Sentencia C-748 de 2012

C-748-12 Sentencia C-_______ Sentencia C-748/12 DISTRIBUCION DE LOS MARGENES DE COMERCIALIZACION DE LA AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS-Inhibición para decidir por ineptitud sustantiva de la demanda OPERACION DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Régimen de transición CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETOS CON FUERZA DE LEY-Jurisprudencia constitucional COMPETENCIA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Criterios para determinar naturaleza de la norma Teniendo en cuenta que en un Estado de Derecho no pueden existir competencias implícitas, por analogía o por extensión, la jurisprudencia ha utilizado varios cánones para definir cuál es la autoridad encargada del control constitucional de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional. Para el efecto ha recurrido a criterios formales y materiales (el criterio orgánico no es útil porque en todo caso se trata de normas expedidas por el Gobierno), a fin de determinar si un decreto tiene vocación legislativa conforme al artículo 241 de la Carta Política, y por lo tanto su examen corresponde a la Corte Constitucional, o si por el contrario corresponde a un acto administrativo que debe ser examinado en el Consejo de Estado. Según el criterio formal, la naturaleza de un decreto expedido por el Gobierno Nacional está determinada por los fundamentos que se señalan al momento de su expedición. Constituye el principal criterio para definir si el control abstracto de constitucionalidad corresponde a la Corte Constitucional o al Consejo de Estado, según se refiera o no a alguna de las hipótesis previstas en el artículo 241 Superior. Lo propio ocurre cuando un decreto es dictado invocando las atribuciones propias de un estado de excepción, pues debe entenderse que se trata de un decreto legislativo cuyo estudio corresponde a esta Corporación. Según el criterio material, la competencia para el examen de constitucionalidad de un decreto dictado por el Gobierno se determina por la naturaleza del decreto: si es una norma con fuerza material de ley que se enmarca dentro de alguna de las hipótesis previstas en el artículo 241 de la Carta Política, su examen corresponderá a la Corte Constitucional; pero si se trata de un acto administrativo o en todo caso de una norma que no tiene vocación legislativa, su estudio compete al Consejo de Estado. Se apela a este criterio material, cuando el criterio formal no ha brindado la suficiente claridad, para definir a qué autoridad corresponde ejercer el control de decretos dictados por el Gobierno Nacional. Así, ha sido el contenido material de la regulación la que ha conducido a la Corte Constitucional a asumir el examen de constitucionalidad de decretos y reglamentaciones expedidas por el Gobierno Nacional –o incluso por otras autoridades-, luego de adscribir la competencia a alguno de los numerales del artículo 241 de la Constitución, y en otros eventos ese mismo criterio ha llevado a la Corte a declarar su incompetencia, pues tales normas no tienen vocación legislativa sino que corresponden a actos administrativos. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia REGALIAS-Definición/DERECHO A LAS COMPENSACIONES-Objeto Debe indicarse que las regalías son comprendidas por el derecho constitucional como una contraprestación económica que recibe el Estado, en razón de la extracción de recursos naturales no renovables existentes en el subsuelo. Como lo ha explicado la jurisprudencia reiterada, este concepto refiere a la “contraprestación económica que percibe el Estado de las personas a quienes se les concede el derecho a explotar los recursos naturales no renovables en determinado porcentaje sobre el producto bruto explotado” A su vez, de acuerdo con el mismo precedente, en lo que respecta al derecho a las compensaciones, este no necesariamente deriva de la participación en las regalías ni emana del carácter de productora que tenga la correspondiente entidad territorial, o el puerto marítimo o fluvial, ya que lo que se compensa es el concurso del ente respectivo en la totalidad o en alguna etapa del proceso que surge a propósito de la exploración, explotación, transporte y transformación de los recursos naturales no renovables. REGALIAS-Se distinguen de otros ingresos, en especial los impuestos/IMPUESTOS Y REGALIAS-Distinción/REGALIAS-Carecen de naturaleza tributaria ESTADO-Significado REGALIAS-Titularidad/RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES E INGRESOS PROVENIENTES DE SU EXPLOTACION-Titularidad DERECHOS DE PARTICIPACION EN LAS REGALIAS A FAVOR DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-No puede entenderse como asignación de propiedad de esos recursos a su favor/PROPIEDAD DE LAS REGALIAS-Jurisprudencia constitucional/RECURSOS EXOGENOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Jurisprudencia constitucional INGRESOS CONSTITUTIVOS DE REGALIAS Y COMPENSACIONES-Frente a las entidades territoriales constituyen ingresos exógenos/ENTIDADES TERRITORIALES-No tienen un derecho de propiedad sobre las regalías sino apenas el derecho de participación sobre las mismas que les atribuye la ley Referencia: expediente D-8983 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 156 (parcial) del Decreto 4923 de 2011 “por el cual se garantiza la operación del Sistema General de Regalías.” Actor: Ady Wilson Rivera Díaz Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Bogotá D.C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil doce (2012) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia. I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Ady Wilson Rivera Díaz solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de algunas expresiones normativas contenidas en el artículo 156 del Decreto 4923 de 2011 “por el cual se garantiza la operación del Sistema General de Regalías.” Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la norma demandada, publicada en el Diario Oficial 48.924 del 26 de diciembre de 2011, y se subrayan los apartes acusados “Decreto 4923 de 2011 Diciembre 26 por el cual se garantiza la operación del Sistema General de Regalías. (…) Artículo 156. Régimen de transición para otros recursos disponibles a 31 de diciembre de 2011. Los recursos disponibles a 31 de diciembre de 2011, correspondientes al margen de comercialización incluidos en el rubro de recaudos a favor de terceros de la Agencia Nacional de Hidrocarburos se destinarán, 50% a la Nación; 35% a las entidades beneficiarias de regalías directas en materia de hidrocarburos a la fecha de expedición de el presente decreto; 10% red vial terciaria y 5% con destino al Programa de Normalización de Redes Eléctricas y al Fondo de Apoyo Financiero para la Energización de las Zonas Rurales Interconectadas. Los recursos que en virtud de este artículo se destinen a las entidades productoras, se asignarán en proporción a su participación del promedio total de las regalías directas giradas durante el período comprendido entre 2007 y 2010. III. LA DEMANDA El demandante parte de un argumento central, según el cual los recursos que conforman el margen de comercialización al que alude la norma son de propiedad de las entidades territoriales, por lo que no pueden ser