Sentencia C-742 de 2015

C-742-15 Sentencia C-742/15 HABILITACION DE PUERTOS PRIVADOS PARA EL TRANSPORTE DE CARBON-Cumplimiento de requisitos de conexidad, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, necesidad, incompatibilidad y proporcionalidad exigidas de las medidas de emergencia CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEGISLATIVOS-Reiteración de jurisprudencia CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEGISLATIVOS DICTADOS EN DESARROLLO DE UN ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA-Reglas/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEGISLATIVOS DICTADOS EN DESARROLLO DE UN ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA-Etapas DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Examen formal CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEGISLATIVOS-Condiciones a las que deben ajustarse los decretos de facultades legislativas excepcionales DECRETO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos de conexidad, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, necesidad, incompatibilidad y proporcionalidad DECRETOS LEGISLATIVOS DICTADOS EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA-Control automático de constitucionalidad/CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETOS LEGISLATIVOS-Aplicación de subreglas ESTADOS DE EXCEPCION-Principios de razonabilidad y proporcionalidad DECRETO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Declaración en consideración de medidas adoptadas por Gobierno de Venezuela para expulsar a colombianos disponiendo cierre de fronteras DECRETO QUE DICTA MEDIDA TEMPORAL Y EXCEPCIONAL PARA PUERTOS CARBONEROS CONCESIONADOS DE SERVICIO PRIVADO-Medidas aplicables DECRETO QUE DICTA MEDIDA TEMPORAL Y EXCEPCIONAL PARA PUERTOS CARBONEROS CONCESIONADOS DE SERVICIO PRIVADO-Traslado y movilización de carbón entre municipios y puertos públicos y privados Referencia: expediente RE-220 Revisión de constitucionalidad del Decreto No. 1977 de 6 de octubre de 2015, “Por el cual se desarrolla el Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015 y se dicta una medida temporal y excepcional para los puertos carboneros concesionados de servicio privado” Magistrada Ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D.C., dos (2) de diciembre de dos mil quince (2015) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. Revisión automática de constitucionalidad La Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, en nombre del Gobierno Nacional, e invocando lo establecido en el artículo 215 de la Carta Política y la Ley 137 de 1994, remitió copia auténtica del Decreto 1977 de 6 de octubre de 2015, por el cual se desarrolla el Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015 y se dicta una medida temporal y excepcional para los puertos carboneros concesionados de servicio privado, el siete (7) de octubre de dos mil quince (2015). 2. Texto del Decreto objeto de revisión. A continuación se transcribe el texto del Decreto No. 1977 de 2015, conforme a la copia auténtica remitida a la Corte por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República: “REPÚBLICA DE COLOMBIA MINISTERIO DE TRANSPORTE DECRETO No. 1977 de 2015 6 de octubre de 2015 "Por el cual se desarrolla el Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015 y se dicta una medida temporal y excepcional para los puertos carboneros concesionados de servicio privado" EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo del Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015, y CONSIDERANDO Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el Presidente de la República con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el estado de emergencia. Que según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de emergencia, el Presidente, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Que estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. Que mediante el Decreto 1770 de 2015, el Gobierno Nacional declaró por el término de treinta (30) días el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en los municipios de La Jagua del Pilar, Urumita, Villanueva, El Molino, San Juan del Cesar, Fonseca, Barrancas, Albania, Maicao, Uribia y Hato Nuevo en el departamento de La Guajira; Manaure-Balcón del Cesar, La Paz, Agustín Codazzi, Becerril, La jagua de Ibirico, Chiriguaná y Curumaní en el departamento del Cesar; Toledo, Herrán, Ragonvalia, Villa del Rosario, Puerto Santander, Área Metropolitana de Cúcuta, Tibú, Teorama, Convención, El Carmen, El Zulia, Salazar de las Palmas y Sardinata en el departamento de Norte Santander; Cubaraná en el departamento de Boyacá; Cravo Norte, Arauca, Arauquita y Saravena en el departamento de Arauca; La Primavera, Puerto Carreño y Cumaribo en el departamento del Vichada, e Inírida del departamento de Guainía; con el fin de contrarrestar los efectos de la decisión del Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela de cerrar la frontera con Colombia. Que en el citado decreto se indicó que gran parte del intercambio comercial que se realiza con la República Bolivariana de Venezuela se materializa en el transporte y habilitación de centros de acopio vinculados al proceso de explotación de minerales, al punto que cuatro municipios de Norte de Santander (El Zulia, Salazar de las Palmas, Sardinata y Cúcuta) producen algo más del 80% del carbón del departamento, mineral que se despacha por puertos del vecino país. Que como consecuencia de las medidas adoptadas por el Gobierno de Venezuela, los pequeños productores de carbón de Norte de Santander, que usaban los puertos de Maracaibo y La Ceiba en Venezuela para sus exportaciones, están enfrentando pérdidas por US$175.000 por cada día de cierre de la frontera. Que en estas condiciones, el cierre de las fronteras afecta definitivamente el intercambio comercial de este mineral y podría generar una amenaza ecológica, pues no obstante la medida adoptada mediante Decreto 1802 de 2015, aún se encuentran represadas miles de toneladas de carbón en centros de acopio de los municipios cobijados por la declaratoria de emergencia. Que lo anterior perjudica el empleo asociado a la actividad de explotación y comercialización del carbón y perturba el orden social derivado de la misma, como quiera que mil (7.000) trabajadores se encuentran vinculados directamente al proceso productivo y de extracción en los municipios de Norte de Santander cobijados por la declaración de emergencia y no menos de 24 mil trabajadores se relacionan con actividades indirectas de transporte, centros de acopio, servicios de exportación y servicios a la minería. Que en el Decreto 1802 de 2015 se afirmó que para evitar las consecuencias negativas de orden económico y social producidas por el cierre de la frontera con Venezuela ya descritas y, por tanto, garantizar que el carbón que se produce en los municipios de Norte de Santander cobijados por la declaración de emergencia sea movilizado por el territorio nacional en dirección a los puertos del Mar Caribe para su exportación, se debe usar la vía férrea disponible, por ser el medio de transporte menos contaminante, más expedito y de bajo precio, que cuenta con la infraestructura requerida para el efecto, y cuyo concesionario ha adoptado medidas efectivas para proteger los derechos fundamentales de los habitantes de los municipios de Bosconia, Algarrobo, Fundación y Zona Bananera.