Sentencia C-726 de 2015

C-726-15 Sentencia C-726/15 CONTRIBUCION PARAFISCAL A COMBUSTIBLE DENOMINADA “DIFERENCIAL DE PARTICIPACION”-Desconocimiento del principio de identidad flexible ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Manifestación del derecho fundamental a la participación ciudadana/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter público y popular/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Derecho político/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Observancia del principio pro actione/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencia de requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos de procedibilidad/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Aptitud del cargo por desconocimiento está condicionado a estrictas reglas jurisprudenciales en relación con los requisitos de suficiencia y pertinencia ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ausencia de caducidad por violación al principio de consecutividad e identidad flexible DESCONOCIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Vicios de forma VICIOS DE FORMA-Caducidad ESTATUTO TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA EVASION-Inexistencia de cosa juzgada constitucional absoluta en relación con la sentencia C-585/15 CORTE CONSTITUCIONAL-Fallos dictados en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada FALLOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN SEDE DE CONTROL ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Carácter obligatorio y efectos erga omnes COSA JUZGADA-Dimensión negativa y positiva COSA JUZGADA-Reglas jurisprudenciales de verificación de la existencia COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Formal o material COSA JUZGADA EN MATERIA DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectos condicionados COSA JUZGADA ABSOLUTA O RELATIVA-Alcance COSA JUZGADA ABSOLUTA Y APARENTE-Alcance ESTATUTO TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA EVASION-Cosa juzgada relativa PROYECTO DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Trámite legislativo PROYECTO DE LEY-Requisitos para convertirse en ley PROYECTO DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Excepciones a la regla de inicio de trámite en Cámara de Representantes PROYECTO DE LEY-Normas constitucionales relativas al procedimiento en cada Cámara tienen como finalidad la formación de una voluntad democrática/DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL-Respeto por los principios del proceso legislativo y garantía de publicidad, imparcialidad y derechos de las minorías PROCESO DE FORMACION LEGISLATIVA-Principios/CONTROL CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Justificación PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Alcance PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Reglas jurisprudenciales PROYECTO DE LEY-Aplicación del principio de consecutividad no implica que deba hacerse de manera rígida y literal PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Facultad del Congreso para introducir modificaciones, adiciones o supresiones a proyectos de ley está limitada por el principio de identidad flexible o relativa CONTROL CONSTITUCIONAL DE TRAMITE LEGISLATIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Reglas jurisprudenciales PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA O FLEXIBLE-Alcance CONCEPTO DE IDENTIDAD-Alcance/IDENTIDAD RELATIVA-Alcance/PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Alcance/PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Reglas jurisprudenciales PROYECTO DE LEY-Subreglas jurisprudenciales que determinan la existencia o no de relación temática PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD RELATIVA-Relación de complementariedad DIFERENCIAL DE PARTICIPACION DEL FONDO DE ESTABILIZACION DE PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES-Contribución parafiscal DIFERENCIAL DE PARTICIPACION DEL FONDO DE ESTABILIZACION DE PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES-Naturaleza jurídica tributaria TRIBUTO-Elementos/DIFERENCIAL DE PARTICIPACION DEL FONDO DE ESTABILIZACION DE PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES-Gravamen impositivo CONGRESO-Establecimiento de contribuciones fiscales y excepcionalmente de contribuciones parafiscales ESTATUTO ORGANICO DE PRESUPUESTO-Contribuciones parafiscales RENTAS PARAFISCALES-Concepto CONTRIBUCION PARAFISCAL-Concepto PROYECTO DE LEY DE ESTATUTO TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA EVASION-No se debatió el tema de la creación de contribución parafiscal “Diferencial de Participación” en el trámite legislativo CONTRIBUCION PARAFISCAL DIFERENCIAL DE PARTICIPACION DEL FONDO DE ESTABILIZACION DE PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES-Desconocimiento del principio de identidad flexible CONTRIBUCION PARAFISCAL DIFERENCIAL DE PARTICIPACION DEL FONDO DE ESTABILIZACION DE PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES-No se debatió en primer debate del proceso legislativo ni en comisiones de Senado y Cámara CONTRIBUCION PARAFISCAL DIFERENCIAL DE PARTICIPACION DEL FONDO DE ESTABILIZACION DE PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES-Modificaciones al impuesto a la gasolina no justifican creación de tributo nuevo y completamente diferente IMPUESTO NACIONAL A LA GASOLINA-Creación/IMPUESTO NACIONAL A LA GASOLINA-Tributo autónomo CONTRIBUCION PARAFISCAL DIFERENCIAL DE PARTICIPACION DEL FONDO DE ESTABILIZACION DE PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES-Núcleo temático CONTRIBUCION PARAFISCAL DIFERENCIAL DE PARTICIPACION DEL FONDO DE ESTABILIZACION DE PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES Y MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA EVASION-No guardan relación temática con el tema del proyecto de ley CONTRIBUCION PARAFISCAL DIFERENCIAL DE PARTICIPACION DEL FONDO DE ESTABILIZACION DE PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES-Vulneración del principio de consecutividad Referencia: expediente D-10742 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014, “Por medio de la cual se modifica el estatuto tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión, y se dictan otras disposiciones.” Demandante: Luis Fernando Velasco Magistrada Ponente: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil quince (2015). La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada María Victoria Calle Correa, quien la preside, los magistrados Myriam Ávila Roldan, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, y cumplidos los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente: SENTENCIA Dentro de la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014, “Por medio de la cual se modifica el estatuto tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión, y se dictan otras disposiciones.” I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Luis Fernando Velasco presentó ante esta Corporación demanda contra los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014, “Por medio de la cual se modifica el estatuto tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión, y se dictan otras disposiciones.”, por cuanto los considera contrarios a