Sentencia C-724 de 2015

C-724-15 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-724/15 DESTINACION DE RECURSOS PARA PROMOVER EMPLEABILIDAD Y MEJORAR CONDICIONES DE VIDA DE POBLACION AFECTADA POR DECLARATORIA DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Cumplimiento de requisitos formales DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos constitucionales PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultad para decretar estados de excepción en circunstancias excepcionales y medidas que los desarrollen DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Parámetro de validez constitucional/NORMA ESTATUTARIA Y ORGANICA-Conforman el bloque de constitucionalidad en sentido lato DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Criterios de conexidad y especificidad LEY ESTATUTARIA DE ESTADOS DE EXCEPCION-Constitucionalidad de Decretos legislativos está supeditada al cumplimiento de principios DECRETO LEGISLATIVO SOBRE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Límites establecidos por norma estatutaria DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Acatamiento de las disposiciones de derecho internacional DESTINACION DE RECURSOS PARA PROMOVER EMPLEABILIDAD Y MEJORAR CONDICIONES DE VIDA DE POBLACION AFECTADA POR DECLARATORIA DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Contenido material DESTINACION DE RECURSOS PARA PROMOVER EMPLEABILIDAD Y MEJORAR CONDICIONES DE VIDA DE POBLACION AFECTADA POR DECLARATORIA DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Juicio de conexidad externa e interna DESTINACION DE RECURSOS PARA PROMOVER EMPLEABILIDAD Y MEJORAR CONDICIONES DE VIDA DE POBLACION AFECTADA POR DECLARATORIA DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Juicio de finalidad DESTINACION DE RECURSOS PARA PROMOVER EMPLEABILIDAD Y MEJORAR CONDICIONES DE VIDA DE POBLACION AFECTADA POR DECLARATORIA DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Juicio de necesidad DESTINACION DE RECURSOS PARA PROMOVER EMPLEABILIDAD Y MEJORAR CONDICIONES DE VIDA DE POBLACION AFECTADA POR DECLARATORIA DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Medida de carácter temporal o transitorio DESTINACION DE RECURSOS PARA PROMOVER EMPLEABILIDAD Y MEJORAR CONDICIONES DE VIDA DE POBLACION AFECTADA POR DECLARATORIA DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Juicio de proporcionalidad DESTINACION DE RECURSOS PARA PROMOVER EMPLEABILIDAD Y MEJORAR CONDICIONES DE VIDA DE POBLACION AFECTADA POR DECLARATORIA DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Disposiciones son compatibles con las condiciones de motivación de incompatibilidad y vigencia del Estado de Derecho Referencia: expediente RE-219 Revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto Legislativo 1821 de 2015 “Por el cual se amplía la destinación de unos recursos para promover la empleabilidad y para mejorar las condiciones de vida de la población afectada por la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica” Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil quince (2015). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 7, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES El Presidente de la República, mediante Decreto Legislativo 1770 del 7 de septiembre de 2015 declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en un grupo de municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela. En desarrollo de la anterior norma de excepción, el Presidente de la República, con la firma de los ministros, expidió el Decreto Legislativo 1821 del 15 de septiembre de 2015 “Por el cual se amplía la destinación de unos recursos para promover la empleabilidad y para mejorar las condiciones de vida de la población afectada por la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica”. De acuerdo con lo previsto en el artículo 241-7 de la Carta Política, corresponde a la Corte Constitucional decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los Decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política. II. LA NORMA DEMANDADA El texto de la norma objeto de análisis, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial No. 49.636 del quince (15) de septiembre de 2015, es el siguiente: “MINISTERIO DEL TRABAJO DECRETO “Por el cual se amplía la destinación de unos recursos para promover la empleabilidad y para mejorar las condiciones de vida de la población afectada por la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica” EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo del Decreto 1770 de 2015, y CONSIDERANDO: Que mediante Decreto 1770 de septiembre 7 de 2015, el Presidente de la Republica declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en los municipios de la Jagua del Pilar, Urumita, Villanueva, el Molino, San Juan del César, Fonseca, Barrancas, Albanía, Maicao, Uribia y Hato Nuevo en el Departamento de la Guajira; Manaure - Balcón del Cesar, La Paz, Agustín Codazzi, Becerril, La Jagua de Ibirico, Chiriguana y Curumaní en el Departamento del César; Toledo, Herrán, Ragonvalia, Villa del Rosario, Puerto Santander, Area Metropolitana de Cúcuta, Tibú, Teorama, Convención, El Carmen, El Zulia, Salazar de las Palmas y Sardinata, en el Departamento de Norte de Santander; Cubará, en el Departamento de Boyacá; Cravo Norte; Arauca, Arauquita y Saravena en el Departamento de Arauca; La Primavera, Puerto Carreño y Cumaribo en el Departamento de Vichada, e Inirida en el Departamento de Guanía, por el término de treinta (3) (sic) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho Decreto. Que en función de dicha declaratoria, y con sustento en las facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución, corresponde al Gobierno Nacional, en desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica, adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis. Que con esa finalidad y en aras de dinamizar la economía en las zonas afectadas, se hace necesario impulsar programas de desarrollo empresarial que permitan la creación de nuevas empresas y la activación de las existentes. Que, además, según los últimos datos de la Unidad de Gestión del Riesgo más de 13.000 personas han retornado al territorio nacional como resultado de los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia y se presume que una gran parte se ubicarán en el zona de frontera, por lo que es necesario generar nuevas fuentes de empleo en dicha zona, que permitan vincular a estas personas al mercado laboral. Que así mismo el cierre