[1] Que de conformidad con lo dispuesto en los numerales 14, 15 y 24 del artículo 5 de la Ley 1 de 1991 "Estatuto de Puertos Marítimos", mientras los puertos privados únicamente pueden transportar la carga de la sociedad concesionaria del puerto o de las sociedades jurídica o económicamente vinculadas a ésta, los puertos públicos pueden movilizar la carga los terceros que se sujeten a tarifas y condiciones fijadas por aquellos. Que en concordancia con el artículo 17 de la misma ley, para que una sociedad portuaria pueda cambiar las condiciones en las cuales se aprobó una concesión portuaria, debe obtener permiso previo y escrito de la entidad concedente, que solo lo otorgará si con ello no se infiere perjuicio grave e injustificado a terceros, y si el cambio no es de tal naturaleza que desvirtúe los propósitos de competencia en los que se inspira la Ley. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.2.3.3.3.5. del Decreto 1079 de 2015, este procedimiento para la modificación de los contratos de concesión tarda aproximadamente cuatro (4) meses. Que el artículo 19 de la 1 de 1991 establece que las tarifas por el uso de los puertos públicos se deben ajustar a lo dispuesto para el efecto por la Superintendencia de Puertos y Transporte, y las sociedades portuarias que operan puertos de servicio privado, podrán fijarlas libremente. Que conforme lo disponen los artículos 5.2 y 7 de la Ley 1 de 1991, en virtud del contrato de concesión portuaria, las sociedades portuarias públicas y privadas deben pagar una contraprestación económica a favor de la Nación, y de los municipios o distritos donde operen los puertos. Que la vía ferroviaria de que trata Decreto 1802 de 2015 se encuentra comunicada con los puertos públicos denominados Sociedad Portuaria Regional de Santa Marta y Sociedad Portuaria Puerto Nuevo S.A., los cuales presentan dificultades técnicas de carácter estructural relacionadas, principalmente, con su capacidad para permitir el ingreso y descargue de un tren de la magnitud requerida para la movilización del carbón represado y que se produzca en los municipios cobijados por el Decreto 1770 de 2015, y la insuficiencia de equipo rodante compatible con el sistema de descargue que existe en dichos puertos. Que para solucionar estos inconvenientes sería invertir cuantiosos recursos en infraestructura y equipos, cuyos resultados solo producirán impacto a largo plazo. Que dadas las dificultades técnicas detectadas para el acceso a los puertos de servicio público conectados a la vía ferroviaria referida en el Decreto 1802 de 2015 y la imposibilidad inmediata de solventarlas, y en razón de las limitaciones previstas en el numeral 14 del artículo 5 de la Ley 1 de 1991 para que los puertos privados movilicen la carga de terceros, se hace necesario autorizar la movilización del carbón que se produzca en los municipios de Norte de Santander cobijados por la declaración de emergencia, a través los puertos de servicio privado de la Costa Caribe destinados a la movilización de carbón, mientras permanezca cerrada la frontera con la República Bolivariana de Venezuela y por el término en que se prolonguen sus efectos. Que para contrarrestar las consecuencias negativas de orden económico y social producidas por el cierre de la frontera con Venezuela ya descritas, corresponde garantizar el sometimiento de los puertos privados al régimen tarifario de los puertos públicos, a fin de evitar toda práctica que tenga la capacidad, el propósito o el efecto de generar competencia desleal o crear prácticas restrictivas de la misma. Que para disminuir las tarifas por el uso de los puertos públicos y privados que deberán pagar los productores del carbón que se extrae en los municipios cobijados por el Decreto 1770 de 2015, y como quiera que dichas tarifas deben remunerar los costos y gastos típicos de la operación portuaria, entre los cuales se encuentra la contraprestación establecida en el numeral 2 del artículo 5 y el artículo 7 de la Ley 1 de 1991, se hace necesario que los volúmenes de carga de este mineral no sean tenidos en cuenta para efecto de la liquidación y pago de la contraprestación que deben cancelar los puertos en virtud de los contratos de concesión portuaria. En mérito de lo expuesto, DECRETA Artículo 1. Autorización. Autorizar la movilización del carbón que se produzca en los municipios de Norte de Santander cobijados por la declaración de emergencia de que trata el Decreto 1770 de 2015, a través de los puertos de servicio privado de la Costa Caribe destinados a la movilización de carbón, mientras permanezca cerrada la frontera con la República Bolivariana de Venezuela y por el término en que se prolonguen sus efectos. Parágrafo. Para la movilización de la carga de que trata el presente Decreto, los puertos de servicio privado se sujetarán a lo dispuesto en su reglamento de condiciones técnicas de operación para la prestación de los servicios. Artículo 2. Tarifas. Las tarifas por uso de las instalaciones de los puertos privados, derivada de la movilización de carbón proveniente de los municipios de Norte de Santander cobijados por el Decreto 1770 de 2015, se sujetarán a lo dispuesto sobre el particular para los puertos de servicio público. Artículo 3. Contraprestación. Los volúmenes de carga de carbón provenientes de los municipios de Norte de Santander cobijados por la declaración de emergencia de que trata el Decreto 1770 de 2015, movilizados por los puertos de servicio público o privado en los términos del presente Decreto, no serán tenidos en cuenta para efecto de la liquidación y pago de la contraprestación que estos deben cancelar en virtud de los contratos de concesión portuaria. Parágrafo. Para el cumplimiento de lo dispuesto en el inciso anterior, el concesionario deberá informar a la Superintendencia de Puertos y Transporte y a la Agencia Nacional de Infraestructura, los volúmenes movilizados en vigencia de la autorización prevista en el artículo 1º del presente Decreto, discriminando la carga propia de la proveniente de los municipios de Norte de Santander cobijados por la declaración de emergencia de que trata el Decreto 1770 de 2015, para lo de su competencia. Artículo 4. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE [Siguen firmas de los y las titulares de los Ministerios del Interior; Hacienda y Crédito Público; Justicia y del Derecho; Defensa Nacional; Agricultura y Desarrollo Rural; Salud y Protección Social; Trabajo; Minas y Energía; Comercio, Industria y Turismo; Educación Nacional; Ambiente y Desarrollo Sostenible; Vivienda, Ciudad y Territorio; Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones; y, Transporte. Y de las Viceministras de Relaciones Exteriores y de Cultura, encargadas de las carteras respectivas. Lo anterior en estricto orden de precedencia]”. II. INTERVENCIONES 1. INTERVENCIÓN DE LA DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA La Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República presentó concepto técnico a la Corte Constitucional, defendiendo la exequibilidad del Decreto Legislativo 1977 de 2015. Su escrito comienza por una breve referencia a las condiciones que el artículo 215 de la Carta Política impone al Gobierno Nacional para la declaratoria de estados de emergencia; continúa con una referencia al cumplimiento de los requisitos de forma, y culmina con una amplia explicación de los detalles técnicos y jurídicos relativos al examen de fondo que corresponde desarrollar a este Tribunal. A continuación se presentan los argumentos relativos a los requisitos de forma y fondo a los que se ha hecho referencia: 1.1. Requisitos de forma: (i) Desarrollo del estado de emergencia declarado por Decreto 1977 de 2015 El decreto legislativo 1977 de 2015 (en adelante, de habilitación de puertos privados) desarrolla el Decreto 1770 de 2015 (en adelante, decreto declaratorio de la emergencia). El Decreto 1770 de 2015 se promulgó invocando el Decreto 1770 de 2015, dictado con el propósito de contrarrestar los efectos de la decisión de la República Bolivariana de Venezuela, en el sentido de cerrar las fronteras con Colombia. En el Decreto declaratorio se hizo referencia al represamiento de carbón en Norte de Santander y a la necesidad de buscar alternativas de “tipo tributario, contractual, administrativo, ambientales; reducción de tarifas de carretera, férreas y portuarias”, entre otras, para superar esa situación. (ii) Firmas del Presidente y los ministros El decreto 1977 de 2015 fue suscrito firmó por el Presidente de la República y todos los ministros del despacho, atendiendo las exigencias previstas en el inciso segundo del artículo 215 Superior. Sin embargo, aclara la Secretaria Jurídica de la Presidencia, las Ministras de Cultura y Relaciones Exteriores se encontraban en comisión en el exterior, por lo que las Viceministras encargadas de ambas carteras suscribieron el Decreto. (iii) Vigencia del estado de emergencia El Decreto 1977 de 2015 (habilitante de puertos privados) se expidió dentro del término de vigencia del Estado de Emergencia declarado por el Decreto 1770 de 2015. Así, este último se dictó el 7 de septiembre de 2015 y se anunció la duración de la situación de excepcionalidad por el término de treinta días corrientes. Como el Decreto 1977 de 2015, objeto de control, se expidió el 6 de octubre de 2015, el requisito se cumple. (iv) Motivación explícita El Decreto 1977 de 2015 (habilitante de puertos privados) se fundamentó debidamente, con el señalamiento de las razones de orden social, económico, técnico y jurídico que impulsaron al Gobierno a: (1) autorizar la movilización del carbón que se produzca en los municipios de Norte de Santander cobijados por la declaración de emergencia a través de los puertos carboneros de servicio privado de la Costa Caribe, mientras permanezca cerrada la frontera con la República Bolivariana de Venezuela y por el término en que se prolonguen sus efectos, (2) someter los puertos privados que lleven a cabo esta operación al régimen tarifario de los puertos públicos, y (3) excluir los volúmenes de carga de carbón provenientes de dichos municipios de la liquidación de la contraprestación que estos deben cancelar en virtud de los contratos de concesión. 1.2. Examen de fondo (i) Juicio de conexidad y finalidad El Decreto 1977 de 2015 supera esta exigencia, pues “se sustenta en la existencia de los hechos perturbadores del orden económico, social y ecológico que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, expuestos en los considerandos del Decreto 1977 de 2015”. En este contexto, el Decreto declaratorio precisó que el cierre fronterizo ordenado por el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela a partir del 20 de agosto de 2015 ha ocasionado una crisis en el intercambio comercial de carbón, afectando no solo a los productores del mineral, quienes enfrentan pérdidas por US$175.000 por cada día de cierre, sino también a los trabajadores directos —calculados por el Ministerio del Trabajo en 7000 personas— e indirectos que, según la misma Cartera ascienden a 21000 personas. Con el objeto de permitir la movilización del mineral represado en los Municipios de Norte de Santander afectados por la medida adoptada por el Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela, mediante el Decreto 1802 de 2015 [también dictado en desarrollo del Decreto 1770 de 2015, y actualmente bajo control automático por parte de este Tribunal] el Gobierno Nacional autorizó el tráfico ferroviario, todos los días, las 24 horas, en los municipios de Bosconia, Algarrobo, Fundación y Zona Bananera, mientras permanezca cerrada la frontera con la República bolivariana de Venezuela y por el término en que se prolonguen sus efectos. Ahora bien, como se indica en el Decreto 1977 de 2015, la vía ferroviaria de la que habla el Decreto 1802 de 2015 se comunica con los puertos públicos denominados Sociedad Portuaria Regional de Santa Marta y Sociedad Portuaria de Puerto Nuevo, los cuales presentan dificultades técnicas estructurales que sólo podrían solucionarse a largo plazo, aspecto que hace imposible solventar la crisis empleando únicamente puertos de servicio público. En ese marco, el Gobierno nacional acudió a las disposiciones legales que definen los servicios que pueden prestar los puertos de uso público y las sociedades portuarias privadas. Encontró que, de conformidad con los numerales 14, 15 y 24 del artículo 5º de la Ley 1ª de 1991 (Estatuto de Puertos Marítimos), los puertos privados solo pueden transportar carga de la sociedad portuaria concesionaria, o de las sociedades jurídica o económicamente vinculadas a esta. Es decir, tienen prohibido transportar cargas de terceros. Además, de conformidad con el artículo 2 del Decreto 1079 de 2015, las sociedades concesionarias pueden cambiar de naturaleza, pero este trámite no puede ser iniciado por las autoridades, sino a petición de parte, y tiene una duración aproximada de cuatro meses. Por otra parte, mientras que, según el artículo 19 de la Ley 1ª de 1991, las tarifas por el uso de los puertos públicos son reguladas por el Estado, mientras que las que se aplican a los puertos de servicio privado son fijadas libremente por las concesionarias del puerto. Finalmente, de conformidad con los artículos 5.2 y 7º del Estatuto de Puertos Marítimos, en virtud del contrato de concesión portuaria, las sociedades portuarias públicas y privadas deben pagar una contraprestación económica a favor de la Nación y de los municipios o distintos donde operen los puertos, que hace parte de los costos y gastos de la operación portuaria, los cuales se recuperan con la tarifa que cobran los concesionarios por el uso de los puertos de servicio público. En concepto de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, esas condiciones y las dificultades técnicas y logísticas para el acceso a los puertos conectados a la vía ferroviaria a la que se refiere el Decreto 1802 de 2015, las limitaciones previstas en la ley 1ª de 1991 para que los puertos privados movilicen la carga de terceros, llevaron al Gobierno a “concluir que era necesario autorizar la movilización de carbón (…) a través de los puertos carboneros privados del Costa Caribe, mientras permanezca cerrada la frontera (…)”. Además, para evitar prácticas destinadas a generar competencia desleal o prácticas restrictivas de la