los artículos 157 y 158 de la Carta. La demanda fue admitida por el Despacho mediante auto del 19 de mayo de 2015, providencia en la que además se ordenó: i) remitir por parte de los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, así como a los Secretarios de las comisiones Tercera y Cuarta Constitucionales Permanentes de las mencionadas Corporaciones, los antecedentes legislativos del proyecto de ley número 134/2014 de la Cámara de Representantes y 105/2014 de Senado de la República; ii) comunicar al Presidente de la República, al Presidente del Congreso la iniciación del proceso, así como a los Ministros de Justicia y del Derecho, Hacienda y Crédito Público, Minas y Energía, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN-; iii) invitar a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a las Facultades de Derecho de las Universidades del Rosario y del Norte, para que, si lo consideraban pertinente, se pronunciaran sobre la constitucionalidad de los preceptos demandados; iv) fijar en lista las normas acusadas para garantizar la intervención ciudadana; y v) correr traslado al señor Procurador General de la Nación, para lo de su competencia. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda en referencia. II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA A continuación se transcriben los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014, “Por medio de la cual se modifica el estatuto tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión, y se dictan otras disposiciones.”, objeto de la demanda de inconstitucionalidad: ““LEY 1739 DE 2014 (diciembre 23) Diario Oficial No. 49.374 de 23 de diciembre de 2014 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 69. CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL A COMBUSTIBLE. Créase el “Diferencial de Participación” como contribución parafiscal, del Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles para atenuar las fluctuaciones de los precios de los combustibles, de conformidad con las Leyes 1151 de 2007 y 1450 de 2011. El Ministerio de Minas ejercerá las funciones de control, gestión, fiscalización, liquidación, determinación, discusión y cobro del Diferencial de Participación. ARTÍCULO 70. ELEMENTOS DE LA CONTRIBUCIÓN “DIFERENCIAL DE PARTICIPACIÓN”. 1. Hecho generador: Es el hecho generado del impuesto nacional a la gasolina y ACPM establecido en el artículo 43 de la presente ley. El diferencial se causará cuando el precio de paridad internacional, para el día en que el refinador y/o importador de combustible realice el hecho generador, sea inferior al precio de referencia. 2. Base gravable: Resulta de multiplicar la diferencia entre el precio de referencia y el precio de paridad internacional, cuando esta sea positiva, por el volumen de combustible reportado en el momento de venta, retiro o importación; se aplicarán las siguientes definiciones: a) Volumen de combustible: Volumen de gasolina motor corriente nacional o importada y el ACPM nacional o importado reportado por el refinador y/o importador de combustible; b) Precio de referencia: Ingreso al productor y es la remuneración a refinadores e importadores por galón de combustible gasolina motor corriente y/o ACPM para el mercado nacional. Este precio se fijará por el Ministerio de Minas, de acuerdo con la metodología que defina el reglamento. 3. Tarifa: Ciento por ciento (100%) de la base gravable. 4. Sujeto Pasivo: Es el sujeto pasivo al que se refiere el artículo 43 de la presente ley. 5. Periodo y pago: El Ministerio de Minas calculará y liquidará el diferencial, de acuerdo con el reglamento, trimestralmente. El pago, lo harán los responsables de la contribución, a favor del Tesoro Nacional, dentro de los 15 días calendario siguientes a la notificación que realice el Ministerio de Minas sobre el cálculo del diferencial.” III. LA DEMANDA El demandante acusó de inconstitucionales los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014, por la supuesta vulneración de los principios de consecutividad y de identidad flexible, contenidos en los artículos 157 y 158 de la Carta. El actor sustentó los cargos formulados con fundamento en que: “(…) las disposiciones mencionadas no hicieron parte del texto radicado por el Gobierno, ni se incluyeron en la ponencia para primer debate de las comisiones conjuntas; además de ello ni los artículos ni lo relacionado con los mecanismos de financiación del Fondo de Estabilización de precios de combustibles FEPC fueron tan siquiera mencionados a lo largo del debate en las comisiones terceras y cuartas de Senado y Cámara; más aún, éstas ni siquiera hicieron parte de las ponencias presentadas a las plenarias de una y otra cámara, vulnerando claramente los principios que rigen la aprobación de una ley con plena observancia de las disposiciones constitucionales requeridas para tal efecto.”[1] Expuso el ciudadano que la consagración legislativa de las disposiciones atacadas provino de: “(…) una proposición hecha a mano, firmada por el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, cuya lectura duró aproximadamente un minuto, y cuya votación se realizó en bloque junto con otras disposiciones(…)”[2] De otra parte, manifestó que: “(…) cabría la posibilidad de entender que el texto de los artículos cuya inexequibilidad se demanda hubiese contenido asuntos de simple formalidad complementaria a los principales temas contenidos en la Ley como fueron el impuesto a la riqueza, la Sobretasa al Impuesto a la Renta para la Equidad (CREE) y el gravamen a los movimientos financieros, que constituyeron las principales modificaciones al Estatuto Tributario, pero lo cierto es que no hubo tal, dicha alternativa no existió, dado que este es un tema que requiere total atención y una profunda discusión (…) Se vulneraron los principios de consecutividad e identidad relativa comoquiera (sic) que los mencionados artículos fueron aprobados sin ningún tipo de deliberación, dado que no estuvieron contenidos en las ponencias presentadas y no existe sobre su contenido registro alguno en las actas de las sesiones de las respectivas comisiones de cuya fe dan las actas publicadas de los debates suscitados el 5, 11, 12, 25 y 26 de noviembre de 2014, (…)”[3] Para concluir, el actor consideró que las normas demandadas contienen un nuevo tributo en la modalidad de parafiscal a los combustibles, sin que se hayan respetado las reglas del debate democrático[4]. Por las anteriores razones, solicita que la Corte Constitucional declare la inexequibilidad de los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014. IV. INTERVENCIONES 1. Ministerio de Minas y Energía El Ministerio de Minas y Energía presentó intervención, a través apoderada judicial especial, ante la Secretaría General de esta Corporación, en la que solicitó la declaratoria de EXEQUIBILIDAD de los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014. Para esa entidad, las disposiciones acusadas no desconocieron los principios de consecutividad y de identidad, puesto que se deliberó en primer debate una modificación al impuesto nacional a la gasolina, en la que se hizo referencia al hecho generador, sujetos activo y pasivo, tarifas, causación, entre otras[5], por lo que“(…) el tema de los impuestos a los combustibles, fueron tratados plenamente en debates de Cámara de Representantes y Senado, que las mismas tuvieron variaciones con el fin de dar claridad al tema, y nunca se alejaron del tema tributario que desarrolla la norma en cuestión, razón por la que no encuentra esta entidad motivo para que sean declarados inexequibles por falta de consecutividad e identidad.”