Sentencia C-746 de 2012

C-746-12 Sentencia C-746/12 Sentencia C-746/12 FACULTAD PARA QUE LA ADMINISTRACION EXPIDA LICENCIA AMBIENTAL DE PROYECTOS QUE AFECTAN EL SISTEMA DE PARQUES NATURALES-No desconoce los mandatos constitucionales previstos en los artículos 8, 63, 79 y 80 de la Constitución Política LICENCIA AMBIENTAL EN PROYECTOS QUE AFECTAN EL SISTEMA DE PARQUES NACIONALES-Competencia para su expedición CONCEPTO Y FUNCION DE LA LICENCIA AMBIENTAL-Desarrollo jurisprudencial/LICENCIA AMBIENTAL-Concepto y función desde la perspectiva constitucional/LICENCIA AMBIENTAL EN PROYECTOS QUE AFECTAN EL SISTEMA DE PARQUES NACIONALES-Objeto/LICENCIA AMBIENTAL-Mecanismo de protección de derechos individuales y colectivos en el marco de un régimen preventivo de libertades AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES-Contenido normativo/AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES-Competencia para otorgar licencia ambiental en proyectos que afectan el sistema de parques nacionales LICENCIA AMBIENTAL-Criterios jurisprudenciales en torno al concepto y función/LICENCIA AMBIENTAL-Carácter protector Con fundamento en la jurisprudencia constitucional, se concluye que la licencia ambiental: (i) es una autorización que otorga el Estado para la ejecución de obras o la realización de proyectos o actividades que puedan ocasionar un deterioro grave al ambiente o a los recursos naturales o introducir una alteración significativa al paisaje (Ley 99/93 art. 49); (ii) tiene como propósitos prevenir, mitigar, manejar, corregir y compensar los efectos ambientales que produzcan tales actividades; (iii) es de carácter obligatoria y previa, por lo que debe ser obtenida antes de la ejecución o realización de dichas obras, actividades o proyectos; (iv) opera como instrumento coordinador, planificador, preventivo, cautelar y de gestión, mediante el cual el Estado cumple diversos mandatos constitucionales, entre ellos proteger los recursos naturales y el medio ambiente, conservar áreas de especial importancia ecológica, prevenir y controlar el deterioro ambiental y realizar la función ecológica de la propiedad; (v) es el resultado de un proceso administrativo reglado y complejo que permite la participación ciudadana, la cual puede cualificarse con la aplicación del derecho a la consulta previa si en la zona de influencia de la obra, actividad o proyecto existen asentamientos indígenas o afrocolombianos; (vi) tiene simultáneamente un carácter técnico y otro participativo, en donde se evalúan varios aspectos relacionados con los estudios de impacto ambiental y, en ocasiones, con los diagnósticos ambientales de alternativas, en un escenario a su vez técnico científico y sensible a los intereses de las poblaciones afectadas (Ley 99/93 arts. 56 y ss); y, finalmente, (vii) se concreta en la expedición de un acto administrativo de carácter especial, el cual puede ser modificado unilateralmente por la administración e incluso revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito de su titular, cuando se advierta el incumplimiento de los términos que condicionan la autorización (Ley 99/93 art. 62). En estos casos funciona como garantía de intereses constitucionales protegidos por el principio de prevención y demás normas con carácter de orden público. SISTEMA DE PARQUES NACIONALES NATURALES-Desarrollo jurisprudencial/SISTEMA DE PARQUES NACIONALES NATURALES-Concepto y función SISTEMA DE PARQUES NACIONALES NATURALES-Criterios jurisprudenciales en torno al concepto y función El Sistema de Parques Nacionales Naturales es un conjunto de áreas de diverso tipo: (i) que tiene un valor excepcional y que se reserva en beneficio de los habitantes del territorio colombiano y de la humanidad; (ii) que representa características y condiciones especiales y sus componentes han sido clasificados atendiendo la siguiente tipología: parque nacional, reserva natural, área natural única, santuario de fauna, santuario de flora y vía parque (Decreto 2811/1974 art. 329), cada una con un régimen de manejo particular según sus características especiales; (iii) cuyos componentes son reservados y delimitados por la autoridad nacional competente, y su administración y manejo corresponde a la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales (Decreto 2371/2010 art. 11); (iv) que está protegido de forma especial por la Constitución en los artículos 8, 63, 79 y 80 y por los tratados internacionales, en especial el Convenio sobre la diversidad biológica aprobado en la Ley 165 de 1994; (v) que se encuentra sometido a un régimen jurídico propio acorde con las finalidades específicas de conservación y protección, y en el que las únicas actividades permitidas son conservación, investigación, educación, recreación pasiva, cultura, y recuperación y control (Decreto 2811/1974 art. 332); (vi) cuyos componentes tienen el carácter de inembargables, imprescriptibles e inalienables; (viii) que desde una perspectiva macro-ecológica es entendido como un factor imprescindible del desarrollo sostenible, en tanto presta servicios ambientales de primer orden, sirve para proteger la biodiversidad y para atenuar los efectos del calentamiento global; (ix) de propiedad mixta, en la medida en que la titularidad de los derechos de dominio sobre los territorios que lo integran puede recaer en el Estado o en particulares; en este último caso, la propiedad opera bajo un régimen jurídico especial: su titular no puede enajenar sus derechos y se debe allanar a las finalidades del sistema y a las actividades allí permitidas; y por último, (x) cuya administración y protección le corresponde a autoridades ambientales del orden nacional, en especial al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y a la Unidad Especial de Parques Nacionales Naturales. No queda duda que la conceptualización del Sistema de Parques Nacionales Naturales responde a la configuración de un tipo específico de reserva, la cual se constituye a su vez por distintas clases de áreas con diversas destinaciones, cuyo valor excepcional para el patrimonio nacional, por sus características naturales, culturales o históricas, demanda una especial protección acorde con lo previsto en los artículos 8, 63, 79 y 80 de la Constitución y en el Convenio sobre la diversidad biológica aprobado mediante la Ley 165 de 1994. SISTEMA DE PARQUES NACIONALES NATURALES-Mandatos constitucionales de protección, conservación y planificación Referencia: expediente D- 8960 Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 9 del artículo 52 de la Ley 99 de 1993 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones.” Demandante: Andrea Catalina Castilla Guerrero Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá DC, veintiséis (26) de septiembre de dos mil doce (2012) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 numeral 4º de la Constitución, la ciudadana Andrea Catalina Castilla Guerrero demandó la inconstitucionalidad del numeral 9 del artículo 52 de la Ley 99 de 1993. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto del artículo acusado, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 41.146 de diciembre 22 de 1993, destacando y subrayando los apartes demandados: “LEY 99 DE 1993 (Diciembre 22) Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones. (…) ARTÍCULO 52. COMPETENCIA DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE. El Ministerio del Medio Ambiente otorgará de manera privativa la Licencia Ambiental en los siguientes casos: 1. Ejecución de obras y actividades de exploración, explotación, transporte, conducción y depósito de hidrocarburos y construcción de refinerías. 2. Ejecución de proyectos de gran minería. 3. Construcción de presas, represas o embalses con capacidad superior a doscientos millones de metros cúbicos, y construcción de centrales generadoras de energía eléctrica que excedan de 100.000 Kw de capacidad instalada así como el tendido de las líneas de transmisión del sistema nacional de interconexión eléctrica y proyectos de exploración y uso de fuentes de energía alternativa virtualmente contaminantes. 4. Construcción o ampliación de puertos marítimos de gran calado. 5. Construcción de aeropuertos internacionales. 6. Ejecución de obras públicas de las redes vial, fluvial y ferroviaria nacionales. 7. Construcción de distritos de riego para más de 20.000 hectáreas. 8. Producción e importación de pesticidas, y de aquellas sustancias, materiales o productos sujetos a controles por virtud de tratados, convenios y protocolos internacionales. 9. Proyectos que afecten el Sistema de Parques Nacionales Naturales. 10. Proyectos que adelanten las Corporaciones Autónomas Regionales a que hace referencia el numeral 19 del artículo 31 de la presente Ley. 11. Transvase de una cuenca a otra de corrientes de agua que excedan de 2 mt3/segundo durante los períodos de mínimo caudal. 12. Introducción al país de parentales para la reproducción de especies foráneas de fauna y flora silvestre que puedan afectar la estabilidad de los ecosistemas o de la vida salvaje. 13. Generación de energía nuclear. PARÁGRAFO 1. La facultad de otorgar licencias ambientales para la construcción de puertos se hará sin perjuicio de la competencia legal de la Superintendencia General de Puertos de otorgar concesiones portuarias. No obstante la licencia ambiental es prerrequisito para el otorgamiento de concesiones portuarias. PARÁGRAFO 2. El Ministerio del Medio Ambiente otorgará una Licencia Ambiental Global para la explotación de campos petroleros y de gas, sin perjuicio de la potestad de la autoridad ambiental para adicionar o establecer condiciones ambientales específicas requeridas en cada caso, dentro del campo de producción autorizado.” III. DEMANDA A juicio de la demandante, el numeral 9º del artículo 52 de la Ley 99 de 1993 vulnera los artículos 8, 63, 79 y 80 de la Constitución Política. En su criterio, el legislador no puede habilitar al Ministerio del Medio Ambiente (en la actualidad Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible) para la expedición de licencias ambientales de cualquier proyecto que afecte los parques nacionales naturales, pues con ello “desconoce la finalidad que tienen estas áreas como lugares para la protección de las riquezas naturales de la Nación” (CP art. 8). En este sentido, afirma que al tratarse de bienes inalienables, imprescriptibles e inembargables (CP art. 63), “no es viable que el legislador le permita a la administración decidir sobre la realización de proyectos que los puedan afectar, alterando [su] destinación específica (…) y desnaturalizando su esencia jurídica y finalidad ambiental”. Para la accionante, las áreas de parques deben mantenerse sometidas a las finalidades que rigen su naturaleza, las cuales se encuentran previstas en el artículo 328 del Código de Recursos Naturales: conservación, perpetuación, protección, mantenimiento de diversidad y de estabilidad ecológica, con la finalidad de que “áreas específicas del país [sean] conservadas y protegidas en su complejidad natural.” En este orden de ideas, sostiene que “conservar la inalterabilidad de los parques naturales es la manera como se pueden mantener incólumes estos espacios tan importantes para la diversidad biológica (…) y para el desarrollo cultural de la Nación”. En desarrollo de lo expuesto, indica que “el licenciamiento ambiental sobre parques les haría perder su inalienabilidad al permitir que particulares pudieran empezar a negociar con estas áreas y con lo que puedan representar para el comercio”, en contra del principio de que dichas tierras son “indisponibles, bajo cualquier criterio que no sea el de protección y cuidado ambiental”. Con la habilitación prevista en la disposición demandada, en opinión de la demandante, el legislador desconoce el deber del Estado de “proteger la diversidad e integridad del ambiente” y de “conservar las áreas de especial importancia ecológica” (CP art. 79). Expresamente, señala que no puede el legislador otorgar la potestad a la administración para “realizar afectaciones tan graves a estos lugares, como lo son los proyectos que requieren de licenciamiento ambiental.” Adicionalmente, se considera que con esta habilitación, el legislador desconoce el mandato de “prevenir y controlar los factores de riesgo ambiental” (CP art. 80), pues la permisión de intervenir en los parques naturales “implica una afectación y una desprotección sobre estas áreas, que no permiten (…) afectaciones graves como lo haría un proyecto que requiera licencia ambiental.” En este punto, la argumentación se desarrolla en dos ejes: en primer lugar, en lo referente a la definición y propósito de la licencia ambiental y, en segundo término, en la caracterización jurídica de los parques nacionales naturales. En líneas generales, se sostiene que “los parques naturales son contrapuestos a las licencias ambientales en cuanto al contenido y alcance de [estas].” Así, señala que la licencia ambiental es exigible cuando “obras, proyectos o el desarrollo de actividades puedan producir un deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente, o pueda introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje” (L 99/93 art. 49). En otras palabras, es de la naturaleza de la licencia ambiental, “la existencia de un deterioro grave o de modificaciones considerables o notorias al paisaje”, circunstancia que contrasta con “las finalidades que tienen los parques naturales”, lo que evidencia “la incoherencia que existe al permitir que se otorguen licencias para proyectos sobre estas zonas.” Por está razón, si la licencia ambiental supone la carga para el titular de adelantar conductas enderezadas a la “prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada” (L 99/93 art. 50), ello significa “que existe un impacto (…) que debe ser manejado (…) por lo que resulta evidente (…) que el concepto, alcance y fin de las licencias ambientales se contrapone legal y constitucionalmente hablando al concepto de parques nacionales naturales.” Añade la demandante que la licencia, en la medida en que busca “prevenir factores de riesgo ambiental y establecer obligaciones a quien la detente para obligar a la restauración del ambiente por los daños que se generaron”, supone “un claro impulso del principio de desarrollo sostenible” y se opone a los propósitos de “conservación y protección” propios del establecimiento de las áreas protegidas como los parques naturales. De otra parte, indica que las intervenciones posibles en los