destinados a finalidades diferentes a atender las necesidades de estas, al menos a partir de las reglas contenidas originalmente en la Constitución y que fueron objeto de reforma por el Acto Legislativo 5 de 2011. A partir de esta premisa, la demanda identifica distintas modalidades de afectación de la Carta Política, que se sintetizan de la siguiente manera: 3.1. En criterio del actor, se viola la autonomía de las entidades territoriales (Art. 1º C.P.), puesto que la norma dirige recursos de regalías a entes que, como la Nación y programas de redes eléctricas, no están jurídicamente definidos y, en consecuencia, no pueden considerarse como beneficiarios de los recursos del margen de comercialización a los que alude el precepto acusado. Considera igualmente que esa distribución de recursos discrimina a las entidades territoriales, puesto que les reduce el acceso a ingresos a los que tienen derecho en su totalidad, a través de su direccionamiento a beneficiarios que ni están suficientemente definidos por el ordenamiento, ni tienen derechos de crédito sobre los montos de regalías. 3.2. Afirma el demandante que las previsiones acusadas desconocen del derecho al debido proceso, en especial el principio de legalidad y la prohibición de retroactividad de la ley (Art. 29 C.P.). Esto en razón que el objetivo de la norma acusada es arbitrar recursos de regalías que habían sido generados antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 5 de 2011, mediante reglas que desarrollan esa reforma constitucional. Expresa sobre este particular que la norma acusada “… vulnera el principio de legalidad, según el cual los asuntos administrativos y los derechos litigiosos deben resolverse con fundamento en normas preexistentes, lo que no sucedió en el caso concreto, porque el precitado Decreto fue expedido bajo las facultades del parágrafo 5º transitorio del Acto Legislativo 05 de 2011, que textualmente señala: “El Sistema General de regalías regirá a partir de 1º de enero de 2012. Si para esta fecha no ha entrado en vigencia la ley de que trata el inciso 2º del artículo anterior, el Gobierno Nacional garantizará la operación del Sistema mediante decretos transitorios con fuerza de ley, que expedirá a más tardar el 31 de diciembre de 2011.” || Sin mayor esfuerzo de la norma transcrita se deduce que cualquier decisión que se tome en virtud de la expedición de los decretos y/o leyes que reglamentan el Acto Legislativo tendrán efectos a futuro (a partir del 1º de enero de 2012), y lo que corresponde al margen de comercialización son recursos de las vigencias 2006 a 2011.” 3.3. El ciudadano Rivera Díaz considera que la norma acusada, en los términos planteados, desconoce las distintas previsiones constitucionales que reconocen derechos y prerrogativas a las entidades territoriales, en el ámbito propio del grado de autonomía que les confiere la Carta Política (Arts. 287, 294, 298 C.P.) Esto debido a que los recursos que a juicio del actor pertenecen a las entidades territoriales, específicamente aquellas productoras de recursos no renovables generadores de regalías, que entraron a su patrimonio de acuerdo con las reglas previstas antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 5 de 2011, no pueden ser distribuidas a otros beneficiarios sin con ello afectar el derecho de esas entidades a administrar sus ingresos de naturaleza endógena. Expone la demanda a este respecto que “[r]emitiéndose a la reseña del margen de comercialización, tenemos que antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 05 de 2011 y de la expedición del Decreto reglamentario, las entidades territoriales eran propietarias de lo que se denomina margen de comercialización, sin embargo, con el artículo 156, censurado, de tajo se les arrebatan de esos recursos, convirtiéndolos en regalías, haciendo uso de manera indebida de la figura jurídica de la retroactividad, burlando el principio de la autonomía de las entidades territoriales.” Agrega que el objetivo de la norma acusada es enfrentarse a diversas actuaciones judiciales en curso, en las que distintas entidades territoriales productoras de recursos no renovables han reclamado al Estado el pago de los denominados márgenes de comercialización. En el mismo sentido, pone de presente que esos márgenes eran recursos que las entidades territoriales consideraban como propios, al punto que los integraban en sus ingresos corrientes. La norma acusada, por ende, desconocía la propiedad y la administración de esos dineros que, por mandato constitucional, corresponde a dichos entes locales. Así, “… para la fecha de expedición del Decreto era de público conocimiento que las entidades territoriales ya conocían el monto que por margen de comercialización les correspondía, tan es así que sólo estaba pendiente su giro, es decir, que ya estaban determinados los elementos del ingreso (…) pero con sorpresa el Presidente crea un tratamiento preferencial y dispone que el giro del 65%, por este concepto, se entregado a otros terceros y que el 35% que dejó en el Decreto para su giro se tenga en cuenta un promedio durante el periodo comprendido [entre] 2007 y 2010, es decir cuando les liquidaron este margen de comercialización a su favor y no tuvo en cuenta para el giro restante a aquellos entes que carecen de creación legal. (…) Es de resaltar que los derechos adquiridos de las regalías directas de que trata el artículo demandado corresponde por mandato constitucional (antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 05 de 2011) a las entidades territoriales y al Fondo Nacional de Regalías (regalías indirectas), participación de la cual ya se sabía su monto y estaba identificado el tercero beneficiario, que eran los únicos que podían incorporar en su presupuestos estos recursos, porque sólo estaban pendientes del giro y el Decreto criticado reabrió estos recursos y buscó asignarlos bajo un régimen distinto de asignación y liquidación de regalías, perturbando abruptamente los derechos adquiridos y garantizados por este mandato constitucional.” 3.4. Para el actor, la norma acusada también desconoce las finalidades de intervención del Estado en la economía, puesto que desfinancia a las regiones productoras antes mencionadas y, en consecuencia, resta eficacia al mandato constitucional de promoción de la productividad, la competitividad y el desarrollo armónico de las regiones (Art. 334 C.P.). De igual modo, se afecta la calidad de vida de los habitantes de esas zonas productoras. 3.5. Expone que la disposición demandada es contraria al artículo 361 C.P., según fue reformado por el Acto Legislativo 5 de 2011. Esto debido a que, luego de dicha enmienda constitucional, se identificaron expresamente cuáles son los beneficiarios de los recursos del sistema general de regalías, dentro del cuales no están los indicados en el precepto acusado. Así, en lo que respecta a la Nación, resalta que de acuerdo con el parágrafo 1º del artículo 361 C.P., los recursos del sistema general de regalías no hacen parten del presupuesto general ni del sistema general de participaciones, por lo que no es viable dirigir los recursos del margen de comercialización a ese ente. Asunto similar concurre con la Red Vial Terciaria, la cual carece de personería o entidad jurídica, por lo que no podía ser destinataria de los mencionados ingresos. Para el caso del Programa de Normalización de Redes Eléctricas, tampoco se está ante un fondo u entidad con personería a la cual se le pudieran asignar los recursos. Lo mismo sucede respecto del Fondo de Apoyo Financiero para la Energización de las Zonas Rurales Interconectadas, que según el demandante carece de definición legal. 