[6] 2. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Ese organismo público a través de apoderada judicial presentó intervención ante la Secretaría General de la Corte, en la que solicitó se declararan EXEQUIBLES las disposiciones demandadas. Consideró la interviniente que las normas acusadas no infringieron los principios de identidad y de consecutividad, ya que “(…) si bien estas fueron introducidas en virtud de la proposición del senador Jhon Jairo Cárdenas en segundo debate, esta es la facultad que ostenta el Congreso a partir de la Constitución de 1991, que prevé en su (sic) artículos 160 de la Constitución, 178 de la Ley 5º de 1992 y 186 ibídem (sic), que las cámaras podrán introducir modificaciones al proyecto de Ley, precisamente en cumplimiento del principio que se considera infringido, siempre que tales nuevas disposiciones guarden identidad.”[7] 3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público A través de apoderada judicial, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó intervención en el presente proceso y solicitó, en primer lugar que la Corte se inhiba para conocer de fondo la demanda y, en caso de conocer de fondo el asunto, declarar la EXEQUIBILIDAD de las normas acusadas. A continuación se presentan de manera sucinta sus consideraciones: i) Ineptitud sustantiva de la demanda frente a los cargos formulados en la sentencia, por incumplimiento del requisito de especificidad, indebida formulación de los cargos y por falta al deber de argumentación del concepto de violación. En relación con el incumplimiento del requisito de especificidad en la formulación de los cargos, consideró la interviniente que: “(…) el cargo por violación de los principios de consecutividad e identidad relativa se basa en interpretaciones que no se ajustan al precedente desarrollado por la H. Corte Constitucional sobre el contenido de estos principios, toda vez que el demandante asume que el principio de consecutividad implica que la totalidad del articulado del proyecto debe ser debatido y votado en todas y cada una de las instancias legislativas, como si no fuera posible introducir variaciones en el trámite legislativo, y afirma que la posibilidad de incluir nuevas disposiciones en cualquiera de los debates esta especialmente restringida cuando se trata de normas de naturaleza tributaria (…)”[8] La indebida formulación del cargo por la falta de referencia a la violación del artículo 160 Superior, fue sustentado por la apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con fundamento en que el demandante: “(…) estima que la introducción de las normas demandadas vulnera el principio de identidad relativa consagrado en el artículo 160 de la Carta Política, al formular el reproche e identificar las disposiciones constitucionales aparentemente violadas no indica a la Corte que deba examinar el trámite legislativo a la luz del mandato contenido en el artículo 160 Constitucional, ni de sus desarrollos jurisprudenciales. (…) Así las cosas, resulta evidente que en este caso no se cumple con el requisito contenido en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, según el cual las demandas presentadas en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad deberán indicar las normas constitucionales que se consideran infringidas y las razones por las cuales se estiman violadas (…)”[9] Por último, el interviniente señaló que en el presente caso se está frente a una ineptitud de la demanda, por incumplimiento del deber de argumentar el concepto de la violación, bajo el entendido que el demandante: “(…) para fundamentar la aparente violación del principio de identidad flexible, (…) se limita a señalar que a su juicio las normas demandadas se refieren a un tema que requería total atención y una profunda discusión. Sin embargo en manera alguna explica por qué estima que las normas demandadas son contrarias a la facultad consagrada en el artículo 160 de la Constitución, ni tampoco expresa con suficiencia cómo el contenido de las normas demandadas resultaba totalmente ajeno a la unidad temática del proyecto de ley que se discutía.” ii) Además de lo anterior, la entidad pública sustentó su solicitud de exequibilidad con base en que los artículos acusados no desconocieron los principios de consecutividad y de identidad flexible, al considerar que la Ley 1739 de 2014, tenía como propósito solventar la menor renta petrolera esperada, producto de la disminución de los precios del petróleo[10]. En ese orden de ideas, se lograría “(…) el balance en los ingresos y los gastos presupuestados, a través de un conjunto de mecanismos de diferente naturaleza que contribuyen al equilibrio presupuestal no solo desde el punto de vista de la generación de ingresos, sino también a través de mecanismos que permitan mejorar el recaudo de las rentas existentes y a partir de la introducción de normas que eviten que se genere mayor deuda o déficit en las finanzas públicas.”[11] En ese sentido, “(…) con la consagración legal de la Contribución Diferencial de Participación, la caída de los precios internacionales del petróleo implica un ahorro a favor del Fondo que permite pagar el déficit del mismo, le da el carácter de auto sostenible y evita que la Nación continúe endeudándose para pagar los saldos a favor de los refinadores e importadores.”[12] En consecuencia, para la interviniente: “(…) no contar con el mecanismo de ahorro del Fondo se traduce en una mayor deuda para el Gobierno Nacional Central, lo que implica un mayor servicio a la deuda y, en consecuencia, un mayor déficit. Con el objetivo de hacer frente a este mayor gasto y en aras de cumplir con los lineamientos establecidos en la Regla Fiscal, el Gobierno se vería forzado a crear nuevos mecanismos de renta que le permitan solventar las necesidades que surgen a raíz del mecanismo de estabilización de precios de los combustibles.”[13] Para concluir, esa institución pública manifestó que no existió elusión del debate dentro del trámite legislativo en estudio, porque: i) la proposición se incluyó válidamente en último debate en el Senado de la República: y, ii) no se presentó una omisión “voluntaria y consciente” de debatir las normas demandadas, puesto que ninguno de los parlamentarios ni el Ministro de Gobierno, asistentes a la plenaria, solicitaron la discusión del artículo. Por estas razones reiteró a la Corte la declaratoria de exequibilidad de los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014. Intervenciones extemporáneas 4. Instituto Colombiano de Derecho Tributario Esa institución presentó su intervención de manera extemporánea ante la Secretaría General de esta Corporación, por tal razón no será considerada en esta oportunidad. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El señor Procurador General de la Nación, en concepto del 5 de agosto de 2015, solicitó a la Corte estarse a lo decidido dentro del proceso D-10617 acumulado con el D-10622, o subsidiariamente declarar INEXEQUIBLES los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014.[14] Los argumentos presentados por la Vista Fiscal, gravitaron en torno a: i) análisis de la caducidad de la acción por vicios de trámite; y ii) reiteración de los fundamentos expuestos en los conceptos presentados a los expedientes acumulados D-10617 y D-10622, puesto que uno de los cargos analizados en los mencionados procesos, es idéntico al tramitado en el proceso de la referencia. En ese sentido, en relación con la caducidad de la acción de inconstitucionalidad por vicios de forma, consideró que la demanda se presentó dentro del término constitucional requerido, al ser radicada ante la Corte el 23 de abril de 2015, mientras que la Ley 1739 de 2014, fue promulgada el 23 de diciembre de 2014[15]. De otra parte, en relación con el cargo por violación a los principios de consecutividad e identidad flexible, reiteró que: “(…) dichos temas fueron presentados por primera vez en el transcurso de la sesión plenaria del Senado de la República el 10 de diciembre de 2014, como se corrobora en el texto definitivo aprobado en dicha sesión y publicado en la Gaceta del Congreso 861 de 2014. Mientas que, con posterioridad, durante el transcurso de la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 15 de diciembre de 2014, se presentaron por primera vez para esa Cámara, tal y como consta en el texto definitivo aprobado en dicha sesión y publicado en la Gaceta del Congreso número 873 de 2014. (…) esta jefatura observa que en el presente caso el principio de consecutividad no fue vulnerado porque el proyecto que se luego (sic) convirtió en la Ley 1739 de 2014 surtió los debates reglamentarios, el primero en sesión conjunta de comisiones económicas de ambas cámaras legislativas y los dos posteriores en sendas sesiones plenarias de Senado de la República y de Cámara de Representantes. Sin embargo, en lo atinente al principio de identidad legislativa (…) las normas demandadas implicaron, simplemente, la creación de un nuevo tributo parafiscal en el segundo debate que se surtió ante Cámara de Representantes y ante Senado de la República, y dado que se trata de la creación de un nuevo impuesto, para esta jefatura es claro que dicha creación necesariamente debió ser objeto de presentación, discusión y aprobación desde el primer debate. Esto, se reitera, toda vez que se trataba de un tema tributario totalmente independiente de los demás temas que se venían tramitando en el proyecto de ley pertinente. (…) En ese sentido, para el jefe del ministerio público no cabe ni remotamente pensar que era viable crear en segundo debate de Cámara y de Senado el diferencial de participación en los precios de la gasolina, como ingreso parafiscal, por el solo hecho de que en primer debate se discutieron y aprobaron unas modificaciones al impuesto nacional a la gasolina, incluso aunque allí se hubiese definido como hecho generador de tal contribución parafiscal el impuesto nacional a la gasolina.”[16] Con fundamento en lo expuesto, el señor Procurador, reiteró su solicitud de estar a lo resuelto en los expedientes D-10617 y D-10622 acumulados, o subsidiariamente declarar INEXEQUIBLES los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014, por violación al principio de identidad flexible. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia 1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda, pues se trata de una acusación de inconstitucionalidad contra un precepto que forma parte de una ley de la República. Consideraciones previas Aptitud sustantiva de la demanda en relación con los cargos de consecutividad e identidad flexible 2. El actor considera que los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014, son inconstitucionales por la supuesta vulneración de los principios de consecutividad y de identidad flexible, contenidos en los artículos 157 y 158 de la Carta. El actor sustentó los cargos formulados con fundamento en que (i) las disposiciones mencionadas no hicieron parte del texto radicado por el Gobierno, ni se incluyeron en la ponencia para primer debate de las comisiones conjuntas, y (ii) ni los artículos, ni lo relacionado con los mecanismos de financiación del Fondo de Estabilización de precios de combustibles FEPC, fueron mencionados a lo largo del debate en las comisiones terceras y cuartas de Senado y Cámara, incluso éstas ni siquiera hicieron parte de las ponencias presentadas a las plenarias de una y otra cámara. En este sentido, el demandante afirmó que se vulneraron los principios y las disposiciones constitucionales que rigen la aprobación de una ley. 3. A su turno, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicitó la declaratoria de inhibición, en relación con el cargo formulado en la demanda, por el presunto incumplimiento del requisito de especificidad, la indebida formulación del cargo y por falta al deber de argumentación del concepto de violación. Por esas razones, en primer lugar, la Sala debe analizar si los cargos por violación de los principios de consecutividad y de identidad flexible cumple los requisitos previstos por la jurisprudencia para considerarlos aptos para generar el debate constitucional y, en consecuencia, si la Sala puede efectuar el estudio de fondo. 4. Al respecto, recuerda la Sala que la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido reiteradamente[17], que la acción pública de inconstitucionalidad constituye una manifestación del derecho fundamental a la participación ciudadana, convirtiéndose en un instrumento jurídico valioso, que le permite a los ciudadanos defender el poder normativo de la Constitución y manifestarse democráticamente frente a la facultad de configuración del derecho que ostenta el Legislador (artículos 150 y 114 CP)[18]. En efecto, la acción pública de inconstitucionalidad permite que se dé un diálogo efectivo entre el Congreso, - foro central de la democracia representativa -; los ciudadanos en ejercicio -de la democracia participativa-, y el Tribunal Constitucional, -a quien se encomienda la guarda e interpretación de la Constitución -[19], con lo que se desarrollan los principios previstos en los artículos 1º, 2º y 3º de la Carta, que definen a Colombia como un Estado Social de Derecho, democrático y participativo[20]. Ahora bien, aunque la acción de inconstitucionalidad es pública, popular[21], no requiere de abogado[22] y tampoco exige un especial conocimiento para su presentación, lo cierto es que el derecho político a interponer acciones públicas como la de inconstitucionalidad (art. 40-6 C.P), no releva a los ciudadanos de presentar argumentos serios para desvirtuar la presunción de validez de la ley y de observar unas cargas procesales mínimas en sus demandas, que justifiquen debidamente sus pretensiones de inexequibilidad. Estos requisitos, como se ha indicado, son mínimos y buscan, de un lado, promover el delicado balance entre la observancia del principio pro actione, -que impide el establecimiento de exigencias desproporcionadas a los ciudadanos que hagan nugatorio en la práctica el derecho de acceso a la justicia para interponer la acción pública enunciada-, y