Sentencia C-754 de 2004

C-754-04 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-754/04 ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Caducidad Como ha recordado la Corte de manera reiterada, por expreso mandato del numeral 3° del artículo 242 de la Carta, las acciones públicas de inconstitucionalidad que se promuevan contra las leyes por vicios de forma caducan en el término de un (1) año, el cual empieza a contar a partir de la publicación del respectivo acto jurídico. La Corte ha precisado que dicho término “impone un límite a la competencia de la Corte para asumir el conocimiento de las demandas que presenten los ciudadanos contra las leyes, pues en los casos en que el reproche tenga que ver con irregularidades ocurridas en su proceso formativo, es deber del organismo de control constitucional verificar previamente que la acusación se haya formulado dentro del plazo señalado en la norma Superior, quedando obligado a producir un fallo inhibitorio si al momento de promoverse la respectiva acción el término de caducidad ya ha sido superado”. LEY-Requisitos TRAMITE LEGISLATIVO-Principios/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Excepciones contenidas en la Constitución y la ley/SESION CONJUNTA DE COMISIONES DE LAS CAMARAS Esta Corporación ha señalado que el trámite legislativo se guía por los principios de consecutividad e identidad. Conforme al primero, los proyectos de ley deben surtir cuatro debates de manera sucesiva, tanto en comisiones como en plenarias. Con todo, la jurisprudencia ha sostenido que dicho principio está sujeto a las excepciones plasmadas en la Constitución y en la ley. Ejemplo de ellas son las sesiones conjuntas de las comisiones de una y otra Cámara para dar primer debate a un proyecto de ley, y la simultaneidad del segundo debate, conforme a lo dispuesto en el artículo 183 de la Ley 5ª de 1992. PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Estudio y debate de todos los temas/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Totalidad del articulado propuesto debe ser discutido y aprobado o improbado/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Discusión y votación de proposiciones modificatorias o aditivas así como las supresiones En virtud del principio de consecutividad, tanto las comisiones como las plenarias de una y otra Cámara están en la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar a ese deber constitucional ni trasladar su competencia a otra célula legislativa para que un asunto sea considerado en un debate posterior. Así, la totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido y aprobado o improbado por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser objeto de discusión y votación, salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o a modificaciones (artículo 111 de la Ley 5ª de 1992). PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Inexistencia de primer debate en la comisión constitucional permanente de una de las cámaras PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance del concepto/PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Autorización de introducción de modificaciones o adiciones durante el segundo debate de cada cámara El concepto de identidad comporta mas bien que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temática. Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya discutido y aprobado el tema a que se refiera la adición o modificación. Lo anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo. En efecto, la Carta autoriza la introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el segundo debate de cada Cámara. En este sentido es posible entonces que bajo la forma de adición o modificación se incluya un artículo nuevo. La exigencia que el ordenamiento impone es que el tema al que se refiera la modificación o adición hayan sido debatidos y aprobados durante el primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y adiciones se encuentra limitada pues debe respetarse el principio de identidad, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo debatido y aprobado en comisiones. PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO SOBRE MODIFICACION DEL REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Texto sobre concesión de facultades extraordinarias aprobado por comisiones séptimas tiene contenido normativo distinto del finalmente votado por las plenarias/PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Textos que no guardan identidad temática/PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO SOBRE MODIFICACION DEL REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Distinción entre el alcance de la norma que confiere facultades sobre una materia y el alcance de la norma que regula directa y concretamente la materia La Corte llama la atención sobre el hecho consistente en que el texto relativo a la concesión al Presidente de la República de facultades extraordinarias aprobado por las Comisiones séptimas constitucionales tiene un contenido normativo distinto del que fue finalmente votado como proposición sustitutiva por las plenarias de Cámara y Senado y que se convirtió en el artículo 4° acusado. Si bien en ambos casos se alude a la modificación del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993-materia que les es común-dichos textos no guardan identidad temática en los términos que en forma reiterada ha señalado esta Corporación. Al respecto téngase en cuenta que uno es el alcance de una norma que confiere facultades sobre una materia determinada -que plantea sólo un asunto de mera competencia, en cuanto se refiere a la investidura transitoria al Presidente de la República de la facultad de legislar sobre un determinado asunto-y otro bien distinto es el alcance de una norma que regula directa y concretamente la materia que eventualmente podría ser objeto de dichas facultades. TRAMITE LEGISLATIVO-En asunción de regulación de una materia los contenidos deben ser objeto de análisis específico PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Modificaciones, adiciones o supresiones introducidas por plenarias deben guardar identidad no sólo de materia sino temática con lo discutido y aprobado en comisiones/PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO SOBRE MODIFICACION DEL REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Debate y aprobación en comisiones séptimas constitucionales de texto sobre facultades extraordinarias que respeta unidad de materia más no guarda identidad temática con el aprobado en plenarias que contiene una regulación concreta La Corte constata que en el presente caso se desconoció el principio de identidad, que exige que las modificaciones, adiciones o supresiones que se introduzcan por las plenarias de las Cámaras guarden identidad, no sólo de materia, sino temática, con lo discutido y aprobado en las comisiones permanentes respectivas. En efecto, dichas Comisiones séptimas constitucionales debatieron y aprobaron un texto sobre facultades extraordinarias que si bien respeta el principio de unidad de materia no guarda identidad temática con el texto que fue aprobado por las Plenarias de Cámara y Senado que contiene