Sentencia C-739 de 2008

C-739-08 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-739/08 NORMA ACUSADA-Distintas interpretaciones NORMA ACUSADA-Determinación de sentido METODOS DE INTERPRETACION EN NORMA ACUSADA-Aclaración del sentido de la norma INTERPRETACION LITERAL EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Precisión del sentido de la norma A juicio de la Corte, la expresión “Las entidades públicas podrán aportar bienes o derechos a las empresas de servicios públicos domiciliarios” permitiría entender que la norma regula una forma de subsidio a la oferta, es decir de apoyo a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, mediante un mecanismo que consistiría en entregarles tales bienes o derechos, sin que medie enajenación de los mismos, y sin que sean considerados aportes de capital, pero la expresión “siempre y cuando su valor no se incluya en el cálculo de las tarifas que hayan de cobrarse a los usuarios…” permite entender que la norma concede un subsidio a la demanda, es decir a los usuarios. En efecto, esta frase induce a entender que los aportes de bienes o derechos de que habla la disposición se destinan a la prestación del servicio público, pero el costo económico de esta utilización no se ve reflejado en la tarifa, por lo cual, en últimas, los beneficiados son los usuarios. La aparente contradicción anterior puede aclararse si se aprecia que, dado que la empresa prestadora del servicio público recibe a título gratuito el aporte, pero luego no puede cobrar su valor a los usuarios, en realidad no está obteniendo ningún beneficio económico al recibir dicho aporte, por lo cual es válido concluir que lo que en realidad sucede es que recibe un aporte destinado a subsidiar a los usuarios. Se trata, por lo tanto, de un subsidio indirecto a la demanda, canalizado a través de las empresas de servicios públicos domiciliarios que reciben los aportes de que habla la disposición. Así pues no hay subsidio a la oferta, pues las empresas no obtienen ningún beneficio económico, sino un subsidio indirecto a la demanda. INTERPRETACION SISTEMATICA O CONTEXTUAL DE LA NORMA ACUSADA-Determinación del propósito de la norma Entiende la Corte que el propósito perseguido por el legislador con la norma acusada es dar un criterio, entre otros, para la definición de las tarifas que de han de cobrarse a los usuarios de los servicios públicos domiciliarios; criterio según el cual el valor de los bienes o derechos que las entidades públicas aportan a las empresas de servicios públicos domiciliarios, como por ejemplo lo son las obras de infraestructura construidas con recursos públicos, no debe incluirse para el cálculo de dichas tarifas. INTERPRETACION HISTORICA DE LA NORMA ACUSADA Antes de la reforma introducida por la norma demandada, el criterio acogido por el legislador era aquel según el cual el valor de los aportes de entidades publicas en empresas de servicios públicos domiciliarios no debía incidir en la tarifa pagada por usuarios “de los estratos subsidiables”, con lo que se revela que ella concedía un subsidio a la demanda, pero dirigido solamente a los estratos subsidiables. A partir de la reforma introducida por la norma acusada, dicho criterio indica que el valor de esos aportes no debe verse reflejado en la tarifa que haya de cobrarse a ninguno de los usuarios del respectivo servicio, sin consideración a su estrato. Así pues, la Corte concluye que en su redacción anterior la disposición concedía un subsidio a la demanda en los estratos bajos y también un subsidio a la oferta, representado en la utilidad que las empresas percibían por el traslado a los estratos no subsidiables de un costo en el que no habían incurrido. De esta manera, la modificación legislativa consistió en dos cosas: (i) generalizar el subsidio a la demanda extendiéndolo a todos los estratos; (ii) eliminar el subsidio a la oferta implícito en la redacción anterior de la disposición. NORMA ACUSADA-Finalidad perseguida por el legislador al consagrar modificación en ley de servicios públicos fue adecuar el marco regulatorio de las tarifas y los subsidios en materia de servicios públicos domiciliarios La finalidad que persiguió el legislador al modificar la redacción del numeral 9 del artículo 87.9 de la Ley 142 de 1994 fue adecuar el marco regulatorio de las tarifas y los subsidios en materia de servicios públicos domiciliarios, a fin de permitir el diseño de esquemas sostenibles de gestión para la prestación de dichos servicios, especialmente en áreas donde la prestación y cobro del servicio sea difícil.; dentro de un sistema de libre competencia; diseño normativo que garantizará el acceso universal de toda la población a dichos servicios. SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Eficiencia y universalidad en la prestación de los servicios públicos dentro de un esquema de libre competencia Conforme a la interpretación que arroja el estudio de sus antecedentes legislativos, la norma acusada opera como un mecanismo para lograr la eficiencia y universalidad en la prestación de los servicios públicos domiciliarios, en aquellas áreas donde la prestación y cobro del servicio sea difícil, o a fin de permitir esquemas sostenibles de gestión, dentro de un sistema de libre competencia. SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Concesión de subsidios indirectos a la demanda representados en aportes de bienes o derechos que se entregan a empresas de servicios públicos, no capitalizables, no vulnera la constitución Lo que el legislador autoriza con la norma demandada es la posibilidad que tienen las entidades públicas de conceder subsidios indirectos a la demanda, canalizados a través de las empresas de servicios públicos, subsidios no contemplados en partidas presupuestales, sino representados en aportes de bienes o derechos no capitalizables, que se entregan a dichas empresas; se trata pues de subsidios que generalmente consisten en la entrega de obras de infraestructura para ser usadas en la prestación del servicio respectivo, cuyo costo de utilización no se traslada a la tarifa. Al parecer de la Corte el artículo 143 de la Ley 1151 de 2007 no vulnera el artículo 368 superior, porque esta última norma, que permite a las entidades territoriales conceder subsidios representados en partidas presupuestales destinadas a que personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas, no regula la misma situación de hecho que describe la norma legal acusada. En ésta no se trata de partidas presupuestales, sino de aportes no capitalizables de obras de infraestructura, destinados a superar las barreras del mercado cuando las mismas impiden asegurar la prestación eficiente y universal de los servicios públicos domiciliarios. INTERVENCION DEL ESTADO EN SERVICIOS PUBLICOS-Corrección de deficiencias del mercado La norma acusada, en cuanto regula un forma de intervención del Estado para corregir imperfecciones del sistema de mercado, permitiendo que en esas circunstancias bienes o derechos públicos se destinen gratuitamente a prestar los servicios públicos domiciliarios, y cuando repercuten en la posibilidad de alcanzar la finalidad social implícita en la correcta prestación de los servicios públicos domiciliarios, no desconoce la Constitución, particularmente las normas referentes al derecho a la