de otro, asegurar el cumplimiento de los requerimientos formales mínimos exigibles conforme a la ley, en aras de lograr una racionalidad argumentativa que permita el diálogo descrito[23] y la toma de decisiones de fondo por parte de esta Corporación[24]. Desde esta perspectiva, si bien es cierto que en virtud de lo preceptuado por el principio pro actione, las dudas de la demanda deben interpretarse en favor del accionante[25] y la Corte debe preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria[26], también es cierto que esta Corporación no puede corregir ni aclarar los aspectos confusos o ambiguos que surjan de las demandas ciudadanas[27],"so pretexto de aplicar el principio pro actione, pues, se corre el riesgo de transformar una acción eminentemente rogada, en un mecanismo oficioso"[28], circunstancia que desborda el sentido del control de constitucionalidad por vía de acción, que le compete. Por ende la exigencia de los requisitos mínimos a los que se hace referencia, mediante el uso adecuado y responsable de los mecanismos de participación ciudadana, busca[29]: (i) evitar que la presunción de constitucionalidad que protege al ordenamiento jurídico se desvirtué a priori, en detrimento de la labor del Legislador, mediante acusaciones infundadas, débiles o insuficientes; (ii) asegurar que este Tribunal no produzca fallos inhibitorios de manera recurrente, ante la imposibilidad de pronunciarse realmente sobre la constitucionalidad o no de las normas acusadas, comprometiendo así la eficiencia y efectividad de su gestión; y (iii) delimitar el ámbito de competencias del juez constitucional, de manera tal que no adelante, de manera oficiosa, el control concreto y efectivo de las normas acusadas. De hecho, conforme al artículo 241 de la Constitución, por regla general, a la Corte Constitucional no le corresponde revisar oficiosamente las leyes, sino examinar las que efectivamente demanden los ciudadanos, lo que implica que esta Corporación pueda adentrarse en el estudio de fondo de un asunto, sólo una vez se presente, en debida forma, la acusación ciudadana[30]. 5. Teniendo en cuenta estos presupuestos, el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, fija las condiciones o requisitos mínimos de procedibilidad de las demandas de inconstitucionalidad, exigiéndole a los ciudadanos en la presentación de las mismas, que (i) señalen las disposiciones legales contra las que dirigen la acusación; (ii) delimiten las preceptivas constitucionales que considera violadas y (iii) expliquen las razones o motivos por los cuales estiman que tales normas superiores han sido desconocidas. En lo concerniente al requisito relacionado con las “razones o motivos por los cuales estiman que tales normas superiores han sido desconocidas”, ésta Corporación ha precisado de manera consistente en su jurisprudencia, que dichas razones deben ser conducentes para hacer posible el diálogo constitucional que se ha mencionado. Ello supone el deber para los ciudadanos de “formular por lo menos un cargo concreto, específico y directo de inconstitucionalidad contra la norma acusada, que le permita al juez establecer si en realidad existe un verdadero problema de índole constitucional y, por tanto, una oposición objetiva y verificable entre el contenido literal de la ley y la Carta Política”.[31] 6. En ese orden de ideas, para la jurisprudencia de esta Corporación[32] el concepto de la violación requiere que los argumentos de inconstitucionalidad contra las normas acusadas sean: i) claros, esto es, que exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan; ii) ciertos, la demanda habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y existente; iii) específicos, en la medida que se precise la manera cómo la norma acusada vulnera un precepto o preceptos de la Constitución, con argumentos de oposición objetivos y verificables entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política. Son inadmisibles los argumentos vagos, indeterminados, abstractos y globales; iv) pertinentes, el reproche debe ser de naturaleza constitucional. No se aceptan reproches legales y/o doctrinarios; y v) suficientes, debe exponer todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio y que despierten duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición acusada. 7. Además de los requisitos expuestos anteriormente, la aptitud del cargo formulado por el desconocimiento de los principios de consecutividad y de identidad flexible, en relación con los requisitos de suficiencia y pertinencia, está condicionado a estrictas reglas jurisprudenciales. En efecto, por ejemplo en sentencia C-992 de 2001[33], la Corte en esta oportunidad estableció que: “Se tiene entonces que, no basta con establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisión, puesto que ello puede responder a una modificación o adición producida en los términos de las normas superiores citadas. Es necesario además, para que el cargo de inconstitucionalidad pueda prosperar, que se acredite, que tal novedad no guarda relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate o que es contraria a lo allí decidido. De esta manera, para estructurar un cargo por violación del principio de consecutividad, no basta con que el actor se limite, como ocurre en este caso, a identificar las disposiciones que contengan adiciones o novedades respecto de lo aprobado en el primer debate, puesto que ello es permitido por la Constitución y la ley orgánica del reglamento del Congreso. Para que la Corte pueda entrar a realizar un examen de constitucionalidad por este concepto se requiere que la demanda cumpla las siguientes condiciones: 1. Que identifique de manera precisa los contenidos normativos que se consideran nuevos y 2. Que se exprese, así sea de manera sucinta, respecto de cada uno de ellos, o de cada grupo de contenidos, las razones por las cuales se considere que los mismos corresponden a asuntos nuevos, que no guarden relación de conexidad con lo discutido en el primer debate. La pretensión así estructurada comporta un verdadero cargo de constitucionalidad que la Corte habría de examinar a la luz de los principios de identidad y de consecutividad.” Esta Corporación, en sentencia C-082 de 2014[34], reafirmó el pacífico precedente constitucional sobre la aptitud de un cargo por violación al principio de consecutividad, condicionada al cumplimiento de los siguientes requisitos de suficiencia y pertinencia por parte del demandante: i) identificación del texto nuevo o introducido posteriormente; y ii) expresar los motivos por los que el actor considera que las disposiciones nuevas o adicionadas no guarda relación de conexidad con el tema que fue objeto de debate inicialmente ni con los objetivos del proyecto de ley. Recientemente, la Corte en sentencia C-585 de 2015[35], reiteró las reglas jurisprudenciales sobre la suficiencia de los cargos formulados por violación a los principios de consecutividad y de identidad flexible, así: “(…) la jurisprudencia constitucional ha sostenido que para estructurar un cargo de inconstitucionalidad sobre la base de un vicio por violación de los principios de consecutividad e identidad, ‘no basta con establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisión’.