículo 879 del Estatuto Tributario, en la forma en que fue modificado por el artículo 132 de la Ley 1607 de 2012, bajo el entendido de que todas las personas dedicadas a la compra o descuento de cartera deben pagar el Gravamen a los Movimientos Financieros, tal y como se infiere del citado mandato de generalidad de los tributos[13]. 6.3.2. Como se observa de lo expuesto, un análisis detallado al contenido del concepto formulado por el Ministerio Público, le permite a esta Corporación plantear el siguiente interrogante, esto es, si es posible que este Tribunal se pronuncie sobre nuevos cargos planteados por el Procurador General de la Nación, distintos a los expuestos por el accionante. 6.3.3. Al respecto, esta Corporación se ha pronunciado de forma reiterada en el sentido de manifestar que, si bien en principio la Corte tiene competencia para adelantar un control integral en aquellos casos en que se ha propuesto una acusación en debida forma, como expresamente lo permite el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991[14], por lo general el alcance de su pronunciamiento se limita a los cargos planteados en la demanda, entre otras, por las siguientes razones: (i) porque el juicio de inconstitucionalidad por vía activa tan sólo es procedente cuando se formula una acusación ciudadana (CP art 241), que satisface los requisitos formales y materiales de admisibilidad[15], por lo que son las razones que allí se exponen las que concretan el objeto del debate constitucional, en ejercicio de un derecho político de carácter fundamental (CP art. 40.6); (ii) porque la obligación de rendir concepto por parte del Procurador General de la Nación se circunscribe a la pretensión de inconstitucionalidad planteada por el actor, sin que le sea posible extender los temas o las materias objeto de pronunciamiento, pues, de hacerlo, se estaría ante un control cuyo origen no es el ejercicio del derecho de acción como lo exige la Constitución (CP art. 241), y, además, se eliminaría la posibilidad de quienes participaron en la expedición de la norma de explicar las razones que justifican su constitucionalidad (CP art. 244); y finalmente, (iii) porque en el caso de los vicios de procedimiento o de forma, su trámite, conocimiento y definición por esta Corporación, podría implicar un desconocimiento de las reglas de caducidad de la acción, previstas en los artículos 242.3 y 379 de la Constitución Política[16]. En desarrollo de lo expuesto, este Tribunal se ha abstenido de pronunciarse sobre nuevos cargos planteados por el Procurador General de la Nación, en las Sentencias C-130 de 2004, C-237A de 2004, C-211 de 2007 y C-292 de 2007, al entender que el alcance de su concepto se circunscribe a la acusación formulada por el demandante, esto es, a aquellos cargos que han sido objeto de valoración para su admisión por parte del órgano de control constitucional, y que también han sido materia de pronunciamiento por quienes voluntaria u obligatoriamente intervienen en el proceso de constitucionalidad. En el asunto sub-judice, en criterio de la Corte, no es procedente el examen de la acusación propuesta por el Procurador General de la Nación, relativa al supuesto desconocimiento del mandato de generalidad del tributo, por una parte, porque –como ya se dijo– el juicio de inconstitucionalidad se limita por lo general a los cargos contenidos en la demanda y en ella no se plantea la controversia formulada por la Vista Fiscal; y por la otra, porque no se observa que la exención cuestionada, a partir del cargo propuesto, suscite una duda mínima sobre su constitucionalidad que amerite el uso de las atribuciones consagradas en el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, pues este Tribunal en la Sentencia C-1021 de 2012, al pronunciarse sobre el numeral 21 del artículo 879 del Estatuto Tributario (modificado por el artículo 38 de la Ley 1450 de 2011), en el que se incluyó este mismo beneficio como estímulo al factoring y a la cadena productiva que depende de dicho sistema de financiación, consideró que su origen es una consecuencia directa del...