una regulación concreta que modifica el segundo inciso del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Análisis debe efectuarse en relación con textos discutidos y aprobados y no con los retirados de la discusión en comisiones Cabe recordar lo dicho por la Corte en la Sentencia C-372 de 2004 en donde se puso de presente que es en relación con los textos discutidos y aprobados y no con textos que hayan sido retirados de la discusión en comisiones que el análisis debe efectuarse. TRAMITE LEGISLATIVO-Ausencia de debate en la plenaria de la Cámara de Representantes del texto propuesto como proposición sustitutiva TRAMITE LEGISLATIVO-Realización efectiva de los debates TRAMITE LEGISLATIVO-Deber del Congreso no sólo de votar las iniciativas sino debatirlas de forma suficiente Ha dicho igualmente la Corte que el Congreso de la República tiene dentro del trámite legislativo el deber no sólo de votar las iniciativas legislativas sino de debatirlas de forma suficiente con el fin de que esa representación popular tenga una verdadera efectividad en el Estado social de derecho y se garanticen de esa manera el principio democrático y los principios de transparencia y publicidad que deben informar la actividad legislativa. PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Elusión del deber de deliberar PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO SOBRE MODIFICACION DEL REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Omisión de debate en la plenaria de la Cámara de Representantes al no darse oportunidad para discutir su contenido Como consta en la respectiva acta, luego de la lectura del texto de la proposición donde se contenía el hoy artículo 4° demandado, la Presidencia de la sesión se limitó a repetir la fórmula: “En consideración la proposición sustitutiva. Se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. La aprueba la plenaria de la Cámara?”, sin dar oportunidad alguna de discutir su contenido, el cual apenas en ese momento fue dado a conocer a la plenaria. De dicha circunstancia, como ya se señaló, se dejó constancia por parte de uno de los congresistas que solicitó sin éxito el uso de la palabra. Ello solo basta para significar que en la Plenaria de la Cámara de Representantes se omitió el debate del artículo acusado, contenido en una proposición que regulaba de manera concreta la modificación de algunos apartes del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sin que a propósito de la iniciativa ninguno de los Honorables Representantes hubiese podido tomar la palabra para expresar ya sea su acuerdo o su desacuerdo. PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO SOBRE MODIFICACION DEL REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Texto no discutido por comisiones séptimas constitucionales conjuntas ni por la plenaria de la Cámara de Representantes CORTE CONSTITUCIONAL RESPECTO DE VICIOS DE PROCEDIMIENTO SUBSANABLES-Devolución del acto sujeto a su control a la autoridad que lo profirió CORTE CONSTITUCIONAL RESPECTO DE IRREGULARIDAD EN EL TRAMITE DE UNA LEY-Aspectos que debe examinar atendiendo que la sola constatación no comporta inevitablemente su retiro En aplicación de dichos textos y del principio de instrumentalidad de las formas la Corte ha señalado que la sola constatación de que ocurrió una irregularidad en el trámite de una ley, no comporta inevitablemente que el juez constitucional deba siempre retirarla del ordenamiento sino que es necesario que el juez constitucional examine (i) si ese defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (ii) en caso de que la irregularidad represente un vicio, debe la Corte estudiar si existió o no una convalidación del mencionado vicio durante el trámite mismo de la ley; (iii) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto observado; y (iv) si no se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE TRAMITE-Carácter insubsanable por ausencia de trámite en comisiones séptimas constitucionales y en la plenaria de la Cámara de Representantes La posibilidad de proceder a subsanar los vicios de trámite identificados en este caso no existe. En efecto, los vicios que se presentaron son de tal magnitud que equivalen a la ausencia de trámite en las comisiones séptimas constitucionales y en la Plenaria de la Cámara de Representantes. SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO-Reiteración de fundamento de decisión anterior frente a formulación también de cargos de fondo ACCESO AL REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Reiteración de criterios fijados en sentencia de constitucionalidad REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES DE LA LEY DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Mecanismo de protección ante los cambios producidos por un tránsito legislativo De las consideraciones transcritas se desprende, sin lugar a dudas, que el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 i)“(c)onstituye entonces un mecanismo de protección para que los cambios producidos por un tránsito legislativo no afecten desmesuradamente a quienes, si bien no han adquirido el derecho a la pensión, por no haber cumplido los requisitos para ello, tienen una expectativa legítima de adquirir ese derecho, por estar próximos a cumplir los requisitos para pensionares, en el momento del tránsito legislativo”; ii) que este instrumento ampara a los trabajadores, hombres y mujeres, “que al momento de entrar en vigencia el sistema de pensiones”, tuvieran más de cuarenta años o treinta y cinco años respectivamente, y a quienes, “independientemente de su edad, tuvieran más de quince años de servicios cotizados”; y iii) que los amparados por este régimen “si bien no han adquirido el derecho a la pensión, por no haber cumplido los requisitos para ello, tienen una expectativa legítima de adquirir ese derecho, por estar próximos a cumplir los requisitos para pensionares, en el momento del tránsito legislativo”. REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Establecido no puede el legislador desconocer la expectativa legítima De dichas consideraciones surge así mismo que “no se vulnera el artículo 58 de la Constitución cuando una disposición legal permite que quienes no han adquirido el derecho a la pensión, pero se encontraron temporalmente dentro del régimen de transición, renuncien voluntariamente a él”, como quiera que “el régimen de transición consagra únicamente la posibilidad de obtener la pensión para aquellas personas que cumplan con los requisitos establecidos por la misma norma (..)”; pero que no obstante quienes aspiran a recibir su pensión, como resultado de su trabajo, no pueden perder “las condiciones en las que aspiraban a recibir su pensión”; por ello la Corte consideró que establecido el régimen de transición, el legislador no podría “de manera heterónoma, desconocer la expectativa legítima de quienes están incluidos en él”. REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Alcance de los derechos de las personas según la jurisprudencia en tutela REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Cambio de reglas respecto de quienes estaban próximos a pensionarse REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES DE LA LEY DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Variación de requisitos REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES DE LA LEY DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Finalidad de no provocar traslado masivo del Instituto a los fondos REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Respeto de condiciones establecidas REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Cambio después de entrada a regir la norma y de haberse consolidado la situación resulta ilegítimo En la Sentencia C-789 de 2002 la Corte advirtió claramente que si el cambio en la normativa del régimen de transición ocurre después de haber entrado a regir la norma y por tanto luego de haberse consolidado la situación de las personas a las que se les aplica, el mismo resulta ilegítimo. DERECHO AL REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Consolidación de una situación concreta que no se puede menoscabar El Legislador al expedir la norma acusada no tuvo en cuenta que, como se explicó en la Sentencia C-789 de 2002, si bien frente a un tránsito legislativo y al régimen de transición respectivo el derecho a la pensión no es un derecho constitucional adquirido, sino una expectativa legítima, sí existe un derecho al régimen de transición de las personas cobijadas por el mismo. Tampoco tuvo en cuenta que una vez entrada en vigencia la disposición que consagra el régimen de transición, los trabajadores que cumplan con los requisitos exigidos para el mismo consolidan una situación concreta que no se les puede menoscabar. NORMA ACUSADA-Inexequibilidad por vicios de procedimiento y por su contenido material REGIMENES DE TRANSICION-Establecimiento legislativo y límites/DERECHO A LA PENSION-Competencia legislativa para modificar condiciones de obtención y límites PRINCIPIO DE IGUALDAD ANTE SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DE NORMA ACUSADA-Efectos de la decisión desde la fecha de promulgación de la ley Referencia: expedientes D-5092 y 5093 acumulados Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 4º de la Ley 860 de 2003, “por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones.” Actores: Armando Enrique Arias Pulido Francisco Ordóñez Jiménez Magistrado Ponente: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS Bogotá D.C., diez (10) de agosto de dos mil cuatro (2004) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Armando Enrique Arias Pulido demandó parcialmente por vicios de fondo el artículo 4º de la Ley 860 de 2003, “por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones.” Por su parte el ciudadano Francisco Ordóñez Jiménez demandó la totalidad de dicho artículo tanto por vicios de fondo como de forma. La Sala Plena de la Corporación en sesión del 24 de febrero decidió acumular los dos procesos para que fueran decididos en la misma sentencia. Mediante auto del 11 de marzo de 2004, el Magistrado Sustanciador admitió las demandas y dispuso correr traslado de las mismas al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para asegurar la intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la República y al Presidente del Congreso de la República, así como también a los Ministros del Interior y de Justicia y de la Protección Social, a fin de que, de estimarlo oportuno, conceptúen sobre la constitucionalidad de las normas acusadas. Igualmente se ofició a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, para que enviaran copia auténtica del expediente completo que contiene el trámite del proyecto que culminó con la expedición de la Ley 860 de 2003 y los ejemplares de la Gaceta del Congreso en los que se publicó el proyecto presentado por el Gobierno y su exposición de motivos, las ponencias para primer y segundo debate en Senado y Cámara y los respectivos textos definitivos e igualmente que se certificara sobre el quórum deliberatorio y decisorio con los que la Ley 860 de 2003 se discutió y aprobó. Así mismo ordenó invitar a la Academia Colombiana de Jurisprudencia con el mismo fin. Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de la norma demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 45.415 del 29 de diciembre de 2003. “LEY 860 DE 2003” (diciembre 26) por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (…) ARTÍCULO 4o. A partir de la vigencia de la presente ley, modifíquese el inciso segundo y adiciónese el parágrafo 2o del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, del Sistema General de Pensiones. A partir de la fecha de vigencia de la presente ley y hasta el 31 de diciembre del año 2007, la edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicios o el número de semanas cotizadas y el monto de la pensión de vejez, de las personas que el 1° de abril de 1994 tuviesen 35 años o más de edad si son mujeres o cuarenta años de edad o más si son hombres ó 15 años o más de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados a esa fecha. A partir del 1º de enero del 2008, a las personas que cumplan las condiciones establecidas en el presente inciso se les reconocerá la pensión con el requisito de edad del régimen anterior al cual se encontraban afiliados. Las demás condiciones y requisitos de pensión aplicables a estas personas serán los consagrados en el Sistema General de Pensiones incluidas las señaladas por el numeral 2 del artículo 33 y el artículo 34 de esta ley, modificada por la Ley 797 de 2003.[1] PARÁGRAFO 2o. Para los efectos de la presente ley, se respetarán y garantizarán integralmente los derechos adquiridos a quienes tienen la calidad de pensionados de jubilación, vejez, invalidez, sustitución y sobrevivencia en los diferentes órdenes, sectores y regímenes, así como a quienes han cumplido ya con los requisitos exigidos por la ley para adquirir la pensión, pero no se les ha reconocido. (…) III. LAS DEMANDAS 3.1. Expediente D-5092. Demanda del ciudadano Armando Enrique Arias Pulido El actor afirma que las normas demandadas vulneran el preámbulo constitucional y los artículos 1, 13, 25, 48, 53, , 182 y 243 de la Constitución. Recuerda que la Corte Constitucional mediante sentencia C-789 de 2002 se pronunció en relación con las expectativas legítimas de los trabajadores y el régimen pensional y en ese sentido fue enfática en tres aspectos: i) el legislador no puede transformar de manera arbitraria las expectativas que tienen los trabajadores respecto de las condiciones en las que aspiran a recibir su pensión como resultado de su trabajo pues de lo contrario se estaría desconociendo el derecho al trabajo como valor fundamental del Estado y como derecho-deber, ii) una ley posterior no puede desconocer la protección que se ha otorgado a quienes al momento de entrada en vigencia de sistema de pensiones llevaban más de quince (15) años cotizados y iii) las personas que hubieren cotizado durante quince (15) años o más al entrar en vigencia el sistema de pensiones y se encuentran en el régimen de prima media con prestación definida, tendrán derecho a que se les apliquen las condiciones de tiempo de servicio, edad y monto de la pensión previstos en el régimen anterior. En ese orden de ideas precisa que “…si bien las