[36] No es suficiente una acusación con solo esas características, pues en ciertos casos lo que indican ‘es permitido por la Constitución y la ley orgánica del reglamento del Congreso’.[37] Como se mencionó en la sentencia C-856 de 2005, para formular un cargo apto de inconstitucionalidad por vulneración de estos parámetros, es necesario que indicar ‘la forma como la introducción de modificaciones, adiciones y supresiones al proyecto de ley durante el segundo debate desconocen los principios de consecutividad e identidad relativa sobre el fundamento que i) no guardan relación de conexidad temática con lo debatido y aprobado en el primer debate y ii) no se refieran a los temas tratados y aprobados en el primer debate o no cumplieron los debates reglamentarios’.[38]”(Lo énfasis agregado) 8. Expuesto lo anterior, procede la Corte a verificar si en el asunto sometido a su estudio, se cumplen los requisitos de aptitud de la demanda relacionados con el concepto de violación. Así las cosas, la demanda es clara puesto que la argumentación presenta un hilo conductor lógico y coherente que permite su comprensión; el cargo es cierto habida cuenta que la demanda recae sobre dos proposiciones jurídicas reales y existentes, como son los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014; la demanda también es específica, bajo el entendido que el ciudadano precisó la forma en que las normas demandadas desconocen los artículo 157 y 158 de la Carta y estructuró cargos por violación de los principios de consecutividad e identidad flexible. De igual manera, los cargos presentados por violación de los principios de consecutividad e identidad flexible, acreditan los especiales requisitos de suficiencia y pertinencia, en el sentido de que el ciudadano manifestó que los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014; i) no hicieron parte del texto radicado por el gobierno; ii) no fueron incluidos en la ponencia para primer debate de las comisiones conjuntas; iii) ni los artículos ni lo relacionado con los mecanismos de financiación del Fondo de Estabilización de precios de combustibles FEPC fueron objeto de debate en las comisiones tercera y cuarta de Senado y Cámara; y iv) se trata de un nuevo tributo a los combustibles, en la modalidad de parafiscal y el mismo no fue debatido desde el inicio del trámite legislativo, sino que fue incluido al final del mismo. Además, manifestó que no guarda relación alguna con el proyecto de ley tramitado ante el Congreso. Lo anterior le permite a la Corte comprobar que el actor edificó un concepto de violación de la Carta con base en un reproche de naturaleza constitucional serio, objetivo y verificable, con la suficiente entidad para producir una duda mínima y razonable sobre la constitucionalidad de las normas acusadas. Además, por tratarse de cargos por violación a los principios de consecutividad y de identidad flexible, encuentra esta Corporación, que en la demanda se identificaron las normas que fueron adicionadas al proyecto inicial y se argumentó en torno a la falta de conexidad de las mismas con el tema que fue objeto de debate inicialmente y con los objetivos del proyecto de ley, pues para el actor, las disposiciones introducidas en el último debate, constituyen un nuevo tributo sobre un tema que no guarda relación con el contenido y los objetivos del proyecto de ley presentado y debatido previamente. En conclusión, encuentra la Sala que no le asiste razón al interviniente, puesto que los cargos formulados por el actor en la demanda de la referencia son aptos para generar un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación. Ausencia de caducidad de la acción de inconstitucionalidad por los cargos de violación al principio de consecutividad y de identidad flexible 9. Los cargos de violación sobre los cuales se sustenta la demanda de la referencia, se fundamentan en el presunto desconocimiento de los principios de consecutividad y de identidad flexible, los cuales han sido considerados por esta Corporación como vicios de forma. En efecto, recientemente en sentencia C-260 de 2015[39], este Tribunal manifestó que: “Sin duda, esta corporación ha considerado la consecutividad como un vicio de forma. Por ejemplo a tal conclusión se llega en la sentencia C-042 de 2006[40], en la que manifestó que: ‘el principio de consecutividad, en virtud del cual las leyes deben cumplir con el trámite previsto en el artículo 157 de la Carta antes de ser promulgadas, hace parte del proceso democrático y deliberativo necesario para la actualización del sistema jurídico. La inobservancia de este principio ha sido considerada como un vicio de trámite que puede acarrear la inexequibilidad de una determinada norma. 4.2. Sin embargo, el constituyente, al establecer la órbita de competencia de la Corte Constitucional, expresó que las demandas fundadas en la eventual violación al principio de consecutividad sólo pueden ser presentadas en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto’.” En relación con la caducidad de los vicios de forma, en sentencia C-801 de 2008[41] la Corte estableció: “La norma constitucional es muy clara en indicar que las acciones por vicio de forma ‘caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto.’ (…) El fundamento de la anterior afirmación radica precisamente en que el texto constitucional fija un término perentorio para instaurar la acción de inconstitucionalidad por vicios de forma, de tal manera que una vez transcurrido ese plazo ya no es posible demandar la inconstitucionalidad de una norma por este motivo – independientemente del trámite surtido por la misma en el Congreso y de la gravedad de los vicios que la aquejen. Es decir, el Constituyente estimó que era necesario que se definieran dentro de un término dado todos los interrogantes que pudieran surgir acerca del procedimiento que se surtió para la aprobación de una norma y por eso él mismo fijó un plazo cierto e improrrogable para poder impugnar su constitucionalidad por esta razón. De esta manera, el Constituyente determinó que los debates constitucionales acerca de la manera en que se aprobaron las normas debían clausurarse en un término muy preciso.”[42] 10. Los cargos formulados por el actor acusaron de inconstitucionalidad los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014, por violación de los principios de consecutividad e identidad flexible, los que han sido considerados por la jurisprudencia constitucional como vicios de forma, por lo cual debe verificar esta Corte si ha operado el fenómeno de la caducidad. En efecto, la Ley fue publicada en el Diario Oficial No. 49.374 de 23 de diciembre de 2014, y la demanda fue presentada el 23 de abril de 2015, lo que permite concluir que se realizó dentro del año siguiente a la publicación de la disposición acusada, por tal razón no ha operado la caducidad en el presente caso. Inexistencia de cosa juzgada constitucional absoluta en relación con la sentencia C-585 de 2015[43] 11. El concepto rendido por el Ministerio Público solicitó a la Corte que en el presente caso se estuviera a lo resuelto en los expedientes D-10617 acumulado al D-10622, que contenían demandas en contra de los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014, las cuales fueron resueltas por la sentencia C-585 de 2015[44]. En esa oportunidad, la Corte únicamente se pronunció sobre el expediente D-10622 y por el cargo por violación al principio de legalidad tributaria conforme a los artículos 150-2 y 338 de la Constitución. En la mencionada providencia, esta Corporación resolvió declarar EXEQUIBLES las normas que actualmente son objeto de estudio en el expediente de la referencia, por el único cargo analizado en ese momento. 