libre competencia, era necesario autorizar la participación de los puertos privados, bajo el mismo régimen tarifario de los puertos públicos. Añade que “para disminuir las tarifas por el uso de los puertos públicos y privados que deberán pagar los productores del carbón que se extrae en municipios cobijados por el Decreto 1770 de 2015, y como quiera que dichas tarifas deben remunerar los costos y gastos típicos de la operación portuaria, entre los (…) que se encuentra la contraprestación establecida en el numeral 2 del artículo 5 y el artículo 7 de la ley 1ª de 1991, se requiere que los volúmenes de carga de este mineral sean tenidos en cuenta para liquidar la contraprestación que los puertos deben cancelar a la Nación y a los entes territoriales en virtud de los contratos de concesión portuaria”. En ese marco, afirma que el decreto satisface los requisitos de conexidad y finalidad. (ii) Juicio de necesidad. En el Decreto 1977 de 2015 se exponen las razones sociales, económicas, técnicas y jurídicas por las cuales el Gobierno adoptó tres medidas en relación con los puertos marítimos de servicio público y privado. Estas medidas, se integran a las adoptadas a través del Decreto 1802 de 2015. En esta última normativa se adoptó por una opción bimodal de transporte del carbón (carretero-tren) que, como consecuencia de la decisión tomada por el Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela, permaneció sin comercialización en varios de los Municipios del Departamento de Norte de Santander cubiertos por la declaratoria de emergencia. Para tomar la decisión de acudir a los referidos medios de transporte, y no a otros unitarios (carretero) o bimodales (carretero- fluvial), se tuvo en cuenta el consumo de combustible mensual, los gastos de comercialización, la eficiencia y el impacto medio-ambiental[2], asegurando en el máximo nivel posible el grado de competitividad existente antes del cierre fronterizo. Ahora bien, una vez decidido que el transporte del carbón del Departamento de Norte de Santander al Mar Caribe se haría acudiendo en la segunda fase a la Red Férrea del Atlántico, el Decreto que ahora es objeto de revisión se ocupa de regular aspectos relacionados con los puertos a través de los cuales se comercializará el carbón proveniente de las zonas afectadas por el cierre fronterizo. En tal sentido, se tuvo en cuenta que la red férrea se comunica con los puertos públicos sociedad Portuaria Puerto Nuevo SA y Sociedad Portuaria Regional de Santa Marta. Estos dos puertos, continuó la interviniente, presentan problemas técnicos que solo pueden solucionarse a largo plazo. Así, frente al Puerto Nuevo, la operación a cargo del concesionario grupo Prodeco se encuentra focalizada en las minas de Calenturitas y La Jagua. En cuanto al Puerto de la Sociedad Portuaria Regional de Santa Marta, la información técnica disponible permite establecer que no cuenta con la infraestructura necesaria para recibir un tren de 105 vagones y 1.750 metros de longitud, que es la magnitud del equipo requerido para la movilización del carbón represado en los municipios amparados por el Decreto 1770 de 2015. En caso de utilizarse este puerto, se tendría que fraccionar el tren en tres o cuatro partes, prolongando el proceso de descargue por casi 10 horas, lo que no es viable por razones financieras y logísticas. Además, la vía férrea que comunica con este puerto atraviesa zonas densamente pobladas, con varios pasos a nivel que poseen un alto tráfico vehicular y peatonal, lo que genera altos riesgos de accidentalidad. Los otros puertos públicos ubicados en la costa del caribe colombiano no se encuentran en la vía férrea referida en el Decreto 1802 de 2015, por lo que el Gobierno consideró indispensable que el carbón producido en esos municipios se movilice a través de los puertos de servicio privado conectados con la Red Férrea del Atlántico. El Gobierno revisó las disposiciones legales que regulan los servicios y encontró que, de acuerdo con la Ley 1ª de 1991 (Artículo 5º, numeral 14), los puertos marítimos de servicio privado solo prestan servicios a empresas vinculadas jurídica o económicamente con la sociedad portuaria propietaria de la infraestructura y, de acuerdo con el numeral 24 del mismo artículo, tal vinculación se refiere a la relación que existe entre una sociedad matriz y su filial o subordinada. Por ese motivo, el artículo 1º del Decreto 1977 de 2015 elimina una barrera legal para que los puertos de servicio privado transporten carga de terceros (empresas sin vinculación económica ni jurídica). De otra parte, aunque la legislación permite modificar las condiciones de una concesión (artículo 17 de la Ley 1ª de 1991), ese cambio solo procede si no se infiere perjuicio grave e injustificado a terceros, y si la modificación no se opone a los propósitos de competencia en que se inspira el EPM. Para lograr esa transformación, la sociedad portuaria interesada debe adelantar el procedimiento previsto en el artículo 2.2.3.3.3.5 del Decreto 1079 de 2015, por el cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte. Ese procedimiento, sin embargo, toma un tiempo aproximado de cuatro meses, el cual resulta excesivo al momento de buscar una solución inmediata a la crisis generada por el cierre de la frontera con Venezuela. Esa modificación, finalmente, debe hacerse a solicitud de parte. Todo lo expuesto explica la necesidad jurídica del artículo 1º del decreto objeto de control. Por otra parte, el artículo 2º del Decreto 1977 de 2015 establece que las tarifas por el uso de las instalaciones de los puertos privados, derivadas de la movilización de carbón proveniente de los municipios de Norte de Santander se sujetarán a lo dispuesto para los puertos de servicio público. De conformidad con los artículos 19 y 27.6, la Superintendencia de Puertos y Transporte es la competente para establecer y revisar, de conformidad con los planes de expansión portuaria aprobados por el Conpes, fórmulas para el cálculo de tarifas en las sociedades portuarias que operan puertos de servicio público. Los aspectos generales de esa metodología se encuentran en el artículo 14 de la Resolución 723 de 1993, regulación que contrasta con la de los puertos de servicio privado, ámbito en el que de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 1ª de 1991, las sociedades portuarias pueden fijar libremente sus tarifas, manteniendo a la Superintendencia informada de ello. Por eso, “con la finalidad de evitar toda práctica que tenga la capacidad, el propósito o el efecto de generar competencia desleal entre los puertos de servicio público y los de servicio o privado”, el gobierno dispuso que las tarifas de uso de las instalaciones privadas se sujeten a lo dispuesto en los puertos de servicio público. Así, afirma la Secretaria Jurídica de Presidencia, se garantiza la sana competencia y se permite a los productores, comercializadores y exportadores de carbón de los municipios afectados que se beneficien por la medida adoptada por la Superintendencia de Puertos y Transporte en la circular externa 038 de 1º de septiembre de 2015, en el sentido de efectuar un cobro inferior de la tarifa de uso de instalaciones portuarias registradas en esa entidad “siempre y cuando la tarifa