parques nacionales (proyectos de conservación y protección ambiental) no requieren la expedición de una licencia ambiental. Esta afirmación se apoya en el artículo 8 del Decreto 2820 de 2010 que precisa la competencia del Ministerio del Medio Ambiente (en la actualidad Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible) para la expedición de licencias ambientales “que afecten las áreas del sistema de parques nacionales naturales (…) en el marco de las actividades allí permitidas.” Estas actividades son: conservación, investigación, educación, recreación, cultura y recuperación y control. En consecuencia, “en ninguna de estas actividades se requiere de la solicitud de licencia ambiental, por cuanto ninguna de ellas genera un impacto negativo a los recursos naturales.” En relación con los parques nacionales naturales, la demandante sostiene que “el sistema de áreas protegidas [persigue] salvaguardar el patrimonio cultural y natural de la nación y conservar las áreas de importancia ecológica para el país” a su vez, “las áreas de parques naturales se presentan y constituyen para la conservación de los recursos naturales, por lo que se propone que se han de mantener afectadas a las finalidades que les son propias por su naturaleza, definidas en el artículo 328 del Código de Recursos Naturales” (conservación, perpetuación, mantenimiento de diversidad y de estabilidad ecológica, y protección). Lo anterior, entre otras, en consonancia con el Convenio sobre la Diversidad Biológica, integrado al orden interno mediante Ley 165 de 1994, que prevé como “acción de conservación in situ” el establecimiento de un sistema de áreas protegidas, entendidas como “un área definida geográficamente que haya sido designada o regulada y administrada a fin de alcanzar objetivos específicos de conservación” (art. 2). Según se afirma en la demanda, “las áreas protegidas resultan de relevante importancia no sólo para el ambiente sino también para la cultura de la Nación [por lo que] bajo ningún aspecto [se] puede permitir el desarrollo de proyectos de alto impacto dentro de sus límites.” Por último, afirma que de declararse la inconstitucionalidad de la disposición acusada, ello no implicaría que “queden sin piso ni control las actividades que se desarrollarán en las zonas de parques” pues “existe ya un marco jurídico [relacionado con los proyectos que se pueden desarrollar] en las áreas del sistema de parques Nacionales Naturales sin que implique ello el otorgamiento de licencias ambientales”, estas intervenciones, en su opinión, “seguirían un trámite distinto ante la autoridad ambiental competente en la revisión y vigilancia de los parques nacionales.” IV. INTERVENCIONES 4.1. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible El apoderado del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la disposición demandada. Sostiene el interviniente que la Corte carece de competencia por falta de objeto y por inepta demanda. Al respecto, señala que con la expedición del Decreto 3573 de 2011 operó una derogatoria de la norma demandada, pues se creó la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y le confió la competencia de otorgar o negar las licencias y demás permisos de competencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. También solicita a la Corte declararse inhibida, pues la demanda carece de “análisis y precisión acerca de cuál es el concepto de la violación”. A su juicio “las razones de inconstitucionalidad no guardan relación con la exposición de todos los elementos de juicio indispensables” para que exista un pronunciamiento de constitucionalidad. En todo caso, esgrime varias razones de fondo para justificar la exequibilidad de la disposición demandada. Así, para el interviniente, la licencia tiene la función de evaluar el impacto ambiental en íntima relación con el principio de prevención, pilar fundamental del derecho ambiental en Colombia. Por lo que, “[d]esde el punto de vista epistemológico, el principio de prevención supera el modelo correctivo y se ubica en una gestión ambiental justamente preventiva.” La acción preventiva “tiene por finalidad evitar los daños ambientales para lo cual es necesario conocerlos anticipadamente y diseñar las medidas necesarias para que no se produzcan o aminorar sus efectos. (…) la evaluación del impacto ambiental, se convierte en la expresión máxima o concreta del principio de prevención que orienta la legislación ambiental colombiana. Debe advertirse que el trámite, otorgamiento o negación de cualquier licencia en las áreas del Sistema de Parques Naturales, está sujeto a las finalidades principales del Sistema de Parque Naturales y a los usos y actividades permitidas dentro de las áreas del Sistema al tenor de lo dispuesto en los artículos 328 y 331” del Código de Recursos Naturales. A continuación, el interviniente invoca apartes de las sentencias C-366 de 2011 (sobre conservación de Parques Nacionales Naturales como zonas excluibles de minería), C-497A de 1994 (sobre el carácter de interés nacional que detenta la protección del ambiente), C-578 de 1999 y C-1340 de 2000 (sobre el carácter sistémico del régimen de protección del ambiente y los recursos naturales) y C-431 de 2000 (sobre el deber estatal de proteger el medio ambiente). De lo anterior, concluye que “para entender el real alcance de las áreas protegidas, es necesario indicar que la Ley 2ª de 1959 sobre economía forestal de la Nación y conservación de recursos naturales renovables fue expedida por el legislador, entre otras razones, con el fin de contrarrestar la amenaza que para la flora, la fauna, el agua y los suelos constituía la colonización agrícola indiscriminada. Consciente de la carencia de recursos para vigilar eficazmente la caza, la pesca y la explotación de bosques, el Congreso consideró necesario escoger zonas en los diferentes climas de Colombia, las cuales serían cerradas totalmente a la colonización y a todas aquellas actividades que pudieran causarles algún perjuicio con fines de conservación. Tales áreas servían como refugios intocables y más tarde se convertirían en parques nacionales, cuya extensión no perjudicaba el desarrollo agrícola y ganadero del país y, por el contrario, sus beneficios de conservación eran muy grandes. (Historia de las Leyes Exposición de Motivos del proyecto de Ley sobre conservación de recursos naturales y fundación de parques nacionales, Congreso de la República, Tomo IV, 1959, páginas 119 y 120)”. 