igualdad, y la principio de solidaridad, en especial el artículo 368 superior. TARIFA EN SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Vigencia y aplicación de subsidios La Corte observa que, a pesar del subsidio generalizado a la demanda que se autoriza en la norma acusada, de todas maneras el régimen legal de las tarifas y los subsidios, que permanece vigente y sigue aplicándose, continua involucrando sus elementos tradicionales de solidaridad. En efecto, dicho marco tarifario de todas maneras continúa previendo subsidios para los estratos bajos y también sobre costos en función de la capacidad adquisitiva de los usuarios. Referencia: expediente D-7176 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 143 (parcial) de la Ley 1151 de 2007, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”. Actor: Fernando Rivera Ballesteros Magistrado Ponente: Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA Bogotá, D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil ocho (2008). La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Humberto Antonio Sierra Porto -quien la preside-, Jaime Araujo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Mauricio González Cuervo, Marco Gerardo Monroy Cabra, Nilson Pinilla Pinilla y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes, I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Fernando Rivera Ballesteros demandó la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 143 (parcial) de la Ley 1151 de 2007, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la disposición impugnada, tal como aparece publicada en el Diario Oficial N. 46700 del 25 de julio de 2007, y dentro de ella se subraya y resalta la expresión parcialmente acusada: “LEY 1151 DE 2007 ( julio 24) “POR LA CUAL SE EXPIDE EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010. El Congreso de Colombia DECRETA: “… “Artículo 143. El numeral 87.9 del artículo 87 de la Ley 142 de 1993 (sic) quedará así: “87.9 Las entidades públicas podrán aportar bienes o derechos a las empresas de servicios públicos domiciliarios, siempre y cuando su valor no se incluya en el cálculo de las tarifas que hayan de cobrarse a los usuarios y que en el presupuesto de la entidad que autorice el aporte figure este valor. Las Comisiones de Regulación establecerán los mecanismos necesarios para garantizar la reposición y mantenimiento de estos bienes. “Lo dispuesto en el presente artículo no es aplicable cuando se realice enajenación o capitalización respecto de dichos bienes o derechos.” (Paréntesis fuera del original) [1] III. LA DEMANDA Al parecer del actor, los apartes demandados de la anterior disposición vulneran los artículos 1°, 2°, 13, 95 numerales 2° y 9°, 355, 367 y 368 de la Constitución Política. Explicando el concepto de violación, la demanda aduce los siguientes argumentos: - Que en la parte acusada del artículo demandado el legislador desnaturaliza el principio de solidaridad social, al permitir a las entidades públicas hacer aportes a las empresas de servicios públicos domiciliarios, sin que tales aportes se vean reflejados en el cálculo de la tarifa que se le cobrará al usuario; pues de esta manera las entidades públicas están otorgando directa e indistintamente subsidios a todos los usuarios del servicio público, y no sólo a aquellos que constitucionalmente están llamados ser destinatarios de los mismos; es decir, tanto los usuarios de los estratos 4, 5 y 6 y los comerciales e industriales, como los usuarios de los estratos bajos vendrían a pagar un menor valor por concepto el servicio, lo cual no es de recibo en el modelo de Estado Social de Derecho. - Que el mismo aparte demandado desconoce el derecho a la igualdad a que se refiere el artículo 13 superior, toda vez que ubica en una misma situación a todos los usuarios de los servicios públicos domiciliarios, desconociendo que para estos propósitos no existe tal igualdad. Lo anterior por cuanto la destinación del aporte que haga una entidad pública a una empresa prestadora de servicios beneficia tanto a los estratos subsidiables como a los no subsidiables, sin que se lleve a cabo la “discriminación positiva” que exige el principio de igualdad. - Que el aparte acusado desconoce la prohibición de otorgar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, puesto que el aporte de que habla la norma no es una transferencia de propiedad sino un contrato gratuito de comodato o préstamo de uso, dado que no genera contraprestación económica a cargo de la empresa receptora y que dicho aporte continúa en el presupuesto de la entidad que lo autoriza. - Que los apartes demandados desconocen los mandatos de los artículos 367 y 368 superiores, que sólo permiten que las entidades territoriales y las descentralizadas por servicios otorguen subsidios para los estratos socioeconómicos menos favorecidos. En escrito de corrección de la demanda, el actor aclara por qué, a su parecer, el aporte de que habla la norma acusada necesariamente viene a reflejarse en la tarifa que se les cobra a todos los usuarios del servicio público que presta la empresa que recibe tal aporte. Para ello recuerda que las empresas a las que se refiere la norma son aquellas que suministran servicios públicos domiciliarios, entendidos estos últimos como los que “se prestan a través de sistemas de redes físicas o humanas con puntos terminales en las viviendas o sitios de trabajo de los usuarios y cumplen la finalidad específica de satisfacer las necesidades esenciales de las personas”[2]. Por lo tanto, lo que ofrece el prestador al usuario es la satisfacción de una necesidad mediante la utilización de bienes o servicios, que generan unos costos que deben ser asumidos por los usuarios. Lo anterior significa, dice el demandante, “que en la estructuración de todos y cada uno de los componentes de los servicios públicos domiciliarios, estos están calculados en términos de costos[3], por lo que cualquier bien o derecho que intervenga de manera directa en la prestación de un servicio público domiciliario va a tener una incidencia en la tarifa resultante que se le cobrará al usuario final.” (Nota de pie de página propia del original). Consecuencia de lo anterior es que “cuando un prestador de servicios públicos domiciliarios recibe un APORTE por parte de una entidad pública con la condición que (sic) su valor no será calculado en la tarifa que se cobrará a los usuarios, obsérvese que ese BIEN O DERECHO recibido, hace que el prestador ya no tenga que asumir dicho valor, por lo tanto, la empresa al no tener que asumir con sus propios recursos tal bien, es evidente que la tarifa resultante de todos sus usuarios indistintamente va verse reflejada como un menor valor, razón por la cual, lo que hace inconstitucional la norma citada es que se estaría beneficiando con BIENES O DERECHOS de las entidades públicas a una porción de usuarios que no son titulares del principio constitucional de Solidaridad Social por parte del Estado, y ellos son los usuarios de los estratos medios y altos y los usuarios comerciales e industriales…”. Así las cosas, el demandante insiste en que el aporte de que habla la norma, así en ella se diga que no se incluirá en la tarifa, inevitablemente va a generar un alivio económico para todos los usuarios cuando se vaya a calcular tal tarifa. Ahora bien, para ilustrar mejor los cargos de la demanda concernientes al desconocimiento del principio de igualdad, el actor recuerda que la redacción original del artículo 87. 