acordada no sea inferior a los costos de operación del respectivo Puerto y solo para el carbón que se produce en el municipio de Norte de Santander”. El sometimiento de los puertos de servicio privado al régimen tarifario de los de servicio público pretende que los carboneros de Norte de Santander se beneficien de tarifas inferiores y que las pérdidas económicas causadas por las restricciones de acceso a los puertos de Maracaibo y La Ceiba sean menores. Para terminar, el artículo 3º del Decreto analizado prevé que los volúmenes de carga de carbón de los municipios cobijados por el Decreto 1770 de 2015 no sean tenidos en cuenta para el pago de la contraprestación que estos deben cancelar en virtud de los contratos de concesión portuaria, medida que pretende una disminución adicional de las tasas que deberán pagar los carboneros del Norte de Santander por el uso de los puertos, y mantener las condiciones de competitividad que existían antes del cierre de la frontera. (iii) Juicio de proporcionalidad. a. La medida cumple una finalidad constitucional, que consiste en evitar el daño que actualmente enfrentan veintiocho mil trabajadores que prestan sus servicio de manera directa e indirecta en el sector del carbón, en el departamento de Norte de Santander, quienes pueden perder su empleo ante la imposibilidad de exportación de mineral, así como los riesgos financieros que comporta el cierre de la frontera para las actividades de explotación y comercialización del mineral. La medida busca satisfacer los derechos fundamentales al mínimo vital y la vida digna de esos trabajadores. b. La medida es adecuada e idónea, pues pretende que el carbón represado, que se produce en los municipios cobijados por la declaratoria de emergencia sea transportado hacia el Mar Caribe, en armonía con el Decreto 1802 de 2015 que optó por movilizar el carbón de esos municipios por vía férrea, considerando que es el medio más adecuado, de menores costos económicos y ecológicos. Pero, afirma la interviniente, de poco serviría transportar el carbón por la vía Férrea del Atlántico, si no puede ser posteriormente exportado eficientemente a través de los puertos marítimos disponibles. Por ello, el Decreto 1977 de 2015 completa el corredor logístico, al habilitar los puertos de servicio privado del Caribe colombiano. De ahí la urgencia de remover las barreras legales que prohíben este tipo de operación a los puertos de servicio privado. Esa medida, sin embargo, podría resultar inconveniente o insuficiente si no se garantiza el sometimiento de los puertos de servicio privado al régimen tarifario de los puertos públicos pues, de no ser así, podrían incentivarse prácticas de competencia desleal, lo que explica el artículo 2º del Decreto objeto de estudio. c. La medida tiene la finalidad directa y específica de conjurar las causas de la emergencia, pues los productores de carbón del Norte de Santander enfrentan pérdidas que ascienden a US$ 175.000 por cada día de cierre de la frontera, situación que si no se corrige puede afectar a más de 28000 personas, que trabajan en el sector. Bajo esas condiciones, el eventual despido de trabajadores del sector minero podría generar más presión sobre el mercado laboral del departamento y haría que las medidas adoptadas por el Gobierno para dinamizar la oferta laboral se tornen insuficientes. Los beneficios económicos y ecológicos que produce la aplicación del decreto son significativos. Este busca garantizar que el carbón que se produzca en Norte de Santander sea movilizado hasta los puertos públicos y privados del mar caribe para su exportación en las condiciones de eficiencia y competitividad que existían antes del cierre de la frontera. La diminución de las tarifas en los puertos permitirá también la reactivación del sector y aliviará en alguna medida las pérdidas económicas generadas por el cierre de la frontera. Las tres medidas adoptadas en el Decreto objeto de control se limitan a permitir el transporte de carbón represado producido en los municipios del norte de Santander cobijados por el Decreto 1770 de 2015. Es decir, las normas solo cobijan las actividades de los puertos públicos y privados cuya finalidad sea evacuar el mineral, mientras permanezca cerrada la frontera y por el término en que se prolonguen sus efectos[3]. 2. DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN La Vista Fiscal, mediante concepto No. 6004, radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 10 de noviembre de 2015, solicitó a la Corporación declarar exequible el Decreto Legislativo 1977 de 2015. Las razones que sustentan su solicitud se exponen a continuación: La Procuraduría inicia su intervención con una aclaración preliminar, donde advierte que en conceptos anteriores solicitó a la Corte declarar exequible el Decreto 1770 del 07 de septiembre de 2015 “Por el cual se declara el estado de emergencia económica, social y ecológica en parte del territorio nacional” al igual que la exequibilidad del Decreto 1802 de 2015, en el que se autorizó el tráfico férreo en los municipios de Bosconia, Algarrobo, Fundación y Zona bananera, aunque con algunos condicionamientos. En relación con la constitucionalidad del Decreto 1977 de 2015, el Jefe del Ministerio Público procede en primer lugar, a efectuar un análisis formal para, posteriormente, revisar su aspecto material, es decir, su contenido normativo. En cuanto al análisis formal, señala que el Decreto objeto de revisión contiene la firma de todos los ministros y fue promulgado dentro de la vigencia del estado de emergencia económica, cumpliendo de esta manera con los requisitos formales de los decretos legislativos expedidos con ocasión del estado de excepción. Desde el punto de vista material, la Procuraduría desarrolla concepto de constitucionalidad con base en los lineamientos generales fijados en el artículo 215 Superior: en primer lugar, manifiesta que la materia que regula el Decreto 1977 de 2015 tiene una relación directa y específica con el estado de emergencia que el Gobierno Nacional declaró mediante el Decreto 1770 de 2015, pues se trata de una medida que busca permitir la movilización de carbón que se produzca en los municipios cobijados por la emergencia declarada, a través de los puertos carboneros privados del sector Caribe, mientras permanezca cerrada la frontera con la República Bolivariana de Venezuela. En segundo lugar, sostiene que la norma revisada está destinada exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos en relación con el estado de emergencia decretado, en lo que tiene que ver con el transporte de carbón que no ha podido ser transportado a través de los puertos venezolanos, debido al cierre de la frontera. En tercer lugar, afirma que las medidas tomadas por el Gobierno Nacional tienden a otorgar una respuesta a la necesidad de encontrar vías y medios de transporte del carbón proveniente de Norte de Santander, distintos a los puertos venezolanos, de tal manera que se evite el represamiento del carbón con el correspondiente efecto social y económico que esto implicaría. Con base en los anteriores fundamentos, el Jefe del Ministerio Público concluye que el Decreto 1977 de 2015, considerado de manera integral, cumplen los parámetros de constitucionalidad