4.2. Parques Nacionales Naturales de Colombia El apoderado de Parques Nacionales Naturales de Colombia solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la disposición demandada. Los argumentos de su intervención son, en su mayoría, idénticos a los reseñados en el caso de la intervención del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, ante lo cual, la Corte se abstiene de repetirlos. No obstante, en su escrito se incluye un apartado nuevo, bajo el acápite “análisis de la viabilidad jurídica de proyectos de infraestructura al interior de las áreas del sistema de parques nacionales naturales”, cuyos argumentos principales se reseñan. Para tal efecto, se afirma que con la expedición de la Ley 2 de 1959, sobre zonas de reserva forestal y bosques de interés nacional, fueron declarados como Parques Nacionales Naturales, “las zonas que el gobierno nacional, previo concepto favorable de la Academia Colombiana de Ciencias, Exactas, Físicas y Naturales, delimitara y reservara de manera especial, con el objeto de conservar la flora y la fauna nacionales” (art. 13). En atención a este propósito “la norma establece la prohibición perentoria de adjudicar baldíos en su interior, comprar y vender tierras, cazar, pescar y desarrollar toda actividad industrial, ganadera o agrícola, distinta al turismo o de aquellas que el gobierno considere convenientes para la conservación o embellecimiento del área.” Sobre esta prohibición la Corte se pronunció en la Sentencia C-189 de 2006. A su vez, mediante el Decreto Ley 2811 de 1974 (Código de Recursos Naturales), se creó “el Sistema de Parques Nacionales Naturales, dentro de las áreas de manejo especial, (…) para la administración, manejo y protección del ambiente y de los recursos naturales” que se define en el artículo 327 como “el conjunto de áreas con valores excepcionales para el patrimonio nacional, que se reserva y declara, en beneficio de los habitantes de la Nación, debido a sus características naturales, culturales, históricas.” Dicho sistema está conformado en la actualidad por “54 áreas declaradas según las distintas categorías” de ley. El código también fijó las finalidades de dicho sistema: conservación, perpetuación en estado natural, y protección de especies de fauna y flora, y de fenómenos naturales, históricos y culturales (art. 328). Igualmente, con el propósito de alcanzar tales finalidades se indicaron “de manera taxativa las actividades permitidas en las mismas [en concreto, la] conservación, investigación, educación, recreación, cultura, recuperación y control” (art. 332). Por su parte, el Decreto 622 de 1977 establece una extensa lista de prohibiciones relacionadas con actividades que podrían alterar el ambiente natural de estas áreas: vertimiento de tóxicos, actividades agropecuarias o industriales incluidas las hoteleras, mineras y petroleras, tala, encender fuego, excavaciones, caza, pesca, recolección de especies, introducción de semillas o animales, arrojar basura, producir ruido, etc. (art. 30). Este Decreto subdividió las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales con fines de manejo para su adecuada administración. La división comprende: “zona primitiva, zona intangible, zona de recuperación natural, zona histórico cultural, zona de recreación general exterior y zona de alta densidad de uso” (art. 5). Igualmente, el Decreto 622 de 1997 permitía la ejecución de “obras de interés público dentro de las áreas del sistema de parques” cuando ello fuera “imprescindible” y siempre que estuvieran precedidas del requisito ambiental de los estudios ecológicos y ambientales necesarios para que el entonces INDERENA determinara la viabilidad del proyecto (art. 20). Este es el antecedente de la licencia ambiental regulada en los artículos 49 y ss de la Ley 99 de 1993. El nuevo régimen legal establece que “requerirán de licencia ambiental (…) los proyectos que afecten el sistema de parques nacionales naturales.” A su vez, el Decreto 1220 de 2005, estableció que serían tales, los proyectos que se realicen al interior del parque o en su zona de amortiguación, previamente delimitada. Para el interviniente “cualquier proyecto que se pretenda realizar al interior de estas áreas, deberá contar con el trámite para la obtención de una licencia ambiental. Sin embargo, es preciso aclarar que este tipo de proyectos en ningún caso pueden contemplar actividades prohibidas dentro de [tales] áreas, pues la licencia ambiental no podría amparar la violación del régimen de prohibiciones y por lo tanto la licencia ambiental podrá exigirse sólo para el desarrollo de actividades permitidas dentro de las áreas. Es preciso señalar que incluso, aquellas actividades permitidas, sólo podrán ser realizadas siempre y cuando no causen alteraciones significativas al ambiente natural, tal como lo establece el artículo 23 del Decreto 622 de 1977.” En relación con el deber de proteger “las áreas de especial importancia ecológica” (CP art. 79) el interviniente invoca apartes de la Sentencia T-666 de 2002 (obligación de conservar los humedales permitiendo exclusivamente usos compatibles con la conservación), y apoyado en doctrinantes, indica que dichas áreas deben estar “sometidas a un régimen de protección más estricto que el aplicable al resto del territorio nacional”. Igualmente, manifiesta que a pesar de que dicho concepto no tiene una definición legal, la jurisprudencia de la Corte ha indicado que las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales lo son, y en esa medida, les son aplicables todas las consecuencias jurídicas del caso, y “exigen del Estado el deber especial de conservarlas, no buscando un desarrollo sostenible sino la preservación de los ecosistemas y su intangibilidad, definiendo en su interior usos compatibles con la conservación y partiendo de la prohibición de explotación.” Dicha protección, en criterio del interviniente, está enlazada con la calificación de los Parques Nacionales Naturales como “inalienables, inembargables, imprescriptibles”, en los términos del artículo 63 del Texto Superior. Estas limitaciones tienen el propósito de mantener “incólumes e intangibles” las áreas de tales Parques, por lo que las mismas “no pueden ser objeto de sustracción o cambio de destinación (…) por cualquier medio.” Por esta razón, concluye que existe una clara “imposibilidad constitucional de desarrollar al interior del Sistema de Parques Nacionales Naturales proyectos distintos a las actividades de conservación y demás actividades permitidas que van dirigidas al cumplimiento de las finalidades que le son propias.” En este orden ideas, “cualquier proyecto que pueda afectar las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, incluso aquel que se pretenda realizar al interior de estas áreas, deberá adelantar el trámite para la obtención de una licencia ambiental. Este tipo de proyectos no podrán contemplar actividades prohibidas dentro de las áreas (…) la licencia ambiental podrá exigirse sólo para el desarrollo de actividades permitidas dentro de las áreas, las cuales incluso, sólo pueden realizarse siempre y cuando no sean causa de alteración significativa del ambiente natural.” 4.3. Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR El apoderado de la CAR de Cundinamarca solicita a la Corte declarar inexequible la disposición demandada. Para el interviniente, a partir de la definición y finalidad de la licencia ambiental (L 99/93 arts. 49 y 50) es claro que tales licencias se otorgan frente a “proyectos, obras o actividades capaces de causar deterioro grave al medio ambiente y los recursos naturales, sujetas a medidas de prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales.” De tal forma que la disposición acusada, al prever la competencia para conceder licencias ambientales frente a proyectos en los Parques Nacionales Naturales, afecta “un ecosistema protegido por la Carta Política, en el artículo 63, en armonía con los artículos 8, 79 y 80.” En su parecer, si la Corte Constitucional en la sentencia C-649 de 1997 consideró inexequible la disposición que permitía la sustracción de áreas del sistema de parques, “tampoco sería posible otorgar licencias ambientales en áreas protegidas en los (sic) cuales los usos que se permiten son los de conservación.” Finalmente, el interviniente sostiene que no obstante la norma demandada ha sido derogada tácitamente por el artículo 3º del Decreto 3573 de 2011 e independientemente de quién sea la autoridad para proferir tales licencias, lo cierto es que sigue existiendo la posibilidad de expedirlas en zonas o áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, en contravía del deber de protección del Estado y de los mandatos de los artículos 63, 79 y 80 del Texto Superior. 