9 de la Ley 142 de 1994, antes de la reforma que fuera introducida por la norma aquí acusada, era la siguiente: “87.9. Cuando las entidades públicas aporten bienes o derechos a las empresas de servicios públicos, podrán hacerlo con la condición de que su valor no se incluya en el cálculo de las tarifas que hayan de cobrarse a los usuarios de los estratos que pueden recibir subsidios, de acuerdo con la ley. Pero en el presupuesto de la entidad que autorice el aporte figurarán el valor de éste y, como un menor valor del bien o derecho respectivo, el monto del subsidio implícito en la prohibición de obtener los rendimientos que normalmente habría producido”. (Subrayas fuera del original) Vista la redacción que antes tenía la disposición, el actor hace ver que con el artículo 143 de la Ley 1151 de 2007, aquí acusado, lo único que varió fue la supresión de la expresión subrayada “usuarios de los estratos que pueden recibir subsidios, de acuerdo con la ley”. Con lo cual quiere demostrar que ahora son todos los usuarios los que se benefician con el valor del aporte de la entidad pública, “razón aún más para reiterar que el Legislador pretende considerar a los usuarios de los servicios públicos en un plano de igualdad…”. Finalmente, explicando por qué razón el aporte a que se refiere la disposición acusada constituye una forma de auxilio o donación de aquellos que prohíbe el artículo 355 de la Constitución, el demandante sostiene que este tipo de aporte es conocido dentro del régimen de los servicios públicos domiciliarios como un “contrato de aporte bajo condición”; contrato que se caracteriza porque en él una entidad pública aporta el uso y goce de un activo a una entidad de servicios públicos domiciliarios, siempre y cuando: (i) el equivalente del valor del aporte no se incluya en el cálculo de las tarifas que hayan de cobrarse a los usuarios y (ii) en el presupuesto de la entidad que autorice el aporte siga figurando su valor. Así las cosas, dice, la entidad pública entrega el ius utendi y el ius fruendi, reservándose tan sólo el ius abutendi. Por lo cual, esta nueva forma jurídica equivale a un contrato gratuito de comodato o préstamo de uso que permite que, por este camino, la empresa de servicios públicos que recibe el aporte adquiera el derecho al use y goce de un bien sin tener que pagar contraprestación alguna, lo cual es fiel prueba de que está recibiendo un auxilio o donación en especie, expresamente prohibido por la Constitución[4]. IV. INTERVENCIONES Dentro del término legalmente previsto para ello, se recibieron en la Secretaría General de la Corte Constitucional las siguientes intervenciones: 1. Intervención de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. En representación de la entidad pública de la referencia, intervino oportunamente dentro del proceso la ciudadana Liliana Marisol Porras Gil, quien defendió la constitucionalidad de la disposición parcialmente acusada con fundamento en las siguientes consideraciones: En primer lugar, estima la Superintendencia interviniente que así el numeral 87.9 acusado parezca autorizar que con los aportes públicos se beneficie a todos los usuarios de los servicios públicos, en aplicación del principio constitucional de conservación del derecho la norma no debe ser declarada inexequible, pues “su texto admite una interpretación armónica con la Constitución: que dichos aportes sólo pueden beneficiar a los usuarios de estratos subsidiables.” De hecho, dice, así lo han interpretado entidades como la Comisión de Regulación de Agua Potable desde hace varios años. Agrega que si bien el numeral 87.9 no distingue qué usuarios serán los beneficiados con los aportes, tampoco dice que serán “todos” los usuarios, ni mucho menos sólo los de los estratos 4, 5 y 6. Profundizando en este argumento, la Superintendencia dice que una interpretación armónica de toda la regulación constitucional y legal de los servicios públicos domiciliarios permite entender que el numeral 87.9 acusado es un desarrollo de la Carta Política y concretamente del artículo 368 superior, “pues se trata de aportes públicos a las empresas que éstas no podrán cobrar a sus usuarios a pesar de que “su valor de uso” pueda corresponder a un costo eficiente. Y como desarrollo del artículo 368, es forzoso concluir que los beneficiarios de dicho “subsidio” no pueden ser personas distintas de aquellas identificadas como las de “menores ingresos” y “para su consumo básico”. De otro lado, afirma que para efectos de recibir aportes públicos no importa que las empresas de servicios públicos domiciliarios sean de capital privado, pues su régimen jurídico de derecho privado no es óbice para que no puedan administrar los recursos con los cuales se financian los subsidios de los estratos subsidiables. Agrega que los aportes del numeral 87.9 ahora acusado corresponden a un verdadero “subsidio a la demanda”, es decir a los usuarios, y no a la oferta, es decir a la empresa, como se concluye de que las empresas no pueden llevar el “valor de uso” de dichos aportes a las tarifas. Es decir, la Superintendencia recalca que ese “valor de uso” que reciben las empresas no lo reciben “gratis” para luego cobrarlo a los usuarios, sino que si bien lo reciben “gratis”, después no pueden cobrarlo. En este sentido añade que “así sea de forma indirecta, con cada aporte, el Estado, a través de cualquier entidad pública, está haciendo más baratos, está subsidiando los servicios de los usuarios.” 2. Intervención de la Contraloría General del República. Estando dentro de la oportunidad legal prevista, intervino a nombre de la Contraloría General de la República la ciudadana Ximena Ordóñez Barbosa, quien defendió la constitucionalidad de la disposición acusada. En sustento de su posición expuso la siguiente argumentación: Tras referirse de manera general a la solidaridad como principio constitucional y a su proyección en la regulación legal de la prestación de los servicios públicos, la interviniente hace un recuento de las normas que conforman el régimen tarifario de los mismos y el sistema de subsidios incluido en él. Al respecto, explica que los subsidios son entendidos como la diferencia entre lo que se paga por un bien o servicio y el costo de éste. Agrega que se trata de una noción genérica, que admite diversas modalidades expresamente reguladas y autorizadas en la ley, solamente respecto de los consumos básicos o de subsistencia de los usuarios de menor capacidad económica. En este punto explica que, conforme a lo anterior, “la tarifa de los servicios públicos domiciliarios, en general, es el valor que el usuario del respectivo servicio paga a la empresa prestadora del mismo por medición del consumo y ella se afecta es por subsidios otorgados a los usuarios, no por aportes recibidos a la empresa de servicios públicos domiciliarios.” Dicho lo anterior, la interviniente afirma que “el artículo 143 de la Ley 151 de 2007 (sic) hace referencia a los aportes de bienes o derechos que las entidades públicas puedan hacer a las empresas de servicios públicos domiciliarios, y señala como condición para hacer este aporte el hecho de que no se incluya en el cálculo de las tarifas que hayan de cobrarse a los usuarios; es decir no se está refiriendo a un subsidio que sería el recurso que sí se vería reflejado en las tarifas, sino a un aporte que no tiene incidencia alguna en las tarifas que se cobrarán a los usuarios.” 3. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En representación del Ministerio de la referencia intervino oportunamente el ciudadano Carlos Andrés Ortiz Martínez, quien se opuso a la demanda con fundamento en las siguientes consideraciones: Inicialmente el Ministerio de Hacienda afirma que la finalidad de la norma acusada es “suplir a las entidades prestadoras de los servicios públicos, de aquellos recursos que requieren para que los servicios no sean prestados sólo según los criterios de eficiencia empresarial, sino también en aquellos lugares en donde el pago de la tarifa no alcance a cubrir los costos en los que debe incurrir la empresa prestadora.” Así las cosas, añade el Ministerio, “los aportes que la norma demandada permite que hagan las entidades públicas, necesariamente son financiados por el Estado, por lo que no tendría sentido alguno reflejar el costo de los mismos en las tarifas que deben pagar los usuarios, pues dichas tarifas deben cubrir las inversiones y costos en los que efectivamente incurran las empresas de servicios públicos para prestar el servicio.” Prosigue la intervención ministerial sosteniendo que la norma acusada no desconoce el principio de solidaridad. Para estos propósitos, arguye que el objetivo de la norma es subsidiar la demanda a través de bienes entregados a las empresas prestadoras con el fin de facilitarles la prestación de los servicios básicos, “donde el solo cobro de la tarifa permitida por la respectiva comisión de regulación impediría dicha prestación.” Adicionalmente, el Ministerio observa que el cargo de inconstitucionalidad por violación del principio de solidaridad parte del supuesto de que las tarifas de todos los estratos socioeconómicos se equiparan, pero este supuesto es equivocado; lo anterior por cuanto la misma Ley 142 de 1994 establece un sistema tarifario diferencial y proporcional a la capacidad económica, que se encuentra vigente y que no es modificado por la norma. Agrega que dentro de las funciones de las comisiones de regulación está la de “establecer un régimen tarifario proporcional para los sectores de bajos ingresos de acuerdo con los preceptos de equidad y solidaridad”, por lo cual las tarifas nunca podrán ser iguales para todos los estratos. Insiste entonces la intervención en que el subsidio a que se refiere la norma acusada lo efectúa el Estado con recursos públicos, por lo cual no se explica por qué esos costos deberían ser nuevamente aportados por los estratos 4, 5 y 6 como un valor adicional a la tarifa que suelen pagar, que en todo caso es superior a la de los estratos bajos; recalca que las tarifas siguen siendo diferenciales. Continúa el Ministerio descartando que la norma acusada ocasione la violación del principio de igualdad; al respecto indica que una vez aclarado que la norma no persigue igualar las tarifas de todos los estratos, se entiende que ella no desconoce el derecho a la igualdad. Aclara nuevamente que lo que persigue la norma no es esta igualación sino “restringirle el doble cobro a las empresas prestadoras, cuando han recibido ya a título de subsidio y sin ninguna contraprestación… recursos, bienes o aportes de las entidades oficiales.” Por esta razón, el artículo acusado indica que la prohibición de incluir el valor del aporte en el cálculo de las tarifas no se aplica “cuando se realice enajenación o capitalización respecto de dichos bienes o derechos”, pues en este caso “a la empresa prestadora del servicio le ha correspondido cancelar unos recursos por dichos aportes, los cuales, por lo tanto, deben poder reflejarse en las tarifas.” Pero cuando no es así, es decir cuando las empresas no han tenido que cancelar valor alguno por los aportes que reciben, “no cabe justificación para que además, puedan reflejar dichos valores en las tarifas de los usuarios, sean estos de cualquier estrato. Por último, el Ministerio de Hacienda descarta que la norma acusada consagre una fórmula que resulte inconstitucional por el posible desconocimiento de la prohibición de otorgar auxilios o donaciones con recursos públicos, contenida en el artículo 355 superior. Para fundamentar esta opinión, recuerda que esta Corporación judicial ha explicado que si bien dicha norma superior dispone que los subsidios del Estado a los particulares, por regla general, se encuentran prohibidos, como excepción el subsidio es procedente cuando, concedido por la ley, encuentra fundamento constitucional en una norma o principio superior y resulta imperioso para realizar una finalidad esencial del Estado. Este es el caso de la prestación de los servicios públicos esenciales, al tenor de lo dispuesto por el artículo 365 constitucional. En sustento de esta opinión, cita el siguiente aparte jurisprudencial: “3.4. Como puede observarse, la Corte al determinar los alcances de la prohibición constitucional de los auxilios y las donaciones[5] ha concluido que la Constitución no prohíbe, como medida infranqueable, que el Estado pueda transferir recursos públicos a favor de los particulares u organismos mixtos conformados con aportes públicos y privados, si la transferencia está legitimada en la necesidad de desarrollar y aplicar principios o derechos constitucionales establecidos. De este modo se logra una coherencia entre la prohibición de los auxilios y donaciones (CP arts. 355) y los imperativos constitucionales relativos a la atención de los deberes sociales a cargo de las autoridades, y al cumplimiento de las finalidades constitucionales propias del Estado Social de Derecho.”[6] 4. Intervención de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. Estando dentro de la oportunidad legal prevista, intervino dentro del proceso el ciudadano Oscar Antonio Márquez Buitrago, actuando en representación de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. A su parecer, la norma acusada no es inconstitucional. En defensa de esta posición, la Comisión interviniente señala que la Ley 1151 de 2007, que adopta el Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010, y a la cual pertenece la norma acusada, introduce varias modificaciones normativas dentro de la Ley 142 de 1994, por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios. El ejercicio de verificar en qué consistieron esos cambios, constituye una labor de interpretación sistemática que arroja luz sobre el verdadero sentido de la norma acusada. Es decir, afirma la Comisión que el artículo 143 de la actual Ley del Plan, en cuanto modifica el artículo 87.9 de la Ley 142, hace parte integral de una política sectorial contenida en dicho Plan, concretamente recogida en sus artículos 91 a 105, 118 y 143; y que dentro de este contexto, esta última norma acusada en este proceso es un instrumento normativo “cuya función es garantizar los objetivos sectoriales del Plan Nacional de Desarrollo, particularmente en materia de Agua Potable.” Vertidas las anteriores explicaciones, la intervención entra a desvirtuar uno a uno los cargos de inconstitucionalidad propuestos en la demanda. En relación con el presunto desconocimiento del principio