3.6. Por último, señala que la norma incurre en dos defectos formales. El primero, relacionado a un exceso en la competencia del Ejecutivo en la adopción del precepto. Para sustentar esta acusación expone que el parágrafo transitorio 5º del artículo 361 C.P., incorporado por el Acto Legislativo 5 de 2011, confirió facultades extraordinarias al Presidente para que, en caso que el Congreso no lo hiciese en el término previsto en la enmienda constitucional, adoptara decretos con fuerza de ley para garantizar la operación del sistema general de regalías. A juicio del demandante, esa habilitación no contemplaba la facultad de definir los destinatarios de los recursos de márgenes de comercialización, por lo que se estaría ante dicho exceso. De otro lado, considera que la norma acusada viola el principio de unidad de materia, en tanto no existe coherencia entre la finalidad del Decreto demandado, que en los términos expuestos no es otra que la garantía de operación del sistema de regalías, y la distribución de recursos cuya designación precede al enmienda constitucional. Con base en estas consideraciones, el ciudadano Rivera Díaz solicita que se declaren inexequibles los apartes acusados, con efectos retroactivos desde la promulgación del Decreto 4923 de 2011. IV. INTERVENCIONES Intervenciones oficiales 4.1. Intervención del Ministerio de Minas y Energía A través de escrito formulado por apoderado especial, el Ministerio de Minas y Energía solicita a la Corte que adopte un fallo inhibitorio ante la ineptitud sustantiva de la demanda o, de forma subsidiaria, declare exequibles las expresiones acusadas. 4.1.1. En cuanto a lo primero, indica que la demanda es inepta, en la medida que no ofrece un problema jurídico constitucional discernible, sino que es un conjunto deshilvanado de argumentos, la mayoría de ellos de conveniencia económica, los cuales se muestran impertinentes para la estructuración del cargo. Agrega que el propósito del demandante no es ejercer el control abstracto de inconstitucionalidad, sino resolver asuntos específicos, relativos a las diversas acciones de nulidad y restablecimiento del derecho que ha presentado, en su condición de apoderado judicial de varias entidades territoriales y sobre el tópico particular del reconocimiento y pago del margen de comercialización. Por ende, el cargo desconocería el requisito de pertinencia, puesto que en realidad lo que busca es resolver una problemática particular, actualmente debatida ante la jurisdicción contenciosa administrativa. 4.1.2. Respecto de los asuntos sustantivos, el Ministerio parte de señalar que el margen de comercialización (en adelante, MC), no hace parte de las regalías y, en cualquier caso, las entidades territoriales tienen únicamente un derecho de participación frente a los mismos, en los términos que prevea la ley. Indica que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el propietario de los recursos naturales no renovables es el Estado, no las entidades territoriales, quienes apenas tienen el mencionado derecho de participación sobre los productos extraídos del subsuelo en sus territorios. En últimas, se trata de recursos exógenos de las entidades territoriales, cuya transferencia debe ser regulada por la ley, de acuerdo con las actuales reglas previstas en el Acto Legislativo 5 de 2011 y en el Decreto 4923 de 2011, los cuales disponen que esos recursos integran el Sistema General de Regalías y de allí se distribuyen a los entes territoriales. En ese orden de ideas, corresponde al legislador regular dicha participación, sin que de modo alguno pueda colegirse que las entidades territoriales tienen derechos de propiedad sobre los recursos o sobre las regalías que generan. Así, de acuerdo con la interpretación que hace el interviniente de las sentencias de la Corte sobre la materia “… las entidades territoriales en donde se exploten recursos naturales no adquieren por ese solo hecho la titularidad de las regalías, pues la Constitución tan solo les asigna el derecho a participar en ellas, sin perjuicio de otro derecho o compensación que se pacte.” Recuerda el Ministerio que esta distribución estuvo a cargo de la Ley 141/94, la cual determinó, como mandato expreso del legislador ordinario, que (i) los departamentos y municipios participarían en las regalías y compensaciones monetarias provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables realizadas en su territorio; y (ii) para determinar la liquidación de las regalías se hará uso de los precios de referencia, por lo que se toma el precio promedio ponderado de realización del petróleo en una sola canasta de crudos, deduciendo para los crudos que se refinan en el país los costos de transporte, trasiego, manejo y refinación, y para los que se exporten los costos de transporte, trasiego y manejo para llegar al precio en boca de pozo. Asimismo, el interviniente señala que el Ministerio de Minas adoptaba periódicamente Resoluciones en las que fijaba las bases para la determinación de los precios del petróleo con el fin de liquidar las regalías, con sujeción al mandato legal mencionado. Todo esto en plena compatibilidad con el artículo 360 C.P., que en su versión original asignaba al legislador la competencia general para regular la manera en que las entidades territoriales participarían en los recursos de regalías. Sobre este preciso particular resalta que la competencia general del legislador para disponer que el Ministerio de Minas tendría la función antes explicada, fue avalada por la Corte en la sentencia C-567/95, la cual declaró la exequibilidad el artículo 20 de la precitada Ley 141/94. 4.1.3. El Ministerio, en un apartado posterior de su intervención, explica el procedimiento para la liquidación de las regalías, comparando los trámites antes y después de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 5 de 2011. Así, señala que conforme al parámetro constitucional anterior, (i) el Ministerio de Minas y Energía realizaba la liquidación de las regalías de hidrocarburos, conforme a las fórmulas fijadas en el reglamento; (ii) el recaudo de las regalías así liquidadas correspondía a la Agencia Nacional de Hidrocarburos – ANH; y (iii) esa misma Agencia, según lo regulado en el Decreto Ley 1760/03, procedía a girar los recursos a las entidades territoriales productoras. Ahora bien, de acuerdo con el Decreto Ley 4923/11 objeto de demanda y que reglamenta las disposiciones del Acto Legislativo 5 de 2011, este mismo procedimiento se lleva a cabo del siguiente modo. En primer término, el Ministerio de Minas, la ANH y la Agencia Nacional de Minería – ANM, son las encargadas de determinar la forma de liquidación de las regalías “… atendiendo siempre los factores atinentes a la extracción, comercialización y demás aspectos concernientes a la actividad petrolera o minera.” En segundo lugar, el recaudo se puede realizar