4.4. Defensoría del Pueblo El Defensor Delegado para los Asuntos Constitucionales solicita emitir un pronunciamiento inhibitorio por inepta demanda y, en subsidio, declarar la exequibilidad condicionada de la disposición acusada. En relación con la solicitud principal, el interviniente indica que los argumentos de la demanda son “subjetivos e imprecisos” puesto que “faltan a la verdad al señalar que las actividades permitidas en áreas de parques no requieren licencia ambiental”, y “desconocen la finalidad real del mecanismo denominado licencia ambiental [al asimilar su exigencia] a impacto grave y negativo.” Frente a lo cual, indica, “resulta indispensable someter el cumplimiento de los requerimientos del licenciamiento ambiental al estudio de los impactos –sean estos negativos o beneficiosos– que se puedan generar por la ejecución de proyectos, obras o actividades.” En tal orden de ideas, “no cabe duda que la licencia ambiental es una herramienta de protección de los recursos naturales, que no altera el carácter inalienable de los Parques Naturales y que persigue prevenir y controlar factores de deterioro ambiental.” Igualmente, indica que a la demandante le falta razón al señalar que las regulaciones sobre licenciamiento ambiental y áreas protegidas persiguen propósitos opuestos. Tal apreciación desconoce que la legislación ambiental es un sistema que debe leerse de forma armónica “para lograr el desarrollo sostenible así como la conservación y protección del medio ambiente.” En relación con la solicitud subsidiaria, se describen algunos elementos de la legislación ambiental relacionados con la licencia ambiental y con el Sistema de Parques Naturales, en concreto disposiciones de las Ley 99 de 1993 y 165 de 1994 (Convenio sobre la diversidad biológica) y los Decreto 2820 de 2010, 2811 de 1974 y 622 de 1977, todos mencionados por otros intervinientes. Además, señala que recientemente la Contraloría General de la República, emitió “función de advertencia” en materia de las licencias ambientales concernientes al Ministerio de Ambiente y a la ANLA, donde se destacan “graves deficiencias y debilidades del proceso de licenciamiento en el país” y se critica el régimen legal creado por el Decreto 2820 de 2010. Para el interviniente, este documento de la Controlaría ilustra la importancia de la institución de la licencia ambiental, y de que la misma “cuente con una regulación integral y armónica que no de cabida a vacíos de interpretación.” Para la Defensoría, el problema jurídico del caso consiste en: “establecer si el legislador, al atribuir al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible la facultad de otorgar licencias ambientales para proyectos que afecten áreas protegidas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, a través del numeral 9 del artículo 52 de la Ley 99 de 1993, desconoció ‘el deber de conservar las áreas de especial importancia ecológica’ consagrado en el artículo 79 de la Carta Política.” En opinión del interviniente, prima facie, la respuesta a este problema sería negativa. Ya que es posible “una interpretación sistemática de la norma conforme a la cual se entienda que dichas licencias ambientales serían viables en el marco de las actividades que estén autorizadas por la Constitución Política y en la legislación atinente al Sistema de Parques Nacionales Naturales (Decretos 2811 de 1974 y 622 de 1977).” No obstante, ante la posibilidad de diferentes lecturas de la norma, en especial la derivada del “numeral 12, del artículo 8 del Decreto 2820 de 2010, mediante la cual se posibilita la ejecución de proyectos, obras o actividades en diversos sectores económicos e industriales dentro de las zonas amortiguadoras del Sistema de Parques Nacionales Naturales, la Defensoría estima que la precisión resulta necesaria.” En este sentido, se solicita a la Corte condicionar la exequibilidad de la disposición demandada, “siempre que se entienda que la concesión de licencias ambientales, por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, no abarca o no implica autorización para el desarrollo de actividades en sectores productivos que generen impactos graves y negativos en las zonas amortiguadoras y que se planteen en el marco del plan de manejo ambiental que para ellas se defina.” 4.5. Universidad del Rosario La Universidad del Rosario solicita declarar la exequibilidad condicionada de la disposición demandada, en el sentido de entender que la licencia “se solicita sobre cualquier actividad –que impacte los recursos naturales– que se desarrolle al interior del Sistema de Parques Nacionales, excluyendo aquellas que no son compatibles con sus usos del suelo o con el Plan de manejo Ambiental de dichas zonas”. En criterio del interviniente, el problema jurídico del caso consiste en definir si: “¿es posible que la Agencia Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– conceda licencias ambientales para el desarrollo de proyectos, obras o actividades al interior del Sistema de Parques Nacionales Naturales?” Para tal efecto, se argumenta que la “exigencia de licenciamiento ambiental se constituye en una mayor garantía de protección sobre el medio ambiente, por cuanto las actividades que generalmente están sujetas a permisos ambientales como las emisiones atmosféricas, en el caso de los Parques Nacionales Naturales, requerirán licencia ambiental.” La facultad de la ANLA para otorgar licencias en estos casos, permite “vigilar que [las actividades] se adecuen a los usos permitidos de acuerdo con la ley, pues es claro que [según] el numeral 12 b) del Decreto 2820 de 2010 dichas actividades deben realizarse de conformidad con el Plan de Manejo Ambiental de las respectivas zonas.” Igualmente, indica que “solicitar una licencia ambiental, no implica necesariamente su otorgamiento”, la ANLA puede considerar, según el caso, que “no es conveniente otorgar la licencia ambiental, como podría suceder con algunas de las actividades contenidas en el artículo 8 del Decreto 2820 de 2010, de suyo incompatibles con los usos de dichas zonas.” Por esta razón, concluye que si no fuera por la existencia de esta norma, “las actividades al interior de los parques nacionales estarán en vigilancia de las Corporaciones Autónomas Regionales a través de los permisos y autorizaciones que éstos pueden dar, más (sic) no en cabeza de la ANLA, bajo la autorización ambiental más estricta de todas, la licencia ambiental.” 4.6. Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI) La ANDI solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la disposición demandada. En su opinión, la demandante hace una interpretación incorrecta de la norma al “no guarda[r] armonía con otras disposiciones de la legislación ambiental”. En este sentido, cita los artículos 331 y 332 del Código de Recursos Naturales (sobre actividades permitidas en el sistema de parques nacionales) y los artículos 36 y 37 del Decreto 2372 de 2010 (sobre la obligación de obtener permiso, concesión, licencia o autorización de autoridad ambiental competente para la realización de actividades en, entre otros, el sistema de parques nacionales). Del conjunto de normas objeto de referencia, señala que la disposición demandada no debe entenderse “como una patente de corso para desarrollar todo tipo de actividades en los parques nacionales naturales, sino como una medida para controlar las actividades permitidas que requieran licencia ambiental.” Para el interviniente, una declaración de inconstitucionalidad en este caso, “en vez de proteger los parques nacionales naturales, daría lugar a que las actividades permitidas en ellos sean adelantadas de manera directa por parte de los habitantes u ocupantes de los mismos, y sin control alguno por parte de las autoridades ambientales.” Finalmente, considera que “de acuerdo con el principio de la buena fe, debe partirse de la base de que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, ejercerá de manera responsable la atribución prevista en la norma impugnada.” V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación solicitó declarar inexequible la disposición demandada. Después de breves alusiones a los artículos 8, 63, 79 y 80 de la Constitución, a la Ley 165 de 1994 (aprobatoria del Convenio sobre la diversidad biológica), a la Sentencia C-649 de 1997 (sobre la intangibilidad de los parques nacionales naturales) y a la Ley 99 de 1993, la Vista Fiscal señala que “la mera exigencia de licencia ambiental, o la mera existencia de la misma, implica un posible deterioro grave del medio ambiente o una modificación considerable o notoria al paisaje. No se trata pues de una afectación menor o de poco alcance.” Indicó también que tal licencia “se requiere por la índole de la obra o del proyecto y por su impacto, sin que sea relevante el lugar en el cual ésta o éste se realizarán.” No obstante, el Legislador, al otorgarle competencia al Ministerio para la expedición de la licencia, “asume que es posible realizar obras de significativo impacto ambiental en los parques naturales, siempre y cuando medie la correspondiente licencia.” A continuación señala que “la creación de un parque natural no es una decisión caprichosa o arbitraria, sino que obedece al hecho científico de que existe un área del territorio nacional que es menester proteger y conservar, en razón de su especial valor y sus particulares características. (…) La relevancia de preservar de manera íntegra el Sistema de Parques Naturales nacionales y regionales es tan evidente, que el propio legislador, en el Código de Minas, así lo reconoce, al excluir las zonas que integran este sistema de la minería.” Por tanto, teniendo en cuenta el gran valor de las zonas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales, “y dada la afectación que implica una tarea, obra o proyecto que requiere licencia ambiental, de la especial protección constitucional de que gozan dichas zonas se sigue que ninguna autoridad, sea Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible o cualquier otra, puede tener competencia para otorgar licencia ambiental para el desarrollo de ‘proyectos que afecten el Sistema de Parques Nacionales Naturales.’ Y no la puede tener, porque dicha tarea, obra o proyecto no puede emprenderse, ni con licencia, ni mucho menos sin licencia.” VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 6.1. Competencia 1. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 9º, del artículo 52 de la Ley 99 de 1993, presentada por la ciudadana Andrea Catalina Castilla Guerrero, en los términos del artículo 241 numeral 4º de la Constitución. 6.2. Presentación del caso y problema jurídico 2. Para la demandante, la disposición acusada vulnera los artículos 8, 63, 79 y 80 de la Constitución. En su criterio, la habilitación legal al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para expedir licencias ambientales en los parques nacionales: (a) desconoce la finalidad de conservación propia de estas áreas y desnaturaliza su esencia jurídica y ambiental; (b) permite que se realicen actividades, obras o proyectos de alto impacto, que niegan la condición inalienable de dichas áreas y el deber de conservarlas dada su especial importancia ecológica; y (c) supone “un claro impulso del principio de desarrollo sostenible” que se opone a los propósitos de “conservación y protección” propios de los parques naturales. 3. Frente a estos cargos, algunos intervinientes consideran que la Corte debería inhibirse porque: (a) la norma demandada fue derogada tácitamente por el Decreto 3573 de 2011, que creó la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y le confió la competencia relacionada con la expedición de licencias del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; y (b) porque la demanda no satisface los requisitos de claridad, especificidad y pertinencia, en la medida en que las razones de inconstitucionalidad invocadas no son suficientes, y su pretensión está soportada en una lectura inadecuada de las disposiciones ambientales relevantes (por ejemplo, al afirmar que la licencia ambiental y el régimen de parques persiguen propósitos opuestos). 4. Para Parques Nacionales Naturales, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la ANDI la disposición es exequible en el contexto de una lectura sistemática de la legislación ambiental. Señalan que la habilitación para la expedición de la licencia ambiental: (a) no significa que esta pueda otorgarse para el desarrollo de actividades prohibidas en las zonas de parques; (b) tiene una naturaleza protectora que permite controlar las actividades que se pueden llevar cabo en dichas áreas, y está en íntima relación con el principio de prevención, pilar fundamental del derecho ambiental en Colombia; finalmente, consideran que (c) debe interpretarse bajo el principio de buena fe, el cual indica que dicha competencia será ejercida conforme al orden jurídico y a la protección de los valores que los parques representan. 5. La Defensoría del Pueblo y la Universidad del Rosario solicitaron declarar la exequibilidad condicionada de la disposición demandada. Para la Universidad, la licencia ante el Ministerio supone la más alta garantía de protección al medio ambiente, de suerte que sin ella serían las CAR las encargadas de controlar las actividades sobre los parques nacionales naturales. Para la Defensoría, la exequibilidad de la norma debe someterse a que la posible expedición de la licencia no implique autorización para el desarrollo de actividades que generen impactos graves en las zonas amortiguadoras o aquellas que sean incompatibles con el plan de manejo ambiental de dichas zonas. 