de solidaridad en que incurriría la norma acusada, afirma la Comisión que el actor se equivoca cuando considera que la prohibición de aplicar el valor de los aportes hechos por entidades públicas en empresas de servicios públicos domiciliarios para el cálculo de las tarifas en todos los estratos viola el principio de solidaridad. Aceptar esa postura, dice, “es tanto como desconocer que… los deberes estatales relacionados con la prestación de los servicios públicos domiciliarios no son ilimitados y en tal sentido el legislador es autónomo para fijar criterios que deben ser aplicados en el modelo del cálculo de las tarifas… siendo válido establecer restricciones razonables, pues el Derecho a disfrutar de los Servicios Públicos Domiciliaros no es Absoluto ni tampoco es ilimitado”. Agrega que el concepto de gratuidad en la prestación de los servicios públicos no está consagrado en la Constitución, y que una cosa es el desconocimiento de la solidaridad y otra muy diferente que se pretenda una prestación con tendencia a la gratuidad en los estratos subsidiables. Recuerda también que la cláusula “Social de Derecho” lleva implícita la posibilidad de subsidiar no solamente a las clases económicamente más vulnerables, sino que la “procura existencial”[7], como la llamara García Pelayo, se extiende a la generalidad de los ciudadanos. Frente al cargo por desconocimiento del principio de igualdad, la intervención estima que el hecho de que el subsidio implícito en la norma abarque a todos los estratos socioeconómicos no resulta discriminatorio, si se tiene en cuenta lo siguiente: (i) el marco tarifario de todas maneras continua involucrando un componente de subsidios a los estratos 1, 2, y 3 y además, en función de la capacidad adquisitiva, incluye un sobre costo de las tarifas, que se aplica en los estratos más altos y en los comerciales e industriales; (ii) el fin que se pretende lograr con la norma acusada es constitucionalmente válido, pues se trata de alcanzar la eficiencia y la suficiencia en la prestación de los servicios públicos domiciliarios, principios éstos que no resultan contrarios con el de solidaridad, como fue advertido por esta Corporación en la Sentencia C-150 de 2003. Por último, la Comisión interviniente sostiene que la disposición acusada no vulnera la prohibición de auxilios o donaciones a que se refiere el artículo 355 superior. Lo anterior por cuanto no es posible afirmar que existe un comodato o préstamo de uso, pues “el artículo 143 de la Ley 1151 de 2007, es tajante al indicar que es función de la Comisión de Regulación, establecer mecanismos para la reposición y mantenimiento de tales bienes”. Además, recuerda que el artículo 143 del Plan Nacional de Desarrollo autoriza la existencia de un “subsidio a la demanda”, es decir, un subsidio a los usuarios, y la norma acusada no fija un subsidio a la oferta. Lo anterior por cuanto “ese “valor de uso” de los aportes no es algo que reciban “gratis” las empresas, que luego pueden cobrar a los usuarios. Por el contrario, es algo que reciben “gratis” las empresas, para la prestación de los servicios, que no pueden cobrar a sus usuarios. De modo que así sea de forma indirecta, con cada aporte del Estado, a través de cualquier entidad pública, “está haciendo más baratos, está subsidiando, los servicios a los usuarios, bajo un Test de Razonabilidad, pues ha garantizado previamente la solidaridad y la redistribución de los ingresos de los estratos más bajos.” Finalmente, la Comisión propone que dado que la norma acusada admite una interpretación acorde con la Constitución, cual es la que se expone en su intervención, en aplicación de los principios de “efecto útil” y de “conservación del Derecho”, la Corte Constitucional debe declarar su exequibilidad, aclarando que lo que la norma consagra es una forma de subsidio a la demanda acorde con los postulados de los artículos 355 y 368 superiores. 5. Intervención del Ministerio de Minas y Energía. Dentro del término de fijación en lista, se recibió en la Secretaría General de la Corte Constitucional la intervención del Ministerio de la referencia, presentada por intermedio del ciudadano Mateo Floriano Correa, en su condición de apoderado especial de citada cartera. La intervención se dedica a desvirtuar los cargos de la demanda, a partir de las siguientes razones: Dice el Ministerio que la política pública que orienta el marco regulatorio de las actividades de distribución y comercialización de la energía eléctrica está definida en el documento “Bases del Plan de Desarrollo 2006 -2010”, y que la norma acusada es desarrollo de dicha política. De manera específica, ella se orienta a “aclarar qué tipo de tratamiento se puede dar a la infraestructura que es construida o a los derechos que son adquiridos con recursos del Presupuesto General de la Nación y que son utilizados para la prestación de los servicios públicos domiciliarios.” Prosigue la intervención explicando cómo el artículo demandado abre tres posibilidades a las entidades públicas que poseen bienes o derechos destinados a la prestación de servicios públicos domiciliarios: “i) enajenarlos; ii) capitalizarlos en una empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios, caso en el cual el valor de estos bienes o derechos debe ser tenido en cuenta para efectos del calculo tarifario; o iii) aportarlos a una empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios, caso en el cual el valor de estos bienes o derechos no debe ser incluido en el cálculo de las tarifas que se cobren al usuario final; para ese caso, las Comisiones de Regulación deben establecer los mecanismos necesarios para garantizar la reposición y el mantenimiento de estos bienes.” En nuevo aparte, la intervención ministerial se refiere al contenido del artículo 365 constitucional, conforme al cual los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y es deber suyo asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Propósito éste que, dice el Ministerio, se cumple a través de la destinación de subsidios a la demanda y de la asignación de recursos para la ejecución de proyectos de inversión, de acuerdo con las políticas que el Gobierno y el Congreso definan. Ciertamente, para garantizar el acceso a los servicios públicos por parte de toda la población, el Estado debe intervenir para lograr la “ampliación permanente de la cobertura, mediante sistemas que compensen la insuficiencia de la capacidad de pago de los usuarios” (Ley 142 de 1994, artículo 2°). Por esta razón, entre otras, los marcos tarifarios definidos por las comisiones de regulación no incluyen en su estructura esquemas de remuneración que permitan financiar la adquisición de bienes y/o derechos, lo que ha llevado al Gobierno y al Congreso a generar los mecanismos presupuestales necesarios para financiar dicha adquisición, cuando dichos bienes y/o derechos son requeridos para aumentar la cobertura de los servicios (asignación de recursos para la ejecución de proyectos de inversión, o para asegurar el acceso continuo de la población a tales servicios (subsidios a la demanda). Explica el Ministerio que “las empresas no atenderían zonas donde la gestión de la demanda no haría factible la remuneración de las inversiones realizadas para la prestación del servicios”, pues ellas obedecen a una lógica empresarial orientada a la eficiencia en costos y calidad, “bajo el principio de la remuneración de su actividad en forma razonable”. E inclusive, si las empresas tuvieran la capacidad de realizar las inversiones requeridas, “esto podría representar un impacto tarifario significativo, especialmente si las mismas se concentran en un período relativamente corto.” Agrega entonces el Ministerio, que para cumplir con este cometido social el Estado ha llevado a cabo grandes inversiones en infraestructura con cargo al Presupuesto General de la Nación y ha creado diversos Fondos y programas para alimentar de recursos dichas obras de infraestructura.