en dinero o en especie por parte de la ANH y la ANM. En un tercer momento se lleva a cabo la transferencia de las regalías, etapa en la cual, conforme lo estipula el artículo 17 del Decreto Ley 4923/11 “… las entidades encargas de recaudar las regalías y compensaciones, giran a una cuenta especial señalada por la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, quien posteriormente girará a las entidades beneficiarias señaladas en la Constitución y la ley, según los porcentajes que determinen, expresando que al momento de ser transferidos estos recursos a la cuenta, no generarán rendimiento alguno, así como obligación de transferirlos por parte de esta última entidad quien los administra, más no se apropia de ellos o los invierte ya que no ha acabado el trámite hasta su recepción final, siendo mera obligación de medio y no de resultado.” Las principales modificaciones operan, a juicio del interviniente, en la etapa de giro de las regalías, la cual corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, quien adelanta ese proceso de acuerdo con la Ley. Resalta el Ministerio que de esta etapa, que comprende el término entre el recaudo y el giro, se generan unos excedentes, los cuales pueden ser invertidos en títulos de deuda pública, pagarés o depósitos en el Banco de la República. No sucede lo mismo con los rendimientos financieros, los cuales son transferidos al Sistema General de Regalías, distribuyéndose a su vez del modo previsto en la Ley. 4.1.4. El interviniente plantea, conforme los anteriores elementos de juicio, que el MC no hace parte del concepto de regalías, lo que lleva irremediablemente a la falta de sustento jurídico de la demanda de la referencia. Para sustentar esta conclusión, el Ministerio señala cómo deben distinguirse dos fenómenos sobre el tópico. En primer término, está la obligación legal de cuantificar y distribuir las regalías, que en el régimen anterior correspondía al Ministerio de Minas y Energía y ahora a esa cartera junto con la ANH y la ANM. En esta etapa se usan precios de referencia que posibilitan realizar los cálculos respectivos, sin que la distinta procedencia de los crudos o la mezcla entre crudos de diferente origen distorsionen la liquidación. En segundo lugar, está la necesidad de comercializar los hidrocarburos por parte de la ANH, con el fin de poder transferir los recursos correspondientes al Sistema General de Regalías. Aquí, como lo explica el interviniente “a efecto de garantizar los términos establecidos en la normatividad vigente referencia a la transferencia de los recursos al Sistema General de Regalías, la ANH debe recurrir a la venta de los hidrocarburos antes anotados, en los mejores términos tanto económicos como operativos, de forma tal que en ningún momento las fluctuaciones del mercado u otros factores, incidan en la disposición final de recursos.” Por ende, el MC es la diferencia entre el precio de referencia, cuya única finalidad es servir de base para la liquidación de las regalías, y el precio de comercialización, el cual es el valor al que son vendidos los hidrocarburos por parte de la ANH. Así, el Ministerio resalta que en modo alguno puede concluirse que el MC haga parte de las regalías, ni menos que las entidades territoriales tengan algún derecho de propiedad sobre ese margen. Esto debido a que es la Constitución la que determina que hace parte del margen de configuración legislativa la definición sobre la liquidación de las regalías y el modo de participación de los entes territoriales en ellas y, como se ha explicado, por mandato del legislador estas regalías son calculados con base en precios de referencia. 4.1.5. Finalmente, el Ministerio trae a colación algunas decisiones de la Corte que han concluido la existencia de un amplio margen de configuración legislativa en materia de regalías, en especial lo referente a su liquidación y a la determinación del porcentaje de participación en ellas por parte de las entidades territoriales. Sobre el particular, resalta varios apartes de la sentencia C-240/11. 4.2. Intervención del Ministerio de Transporte El Ministerio de Transporte, mediante intervención suscrita por apoderado especial, presenta idéntica intervención a la formulada por el Ministerio de Minas y Energía, razón por la cual la Corte omitirá sintetizarla. 4.3. Intervención del Departamento Nacional de Planeación Mediante apoderado especial, el Departamento Nacional de Planeación solicita a la Corte que se declare inhibida ante la ineptitud sustantiva de la demanda o, en su lugar, decida la constitucionalidad de los apartes normativos acusados. 4.3.1. El DNP parte de señalar, de manera análoga a los demás intervinientes, que de acuerdo a lo expresado por la Corte en diversos pronunciamientos,[1] las regalías son recursos de propiedad del Estado, en tanto titular de los recursos del subsuelo, y por ende no están adscritas a las entidades territoriales, ni menos pueden considerarse ingresos endógenos de las mismas, en los términos del artículo 362 C.P. Agrega sobre el particular que tanto en texto original del artículo 360 C.P. como en el precepto reformado por el Acto Legislativo 5 de 2011, el legislador tiene la competencia para definir el modo de participación de las entidades territoriales respecto de los recursos de regalías, participación que no puede confundirse con la propiedad de esos ingresos por parte de dichos entes locales. 4.3.2. Luego de hacer algunas consideraciones sobre la función del DNP en materia de control y vigilancia sobre la ejecución de las regalías, la intervención asume el asunto particular de la naturaleza jurídica del margen de comercialización. Para ello, reasume la división de tareas sobre el recaudo y giro de regalías explicada por la intervención del Ministerio de Minas, para concluir que en ese proceso debía distinguirse entre el cálculo de las regalías y la comercialización de los hidrocarburos, tarea esta a cargo de la ANH. En términos del interviniente, “[u]na vez el productor entrega en especie el recurso natural no renovable y para proceder y para proceder al giro de participación de estas a las entidades territoriales, la Agencia Nacional de Hidrocarburos en ejercicio de sus funciones comercializa el producto, de modo que transforma el crudo en dinero, blindando a la entidad territorial beneficiaria de la participación del riesgo de la comercialización y librándola de un ejercicio técnico comercial complejo. || Lo anterior significa que en la liquidación, recaudo y giro de regalías se da en un proceso comercial complejo integrado por varias etapas previas, concomitantes y posteriores, todas ellas conexas, una de las cuales, pero no la única, es la relacionada con el margen de comercialización como se verá enseguida, sin que ello signifique que por este solo hecho, ese margen per se sea o constituya regalías.” El interviniente insiste en que el margen de comercialización, entendido como la diferencia entre el valor de cálculo de la regalía, previo a la venta, y el valor efectivo del hidrocarburo vendido por la ANH, entre otras finalidades para contar con los recursos que se giran a favor de la entidades territoriales, no puede considerarse como integrante del concepto de regalías. Esto en razón a que el MC (i) es posterior al cálculo de las regalías de las entidades territoriales; y (ii) en cualquier caso es el legislador, de acuerdo con la Constitución, quien tiene una facultad amplia para definir el modo de distribución de esos recursos, lo que incluye la definición sobre la forma y la entidad encargada de su cálculo. Por ende, en criterio del DNP, la demanda incumpliría el requisito de certeza, pues no existe argumento que permita concluir que los recursos derivados del MC sean constitutivos de regalías, ni menos recursos de propiedad de las entidades territoriales. Por lo tanto, las demás consecuencias jurídicas que el demandante deriva de ese erróneo supuesto de hecho, carecen de sustento. En consecuencia, el cargo es inepto y, en todo caso, la norma acusada no se opone a la Constitución, según las razones planteadas. 