6. Para el Procurador General y la CAR de Cundinamarca la disposición es inexequible porque: (a) la exigencia de licencia ambiental implica en términos lógicos un posible deterioro grave del medio ambiente o una modificación considerable o notoria al paisaje; (b) este tipo de afectaciones están prohibidas por la Constitución y la ley en relación con el Sistema de Parques Nacionales Naturales; y (c) por tanto, ninguna autoridad, sea el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible o cualquier otra, puede tener competencia para otorgar licencia ambiental para el desarrollo de proyectos que afecten al citado Sistema. 7. Con fundamento en lo expuesto, corresponde a esta Corte decidir si la habilitación del legislador al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible o a otra autoridad del orden nacional, para otorgar de manera privativa la licencia ambiental en el caso de proyectos que afecten el Sistema de Parques Nacionales Naturales, desconoce los mandatos constitucionales previstos en los artículos 8, 63, 79 y 80 del Texto Superior. Para resolver el citado problema jurídico, inicialmente, la Corte definirá el alcance de su competencia dada la expedición del Decreto Ley 3573 de 2011 (6.3); con posterioridad precisará el concepto y la función de la licencia ambiental desde la perspectiva constitucional (6.4); a continuación se pronunciará sobre el concepto y la función del Sistema de Parques Nacionales Naturales (6.5); luego se referirá a los mandatos constitucionales de protección, conservación y planificación de los recursos naturales de la Nación (6.6); para con estos elementos, solucionar el caso concreto (6.7). 6.3. Cuestión Previa. Sobre la derogatoria del numeral 9 del artículo 52 de la Ley 99 de 1993 8. Según algunos intervinientes, la Corte debería inhibirse porque la norma demandada fue derogada tácitamente por el Decreto Ley 3573 de 2011, que creó la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y le confió la competencia relacionada con la expedición de licencias ambientales del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. La Corte no comparte esta petición. Una revisión del texto del Decreto Ley 3573 de 2011, “Por el cual se crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– y se dictan otras disposiciones” permite concluir que la norma demandada (habilitación a una autoridad para la expedición de licencias ambientales que afecten el Sistema de Parques Nacionales Naturales) continúa vigente[1]. El único cambio operado es el traslado de dicha competencia, en términos administrativos, del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible a la recién creada Autoridad Nacional de Licencias Ambientales. Esta reasignación de competencias en nada supone la derogatoria de la disposición demandada, pues dicha atribución continúa vigente, aunque, debido a los efectos del Decreto Ley 3573 de 2011 sea otra autoridad a quien le corresponda adelantarla. Para la Corte, la citada Agencia tiene la competencia de otorgar licencias ambientales que afecten el Sistema de Parques Naturales Nacionales, precisamente porque dicha atribución está asignada por el artículo 52 de la Ley 99 de 1993 al Ministerio de Ambiente, como se desprende del tenor literal del artículo 3º del referido Decreto Ley. Esta conclusión se infiere de su contenido normativo, el cual dispone que: “Artículo 3. Funciones. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– cumplirá, las siguientes funciones: // 1. Otorgar o negar las licencias, permisos y trámites ambientales de competencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de conformidad con la ley y los reglamentos (…)”. De este modo, para establecer cuál es la competencia de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–, resulta imprescindible, por expresa remisión legal, acudir al citado artículo 52 de la Ley 99 de 1993, el que, por consiguiente, conserva su vigencia en el aspecto que ha sido objeto de demanda, esto es, en lo referente al otorgamiento de licencias ambientales sobre proyectos que afecten el Sistema de Parques Nacionales Naturales. De aceptarse la tesis contraria, la Corte debería aceptar la desaparición de la competencia para la expedición de licencias ambientales que afecten el Sistema de Parques Nacionales Naturales, o que la Agencia Nacional de Licencias Ambientales carece de competencia para ello. Ambas posiciones conducen al absurdo de suponer que el Decreto Ley tiene el efecto simultáneo de derogar las competencias del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y vaciar de competencias a la entidad recién creada. Para la Corte, la norma está vigente con el cambio de autoridad para el otorgamiento de la licencia ambiental, en los términos previstos en el artículo 3 del Decreto Ley previamente citado. Por esta razón, la Sala se pronunciará de fondo en el presente asunto. 6.4. Concepto y función de la licencia ambiental desde la perspectiva constitucional 9. En la Ley 99 de 1993 se precisa que la licencia ambiental se requiere para “la ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad, que de acuerdo con la ley y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje” (art. 49). Para la demandante y algunos intervinientes, esta conceptualización legal tiene una connotación asociada a la dinámica del desarrollo sostenible, incompatible con la función de conservación y el carácter intangible de las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales. A su vez, otros intervinientes, consideran que la licencia tiene una función protectora y preventiva, y constituye un mecanismo que le permite al Estado cumplir con sus obligaciones legales y constitucionales de protección del medio ambiente y de los recursos naturales en general. Con fundamento en lo anterior, la Corte procederá a caracterizar el alcance de la licencia ambiental desde el punto de vista de la jurisprudencia constitucional. 10. El ejercicio de caracterización de la licencia ambiental, como herramienta técnica para la concreción de los mandatos de la Constitución Ecológica, tiene su origen en la Sentencia C-328 de 1995. En dicha oportunidad, a propósito de la declaratoria de inconstitucionalidad de la figura del silencio administrativo positivo en el trámite de la licencia ambiental requerida para la construcción de proyectos de transporte e infraestructura[2], la Corte fundamentó su decisión en la faceta garantista de la licencia ambiental entendida como mecanismo de protección de los derechos individuales y colectivos, en el marco de un régimen preventivo de libertades. Al respecto consideró: “11. La licencia ambiental es el acto administrativo de autorización que otorga a su titular el derecho de realizar una obra o actividad con efectos sobre el ambiente, de conformidad con las condiciones técnicas y jurídicas establecidas previamente por la autoridad competente. La licencia ambiental es esencialmente revocable. Para el efecto no se requiere del consentimiento expreso o escrito de su beneficiario, cuando no se estén cumpliendo las condiciones o exigencias establecidas en el acto de su expedición (L.99 de 1993, art. 62). La razón de ser de las licencias ambientales es la protección de los derechos individuales y colectivos. Corresponde a las autoridades públicas velar por estos derechos, en particular cuando el riesgo de su vulneración aumenta debido al desarrollo de actividades riesgosas. (…) 16. El deber de prevención y control del deterioro ambiental se ejerce, entre otras formas, a través del otorgamiento, denegación o cancelación de licencias ambientales por parte del Estado. Solamente el permiso previo de las autoridades competentes, hace jurídicamente viable la ejecución de obras o actividades que puedan tener efectos potenciales sobre el ecosistema. (…) La finalidad de la licencia ambiental no es otra que la protección de los derechos individuales y colectivos, mediante el ejercicio oportuno del control estatal. (…) El mecanismo del silencio administrativo positivo, diseñado para asegurar la continuidad del progreso y el acceso de todos a los beneficios del desarrollo, debilita el carácter imperativo de los deberes del Estado de proteger el ambiente sano y los recursos naturales (C.P. arts. 78, 79 y 80).” 