12. Para VESCOVÍ la cosa juzgada es “(…) esa cualidad de la sentencia que la hace firme e inmodificable (…)”[45]. Por su parte, OVALLE FAVELA considera que cuando una sentencia adquiere la autoridad de cosa juzgada la misma “(…) impide que aquella pueda ser modificada. Para Enrico Tulio Liebman, la autoridad de cosa juzgada consiste en la “inmutabilidad del mandato que nace de una sentencia”. Esta es una cualidad que solo puede adquirir la sentencia”[46]. Conforme al artículo 243 de la Carta, las sentencias proferidas por la Corte, en ejercicio del control de constitucionalidad, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, por lo que: “Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”. De igual manera, los artículos 46 y 48 de la Ley 270 de 1996, al igual que el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, complementan el enunciado Superior al definir que las decisiones que dicte la Corte en ejercicio del control de constitucionalidad son definitivas, de obligatorio cumplimiento y tienen efectos erga omnes[47]. 13. Recientemente, esta Corporación en sentencia C-228 de 2015[48], reiteró las funciones de la cosa juzgada tanto en una dimensión negativa como positiva. A tal efecto: “(…) la cosa juzgada tiene una función negativa, que consiste en prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo ya resuelto, y una función positiva, que es proveer seguridad a las relaciones jurídicas[49].”[50] En esa misma providencia se reiteraron las reglas jurisprudenciales de verificación de la existencia de cosa juzgada una vez: “(…) (i) que se proponga estudiar el mismo contenido normativo de una proposición jurídica ya estudiada en una sentencia anterior; (ii) que se presenten las mismas razones o cuestionamientos (esto incluye el referente constitucional o norma presuntamente vulnerada), analizados en ese fallo antecedente; y (iii) que no haya variado el patrón normativo de control[51].”[52] 14. En relación con la cosa juzgada constitucional, la jurisprudencia de este Tribunal ha considerado que la misma puede ser formal o material. Se tratará de una cosa juzgada constitucional formal cuando[53]: “(…) cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio...”[54], o, cuando se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual[55]. Este evento hace que “... no se pueda volver a revisar la decisión adoptada mediante fallo ejecutoriado...”[56]” De otra parte, habrá cosa juzgada constitucional material cuando: “(…) existen dos disposiciones distintas que, sin embargo, tienen el mismo contenido normativo. En estos casos, es claro que si ya se dio un juicio de constitucionalidad previo en torno a una de esas disposiciones, este juicio involucra la evaluación del contenido normativo como tal, más allá de los aspectos gramaticales o formales que pueden diferenciar las disposiciones demandadas[57]. Por tanto opera el fenómeno de la cosa juzgada.”[58] 15. Ahora bien, los efectos de la cosa juzgada en materia de control de constitucionalidad están condicionados a la manera en que la Corte resuelve las demandas que son sometidas a su jurisdicción. En efecto, la declaratoria de inexequibilidad de una norma, implica que no existe objeto para un nuevo pronunciamiento de esta Corporación, por tal razón la demanda que se presente con posterioridad deberá rechazarse o proferirse un fallo estándose a lo resuelto en la decisión anterior[59]. Si este Tribunal ha resuelto la exequibilidad de una norma que con posterioridad es nuevamente demandada, debe analizarse cuál fue el alcance de la decisión previa, con la finalidad de “(…) definir si hay lugar a un pronunciamiento de fondo o si por el contrario la problemática ya ha sido resuelta, caso en el cual, la demanda deberá rechazarse de plano o, en su defecto la Corte emitirá un fallo en el cual decida estarse a lo resuelto en el fallo anterior.”[60] En este último caso, esta Corporación ha considerado que: “(…) la cosa juzgada puede ser absoluta o relativa[61], en la medida en que la Corte defina en la sentencia anterior, los efectos que se derivan de la declaración de exequibilidad. Así, en la práctica podría dejarse abierta la posibilidad de que se presenten nuevas demandas en relación con un precepto evaluado con anterioridad. Esta Corporación indicó que ‘mientras la Corte Constitucional no señale que los efectos de una determinada providencia son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que profiera hacen tránsito a cosa juzgada absoluta’[62]. Según lo anterior, existe cosa juzgada absoluta cuando el juez constitucional, en la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad, omite precisar los efectos de esa decisión, pues se presume que el precepto analizado es válido frente a la totalidad de las normas constitucionales. Por tanto, la Corte no podría volver a fallar sobre esa materia. Por el contrario, existe cosa juzgada relativa cuando la Corte delimita en la parte resolutiva el efecto de dicha decisión[63].”[64] No obstante lo anterior, en sentencia C-818 de 2012[65], este Tribunal consideró que la cosa juzgada absoluta puede ser aparente cuando: “(…) en la parte motiva de una sentencia la Corte no se pronuncia en lo absoluto sobre el contenido normativo de un texto, pero por error resuelve de fondo en relación con tal contenido normativo.[66] Sin embargo, la existencia de una cosa juzgada aparente no depende de que determinados cargos hayan sido estudiados en la parte motiva de la sentencia, sino de que el texto sobre el cual recae el pronunciamiento haya sido analizado.[67] Por lo tanto, no hay cosa juzgada aparente sólo porque en la parte motiva no se haga una referencia explícita a un cargo hipotético planteado a posteriori en relación con algún elemento contenido en una de tales disposiciones, salvo que la inconstitucionalidad suscitada por el nuevo cargo sea evidente.” Así las cosas, no se está frente a una cosa juzgada absoluta sino relativa implícita, por lo que la Corte puede decidir otras demandas contra la misma norma, siempre y cuando no se refieran a los cargos ya analizados[68]. 16. Ahora bien, en el caso que es objeto de estudio por parte de la Corte en esta oportunidad, es claro que frente a la sentencia C-585 de 2015, que resolvió una demanda de inconstitucionalidad contra las mismas normas acusadas en el asunto de la referencia, ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional relativa, puesto que en su momento esta Corporación resolvió declarar exequibles las disposiciones censuradas por el único cargo de violación del principio de legalidad tributaria, mientras que la censura que conoce actualmente este Tribunal gravita en torno a los cargos por violación a los principios de consecutividad y de identidad flexible, por lo que la Sala está habilitada para proferir un pronunciamiento de fondo en la presente causa. Asunto bajo revisión y problema jurídico. 