definidos por la jurisprudencia de la Corte. Posteriormente, la Procuraduría examina el contenido de cada una de las disposiciones del Decreto objeto de revisión y considera que las medidas adoptadas por el mismo son necesarias, debido a que i) la utilización de puertos privados para la movilización de carbón que se produce en los municipios cobijados por el estado de emergencia declarado es la única alternativa viable para asegurar el transporte de carbón proveniente de Norte de Santander, teniendo en cuenta las deficiencias técnicas de los puertos públicos que no pueden ser solucionadas inmediatamente, y que estos representan únicamente el 39% de la capacidad portuaria del país, no siendo suficiente para conjurar la crisis actual; ii) se requería de una habilitación legal para que los carboneros de Norte de Santander pudieran usar la infraestructura de los puertos privados. También considera que las medidas son proporcionales, toda vez que i) está limitada temporalmente por la reapertura de la frontera con Venezuela y la terminación de los efectos de su cierre; ii) el Decreto revisado establece que las tarifas por el uso de las instalaciones de los puertos privados se sujetarán a la regulación prevista para los puertos del servicio público, además establece unas condiciones en cuanto a las contraprestaciones de los puertos privados que se derivan de la proporcionalidad de las medidas excepcionales adoptadas. En síntesis, la vista fiscal encuentra que el Decreto 1977 de 2015 es constitucional, debido a que sus medidas “i) son proporcionales, puesto que están limitadas en su vigencia y la regulación de las tarifas y contraprestaciones evita que se incurra en una limitación de las empresas privadas que sea desproporcionada; ii) guardan relación con los hechos que generaron la crisis, es acorde a la gravedad y características de estos; iii) están limitadas a conjurar la crisis que justificó la declaratoria del estado de excepción, (…) iv) respetan la intangibilidad de los derechos fundamentales que no pueden ser suspendidos ni siquiera en estado de excepción”. III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia Esta Corporación es competente para decidir en forma definitiva sobre la constitucionalidad del Decreto 1977 de 6 de octubre de 2015, sometido a revisión automática, de conformidad con lo señalado por los artículos 214.6, 215 (parágrafo) y 241.7 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 55 de la Ley 137 de 1994 y 36 del Decreto 2067 de 1991. IV. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA 2. Reglas generales para el control de constitucionalidad de los decretos legislativos dictados en desarrollo de un estado de emergencia económica. La Corte Constitucional se ha referido en un amplio conjunto de precedentes a la naturaleza y alcance de los decretos legislativos, dictados por el Gobierno Nacional, en desarrollo y bajo el amparo de los estados de excepción previstos en los artículos 212, 213 y 215 de la Carta Política. En esos pronunciamientos, ha asumido también la interpretación de las normas constitucionales que establecen la naturaleza del control automático que debe ejercer la Corte Constitucional frente a este tipo de normas, y ha definido un conjunto de subreglas, concebidas como juicios sucesivos y complementarios para evaluar la conformidad de estos decretos con la Constitución Política. El control de los decretos legislativos se caracteriza por ser especialmente exigente, pues las subreglas pertinentes se han definido en torno a la consideración de que el régimen constitucional permite la restricción temporal, razonable y proporcionada de ciertas normas de la constitución política, referentes al reparto de competencias entre los órganos y ramas que ejercen el poder público, e incluso de los derechos fundamentales, pero únicamente bajo circunstancias extraordinarias, de particular gravedad para la vigencia del mismo orden constitucional, y con el propósito exclusivo de superarlas. En ese sentido, las condiciones que la Constitución (entiéndase la Carta Política, los tratados de derecho internacional de derechos humanos ratificados por Colombia y la Ley Estatutaria de Estados de Excepción) han definido para su desarrollo a través de decretos legislativos son la demostración plena acerca de que, aunque en estas situaciones es necesario conferirle al Gobierno facultades especiales y márgenes amplios de valoración de los medios para conjurar la emergencia, todas sus decisiones deben ubicarse dentro de los cauces claramente definidos para evitar una limitaciones injustificadas a los principios constitucionales comprometidos en la declaratoria de excepción. Consecuencia de lo expuesto, los estados de excepción excluyen de plano las medidas arbitrarias, discriminatorias, y aquellas que no se ajusten a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. En ese orden de ideas, el núcleo del ejercicio valorativo que realiza la Corte al controlar la constitucionalidad de los decretos legislativos se encuentra en que las medidas de excepción se relacionen directamente con los hechos que originan la grave situación que debe conjurarse; que sean proporcionadas a los fines que se pretenden alcanzar y en relación con los principios eventualmente restringidos, y que se encuentren plenamente justificadas por el Gobierno, en el sentido de que exista una explicación detallada acerca de la insuficiencia del régimen ordinario para enfrentar la crisis. A continuación, se reitera la jurisprudencia relevante, tomando como base la sistematización efectuada en la providencia C-225 de 2009 (MP Clara Elena Reales)[4]. En primer término, se encuentran los requisitos formales, expresamente establecidos en la Constitución y la LEEE para la expedición de este tipo de decretos: (i) que sean suscritos por el Presidente y todos los ministros del gabinete; (ii) que se promulguen dentro del término del estado de emergencia correspondiente; (iii) que se publiquen en el Diario Oficial, y (iv) que sean remitidos a la Corte Constitucional por el Presidente de la República al día siguiente de su promulgación, para el ejercicio del control de constitucionalidad de manera automática. En cuanto a los requisitos de fondo, el precedente que se reitera, comenzó por señalar que la utilización de los poderes excepcionales que los artículos 212 a 215 confieren al Gobierno Nacional solo puede considerarse válida y legítima “dentro del respeto a los principios del constitucionalismo”, y añadió que esos límites se encuentran en (i) el texto superior, (ii) La ley estatutaria de los estados de excepción (en adelante, LEEE) y (iii) los tratados de derechos humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad, en virtud del artículo 93 de la Carta Política. Posteriormente, explicó las distintas etapas o el conjunto de juicios que le corresponde adelantar a este Tribunal para determinar la validez de las medidas de excepción: 2.1. Juicio de conexidad material: consiste en establecer si las medidas objeto de juzgamiento se refieren a la misma materia que dio lugar a la declaratoria del estado de excepción (artículo 215 CP y LEEE). La conexidad se define desde dos perspectivas distintas: primero, “las medidas han de estar dirigidas exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Su objetivo debe ser únicamente el de superar la emergencia” y, segundo, deben tener “relación directa y específica con los temas de qué trata la crisis que se intenta afrontar. No son aceptables las medidas sobre temas que no tienen una correspondencia de causalidad inmediata […] y concreta con el asunto por el cual se declaró la emergencia”. 