[8] De esta manera es posible sacar adelante obras que no serían construidas por empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, en la medida en que no les sería posible trasladar el costo a las tarifas y las comisiones de regulación no lo autorizarían. En cambio, una vez que con cargo a los recursos públicos se construye la obra, ésta es operada por dichas empresas, que son remuneradas por sus labores de administración, operación, mantenimiento y reposición de bienes, pero no por la construcción de la obras de infraestructura. Por ello, los costos de dicha infraestructura no deben ser tenidos en cuenta en las tarifas. Prosigue el Ministerio explicando el alcance de la expresión “aportar” incluida en la redacción de la norma acusada. A este respecto indica que esa expresión es utilizada reiteradamente en la Ley 142 de 1994, y que ella no tiene el alcance que subjetivamente le asigna el demandante, quien estima que dicho aporte equivale a un comodato. Señala que la prestación de un servicio domiciliario exige el desarrollo de varias actividades separables, que pueden o no ser competitivas. Este último caso corresponde a las actividades que implican monopolios naturales como por ejemplo puede serlo el de la actividad de transmisión de energía a través de líneas que trasmiten electricidad a niveles de tensión mayores o iguales a 220 kilovoltios. Estas líneas, por ejemplo, son bienes públicos. Ahora bien, un bien público es un bien económico cuya naturaleza jurídica conlleva dos características: a) la no rivalidad en el consumo; y b) la imposibilidad de aplicar el principio de exclusión, es decir, la imposibilidad de excluir de su consumo o utilización a determinadas personas. Así pues, el carácter de bien público que tiene ciertas obras de infraestructura no permite al Estado hacer una discriminación de los beneficiarios de su utilización. Así, explica el Ministerio, “como algunas actividades de la prestación del servicio público domiciliario implican monopolios naturales, resulta oneroso por ejemplo hacer doble línea de transmisión para prestar el servicios al mismo usuario, entonces en este sentido, el Estado simplemente construye infraestructura energética para una población independientemente de quiénes van a ser los usuarios que se van a beneficiar con ella.” Por último, el Ministerio pone de presente que los recursos actuales de las entidades públicas se están invirtiendo en bienes de infraestructura que, por lo menos en materia energética, persiguen aumentar la cobertura en las áreas geográficas más alejadas de los centros de consumo, que en su mayoría pertenecen al estrato uno (1) residencial. Además, hace ver que el origen de los recursos públicos utilizados por la Nación para estos propósitos proviene de los aportes parafiscales recaudados a través de las empresas, calculados a partir criterios de solidaridad y redistribución de ingresos; y que otra fuente de estos recursos proviene de los ingresos corrientes contabilizados en el Presupuesto General de la Nación, entre ellos el impuesto de renta y el IVA, que también contemplan criterios de solidaridad y redistribución de ingresos. A manera de conclusión, la intervención ministerial sostiene que “gracias a la aplicación del artículo demandado, la Nación logra el cumplimiento de sus deberes constitucionales sin distorsionar el mercado eléctrico, derribando barreras de atención a usuarios de menores ingresos en áreas geográficas no cubiertas por el SIN, sin disminuir la competitividad de la región ni la sostenibilidad de las empresas ni afectar negativamente a los usuarios…”. 6. Intervención del Departamento Nacional de Planeación. En forma oportuna intervino dentro del proceso la ciudadana Ana Carolina Osorio Calderón, quien actuando a nombre del Departamento Nacional de Planeación, defendió la constitucionalidad de la norma acusada. Afirma la interviniente que los cargos de la demanda pueden resumirse en dos: (i) el concerniente a la violación de los principios de solidaridad, del derecho a la igualdad y el desconocimiento de la redistribución de los ingresos, y (ii) el que tiene que ver con la prohibición de otorgar auxilios o donaciones a particulares, a que alude el artículo 355 de la Constitución. En cuanto al primero de estos cargos, dice el Departamento Nacional de Planeación -en adelante DNP-, que la finalidad de la norma acusada, en cuanto modificó el artículo 87.9 de la Ley 142 de 1994, fue “incentivar la prestación de servicios públicos domiciliarios por empresas privadas especializadas, en aras de elevar los niveles de eficiencia y ampliar la cobertura, teniendo en cuenta que las entidades oficiales, además de prestar el servicios, deben cumplir con múltiples funciones propias de su naturaleza.” Agrega que el cargo es producto de una desacertada interpretación por parte del actor, tanto del propósito de la norma demandada, como de las disposiciones superiores que se estiman desconocidas. En efecto, dice el DNP que el principio de solidaridad, que de acuerdo con lo prescrito por el artículo 367 de la Constitución determina la fijación de las tarifas de los servicios públicos domiciliarios, se traduce principalmente en subsidios a la demanda que benefician a los usuarios de los estratos 1, 2 y 3. Por otra parte, el artículo 14 numeral 29 de la Ley 142 de 1994 define el subsidio como la “diferencia entre lo que se paga por un bien servicio, y el costo de este, cuando tal costo es mayor al pago que se recibe.” De otro lado, el artículo 86 de esa misma Ley indica que el régimen tarifario de los servicios públicos está compuesto, entre otras, por reglas relativas al sistema de subsidios que se otorgan a las personas de menores ingresos. Adicionalmente, el régimen tarifario debe buscar la recuperación de los costos en que incurren las empresas de servicios públicos domiciliarios para la prestación eficiente y continua de dichos servicios, según lo prescriben los numeral 87.1 y 87.4 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994, que se refieren, respectivamente, a los principios de “eficiencia económica” y “suficiencia financiera”. De acuerdo con los anteriores principios, “las empresas prestadoras de servicios públicos ofertan el servicio, siempre que los recursos que reciban por concepto de pago de la tarifa del respectivo servicio sean suficientes para cubrir los costos en los que la entidad debe incurrir para la adecuada prestación y además generar utilidades.” Ahora bien, frente al cargo formulado en la demanda, según el cual la norma acusada es inconstitucional por cuanto subsidia a los estratos 4, 5 y 6, y a los comerciales e industriales, el DNP afirma que dicha acusación