expectativas legítimas no se consideran derechos adquiridos, sí se equiparan jurídicamente a éstos en razón a que gozan de fuero constitucional. Así las cosas, en la medida en que el Congreso, mediante la Ley 860, menoscaba tales expectativas, está vulnerando el artículo 53 de la Constitución Política…”, además la Ley 100 de 1993 en el artículo 272 defiende la prevalencia de los derechos de los trabajadores sobre la aplicación del sistema de seguridad social. Estima que la disposición acusada vulnera el artículo 243 superior, toda vez que desconociendo la sentencia C-789 de 2002 el Congreso aprobó a solicitud de Gobierno Nacional la Ley 860 de 2003, que produjo un impacto psicológico y económico a los individuos que estaban sometidos al régimen pensional al afrontar con esa nueva normatividad un desconocimiento arbitrario de sus expectativas de pensión, sobre la que habían proyectado durante largos años el mantenimiento y bienestar de sus familias. Indica que la norma acusada desconoce el artículo 53 superior, toda vez que vulnera el principio de aplicación de la norma más favorable previsto en la normatividad laboral vigente, dado que al respetar únicamente la condición de edad y dejar la de monto de la pensión y tiempo de servicio bajo la reglamentación de la Ley 100 de 1993, desconoce igualmente el principio de inescindibilidad a que debe estar sometida la Ley. Así mismo, al reducir a un solo beneficio el régimen de transición vulnera el principio de la condición más beneficiosa frente a los trabajadores que tenían la calidad de trabajadores regulados por una norma existente, pues si la nueva normatividad menoscaba sus derechos, no se aplica y por tanto continúa rigiendo la preexistente que les sea más favorable. Señala que “…No existen razones que justifiquen que el legislador, en el texto demandado del artículo 4º haya supeditado el goce de la totalidad de las condiciones de la pensión a que las personas cumplan con los requisitos de tiempo de servicio y edad a diciembre 31 de 2007, como si se tratara de una situación que los trabajadores pudieran prever, evitar o decidir, lo cual riñe con el principio protector establecido en el artículo 25 de la Constitución Nacional, el cual es aplicable al derecho del trabajo…”. Considera que la disposición acusada vulnera el artículo 13 superior en la medida en que no pueden existir diferencias que hagan menos beneficiosas las condiciones en las que se aspira a disfrutar de la pensión, por circunstancias que son totalmente ajenas a la voluntad del trabajador, y en ese sentido el texto demandado coloca en desventaja a las personas que cumplen con las condiciones establecidas para su pensión con posterioridad al 1º de enero de 2008 frente a las personas que cumplen con esas mismas condiciones con anterioridad al 31 de diciembre de 2007, puesto que si bien la condición de edad es la misma para los dos grupos de personas, el monto de la pensión y el tiempo de servicios son más favorables para quienes cumplen las condiciones de pensión antes del 31 de diciembre de 2007. Finalmente considera que la disposición acusada vulnera “…los principios constitucionales de universalidad, unidad y solidaridad, cuyos fines son garantizar el reconocimiento de las pensiones de los colombianos sin ninguna discriminación a través de la articulación de políticas, instituciones y procedimientos para alcanzar los fines de la seguridad social y garantizar el derecho de toda persona a la dignidad humana de que tratan los artículos 1 y 48 de la Constitución Nacional…”. Así mismo, vulnera el principio de proporcionalidad en el que debe soportarse todo estatuto legislativo en procura de evitar la injusticia, la arbitrariedad y la desigualdad. 3.2. Expediente D-5093 Demanda del ciudadano Francisco Ordóñez Jiménez El demandante afirma que las Plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes, “por presión del Doctor Diego Palacio Betancourt Ministro de Protección Social” votaron y aprobaron la Ley 860 de 2003 en la madrugada del 19 de diciembre de 2003 “sin discutir el artículo 4°” sobre régimen de transición. Así como que dicho artículo “no se estudió en primer debate en las Comisiones Conjuntas Octavas de Senado y Cámara, que por el contrario dieron facultades extraordinarias al Gobierno Nacional durante 6 meses para modificar o reformar el artículo 36 de la Ley 100 de 1993”, con lo que se habría desconocido el artículo 157-2 así como la ley 5a de 1992. Precisa que “Cuando el proyecto de ley se llevó a Plenaria del Senado el 19 de diciembre de 2003 esa Corporación negó las facultades extraordinarias para reformar el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en consecuencia casi se hunde toda la iniciativa”, Por lo que el Ministro de la Protección Social propuso súbitamente un nuevo artículo consistente en que el Régimen de Transición artículo 4° de la Ley 860 de 2003 fuera hasta el 31 de diciembre de 2007, artículo que “fue votado por la Plenaria del Senado sin ningún debate o discusión de fondo y lo propio hizo la Plenaria de la Cámara de Representantes frente a un tema tan delicado y de trascendental importancia para los colombianos” vulnerando de esa forma el artículo 157-2 superior así como la Ley 5ª de 1992. Señala que la aprobación de la Ley 860 de 2003 fue efectuada a las carreras pese a que el Congreso había sido citado a sesiones extraordinarias el 22 de diciembre de 2003, situación que fue aprovechada por el Ministro de la Protección Social para presionar a los Congresistas con el fin de que aprobaran la Ley referida y en especial la norma acusada, sin tener en cuenta que varios artículos de la Ley 797 de 2003 habían sido declarados inexequibles por la Corte Constitucional el 11 de diciembre de 2003. Estima que no solamente en la expedición de la norma se incurrió en los vicios de forma anotados sino que con ella se “desconoce ostensiblemente el derecho de equidad, justicia y afectando sobre todo el principio de legitimidad, razonabilidad y de proporcionalidad, de no discriminación y arbitrariedad…”. Afirma que el Congreso al aprobar la Ley 860 de 2003 y especialmente el artículo 4° acusado relativo al régimen de transición desconoció que había 10 años de transición comprendidos entre diciembre 26 de 2003 y diciembre 31 de 2013 y en consecuencia al aprobar la norma acusada recortaron en 6 años el término de transición y quedó vigente hasta el 31 de diciembre de 2007, quedando por tanto solo 4 años de vigencia que perjudican enormemente a un gran número de personas y funcionarios en por lo menos dos años más de transición, especialmente para los hombres que tenían cumplidos 40 años o más y las mujeres con 35 años o más y más de quince (15) años de servicio cotizados a 31 de marzo de 1993, en lo relativo a la edad, el monto y tiempo de servicios o número de semanas cotizadas, pues esas personas quedaron fuera del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 en cuanto al monto y tiempo de servicio o número de semanas cotizadas. Concluye que “…Respetando el derecho de equidad, justicia, razonabilidad, proporcionalidad, no discriminación y arbitrariedad dicho régimen de transición del artículo 4° de la Ley 