2.2. Juicio de ausencia de arbitrariedad, de acuerdo con el cual no son válidas aquellas medidas que desconozcan alguna de las prohibiciones expresamente establecidas por el bloque de constitucionalidad (es decir, la Constitución Política, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia) para el ejercicio de facultades excepcionales. 2.3. Juicio de intangibilidad, en el cual debe verificarse que la medida respete el núcleo esencial de los derechos intangibles, según el bloque de constitucionalidad. 2.4. Juicio de no contradicción específica, en el que debe establecerse si la medida respeta los límites que la Constitución y los tratados internacionales exigen dentro de la vigencia de los estados de excepción, según la naturaleza de cada uno de estos. En cuanto a los estados de emergencia económica, social o ecológica, las facultades del Gobierno Nacional están definidas en los artículos 47 y 49 de la Ley 134 de 1994. El respeto por la Constitución y los tratados internacionales debe ser apreciado por el juez en cada caso, tomando en consideración la naturaleza del estado exceptivo y las características de la situación invocada por el Ejecutivo para su declaratoria. Ahora bien, el conjunto de requisitos que deben cumplirse para satisfacer los juicios descritos en los considerandos 2.1 a 2.4 se refieren exclusivamente a “violaciones groseras de la Constitución”. Además de ello, el ejercicio de las facultades legislativas excepcionales debe ceñirse a los artículos 8, y 10 a 14 de la LEEE, y su conformidad con la Carta debe evaluarse con base en los siguientes elementos de análisis: 2.5. Juicio de finalidad, que se centra en establecer si cada una de las medidas está “directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos” (artículo 10 de la Ley 134 de 1994). 2.6. Juicio de motivación suficiente, “dirigido a constatar que el gobierno haya apreciado los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales y [haya expresado] razones suficientes para justificar tales limitaciones (artículo 8º de la Ley 134 de 1994)”. 2.7. Juicio de necesidad, aspecto esencial del análisis y de particular complejidad normativa. De acuerdo con este examen, las medidas deben ser necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción (artículo 11 de la Ley 137 de 1994). De esta definición inicial se desprenden dos estadios de análisis independientes dirigidos a establecer si el Presidente de la República “incurrió en un error manifiesto de apreciación acerca de la necesidad de la medida”. Primero, un “juicio de necesidad fáctica, orientado a examinar si las medidas adoptadas […] son necesarias para superar las causas de la crisis […] o impedir la extensión de sus efectos”; segundo, “el juicio de necesidad jurídica o de subsidiariedad, dirigido a establecer si existen normas que regulen situaciones similares en tiempos de normalidad y, en caso afirmativo, si estas medidas […] son idóneas para enfrentar la situación excepcional”. 2.8. Juicio de incompatibilidad, en el que el Tribunal analiza si el gobierno expresó las razones por las cuales las normas ordinarias suspendidas con ocasión del decreto resultan “incompatibles con el correspondiente estado de excepción” (artículo 12 de la Ley 137 de 1994). 2.9. Juicio de proporcionalidad, que se traduce en un balance acerca de la correspondencia entre las medidas adoptadas, su fuerza para conjurar la emergencia y sus consecuencias frente a los principios constitucionales. Como lo explicó la Corte en el precedente que se reitera (C-225 de 2009), “las medidas [adoptadas en desarrollo del estado de emergencia] han de guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar y las limitaciones que se impongan al ejercicio de los derechos y libertades”, y tales decisiones solo serán admisibles “en el grado estrictamente necesario para buscar el retorno a la normalidad”. Así las cosas, el análisis de proporcionalidad se desarrolla en dos pasos. En el primero se efectúa una evaluación acerca de la relación entre los costos de la medida en términos de limitaciones a intereses constitucionales y, segundo, se verifica que no se trate de una restricción innecesaria de los derechos, ante la existencia de alternativas menos lesivas de estos y, a la vez, de igual o mayor efectividad que la asumida por el Gobierno Nacional. 2.10. Juicio de no discriminación, el que la Corte verifica que la medida no imponga tratos diferenciales injustificados entre las personas, especialmente, por razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica, y otros criterios sospechosos, definidos en la jurisprudencia constitucional o el derecho internacional (por ejemplo, por razones de sexo u orientación sexual). 3. Finalmente, es importante resaltar que una medida adoptada al amparo de un estado de excepción sólo se ajusta a la Constitución Política si satisface todos y cada uno de los requisitos mencionados; es decir, si supera cada uno de los diez criterios mencionados, no es necesario que continúe el análisis, sino que puede proceder a declarar la inexequibilidad de la medida. V. ESTUDIO DE CONSTITUCIONALIDAD DEL DECRETO 1977 DE 2015 El Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado por Decreto 1770 de 2015, y la medida objeto de control, establecida por Decreto 1977 de 2015. 4. El 7 de septiembre de 2015, por Decreto 1770 de 2015 (en adelante, el Decreto declaratorio) el Gobierno Nacional decidió declarar el Estado de emergencia social, económica y cultural, considerando que las medidas adoptadas por el Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela, en el sentido de expulsar de ese país, repatriar o deportar a Colombia a un amplio número de personas de nacionalidad colombiana que residían en Venezuela, disponer el cierre de las fronteras y limitar la circulación de bienes entre ambos países generaron una intensa afectación en los derechos humanos de las personas directamente concernidas, así como graves consecuencias económicas y sociales para el país. 5. En ese sentido, en la motivación del decreto declaratorio, el Gobierno hizo referencia al número de colombianos que fueron expulsados del vecino país y a la forma en que se llevó a cabo esa medida. Como fundamento de las premisas fácticas de la declaratoria de emergencia, el Ejecutivo se refirió a los informes publicados en distintos medios de comunicación que daban cuenta de la grave crisis humanitaria, al texto de las normas de excepción dictadas por las autoridades venezolanas, y a lo expresado por diversos órganos de protección de derechos humanos. 6. En ese contexto, señaló que la situación ha generado lesiones graves en derechos individuales tales como la libertad de circulación, la personalidad jurídica, el mínimo vital, el derecho al trabajo o la libertad de empresa. De igual manera, puntualizó que ese estado de cosas afecta el comercio entre los dos países. 