parte de una comprensión inadecuada de la disposición, “toda vez que los bienes o derechos cuyo aporte permite el artículo 143 de la Ley 1151 de 2007 por parte de las entidades públicas a las empresas de servicios públicos domiciliarios son entregadas a título gratuito, de modo que estas últimas no incurren en gasto alguno”. Siendo esto así, “no existe justificación alguna para que esos bienes o derechos aportados se reflejen en las tarifas, teniendo en cuenta que, como se dijo, las tarifas buscan, entre otros propósitos, que las empresas recuperen los las inversiones que realizan para la prestación del servicio.” En esa medida, “si las empresas de servicios públicos domiciliarios reciben recursos por parte del Estado, para coadyuvar la eficiencia y la ampliación de la cobertura de los mismos, no existe razón válida para que los estratos 4, 5 y 6 y los comerciales e industriales tengan que responder por un mayor valor adicional a la tarifa que pagan ordinariamente, que en todo caso es superior a la de los estratos bajos. Esta conclusión, además, está en consonancia con el principio de neutralidad que orienta el régimen tarifario, principio a que se refiere el numeral 2 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994.[9] Explicado lo anterior, la intervención del DNP pasa a desvirtuar el cargo de inconstitucionalidad por el presunto desconocimiento de la prohibición a que se refiere el artículo 355 superior. Como se recuerda, según el demandante los aportes que permite hacer el artículo acusado constituyen un auxilio o donación a particulares prohibido por la citada norma constitucional. No obstante, la intervención recuerda que en relación con este tema, el artículo 2° del Decreto 777 de 1992, por el cuál se reglamenta la celebración de los contratos a que refiere el inciso segundo del artículo 355 de la Constitución Política[10], dispone lo siguiente: “Artículo 2º.- Están excluidos del ámbito de aplicación del presente Decreto: “… 2. Las transferencias que se realizan con los recursos de los Presupuestos Nacional, Departamental, Distrital y Municipal a personas de derecho privado para que, en cumplimiento de un mandato legal, desarrollen funciones públicas o suministren servicios públicos cuya prestación esté a cargo del Estado de acuerdo con a Constitución Política y las normas que la desarrollan.” A juicio del DNP, los aportes a que se refiere la disposición acusada se encuentran amparados por la excepción a la que se refiere la disposición transcrita. Refuerza esta conclusión con la cita de jurisprudencia de esta Corporación relativa al tema de la prohibición constitucional de otorgar auxilios y donaciones a particulares. V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Dentro del término procesal establecido, el señor Procurador de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, rindió el concepto de su competencia solicitando a la Corte declarar la exequibilidad del artículo 143 (parcial) de la Ley 1151 de 2007. En sustento de esta solicitud expuso los siguientes conceptos: Inicialmente, la vista fiscal recuerda que el artículo 365 de la Constitución Política establece que la adecuada prestación de los servicios públicos está vinculada a la finalidad social del Estado, y que le corresponde a éste asegurar dicha prestación a todos los habitantes del territorio nacional. Igualmente, recuerda que dicha norma señala que el régimen jurídico de los servicios públicos será el que fije la ley, pudiendo ser prestados por el Estado, por comunidades organizadas o por particulares, pero que en todo caso el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. Así mismo observa que el artículo 367 superior hace alusión a que el régimen tarifario de los servicios públicos tendrá en cuenta los criterios de costos, de solidaridad y redistribución de ingresos, y que el artículo 368 ibídem dispone que las entidades públicas podrán conceder subsidios en sus respectivos presupuestos, con el fin que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas. De otro lado, y con fundamento en la anterior preceptiva constitucional, dice la vista fiscal que esta Corporación ha definido en su jurisprudencia que las entidades dedicadas a la prestación de servicios públicos domiciliarios tienen una naturaleza jurídica especial, sin importar su origen público o privado. En este sentido, cita la Sentencia C-736 de 2007[11] en donde se afirmó lo siguiente: “las sociedades públicas, privadas o mixtas cuyo objeto social sea la prestación de los servicios en comento, antes que sociedades de economía mixta, sociedades entre entidades públicas o sociedades de carácter privado, vienen a ser entidades de naturaleza especial, para responder así a este interés constitucional de someter esta actividad de interés social a un régimen jurídico también especial.” Así las cosas, dice el señor procurador que “las disposiciones legales que regulen aspectos relacionados con los servicios públicos domiciliarios deben ser analizados dentro de estos contextos por la importancia y trascendencia en el interés general y sobre todo en la incidencia en la población menos favorecida quien tiene derecho acceder a los mismos en igualdad de condiciones, pero con la garantía que la tarifa como contraprestación a los servicios prestados se ajuste a sus necesidades.” Entrando concretamente analizar la constitucionalidad de la norma acusada, dice el Ministerio Público que es equivocada la apreciación del actor cuando señala que los aportes a que se refiere el artículo demandando deben conducir exclusivamente a la disminución de las tarifas; pues, de acuerdo con la Constitución, “pueden existir múltiples razones para que las entidades públicas hagan esos aportes, con el propósito de que se cumplan los postulados constitucionales que velan por la debida prestación de dichos servicios.” No obstante, la vista fiscal admite que “eventualmente puede suceder como lo afirma el demandante, que los aportes y derechos contribuyan a disminuir las tarifas y se beneficien todos los estratos sociales”; sin embargo, estima que lo anterior “no constituye un desconocimiento de principios de la Constitución Política, como la solidaridad, pues la circunstancia que (Sic) las tarifas afecten de manera positiva a los estratos sociales altos, no significa que exista una correlación de perjuicios respecto de los estratos menos favorecidos a quienes por su condición es obligación del Estado establecer mecanismos para que puedan ser sujetos de subsidios a las tarifas.” Agrega que “el hecho de una probable disminución a las tarifas de los servicios públicos a todos los usuarios, incluidos los que no son beneficiarios de los subsidios estatales, no significa favorecimiento sin justificación a los mismos, pues también es admisible que, una vez realizados los estudios técnicos y económicos, puedan ser sujetos de disminución de tarifas, siempre y cuando no resulten afectados los estratos subsidiados.” Explicando por qué el legislador suprimió la expresión que hacía alusión a los usuarios de los estratos que reciben subsidios de acuerdo con la ley, afirma el concepto fiscal que “no existe sustento para estructurar un cargo de inconstitucionalidad, puesto que lo pretendido por el legislador al suprimir la expresión es tener en cuenta a todos los usuarios en