860 del 26 de diciembre de 2003, debe superar el 50% del umbral de esos 10 años de transición (diciembre 26 de 2003 a diciembre 31 de 2013) que sería hasta el 31 de diciembre de 2009 y no como lo propuso el Ministro de Protección Social y lo aprobó el Congreso en forma desproporcionada y arbitraria hasta el 31 de diciembre de 2007 desbordando desmesuradamente los postulados de la Honorable Corte Constitucional y nuestra Constitución Nacional…”. IV. INTERVENCIONES 4.1 INTERVENCIÓN CIUDADANA El ciudadano Gerardo Tortello Ditta, intervino en el presente proceso con el fin de coadyuvar las demandas presentadas, a partir de las razones que a continuación se sintetizan. Recuerda que el artículo 4° de la Ley 860 de 2003 modificó el régimen de transición pensional establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y se encuentra compuesto por dos incisos. Considera que “…Si tanto a las personas a que se refiere la primera parte como las personas a que se refiere la segunda parte de la norma acusada se encuentran amparadas por el mismo régimen de transición y para acceder a la pensión de vejez tanto a unas como a las otras se les exige la misma edad, que es la establecida en el régimen anterior al que se encontraban afiliadas”, los requisitos señalados en el artículo 4° impugnado comportan la violación al derecho fundamental de igualdad. En ese sentido aduce que el primer aspecto que crea la desigualdad es la fecha a tomar en cuenta, el segundo es el tiempo de servicios o el número de semanas cotizadas y el tercero es el monto de la pensión, porque por una parte hasta el 31 de diciembre de 2007 se conservan para las personas mencionadas en la primera parte del inciso segundo del artículo 4°, el tiempo de servicios o el número de semanas de cotización y, por otra, el monto de la pensión que se rige por las normas del régimen anterior al que se encontraban afiliados el 1° de abril de 1994. Considera que el tiempo de servicios o el número de semanas cotizadas genera un trato discriminatorio, toda vez que para las personas mencionadas en la primera parte del inciso segundo del artículo 4°, el tiempo o número de semanas es el señalado en el régimen anterior al que se encontraban afiliados el 1° de abril de 1994, es decir que ese tiempo son veinte (20) años continuos o discontinuos, o su equivalente que son mil (1000) semanas de cotización, aspecto que conservan dichas personas hasta el 31 de diciembre del año 2007. Señala que el monto de la pensión también genera una desigualdad en la medida en que para las mismas personas mencionadas en la primera parte del inciso segundo del artículo 4°, ese monto hasta el 30 de marzo de 2004 (fecha en que cumplen los diez años predicables de quienes están amparados por el régimen de transición y que les faltasen menos de 10 años para adquirir el derecho pensional), resulta de aplicar lo previsto en el artículo 36, inciso tercero de la Ley 100 de 1993, esto es, a quienes les faltasen menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión de vejez, el monto de la pensión se obtiene de aplicar el porcentaje del régimen anterior al de la Ley 100 de 1993 (75%) al IBL (ingreso base de liquidación) que corresponda, bien al promedio de lo devengado que le hiciere falta para adquirir el derecho; o bien al cotizado durante todo el tiempo si éste fuere superior, referido el IBL al valor que se obtiene de aplicar uno cualquiera de esos dos conceptos (promedio de lo devengado o cotizado durante todo el tiempo) actualizado anualmente con base en el índice de precios al consumido que certifique el DANE. Afirma que la situación antes descrita no se presenta para las personas mencionadas en la segunda parte del inciso segundo del artículo 4°, para quienes a partir del 1° de enero de 2008, las condiciones de tiempo de servicios o el número de semanas de cotización, no se rige por las disposiciones del régimen anterior al que se encontraban afiliadas el 1° de abril de 1994 sino por el sistema general de pensiones establecido en la Ley 100 de 1993, incluidas las condiciones previstas en el numeral 2° del artículo 33 y por el artículo 34 de la Ley 100 de 1993 tal como fueron modificados respectivamente por los artículos 9° y 10° de la Ley 797 de 2003, haciendo más gravosa su situación para acceder a la pensión de vejez y dejándolos en una situación de desventaja pues a pesar de tratarse de personas que se encuentran sujetas a una misma hipótesis genérica que los ubica en un plano de igualdad por encontrarse cobijadas bajo el régimen de transición por cumplir con el requisito de edad para acceder a la pensión de vejez, la norma acusada genera una desigualdad en relación con el tiempo de servicios y el monto pensional. Finalmente indica que la Corte debería efectuar en el estudio de la norma acusada la unidad normativa con los artículos 9° y 10° de la Ley 797 de 2003, toda vez que esa norma modificó el numeral 2 del articulo 33 y el artículo 34 de la Ley 100 de 1993 ó, en su defecto, la Corte debe declarar la exequibilidad condicionada de la disposición demandada en el entendido de que las personas mencionadas en la segunda parte del inciso segundo del artículo 4° también accederán a la pensión de vejez en igualdad de condiciones y con los mismos requisitos exigidos para las personas mencionadas en la primera parte del inciso segundo del artículo 4° por encontrarse ambas categorías de personas amparadas por el régimen de transición. 4.2 INTERVENCIONES DE AUTORIDADES PÚBLICAS 4. 2.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio referido a través de apoderado judicial, interviene en el presente proceso y solicita la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada, con base en las razones que a continuación se sintetizan. El interviniente recuerda que la Ley 860 de 2003 tiene su origen en el proyecto No. 140 Senado y No. 166 Cámara, que fue presentado por el Gobierno Nacional con fundamento en el fallo C-1056 de 2003 de la Corte Constitucional, mediante el que esa Corporación declaró inexequibles varios de los artículos de la Ley 797 de 2003 por vicios de forma. Afirma que el texto presentado por el Gobierno recibió ponencia favorable para primer debate, tal y como aparece publicado en la Gaceta del Congreso del 2 de diciembre de 2003, en la que expresamente se dijo que los ponentes compartían la visión que aparecía en la exposición de motivos y por tanto si no se adoptaban las modificaciones propuestas se comprometería seriamente la viabilidad del propio sistema pensional que se vería a futuro en incapacidad de cumplir con los pensionados. En ese sentido señala que los ponentes concluyeron que las medidas adoptadas en el marco actual del Sistema General de Pensiones, armonizan la expectativa legítima de los afiliados al sistema con el hecho de que el Estado debe garantizar la efectividad de los derechos de los pensionados actuales y futuros, así como los derechos de todos los colombianos en las demás esferas en las que la Nación tiene competencia, como es el caso de la salud, la educación, entre otros muchos sectores, en coherencia con el principio de prevalencia del interés general y de la equidad entre los beneficiarios