7. El Decreto declaratorio estableció también el ámbito territorial de aplicación de las medidas de emergencia, al señalar que esta cobija, principalmente, a los municipios ubicados en la frontera entre Colombia y Venezuela, en los departamentos de La Guajira, El Cesar, Norte de Santander, Boyacá, Arauca, Vichada y Guainía; y previó la adopción de medidas en los siguientes frentes: a. Reintegración familiar; b. Atención social; c. Mercado laboral; d. Situación militar; e. Comercio e industria; f. Transporte de carbón; g. Convenios interadministrativos y contratación directa. Como puede verse, los literales e) y f) de esa exposición se refieren a la afectación o al impacto del cierre de las fronteras en materia comercial, y a las dificultades para el transporte del carbón. 8. El Decreto 1770 de 2015, declaratorio del estado de emergencia económica, social y cultural por el cierre de las fronteras y la expulsión de colombianos del territorio venezolano fue declarado exequible por la Corte Constitucional, por sentencia C-670 de 2015[5], cuyos argumentos centrales se reiteran a continuación: “4.1.1. Juicio de realidad de los hechos invocados. Según se consigna en la motivación del Decreto 1770 de 2015, el supuesto fáctico de la declaración del estado de emergencia consiste en tres grupos principales de hechos ocurridos a partir del mes de agosto del año en curso: (a) La adopción de una serie de medidas jurídicas por parte del Gobierno de Venezuela, invocando la realización de una operación de preservación de la legalidad y el orden público en dicho país, emprendida bajo la vigencia de un estado de excepción constitucional. Estas medidas consistieron principalmente en la adopción del Decreto No. 1.950 de 2015, que declaró el estado de excepción en varios municipios fronterizos, y de los Decretos Nos. 1.969 y 1.989, que ampliaron dicho estado de excepción a otros municipios a lo largo de la frontera con Colombia. (b) La implementación o ejecución efectiva de las atribuciones dadas a las autoridades venezolanas por los Decretos recién referidos, que se tradujo en numerosos casos de expulsión, deportación o repatriación, de los cuales fueron objeto cientos de personas de nacionalidad colombiana que estaban presentes en territorio venezolano. (c) Como consecuencia de ello, el retorno masivo de miles de personas de nacionalidad colombiana al territorio nacional, provenientes de Venezuela, en distintas condiciones jurídicas – como deportados, expulsados, repatriados, o simplemente retornados […] La Corte Constitucional considera que estos tres grupos de hechos son, todos ellos, de naturaleza pública y notoria, según se ha confirmado más allá de toda duda con el despliegue detallado que los medios de comunicación les han dado[6] […] 4.1.2. Juicio de identidad de los hechos invocados En criterio de la Corte, el Presidente de la República obró razonablemente dentro del margen de apreciación que le es propio cuando encuadró los hechos recién descritos dentro de aquellos que dan lugar a la declaratoria de un estado de emergencia económica, social y ecológica bajo el artículo 215 Superior. || En efecto, no se trata de una situación de guerra exterior con la República de Venezuela, por lo cual no sería aplicable el artículo 213 de la Carta. || Por otra parte, aunque la llegada masiva de miles de colombianos procedentes de Venezuela ha generado serias afectaciones a las condiciones económicas y sociales de los municipios receptores, además de las circunstancias propias de una crisis humanitaria severa, afectando así el orden social, ello no ha adquirido un nivel de especificidad suficiente en tanto amenaza al orden público como para que se justifique la declaratoria de un estado de conmoción interior, puesto que no se ha demostrado que el arribo de estas personas se erija en un riesgo para la seguridad pública o la convivencia ciudadana de las ciudades y poblaciones a las que llegaron […] 4.1.3. Juicio de sobreviniencia de los hechos invocados Para la Corte, salta a la vista que los hechos que han motivado la declaratoria de este estado de emergencia constituyen un ejemplo prototípico de circunstancias sobrevinientes, imprevistas y anormales, carentes de cualquier precedente en la historia de las relaciones binacionales y, por lo mismo, imposibles de predecir o pronosticar. || En efecto, la adopción de los Decretos 1.950, 1.969 y 1.989 de 2015 por el Gobierno Venezolano, y la implementación de los mismos a través de los actos de expulsión, deportación, y repatriación de ciudadanos colombianos residentes en Venezuela y sus consecuencias […] fueron claramente imprevisibles, anormales y extraordinarias […] 4.2.1. Juicio de gravedad de la afectación La Sala Plena considera evidente que las violaciones de los derechos humanos de los colombianos que debieron retornar forzadamente a Colombia fueron profundas y comprehensivas, y en esa medida fueron muy graves, en sí mismas y en sus consecuencias sobre la existencia de miles de personas en situación de vulnerabilidad acentuada. Por lo tanto, en sí misma considerada, esta situación es de la mayor gravedad […] 4.2.2. Juicio de necesidad de las medidas extraordinarias El Gobierno Nacional ha acreditado satisfactoriamente ante esta Corporación que, por la magnitud y gravedad de la crisis humanitaria resultante de esta situación, las atribuciones ordinarias de las autoridades nacionales, departamentales y municipales de la zona de frontera han resultado insuficientes, y por lo mismo se han hecho necesarias medidas extraordinarias en diversos ámbitos de la atención debida a estos colombianos […] En términos más concretos, la Presidencia de la República ha indicado una serie de aspectos en los cuales existen impedimentos u obstáculos legales para la debida atención que necesitan ser superados mediante medidas de rango legislativo, que habrán de ser adoptadas en los decretos legislativos de desarrollo correspondientes. En esta línea, el Gobierno explicó que “el tamaño de la crisis, la extensión de sus efectos, las implicaciones económicas y sociales de la migración masiva, etc., son circunstancias que requieren la adopción de medidas de impacto general mucho más profundas que las que podrían adoptarse en desarrollo de la facultad reglamentaria o en despliegue de las funciones regulares administrativas”; y señaló los siguientes ámbitos específicos de acción legislativa requerida con urgencia: [en lo relevante para este trámite, consideró el Gobierno Nacional la necesidad de] (v) levantar restricciones legales al transporte de carbón, que ha sido profundamente cercenado por las medidas adoptadas en Venezuela, ya que normalmente la mayor parte de la producción carbonífera de la zona fronteriza se ha exportado a través de puertos venezolanos en el lago de Maracaibo y éstos fueron cerrados al carbón colombiano; entre otras medidas que son necesarias con urgencia para responder a la situación […] 4.2.3. [Acatamiento] de otras prohibiciones constitucionales Constata la Corte que con el decreto declaratorio bajo revisión no se ha incurrido en suspensión de los derechos humanos, ni se ha limitado ningún derecho que no sea susceptible de ello durante la vigencia de un estado de excepción. Antes bien, la...