4.4. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de apoderado judicial, interviene en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte que se declare inhibida por carecer de competencia para pronunciarse sobre la norma acusada. De forma subsidiaria, defiende la exequibilidad de los enunciados normativos demandados. 4.4.1. En primer lugar, el Ministerio explica que el origen del Decreto Extraordinario 4923/11 radica en la autorización dada en el parágrafo 5° del artículo 2° del Acto Legislativo 5 de 2011 para que el Ejecutivo, como legislador extraordinario, garantizara la operación del Sistema General de Regalías en caso que a su entrada en vigencia, el 1° de enero de 2012, el Congreso no hubiese expedido la legislación pertinente. Por ende, la norma acusada pertenece a ese régimen particular exceptivo y transitorio. Con base en ese carácter y a partir de la cita de una sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado,[2] el interviniente señala que la exequibilidad del mencionado Decreto debe estudiarse en el marco de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, más aún cuando esa clase de normas jurídicas no hace parte del listado taxativo de competencias previsto en el artículo 241 C.P. 4.4.2. En segundo término, el Ministerio inicia con una exposición sobre la naturaleza jurídica del MC, en términos análogos a los demás intervinientes. Seguidamente, insiste en que el demandante funda su acusación en una regla de derecho inexistente, según la cual las entidades territoriales son propietarias de las regalías, concepto que incluye al MC. En cambio, señala el interviniente que desde la versión original del artículo 360 C.P. está suficientemente definido que dichas entidades tienen un derecho de participación sobre dichos recursos, cuya definición concreta corresponde al legislador. La competencia del Congreso, así entendida “… incluye también los aspectos relacionados con la liquidación de las regalías, elemento de fundamental importancia en lo que refiere al margen de comercialización, pues se trata de un elemento que incide directamente en los porcentajes de distribución que, como se dijo, pertenecen al ámbito de configuración del Legislador.” Así, el interviniente concluye que el cargo no cumple con el requisito de suficiencia, lo que obligaría a la Corte a adoptar un fallo inhibitorio. El Ministerio defiende la misma posición que otros intervinientes, en el sentido que el MC no es regalía, bien sea que se tenga en cuenta la legislación previa a la expedición del Acto Legislativo 5 de 2011, como con base en la actual regulación. Afirma sobre el particular, que “… de conformidad con el régimen anterior, las regalías no se liquidaban teniendo en cuenta el precio de venta, sino “el precio promedio de la realización del petróleo en una sola canasta de crudos”. Hacer lo contrario implicaría desconocer lo establecido al respecto en el artículo 20 de la Ley 141 de 1994 y el contenido de la sentencia C-567 de 1995, que declaró su constitucionalidad. Así, las regalías son lo que el Ministerio de Minas y Energía determine en los actos administrativos de liquidación correspondientes de conformidad con lo establecido en la Constitución y en la ley. Por lo mismo, todo aquello que esté por fuera de dicha liquidación no podrá ser considerado regalía, lo que hace que el margen de comercialización no pueda ser considerado como regalía.” En lo que respecta a la normatividad prevista en el Decreto acusado, también existe similar división en las funciones. En un primer momento, el Ministerio de Minas debe calcular “… un precio relacionado con los ingresos que los operadores obtienen, por la venta de los hidrocarburos, en ejecución de los contratos explotación (sic). En ese orden, el precio base de liquidación de las regalías es un promedio ponderado de los precios de venta en los mercados de exportación y del valor neto de realización de los crudos que se destinan a refinación interna. || Por otra parte, para cumplir con lo segundo y a efecto de garantizar los términos establecidos en la normativa vigente referentes a la transferencia de recursos al SGR,[3] la ANH debe recurrir a la venta de los hidrocarburos antes anotados, en los mejores términos tanto económicos como operativos, de forma tal que en ningún momento las fluctuaciones del mercado u otros factores, incidan en la disposición final de los recursos. || El resultado, tratándose de operaciones se llevan a cabo en distintas condiciones como ya se ha anotado, representa una diferencia reconocida como “margen de comercialización”. El margen de comercialización constituye un riesgo que se traduce en una obligación adicional para el recaudador, pues el precio de comercialización puede resultar inferior al precio de referencia calculado por el Ministerio de Minas y Energía. || Así, dado que el Artículo 360 de la Constitución señala que las regalías son una contraprestación económica por la explotación de un recurso natural no renovable, el cumplimiento del mandato constitucional requiere de la separación entre la cuantificación y distribución de las regalías, y la comercialización de los hidrocarburos recaudados en especie. El régimen normativo vigente mantiene esa diferenciación y asegura que los recursos derivados de la comercialización no constituyan una regalía, para no trasladar ese riesgo a los beneficiarios de esos recursos.” 4.4.3. Finaliza el Ministerio señalando que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la acción pública no está dirigida a resolver litigios particulares, que es el propósito particular y concreto del actor, expresado en su demanda. Además, determina puntualmente que respecto a la acusación basada en la violación del principio de unidad de materia (i) no se trata de un mandato constitucional predicable de los decretos extraordinarios, sino solo de las leyes; y (ii) es evidente que la materia analizada guarda vínculo temático con los diferentes tópicos que trata el Decreto acusado, todos ellos relacionados con la operación del Sistema General de Regalías. Intervenciones institucionales 4.5. Intervención de la Federación Colombiana de Municipios El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios presentó ante la Corte escrito justificativo de la inexequibilidad de los preceptos demandados. En primer lugar, afirma que la competencia constitucional al legislador en materia de regalías radica en la definición del destino de esos recursos, más no de sus destinatarios. Por ende, como la norma expresamente dirige los recursos del MC a la Nación, esto es, a la administración nacional, los entrega a una persona jurídica diferente que sus “únicos beneficiarios”, que en criterio del interviniente son las entidades territoriales. Frente a la asignación de recursos del MC a la red vial terciaria, afirma que la norma solo sería exequible si se entiende que la asignación refiere a la red vial a cargo de las entidades territoriales, por lo que solicita que el precepto se condicione en ese sentido. Finalmente, comparte la apreciación del demandante, referida a que la norma viola el principio de legalidad puesto que arbitra, con base en las reglas del Acto Legislativo 5 de 2011, las regalías causadas con anterioridad a su entrada en vigencia. 