17. La demanda que conoce la Corte en esta oportunidad cuestiona la constitucionalidad de los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014, bajo los cargos por violación de los principios de consecutividad y de identidad flexible contenidos en los artículos 157 y 158 Superior. El actor fundamentó el concepto de violación que sustenta su pretensión, con base en que las normas censuradas: i) no hicieron parte del texto radicado por el gobierno; ii) no fueron incluidos en la ponencia para primer debate de las comisiones conjuntas; iii) ni los artículos ni lo relacionado con los mecanismos de financiación del Fondo de Estabilización de precios de combustibles FEPC fueron objeto de debate en las comisiones tercera y cuarta de Senado y Cámara; y iv) se trata de un nuevo tributo a los combustibles en la modalidad de parafiscal, el mismo no fue debatido desde el inicio del trámite legislativo, sino que fue incluido al final del mismo y no guardan relación temática alguna con el proyecto de ley presentado por el Ministerio de Hacienda. Por estas razones, solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad de las disposiciones acusadas. Algunos de los intervinientes[69] manifestaron que las normas demandadas deben declararse exequibles, con sustento en que: i) el tema de impuestos a los combustibles fuero tratado plenamente en los debates de Cámara de Representantes y Senado[70]; ii) las disposiciones objeto de reproche constitucional fueron introducidas con posterioridad al primer debate con fundamento en la facultad que ostenta el Congreso conforme al artículo 160 de la Carta, y el artículo 178 de la Ley 5ª de 1992[71]; iii) el artículo guarda identidad temática con el resto de la ley, porque se trata de una herramienta que atiende a las mismas necesidades que inspiraron la iniciativa y en general al propósito de responder al contexto macroeconómico, en especial en materia de variación de los precios del petróleo. De tal suerte que la proposición fue incluida válidamente en el proyecto en el último debate y no existió una omisión “voluntaria y consciente” de debatir las disposiciones cuestionadas[72]. De otra parte, para la Procuraduría General de la Nación, las disposiciones acusadas deben ser declaradas inexequibles con base en que: i) se habrían incumplido los principios de consecutividad y de identidad relativa, puesto que la creación de un nuevo tributo no es un asunto complementario o accesorio y debe guardar conexidad con el contenido del proyecto de ley. En ese sentido, la contribución parafiscal a los combustibles es un tributo diferente a los impuestos regulados por la Ley 1739 de 2014, como son el impuesto a la riqueza, el impuesto sobre la renta para la equidad entre otros[73]; ii) las normas demandadas crearon un nuevo tributo parafiscal en el segundo debate que se surtió ante la Cámara de Representantes y el Senado, lo que desconoció la obligación de presentación, discusión y aprobación desde el primer debate, pues se trataba de un tema independiente del contenido del proyecto de ley[74]. 18. La Corte considera que conforme a la demanda, las intervenciones y el concepto del Ministerio Público, el problema jurídico que corresponde resolver a la Sala se circunscribe a determinar si ¿La inclusión de normas a un proyecto de ley durante el trámite legislativo desconoce el principio de consecutividad y de identidad flexible, contenidos en los artículo 157 y 158 Superior, cuando esta adición se realizó con posterioridad al primer debate? 19. Para dar solución a la cuestión planteada, la Sala, por tratarse la acusación de un vicio de procedimiento en la formación de la ley que contiene las normas acusadas i) analizará el procedimiento legislativo de los proyectos de ley sobre aspectos tributarios; ii) abordará el estudio del concepto, naturaleza y reglas jurisprudenciales de los principios de consecutividad y de identidad flexible y además, su vocación de complementariedad; y, iii) finalmente resolverá el caso concreto. En esta última etapa se hará especial énfasis en la identificación del tema y objetivos del proyecto de ley y de los artículos demandados del cual hacen parte, así como la verificación del momento, dentro del trámite legislativo, en que las disposiciones acusadas fueron introducidas al proyecto de ley y su univocidad con el tema del mismo, para concluir con el examen de constitucionalidad de los artículos impugnados. El trámite legislativo de los proyectos de ley sobre materias tributarias 20. Los proyectos de ley de contenido tributario no tienen en la Carta un procedimiento legislativo especial para convertirse en ley de la República, como sí lo tienen las leyes estatutarias, orgánicas entre otras. De tal suerte que el trámite que debe observarse en el Congreso es aquel dispuesto para las leyes ordinarias establecido en el artículo 157 de la Constitución, que consagra: “Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: 1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva. 2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras. 3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate. 4. Haber obtenido la sanción del Gobierno.” Así, para la Corte “(…) el artículo 157 de la Constitución Política establece cuáles son los requisitos para que un proyecto se convierta en ley: ( i ) haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva; ( ii ) haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara, salvo las excepciones reglamentarias[75]; ( iii ) haber sido aprobado en cada cámara en segundo debate; y ( iv ) haber obtenido la sanción del Gobierno Nacional.”[76] 21. No obstante lo anterior, aquella regla general encuentra una excepción en el artículo 154 Superior, en el sentido de que “Los proyectos de ley relativos a los tributos iniciaran su trámite en la Cámara de Representantes (…)”. Conforme a lo anterior, para esta Corporación: “De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional la aplicación de la regla contenida en el artículo 154 de la Constitución, de conformidad con la cual los proyectos de ley relativos a tributos deben iniciar su trámite en la Cámara de Representantes, es rigurosa y aún cuando esa aplicación puede tornarse flexible, las excepciones a su estricta observancia ‘operan únicamente cuando existan circunstancias concretas a partir de las cuales se pueda fundamentar constitucionalmente la flexibilización del procedimiento legislativo’[77].”[78] 22. Ahora bien, el establecimiento de normas constitucionales relativas al procedimiento que deben surtir los proyectos de ley en cada una de las Cámaras que componen el Congreso en su camino a convertirse en ley de la República, tienen como finalidad la formación de una voluntad democrática que respete los principios superiores que informan el proceso legislativo y que garantice la publicidad, la imparcialidad y los derechos de las minorías, por tal razón no son disposiciones inocuas o vacías de contenido. En ese sentido, esta Corporación en sentencia C-816 de 2004[79], manifestó: “En las democracias constitucionales en general, y específicamente en el constituc...