11. Con posterioridad, en la Sentencia C-035 de 1999, a propósito de una demanda contra las normas que establecen el requisito de presentar diagnóstico ambiental de alternativas en el trámite de la licencia ambiental, la Corte caracterizó su naturaleza jurídica reconociéndola como un instrumento cautelar y planificador, consustancial a los deberes especiales del Estado en la protección de los recursos naturales y del ambiente. Al respecto, afirmó: “La licencia habilita a su titular para obrar con libertad, dentro de ciertos límites, en la ejecución de la respectiva obra o actividad; pero el ámbito de las acciones u omisiones que aquél puede desarrollar aparece reglado por la autoridad ambiental, según las necesidades y conveniencias que ésta discrecional pero razonablemente aprecie, en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos o impactos ambientales que la obra o actividad produzca o sea susceptible de producir. De este modo, la licencia ambiental tiene indudablemente un fin preventivo o precautorio en la medida en que busca eliminar o por lo menos prevenir, mitigar o reversar, en cuanto sea posible, con la ayuda de la ciencia y la técnica, los efectos nocivos de una actividad en los recursos naturales y el ambiente. 2.3. Como puede observarse, la licencia es el resultado del agotamiento o la decisión final de un procedimiento complejo que debe cumplir el interesado para obtener una autorización para la realización de obras o actividades, con capacidad para incidir desfavorablemente en los recursos naturales renovables o en el ambiente. El referido procedimiento es participativo, en la medida en que la Ley 99/93 (arts. 69, 70, 71, 72 y 74), acorde con los arts. 1, 2 y 79 de la Constitución, ha regulado los modos de participación ciudadana en los procedimientos administrativos ambientales, con el fin de que los ciudadanos puedan apreciar y ponderar anticipadamente las consecuencias de naturaleza ambiental que se puedan derivar de la obtención de una licencia ambiental. (…) El deber de prevención, control del deterioro ambiental, mitigación de los impactos, corrección y restauración de los elementos ambientales lo cumple el Estado en diferentes formas, entre ellas la exigencia de la obtención de licencias ambientales. (…) Por lo demás, es indudable que la exigencia del diagnóstico ambiental de alternativas favorece la eficacia en el pronunciamiento sobre la petición de licencia, en la medida en que se erige en un instrumento que orienta y facilita la elaboración del estudio de impacto ambiental, y concierta las voluntades de la administración y del peticionario de la licencia, en cuanto a la mejor manera de impedir los efectos desfavorables de la obra o actividad en el ambiente.” 12. A continuación, en la Sentencia C-328 de 1999, como resultado del control de constitucionalidad automático de los decretos legislativos expedidos con ocasión de la emergencia social de 1999 (terremoto del eje cafetero), la Corte, por un lado, declaró la constitucionalidad de las normas que introducían modificaciones transitorias al trámite de la licencia ambiental relacionada con obras y proyectos a realizarse en la zona de influencia del terremoto (reducción de términos, introducción de guías de manejo ambiental especiales, etc.) y, por el otro, reiteró el precedente de la Sentencia C-328 de 1995, al declarar la inconstitucionalidad de una norma que permitía el silencio administrativo positivo en el caso de la solicitud de licencias ambientales[3]. Como fundamento de sus decisiones, esta Corporación volvió a pronunciarse sobre el carácter de la licencia ambiental en los términos que a continuación se exponen: “[A]l Estado corresponde cumplir una serie de deberes específicos en materia ambiental, que el legislador no puede desconocer aún en épocas de excepción. El deber de prevención y control del deterioro ambiental se ejerce, entre otras formas, a través del otorgamiento, denegación o cancelación de licencias ambientales por parte del Estado. De esa forma, solamente el permiso previo de las autoridades competentes, hace jurídicamente viable la ejecución de obras o actividades que puedan tener efectos potenciales sobre el ecosistema. Uno de los mecanismos técnicos de que dispone el Estado para el cumplimiento de su deber de prevenir y controlar el deterioro ambiental (CP. art. 80), es el establecimiento de estudios ambientales previos que permitan a la autoridad a (sic) conceder o no la correspondiente licencia y sólo así, la administración estará en capacidad de evaluar si la persona o entidad, pública o privada, ha tenido en cuenta todas las consecuencias de la intervención en el ambiente y ha elaborado los planes adecuados, necesarios y suficientes para controlar sus resultados. (…) [C]oncluye la Corte, que el objetivo de estas normas de excepción de imprimirle celeridad a la realización de las obras y proyectos destinados a la reconstrucción y el desarrollo de la zona afectada por el terremoto, tiene relación directa con la situación de emergencia que se busca conjurar, sin que con ello se sacrifiquen las finalidades perseguidas por los artículos 78 a 80 de la Constitución, de garantizar la protección y efectividad del derecho a un ambiente sano y el adecuado mane Sin embargo, la última parte de esta norma que establece un silencio administrativo positivo, en favor de quienes presentan la solicitud de licencia ambiental ante las corporaciones autónomas regionales, presenta problemas de inconstitucionalidad. [Pues] la norma autoriza emprender una obra sin que se haya pronunciado de fondo la correspondiente autoridad ambiental, con lo cual estarían en conflicto la eficacia y celeridad de la administración (…) con la protección del ambiente y de los recursos naturales (...)” 13. En la Sentencia C-894 de 2003, la Corte se pronunció sobre la caracterización de la licencia ambiental como límite de los derechos individuales (libertades económicas). En el marco de la protección especial que la Constitución ordena en relación con los recursos naturales, el ambiente y las áreas de especial importancia ecológica, se consideró que la norma que permitía el recurso de apelación contra las decisiones de las CAR que ponen fin al trámite de licencias ambientales referentes a intereses exclusivamente regionales, desconocía el contenido mínimo de autonomía que el Texto Constitucional le...