4.6. Intervención de la Empresa Colombiana de Petróleos – Ecopetrol S.A. Mediante escrito suscrito por apoderado especial, Ecopetrol presenta intervención en el presente proceso, en la que solicita que la Corte se declare inhibida ante la falta de competencia para pronunciarse sobre la norma acusada. Para ello, expone similar argumento al planteado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el sentido que los decretos extraordinarios, dictados de acuerdo con normas transitorias contenidas en actos legislativos, no hacen parte del listado taxativo previsto en el artículo 241 C.P., que delimita la competencia de esta Corte. Afirma que este caso es análogo al estudiado por esta Corporación en la sentencia C-1126/08, en que se declaró inhibida para pronunciarse respecto de un decreto expedido al amparo del artículo 20 Transitorio de la Constitución. Así, sostiene que la competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 4923 de 2011 corresponde al Consejo de Estado, de acuerdo con la atribución residual prevista en el artículo 237 C.P. Intervención ciudadana 4.7. Intervención de la ciudadana Jahnnie Luz Daniel Mora La ciudadana Jahnnie Luz Daniel Mora presenta escrito contentivo de distintos argumentos dirigidos a justificar la inexequibilidad de los apartes normativos demandados. Para sustentar esta conclusión, plantea argumentos análogos a los expuestos por el actor. Agrega, a partir del análisis de las normas legales pertinentes, que no existe sustento jurídico para que la ANH se “apropie” de los recursos del MC, lo que implica que estos ingresos, en tanto regalías, deban distribuirse directamente a las entidades territoriales productoras. Sobre el particular insiste en que la asignación del MC a favor de la mencionada Agencia no ha hecho nada distinto que aumentar su patrimonio, en detrimento de los derechos de las entidades territoriales. Por ende, el Gobierno incurrió en un exceso de sus facultades extraordinarias, en tanto centralizó en la ANH recursos de regalías de propiedad de los mencionados entes. Insiste en que la distribución de los recursos del MC no hace parte de ninguna de las disposiciones del Acto Legislativo 5 de 2011, por lo que mal podría el Ejecutivo regular esa particular materia. Para la interviniente, se está ante una evidente afectación del principio de descentralización administrativa, pues son asignados al nivel central recursos, que en su concepto son de propiedad de las entidades territoriales, en razón que el derecho de participación previsto en el artículo 360 C.P., obliga a que sean esas entidades las beneficiarias exclusivas de las regalías. Por último reitera, en idénticos términos a los expuestos en la demanda, la afectación del principio de legalidad, fundada en la aplicación retroactiva del precepto acusado. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Mediante escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad procesal correspondiente, el Procurador General de la Nación presentó el concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, en el que solicita a la Corte que declare exequibles las expresiones “10% red vial terciaria y 5% con destino al Programa de Normalización de Redes Eléctricas y al Fondo de Apoyo Financiero para la Energización de las Zonas Rurales Interconectadas” y “50% a la Nación” contenidas en el artículo 156 del Decreto 4923 de 2011, la última desde la fecha de promulgación del Decreto 4923 de 2011 y bajo el entendido que la destinación a la Nación del 50% de los recursos correspondientes al margen de comercialización de regalías hidrocarburíferas existentes a 31 de diciembre de 2011 en la Agencia Nacional de Hidrocarburos se destinarán prioritariamente a la reconstrucción de la infraestructura vial del país y a la recuperación ambiental de las zonas afectadas por la emergencia invernal de 2010-2011. 5.1. En primer término, el Ministerio Público considera que debe establecerse la naturaleza jurídica del MC, para así definir si hacen parte del régimen propio de las regalías y, por ende, si se afectó el principio de legalidad y los derechos adquiridos que pudieran llegar a tener las entidades territoriales sobre los mismos, partiendo de la base de ser recursos causados en vigencias anteriores a la expedición del Decreto 4923 de 2011 que así los distribuyó. Para la Vista Fiscal, el MC en relación con el rubro de recaudos a favor de terceros que reposa en la ANH, refiere a la diferencia que resultaba del giro de regalías procedente de hidrocarburos a los entes territoriales y al Fondo Nacional de Regalías de acuerdo con el precio inicial o de causación a que las liquidaba el Ministerio de Minas, frente al precio final que se obtenía por la comercialización que de las mismas hacía la Agencia Nacional de Hidrocarburos a partir de su recaudo en especie, según lo que al respecto regulaba el numeral 24 del artículo 12 del Decreto 70 de 2001 y el numeral 10 del Decreto 1760 de 2003. Si se tiene en cuenta que dicho margen comercialización procedía directamente de las regalías y estas tenían una destinación específica constitucional a favor de los entes territoriales, se concluye que los dineros procedentes de ese margen de comercialización son recursos que forman parte de dichas regalías, como en su momento la misma Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública, se lo informó hizo saber al Gobierno Nacional mediante oficio radicado el 3 de diciembre de 2010 en la ANH, en los siguientes términos: “Así las cosas, y en cumplimiento de las funciones constitucionales y legales dadas a la Procuraduría General de la Nación, se recomienda a esa agencia: a- No apropiar como suyos los recursos generados como margen de comercialización, pues los mismos no han sido ni son de su propiedad pues sus funciones se limitan al recudo y giro de regalías, en manera alguna a la realización de operaciones comerciales que generen lucro en contradicción de los motivos que dieron origen a la agencia, por no estar contemplado dentro de sus actividades ni en la norma que regula su patrimonio y recursos; y finalmente, porque su razón de existencia está dada en la necesidad de contar con una oficina dependiente del Gobierno Nacional que administre las reservas de hidrocarburos de propiedad de la Nación y no tome posición propia, evitando que se pueda generar conflicto entre sus intereses y los de aquellos entes beneficiarios de las regalías, situación que se agrava si tomamos en cuenta que a otra entidad del Gobierno Nacional, el Ministerio de Minas y Energía que es además la entidad a la cual se adscribe la ANH, le corresponde determinar el valor de las regalías a girar. b- Que reintegre a los beneficiarios señalados en la Constitución Política y en la ley los recursos que sin causa han sido apropiados por la ANH tal como se ha expresado antes en este mismo documento, así como en el futuro se transfiera el ingreso real monetario recibido como regalía, toda vez que estos dineros están en mora de ser invertidos como lo ordena la ley, en gastos sociales que financian inversiones de educación, salud, saneamiento básico y programas de prevención de mortalidad infantil.”