del sistema. Sostiene que en el desarrollo del debate en Comisión existió una amplia discusión sobre la reforma al régimen de transición, especialmente si se tiene en cuenta que el tema objeto de discusión no era nuevo para la Comisión, toda vez que el texto propuesto inicialmente coincidía con el texto de la Ley 797 de 2003, que había sido aprobado hacía poco tiempo y había sido objeto de un amplio debate en las Comisiones Constitucionales permanentes tal y como lo señaló la Corte en sentencia C-1056 de 2003. Señala que numerosos integrantes de la Comisión manifestaron que estaban impedidos para deliberar y decidir sobre el régimen de transición y en consecuencia en la sesión del 11 de diciembre de 2003 se presentó una proposición mediante la que se retiraba el artículo 1° del proyecto y en su lugar el Gobierno Nacional decidió solicitar facultades extraordinarias con el fin de superar las dificultades que se venían presentado en la aprobación del proyecto, facultades que fueron aprobadas en primera instancia. Indica que en el curso del segundo debate en las Plenarias de Senado y Cámara se propuso eliminar la concesión de facultades extraordinarias y en su lugar aprobar una modificación al régimen de transición, propuesta que fue aprobada en ambas Corporaciones como consta en las Gacetas del Congreso No. 9 y 24 de febrero de 2004. En ese sentido considera que “…lo que sucedió en el trámite del proyecto no genera ningún vicio, pues precisamente se muestra que el tema fue ampliamente debatido en el Congreso, tanto en Comisiones como en las Plenarias, y el texto que finalmente se adopta en ellas refleja la voluntad del Congreso de hacer él mismo la reforma. Tales cambios corresponden a la Constitución Política que admite la posibilidad de que durante el trámite del proyecto se realicen modificaciones (art. 160 CP)…”. Advierte que de conformidad con la jurisprudencia constitucional para la Corte lo fundamental en el trámite de un proyecto es que exista unidad de materia en los diferentes cambios que se introduzcan y tal requisito se cumplió a cabalidad en el caso objeto de revisión pues tanto el texto inicial como el de facultades que fue debidamente aprobado, se refieren a la reforma del régimen de transición pensional, especialmente si se tiene en cuenta que el cambio que se introdujo tenía como propósito que el Congreso desarrollara a cabalidad su función como legislador. Al respecto cita un aparte de la sentencia C-1152 de 2003. Considera que la disposición acusada no vulnera el principio de la cosa juzgada constitucional, toda vez que la Ley 860 de 2003 en ningún momento reprodujo el contenido de un acto declarado inconstitucional y además la Corte Constitucional mediante la sentencia C-789 de 2002 al declarar la exequibilidad del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 analizó si la situación de las personas que se encontraban en el régimen de transición era una expectativa o un derecho adquirido y concluyó que como era una simple expectativa era válido que quien se trasladara al régimen de ahorro individual renunciara al régimen de prima media. Afirma que al legislador le corresponde determinar el alcance del régimen de transición, considerando la situación del país y los cambios relevantes que se hayan producido en materia de pensiones y en ese sentido dar aplicación al principio de proporcionalidad tomando en cuenta no solo el interés de las personas que han prestado sus servicios durante un número considerable de años, sino también el hecho de que la seguridad social constituye un derecho irrenunciable de todos los habitantes de conformidad con lo previsto en el artículo 48 superior y por tanto deben adoptarse medidas que aseguren que el Sistema General de Pensiones sea viable y se paguen efectivamente los beneficios que otorgue, pues un régimen pensional no puede proteger de forma exclusiva a un determinado grupo de personas. Indica que la disposición acusada no vulnera el artículo 53 superior, toda vez que el principio de favorabilidad supone el conflicto de dos normas que son aplicables o de dos interpretaciones diferentes de un mismo precepto e impone aplicar aquella que sea más favorable, de forma tal que el principio de favorabilidad previsto en la Constitución no se aplica en materia de tránsito de legislación en el tiempo, evento en el que simplemente debe aplicarse la norma vigente cuando se produce el evento regulado por el legislador. Advierte que si bien el tránsito de legislación permite establecer un trato distinto por el sólo hecho del momento en que las normas se producen, dicho trato debe ser proporcional, de forma tal que el principio de proporcionalidad implica de una parte que no deben existir diferencias que no sean razonables entre distintas personas por el simple hecho del tiempo y la entrada en vigencia de la Ley, y de otro lado, deben establecerse reglas de transición para aquellos casos en que las personas están próximas a adquirir el derecho. En ese sentido estima que la norma acusada no vulnera el derecho a la igualdad, toda vez que no es idéntica la situación de una persona que está a punto de pensionarse frente a aquella que no lo está, de suerte que la situación de las personas que tengan más de quince años de servicios y se pensionen antes del 31 de diciembre de 2007 es diferente a las de las personas que se pensionen con posterioridad a esa fecha, pues quienes se pensionen antes del 31 de diciembre de 2007 corresponde a una situación normal, pues es de esperarse que una persona que tiene quince años cotizados se pensione dentro de los diez años siguientes, caso contrario si la persona se pensiona trece años después de haber completado los diez años es que no se encontraba en la situación normal al entrar a regir la Ley 100 de 1993 y en consecuencia es lógico que se le dé un tratamiento diferente. Finalmente considera que el artículo acusado no vulnera los principios de universalidad, unidad y solidaridad, dado que“…lo que hace la norma acusada es desarrollar tales principios, pues como se vio, la reforma que realizó la Ley 797 inicialmente y la Ley 860 posteriormente, obedeció al hecho de que el sistema no era sostenible en la forma como se encontraba estructurado. Así las cosas lo que busca la reforma es asegurar el derecho a la seguridad social…”. 