la garantía de que los bienes o derechos aportados no se incluirán en el cálculo de las tarifas.” En un nuevo aparte, el señor Procurador entra a rebatir el cargo de inconstitucionalidad conforme al cual el artículo acusado vulnera la prohibición constitucional de otorgar auxilios o donaciones a particulares. Al respecto indica que la redacción de la norma demandada, en estricto sentido, no habla de donaciones, puesto que la misma disposición “dispone que la titularidad de los bienes o derechos siempre estará en cabeza de la entidad pública, y a su vez se autoriza a las comisiones de regulación para que establezcan los mecanismos necesarios con el fin de garantizar su reposición y mantenimiento.” Así las cosas, dice la vista fiscal que el argumento del demandante se fundamenta exclusivamente en que se permite a las empresas de servicios públicos domiciliarios de carácter privado el usufructo de los bienes o derechos públicos aportados. No obstante para la Procuraduría la anterior circunstancia no implica una vulneración de la prohibición de otorgar auxilios o donaciones a particulares, toda vez esta prohibición no es absoluta, y admite excepciones cuando los recursos públicos están dirigidos a desarrollar disposiciones constitucionales, como ha sido explicado por la jurisprudencia de esta Corporación.[12] Así las cosas, dice la vista fiscal que los aportes de las entidades públicas a las empresas de servicios públicos domiciliarios en los términos de la disposición demandada no están cobijados por la prohibición del artículo 355 de la Constitución Política, debido a que su destino es precisamente el cumplimiento de fines constitucionales que propenden por asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios a todos los habitantes de territorio nacional; además, la naturaleza especial de las empresas a los cuales van dirigidos los aportes, justifica esta excepción. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia 1. De conformidad con lo prescrito por el numeral 4° del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad de la norma demandada, ya que hace parte de una Ley de la República. 2. El problema jurídico que propone la demanda. 2.1 Según se extrae del acápite de Antecedentes de la presente Sentencia, el demandante estima que cuando el artículo 143 de la Ley 1151 de 2007 modificó artículo 87.9 de la Ley 142 de 1994 para establecer que en lo sucesivo las entidades públicas pueden aportar bienes o derechos a las empresas de servicios públicos domiciliarios, “siempre y cuando su valor no se incluya en el cálculo de las tarifas que hayan de cobrarse a los usuarios y que en el presupuesto de la entidad que autorice el aporte figure este valor”, desconoció las normas ius fundamentales relativas al valor de la solidaridad y al principio de igualdad, y las reglas superiores contenidas en los artículos 367 y 368 de la Carta, que sólo permiten que las entidades públicas otorguen subsidios a los estratos socioeconómicos menos favorecidos. Lo anterior por cuanto la condición contenida en la norma acusada, relativa no incluir el valor de dichos aportes en el cálculo de las tarifas de los servicios públicos domiciliarios, cobija ahora a todos los usuarios de los mismos y no solamente a los de los estratos subsidiables por ser los menos favorecidos, como lo prescribía el citado artículo 87.9 de la Ley 142 de 1994, antes de la reforma introducida pro la norma demandada. Además, dice el demandante que la norma acusada desconoce la prohibición constitucional de otorgar auxilios o donaciones a particulares, recogida en el artículo 355 superior, pues dado que el aporte de bienes o derechos que hacen las entidades públicas en las empresas de servicios públicos domiciliarios no implica enajenación, en la práctica equivale a un comodato o préstamo de uso, contrato típicamente gratuito. 2.2. Las intervenciones oportunamente presentadas, todas ellas provenientes de entidades públicas, descartan la inconstitucionalidad de la disposición acusada, pero parten de diferentes interpretaciones de dicha norma. Así, (i) para la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, aunque la disposición parece subsidiar indistintamente a todos los estratos socioeconómicos, en realidad ello no es así, porque históricamente se ha entendido que dicha norma cobija únicamente a los estratos de bajos recursos. De esta manera, el artículo acusado admite una interpretación armónica con la Constitución, conforme a la cual los aportes de que habla sólo pueden beneficiar a los usuarios de estratos subsidiables. En otras palabras, para la Superintendencia la norma sí se refiere a subsidios a la demanda (a los consumidores), pero debe ser entendida en el sentido según el cual los mismos cobijan sólo a los estratos subsidiables. (ii) Por su parte, la Contraloría General del República estima que, conforme a la Constitución, la tarifa de los servicios públicos se puede ver afectada por subsidios otorgados únicamente a los usuarios de menores recursos, pero no por aportes recibidos por la empresa de servicios públicos domiciliarios, como a su juicio sucede en este caso. Es decir, para la Contraloría no se está en presencia de subsidios a usuarios, sino de otra figura llamada por la ley “aportes” a las empresas. (iii) A su turno, el Ministerio de Hacienda explica que la finalidad de la norma acusada es “suplir a las entidades prestadoras de los servicios públicos, de aquellos recursos que requieren para que los servicios no sean prestados sólo según los criterios de eficiencia empresarial, sino también en aquellos lugares en donde el pago de la tarifa no alcance a cubrir los costos en los que debe incurrir la empresa prestadora.” A su parecer, la norma persigue “subsidiar la demanda de los servicios públicos a través de aportes y bienes entregados a empresas prestadoras, con el fin de facilitarles, por fuera de la lógica empresarial, la prestación de los servicios públicos a las poblaciones menos aventajadas.”La disposición se refiere a aportes correspondientes a obras financiadas por el Estado, que en cuanto no son costos para las empresas prestadoras del servicio, no tienen por qué verse reflejadas en la tarifa que estas cobran a los usuarios. Además, sostiene que este tipo de aportes no viola la prohibición constitucional de otorgar a auxilios o donaciones a particulares, porque esta prohibición no es absoluta y admite excepciones cuando dichos auxilios están legitimados en la necesidad de cumplir un fin constitucionalmente válido, como es garantizar la adecuada prestación de los servicios públicos esenciales. (iv) Para la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, el Estado Social de Derecho lleva implícita no solamente la posibilidad de subsidiar a las clases económicamente más vulnerables, sino también de emprender obras que beneficien a la generalidad de los ciudadanos, y a esta posibilidad es a lo que se refiere la norma acusada. Ahora bien, el hecho de que el subsidio implícito en la norma abarque a todos los estratos socioeconómicos, no desconoce los principios de igualdad y solidaridad, pues las tarifas de los servicios públicos de todas maneras continúan involucrando subsidios a las clases menos favorecidas. De otro lado, no se viola la prohibición de otorgar auxilios o donaciones a particulares...