. c- El Procurador General considera necesario, además, tener en cuenta que los recursos existentes a 31 de diciembre de 2011 por concepto de margen de comercialización de regalías hidrocarburíferas, tienen el carácter de no comprometidos para efectos de su distribución a los entes regionales por provenir de riesgos cambiarios y del mercado internacional de los precios de los hidrocarburos. Así, la razón por la cual se prevé el modo de distribución del MC previsto en el precepto acusado, fue la necesidad de ajustar dichos recursos a la nueva normatividad constitucional sobre regalías, especialmente al tenor de lo contemplado en el parágrafo 1º transitorio del Acto Legislativo 5 de 2011, por lo que no resulta comprometido el principio de legalidad ni los derechos adquiridos de las entidades territoriales, así se tratara de recursos generados en vigencias anteriores a la expedición de la norma cuestionada. 5.2. En lo que respecta a la constitucionalidad de esa distribución de los recursos del MC, el Ministerio Público parte de señalar que el artículo 2° del Acto Legislativo 5 de 2011, al modificar el artículo 361 C.P., asigna el 10% de los ingresos de las regalías directamente a los entes territoriales donde se realicen explotaciones de recursos naturales no renovables y a los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten los mismos; otro 10% de dichos ingresos para financiar pasivo pensional territorial; un 2% de esos ingresos para fiscalización de la exploración y explotación de yacimientos y para conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; un porcentaje para el funcionamiento del Sistema General de Regalías y del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías; crea los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación y de Desarrollo Regional, los cuales tienen como finalidad la financiación de proyectos regionales acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional; el Fondo de Compensación Regional, cuyos recursos se destinan a financiar proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las entidades territoriales con menos recursos; y el Fondo de Ahorro y Estabilización, con la finalidad de financiar los demás componentes del Sistema General de Regalías en tiempos de desahorro. Además de la anterior distribución permanente de los recursos provenientes de las regalías, el Procurador General resalta que la enmienda constitucional en comento fija una distribución transitoria de los recursos no comprometidos que poseyera el Fondo Nacional de Regalías al momento de la entrada el vigencia del Acto Legislativo, destinados prioritariamente a la reconstrucción de la infraestructura vial del país y a la recuperación ambiental de las zonas afectadas por la emergencia invernal 2010-2011. Ello permite determinar, a juicio de la Vista Fiscal, que la destinación de los recursos del Sistema General de Regalías regulada por el Acto Legislativo mencionado es de carácter específico y en su inmensa mayoría para los entes territoriales, lo cual será el parámetro a través del que se analizará la destinación que se le dio a los recursos del MC disponibles a 31 de diciembre de 2011, mediante el artículo 156 del Decreto 4923 de 2011, por haber sido expedido este decreto con base en las facultades extraordinarias que concediera al Gobierno Nacional el parágrafo transitorio 5º del Acto Legislativo 05 de 2011. 5.3. Agrega que junto con el 35% de los recursos del MC destinados a las entidades territoriales beneficiarias de regalías directas en materia de hidrocarburos a la entrada en vigencia de dicho decreto, lo cual no es objeto de cuestionamiento en la presente demanda, la norma destina 10% para red vial terciaria, 5% para el Programa de Normalización de Redes Eléctricas y al Fondo de Apoyo Financiero para la Energización de las Zonas Rurales Interconectadas, y el 50% restante para la Nación, distribución que en concreto debe revisarse a la luz de lo establecido en el Acto Legislativo 05 de 2011 en materia de destinación de regalías. En cuanto a la destinación del 10% de los recursos aludidos a la red vial terciaria, el Procurador General considera que esa distribución se ajusta al orden constitucional de distribución de regalías porque dicha red, en lo referente a construcción y mantenimiento, es de competencia de los entes territoriales. Lo mismo sucede en relación con la destinación del 5% para los asuntos de cobertura eléctrica de la referencia, porque el Fondo de Apoyo Financiero para la Energización de las Zonas Rurales Interconectadas creado por el artículo 105 de la Ley 788 de 2002 y regulado por el Decreto 1122 de 2008, tiene por misión la cobertura de las zonas rurales con infraestructura eléctrica conectada al Sistema Interconectado Nacional a partir de las 0certificaciones que al respecto emitan y los requerimientos de cobertura de electricidad que presenten los representantes legales de los entes territoriales; lo que igual acontece con el Programa de Normalización de Redes Eléctricas creado por la Ley 1117 de 2006 y regulado por el Decreto 1123 de 2008, por estar encaminado a la legalización de usuarios y la adecuación de las redes eléctricas a los reglamentos vigentes, en barrios subnormales situados en los municipios del Sistema Interconectado Nacional, de acuerdo con la certificación que al respecto expidan los entes territoriales. 5.4. Para el concepto del Procurador General, esa exequibilidad no puede predicarse respecto de la destinación a la Nación del 50% de los recursos disponibles a 31 de diciembre de 2011 correspondientes al MC, porque esto resulta contrario al parámetro de destinación de regalías establecido en el Acto Legislativo 05 de 2011, entendido como de naturaleza territorial y específica, ya que el concepto “Nación”, en el contexto constitucional colombiano aplicado a la organización del Poder Público, hace alusión a los entes y autoridades del nivel central nacional, con su propio sistema de propiedad y de aforo de recursos, lo que resulta muy diferente al concepto de ente territorial, el cual se guía por la autonomía administrativa para la gestión de sus intereses a partir, en el presente caso, de los recursos que constitucionalmente le son asignados, sin que esto admita desviación de los mismos al presupuesto nacional, tal como expresamente lo establecen los artículos 1°, 288 y 356 C.P. Con base en lo expuesto, el Ministerio Público sostiene que a fin de conservar el derecho a la luz de los mandatos superiores, teniendo en cuenta que los recursos que le fueron asignados