4.2.2. Ministerio de la Protección Social El Ministro de la Protección Social, participa en el presente proceso para solicitar la declaratoria de exequibilidad del artículo acusado, a partir de los fundamentos que a continuación se sintetizan. El interviniente advierte que la Corte Constitucional mediante la sentencia C-789 de 2002 nunca señaló la existencia de una protección constitucional absoluta respecto de las simples expectativas, de forma tal que es un error pretender que las expectativas de adquirir un derecho gozan de protección constitucional, pues la Corte solamente manifestó que se buscaba dar aplicación a los principios de razonabilidad y proporcionalidad que deben regir la actividad del Estado con el fin de evitar que un grupo determinado de personas se vean afectadas por los tránsitos legislativos, como sería el caso de quien encontrándose a unos pocos días o meses de adquirir el derecho pensional, se encuentre con que ya no puede obtener ese beneficio por haber cambiado las normas que le permitían acceder al mismo. Aduce que la disposición acusada no vulnera el artículo 53 superior, toda vez que las personas que sean beneficiarias del régimen de transición a partir del 31 de diciembre de 2007 y cumplan los requisitos para obtener el beneficio pensional, verán liquidada esta prestación con las normas vigentes en ese momento, con excepción de la edad que continuará siendo aquella que regía en el régimen al que se encontraban afiliadas, de forma tal que no se presenta duda alguna que diera lugar a la aplicación de la norma más favorable pues a partir del 31 de diciembre de 2007 solamente habrá una norma aplicable dado que la norma que regía el régimen de transición anterior será derogado en lo que respecta a los elementos que conforman la fórmula de la liquidación de la pensión, con excepción de la edad. Señala que la sentencia C-789 de 2002 no declaró en ningún momento inexequible el régimen de transición en materia pensional, dado que esa providencia solamente se limitó a interpretar el contenido de un aparte del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 señalando que las personas que tenían 15 años de tiempo servidos o cotizados, podrían recuperar el beneficio de la transición, al regresar al régimen de prima media con prestación definida, siempre que aporten a dicho régimen los recursos con los que asumir el beneficio del que pretende disfrutar. Afirma que la norma acusada no genera ningún tipo de discriminación, toda vez que es de aplicación general y por tanto sus destinatarios son la totalidad de las personas vinculadas al régimen de prima media con prestación definida, sin que exista un grupo discriminado o beneficiado por su contenido, pues a partir del 31 de diciembre de 2007, fecha en la que empezará a regir la variación del régimen de transición, todas las personas que cumplan los requisitos previstos en la norma acusada tendrán derecho a que se les reconozca la edad señalada en las normas anteriores que regulaban esta materia, al tiempo que ninguna podrá aducir en su favor las normas anteriores en materia de tiempo de servicio y monto de la pensión. En relación con los vicios de forma que se alegan afirma que en la sesión del 10 de diciembre de 2003 donde los Congresistas discutieron si se encontraban o no impedidos frente al régimen de transición se debatió ampliamente el artículo acusado, y que, además, los legisladores conocían ampliamente el tema a discutir, toda vez que el Gobierno había presentado un texto del artículo como consta en la Gaceta No. 667 de 2003, texto que generó las dudas que se plantearon en el transcurso del debate, pues éstas se referían a la eventual afectación de intereses particulares de algunos de los allí presentes que se encuentran cobijados por el régimen de transición. Recuerda que la Corte Constitucional ha señalado que bajo el principio dinámico y participativo de la actividad legislativa, las Plenarias de las Cámaras pueden con amplia facultad introducir al proyecto de ley modificaciones, adiciones o supresiones que juzguen necesarias, siempre y cuando tengan conexidad y unidad de materia de conformidad con lo previsto en los artículos 158 a 160 constitucionales, además porque la Ley 5ª de 1992 también determina que son admisibles las inclusiones de nuevos artículos por parte de las Plenarias siempre que guarden identidad con la materia debatida. Al respecto cita apartes de las sentencias C-1488 de 1999, C-282 de 1997 y C-501 de 2001. Considera igualmente que el artículo demandado no vulnera el principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 de la Carta, toda vez que guarda relación no sólo con la materia propuesta y debatida en Comisiones, sino que se constituyó en el eje central del debate, pues respecto de su impacto en los casos particulares de algunos Congresistas concluyó en la propuesta que se recogió en el texto para segundo debate, especialmente si se tiene en cuenta que el artículo acusado contiene algunas variaciones del artículo propuesto inicialmente y cuyas consecuencias fueron ampliamente debatidas en la sesión conjunta de las Comisiones Séptimas. Finalmente afirma que el artículo acusado no fue negado en primer debate, dado que la conclusión del debate en primera vuelta fue la conveniencia de modificarlo para proponer en su lugar un artículo que facultaba al Gobierno para regular el punto, pero aún en el caso de que se aceptara que tal negativa se dio, esa circunstancia tampoco implicaría la inexequibilidad de la norma demandada, toda vez que solamente debería entenderse como una apelación de las disposiciones negadas por las Comisiones que deberán surtir el mismo trámite que el dispuesto para la apelación de proyectos en virtud del principio de analogía, de forma tal que como no existe disposición expresa para la apelación de artículos pero sí existe para proyectos negados se debe aplicar ese procedimiento. Al respecto cita un aparte de la sentencia C-992 de 2001. 4.2.3 Instituto de Seguros Sociales El Instituto de Seguros Sociales actuando a través del Director Jurídico Nacional, participa en el presente proceso, para solicitar que se declare la constitucionalidad de la norma acusada, con base en los argumentos que se resumen a continuación. Estima que el problema planteado por el actor con relación a los derechos adquiridos presuntamente vulnerados por la disposición acusada no constituye un problema de inconstitucionalidad, sino un problema litigioso de carácter individual. Afirma que “…aún en vigencia de la Ley 860 de 2003, la situación de quienes al 1° de abril de 1994 tenían cumplidos los 15 años de trabajo o más seguirá siendo la misma consagrada en la Ley 100, es decir, a ellos no aplicaría la restricción de tiempo de semanas cotizadas y monto. Pero, a quienes al entrar en vigencia la Ley 860 tuvieren ese mínimo laboral por haberlo completado durante el lapso comprendido entre el 1° de abril de 1994 y la fecha de su vigencia, sí aplicaría la restricción…”, de forma tal que la norma acusada no vulnera expectativas legítimas y la existencia de esas expectativas en cabeza de una persona no impide que el legislador regule el tema de manera diferente. Señala que no existe vulneración al principio de cosa juzgada, toda vez que si se observa la parte considerativa y resolutiva de la sentencia C-789 de 2002, así como el contenido de las disposiciones que fueron objeto de controversia en el proceso de constitucionalidad se puede concluir que el tema objeto de estudio es diferente al previsto en la norma acusada, dado que la sentencia referida se encargó de estudiar las disposiciones contenidas en los numerales 4 y 5 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que excluían el régimen de transición a quienes hubieran renunciado voluntariamente al sistema de prima media con prestación definida, contrario sensu en el artículo 4° acusado se regula el tiempo límite hasta el que se puede hacer uso de los beneficios que la transición otorga. Indica que la disposición acusada no vulnera el artículo 53 