a la Nación mediante el artículo 156 del Decreto 4923/11 tienen el carácter de regalías no comprometidas y que el Sistema General de Regalías establecido en el Acto Legislativo 5 de 2011 empezó a regir el 1° de enero de 2012, entonces a los mismos se les debe aplicar el criterio de distribución señalado en el parágrafo 1º transitorio del mismo Acto Legislativo 5 de 2011 que dio origen a la expedición del Decreto 4923 de 2011, por lo que solicita a la Corte que declare la constitucionalidad del precepto acusado, en el entendido que la destinación a la Nación del 50% de los recursos correspondientes al margen de comercialización de regalías hidrocarburíferas que se destinarán prioritariamente a la reconstrucción de la infraestructura vial del país y a la recuperación ambiental de las zonas afectadas por la emergencia invernal de 2010-2011. A su vez, solicita que conforme el principio de la “perpetuatio jurisdictionis”, aplicable al presente caso con el fin de evitar pronunciamientos judiciales constitucionales inhibitorios, se declare la mencionada exequibilidad condicionada con efectos retroactivos al momento de expedición del Decreto 4923 de 2011, por tratarse de una norma de vigencia transitoria y ejecución instantánea, y porque los recursos referidos deben estar disponibles en la actualidad, debido a que solo se pueden incorporar y ejecutar en el presupuesto general de la Nación de la vigencia fiscal 2013 o siguientes. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia 1. El Decreto 4923 de 2011 fue expedido por el Gobierno Nacional con base en lo contemplado en el parágrafo 4° transitorio del artículo 2° del Acto Legislativo 5 de 2011. De acuerdo con esta disposición constitucional (i) el Gobierno Nacional contaría con un término de tres meses contados a partir de la fecha de promulgación del acto legislativo mencionado, para radicar ante el Congreso de la República el proyecto de ley destinado a la regulación del Sistema General de Regalías, comprendido por el artículo 1° de esa enmienda constitucional como el conjunto de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones, dirigidos a la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios; y (ii) una vez radicado dicho proyecto de ley, el Congreso de la República contará con un término que no debía exceder de nueve meses para su aprobación. Si vencido este término no se ha expedido la ley por parte del Congreso, se facultó por un mes al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley para regular la materia. De acuerdo con esta regulación, se tiene que el Decreto acusado es una norma con fuerza de ley, dirigida a regular transitoriamente el Sistema General de Regalías (en adelante SGR), hasta que el Congreso así lo hiciera, si esto no tuviese lugar en el plazo señalado. Así, efectivamente el Congreso expidió la Ley 1530 de 2012 “por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías” 2. Tres de los intervinientes sostienen que la Corte es incompetente para pronunciarse sobre la norma acusada, en razón que no encuadra en ninguno de los contenidos previstos en el artículo 241 C.P. En ese sentido, consideran que el estudio de constitucionalidad de dichos preceptos corresponde al Consejo de Estado, según la competencia residual prevista en el artículo 237-2 C.P. Advierte la Corte que existe un precedente consolidado acerca de la competencia de esta Corporación para conocer con decretos con fuerza de ley, que desarrollan actos reformatorios de la Constitución, en virtud de las facultades excepcionales conferidas por la respectiva enmienda constitucional.[4] La regla general de sustenta esa conclusión consiste en que la interpretación integral de la Carta Política lleva a inferir que la Corte tiene competencia para pronunciarse no solo respecto de los decretos con fuerza de ley de que trata el artículo 241-5 C.P., sino también de todos aquellos que tengan ese carácter, pues lo mismos son proferidos por el Presidente en ejercicio de la función legislativa delegada y no como autoridad administrativa. Esto en el entendido que la competencia residual del Consejo de Estado versa sobre aquellos actos expedidos por el Gobierno en ese último carácter. Así lo expresó la Corte al señalar que “[l]os decretos con fuerza de ley que profiera el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias en cuestión, están sometidos al control de la Corte Constitucional, lo que permite impedir cualquier abuso o extralimitación por parte del Ejecutivo. En esta materia es preciso advertir que, no obstante que se está ante una especial habilitación para que el Presidente de la República expida normas con fuerza de ley, que no está enunciada entre las atribuciones de control de constitucionalidad que para la Corte Constitucional prevé el artículo 241 Superior, no es menos cierto que, tal como se expresó por esta corporación en la Sentencia C-131 de 1993, como quiera que en el Estado de Derecho todos los poderes constituidos derivan sus competencias de la Constitución y sería inconcebible que un acto de un poder constituido pudiese contrariar la Constitución y no obstante carecer de control, debe concluirse que las normas que en ejercicio de esa facultad expida el gobierno, están sometidas a control de constitucionalidad, y dado que las mismas tienen naturaleza legal, no solo porque así lo establece la norma habilitante, sino porque ellas están orientadas a expedir o modificar cuerpos normativos de carácter legal, su conocimiento corresponde a la Corte Constitucional, como en diversas oportunidades, frente a situaciones similares ha sido expresado por esta Corporación”[5] 3. La jurisprudencia constitucional, en ese orden de ideas, ha privilegiado un criterio de índole material para determinar su competencia respecto de los decretos adoptados por el Ejecutivo. De acuerdo con ese criterio, en todos aquellos casos en que, luego del análisis de las normas habilitantes y de la naturaleza de los asuntos objeto de regulación, se llegue a la conclusión que la labor del Gobierno Nacional versa sobre tópicos objeto de reserva formal de ley, entonces la competencia para el análisis de constitucionalidad corresponde a esta Corte. Sobre el particular, ese precedente ha señalado que “[t]eniendo en cuenta que en un Estado de Derecho no pueden existir competencias implícitas, por analogía o por extensión, la jurisprudencia ha utilizado varios cánones para definir cuál es la autoridad encargada del control constitucional de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional. Para el efecto ha recurrido a criterios formales y materiales (el criterio orgánico no es útil porque en todo caso se trata de normas expedidas por el Gobierno), a fin de determinar si un decreto tiene vocación legislativa conforme al artículo 241 de la Carta Política, y por lo tanto su examen corresponde a la Corte Constitucional, o si por el contrario corresponde a un acto administrativo que debe ser examinado en el Consejo de Estado. Según el criterio formal, la naturaleza de un decreto expedido por el Gobierno Nacional está determinada por los fundamentos que se señalan al momento de su expedición. Constituye el principal criterio para definir si el control abstracto de constitucionalidad corresponde a la Corte Consti...