superior ni el principio de inescindibilidad, dado que el escenario adecuado para las discusiones acerca de la aplicación de la norma más favorable y el principio de inescindibilidad en los términos planteados por el demandante, corresponde a los litigios individuales que se surten ante la justicia ordinaria o aún en las acciones de tutela, más no en los juicios de constitucionalidad de las leyes, escenario en el que las consideraciones de intereses meramente individuales no tiene cabida. Así mismo señala que la norma acusada no vulnera el principio de igualdad, toda vez que “…Hay beneficiarios de la transición establecida por la Ley 100 de 1993 que el 1° de abril de 1994 tenían la edad requerida pero no el tiempo de trabajo o las semanas de cotización y sin embargo, a pesar del tiempo que desde entonces ha transcurrido no se han preocupado por hacer aportes a la seguridad social integral, existiendo los mecanismos legales para hacerlo a saber, cotizar como independientes si se tienen los recursos suficientes o cotizar con apoyo en el Fondo de Solidaridad Pensional que fue creado por la propia Ley 100 de 1993, fondo que se encuentra adscrito al hoy Ministerio de la Protección Social…”. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Señor Procurador General de la Nación allegó el concepto número 3585, recibido el 2 de junio de 2004, en el cual solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de la norma acusada. Estima que la disposición demandada no vulnera el derecho de igualdad, toda vez que la norma se refiere a personas que si bien el 1° de abril de 1994 reunían las condiciones señaladas en ella, pues tenían 35 años o más si son mujeres o 40 años o más sin son hombres o 15 años o más de servicios cotizados, la posición de unas y otras es diferente, toda vez que quienes para el 31 de diciembre de 2007 cumplan los requisitos exigidos por la ley para acceder a la pensión de vejez han adquirido un derecho, mientras que aquellas que no lograron alcanzarlos sólo tenían unas expectativas que no son intangibles en nuestro ordenamiento jurídico, dada la potestad de configuración política del legislador en materia de seguridad social. Señala que el artículo acusado no vulnera el principio de favorabilidad, toda vez que tal principio supone la existencia de dos normas jurídicas que regulan una misma situación material y que una de ellas es más favorable, pero ambas disposiciones están vigentes en el momento en que el operador jurídico que analiza el caso particular va a decidir cuál es la pertinente, de forma tal que el cargo por violación al principio referido está fundamentado en la comparación entre el nuevo régimen y el régimen modificado, de suerte que no se trata de dos disposiciones y además no están de por medio derechos adquiridos y por tanto al legislador le está permitido definir libremente los requisitos para acceder a la pensión de vejez. Indica que la norma demandada no vulnera el artículo 53 superior, toda vez que “…el régimen de transición no constituye un derecho adquirido o algo parecido, sino la expectativa legítima que tiene una persona de acceder a una pensión de vejez con los requisitos previstos en él, sin que ello implique renuncia del legislador a modificar las condiciones y requisitos en la forma como se otorga una pensión, en razón a que el legislador con fundamento en su libertad de configuración normativa frente al tema de los requisitos pensionales, no está obligado a mantener en el tiempo las expectativas que tienen las personas conforme a las leyes vigentes en un momento determinado…”. Al respecto cita un aparte de la sentencia C-613 de 1996. En esa medida considera que la totalidad de los requisitos previstos en el régimen de transición para acceder a la pensión de vejez, solamente constituyen expectativas legítimas en el sentido que es el régimen con el que las personas aspiraban a obtener el reconocimiento de la pensión de vejez y por tanto el legislador puede reformarlo en razón a que tiene sobre ese asunto una amplia potestad, de suerte que puede incluso abolirlo y tal decisión legislativa sólo sería contraria a la Constitución si en el nuevo régimen se establecieran requisitos de tal magnitud que resultaran contrarios a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Empero, advierte que en la expedición del artículo acusado sí se incurrió en vicios de forma, toda vez que en relación con él no se surtió el debate propio de un régimen democrático. Explica que en las comisiones constitucionales se optó por aceptar la propuesta del Gobierno Nacional de retirar el artículo propuesto inicialmente antes de cualquier discusión sobre el mismo, en razón del número de impedimentos propuestos, circunstancia que llevó al Gobierno a solicitar el otorgamiento de facultades extraordinarias que en plenaria fueron igualmente retiradas para darle nuevamente curso a una propuesta similar mas no igual al artículo retirado en las comisiones antes de su discusión. Recuerda que la Corte Constitucional en la sentencia C-702 de 1999 precisó que “…la Constitución Política conservó el principio de consecutividad del proyecto de ley, el cual exige la aprobación en los cuatro debates, salvo las excepciones de carácter estricto contempladas en la Constitución y en la Ley. En virtud de los principios de identidad y consecutividad en segundo debate de cada Cámara puede adicionarse o modificarse el proyecto, pero si se ha aprobado un texto en el primer debate en la Comisión Constitucional Permanente, es decir, en el segundo debate puede existir un artículo nuevo bajo la forma de una adición o modificación pero es necesario que el asunto o materia a que él se refiere haya sido objeto de aprobación en primer debate…”. En ese orden de ideas afirma que con la expedición del artículo acusado se vulneraron los principios de identidad y consecutividad, toda vez que éste no fue discutido en las comisiones constitucionales, que lo que aprobaron fue unas facultades extraordinarias que como tal no implicaban la discusión de fondo sobre el tema de la reforma al régimen de transición; razón por la que no era posible que en segundo debate se introdujera el artículo acusado con el argumento de que el tema había sido debidamente publicado en la Gaceta antes de darle curso en las Comisiones, pues el tema de la publicidad es sólo uno de los requisitos que prevé el artículo 157 constitucional, especialmente si se tiene en cuenta que una cosa es el otorgamiento de facultades para reformar el régimen de transición y otra muy distinta que el Congreso lo haga directamente. Al respecto cita las sentencias C-222 de 1997, C-737 de 2001, C-872 de 2002, C-760 de 2001 y C-1056 de 2003. Finalmente advierte que “…el artículo acusado fue aprobado pese a que 31 miembros del Senado de la República se declararon impedidos para votarlo y sin resolver esos impedimentos, se procedió a la votación que fue de 37 por la afirmativa y 8 por la negativa, lo que significa que el proyecto no obtuvo la votación requerida para el efecto…”. En ese sentido, solicita la declaratoria de inexequibilidad de la disposición acusada. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia D...