de la frontera ha significado la suspensión de la actividad económica de un gran número de personas residentes en los municipios cobijados por la declaración de emergencia, dedicados habitualmente al comercio o al transporte transfronterizo. Que la Ley 1607 de 2012, en su artículo 20, creó el impuesto sobre la renta para la 10 equidad - CREE, a partir del 1º de enero de 2013, como el aporte con el que contribuyen las sociedades y personas jurídicas y asimiladas, contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta y complementarios, al beneficio de los trabajadores, la generación de empleo y la inversión social en los términos previstos en la citada ley. Que el parágrafo transitorio del artículo 24 de la Ley 1607 de 2012 estableció inicialmente que para los períodos gravables 2013 y 2014 el punto adicional de que trataba el parágrafo transitorio del artículo 23 de la citada ley se distribuiría así: 40% para financiar las instituciones de educación superior públicas, 30% para la nivelación de la UPC del régimen subsidiado en salud y 30% para la inversión social en el sector agropecuario. Que posteriormente en el año 2014, mediante el artículo 72 de la Ley 1739 de 2014 esta disposición transitoria fue modificada eliminando la destinación del 30% del punto adicional al sector agropecuario. Que en el año 2015 se apropiaron a la Unidad de Servicios Público de Empleo recursos sobrantes del 30% del punto adicional para el sector agropecuario recaudados en las vigencias 2013 y 2014 por concepto de CREE. Que con el fin de aliviar la presión sobre el empleo generada en la zona de frontera con Venezuela, se hace necesario permitir que el 30% del punto adicional del Impuesto sobre la renta para la equidad CREE, inicialmente destinado a la inversión social en el sector agropecuario, pueda ser invertido por la Unidad de Servicios Público de Empleo para promover el empleo, la empleabilidad y la mejora de las condiciones de vida de la población urbana y rural. Que a su vez, la Ley 1636 de 2013 y el artículo 77 de la Ley 1753 de 2015 establecen la destinación que puede dársele a los recursos del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante (FOSFEC) que administran las Cajas de Compensación Familiar. Que es necesario ampliar la destinación de los recursos del FOSFEC con el fin de otorgar apoyos económicos a un plan de vida integral a la población colombiana deportada, repatriada, expulsada o retornada con motivo de la situación presentada en el territorio venezolano que les permita su inserción en el mercado laboral, así como a aquellas personas residentes en los municipios cobijados por la declaración de emergencia, dedicados habitualmente al comercio o al transporte transfronterizo, que por el cierre de la frontera han quedado cesantes. Que la Corte Constitucional en la Sentencia C-393/07 se refirió a los límites del Legislador en lo referido a su facultad de destinar recursos del subsidio familiar que administran las cajas de compensación familiar para la atención de personas que no han estado afiliadas a una caja dentro de un plazo determinado. Al respecto la Corte indicó: "el primer límite lo constituye el campo de aplicación de los recursos. Puesto que esos medios están destinados a prestar el servicio público de la seguridad social, no es admisible que el Congreso de la República los destine a fines que no formen parte de política social, ya que ello podría desvirtuar "el propósito básico de la prestación social". Por otra parte, la decisión del Legislador tiene que ser también razonable. Es decir, la medida que determina la destinación los recursos debe estar dirigida a cumplir con una finalidad constitucional importante y medio empleado debe ser idóneo y proporcionado con dicha finalidad." Que la población a las que se destinarán recursos se encuentra en condiciones económicas muy precarias, así como la asistencia que se brindará a la misma con cargo a los recursos de las cajas corresponde precisamente a servicios de asistencia social para garantizar su inserción en el mercado laboral. DECRETA Artículo 1. Recursos para el desarrollo de programas de empleo temporal. Para los municipios que se encuentren cobijados por la declaratoria de Emergencia Económica definida en Decreto 1770 de 2015 las entidades que estén adelantando programas o proyectos financiados con los recursos del 30% del punto adicional del impuesto sobre la renta para la equidad CREE para los años 2013 y 2014, destinados a la inversión social del sector agropecuario, podrán, con cargo a estos recursos, desarrollar actividades para promover el empleo, la empleabilidad y la mejora de las condiciones de vida de la población urbana y rural afectada la declaratoria de emergencia. Artículo 2. Utilización de los recursos del FOSFEC para promover empleo, como herramienta para la estabilización la población nacional afectada. Los recursos del FOSFEC, creado por el artículo 19 de la Ley 1636 de 2013, podrán ser utilizados para financiar programas de promoción del empleo, mejora de la empleabilidad, promoción de la formación en empresa y reconocimiento de bonos de alimentación, bonos para recreación y transporte para la población afectada en el territorio cobijado por la Declaratoria de Emergencia Económica definida en el Decreto 1770 de 2015. El Ministerio del Trabajo definirá directrices para la orientación de estos recursos y podrá, de acuerdo con las necesidades identificadas en el territorio, destinar recursos de otras Cajas de Compensación Familiar para el desarrollo de dichos programas. Artículo 3. Población beneficiaria. La población que busque beneficiarse con las medidas contenidas en el Decreto deberá estar debidamente identificada como población colombiana deportada, repatriada, expulsada o retornada con motivo de la situación descrita en el Decreto 1770 de 2015 de acuerdo con los registros que se establezcan para el efecto por las autoridades competentes. La población residente en los municipios cobijados por la declaración de emergencia, dedicada habitualmente al comercio o al transporte transfronterizo, que busque beneficiarse de las medidas contenidas en el presente Decreto, igualmente debe estar en los registros que para el efecto lleven las autoridades competentes. Artículo 4. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su expedición. PUBLÍQUESE, y CÚMPLASE” III. INTERVENCIONES Mediante Auto del veintidós (22) de septiembre de 2015, el Magistrado Sustanciador avocó conocimiento del asunto de la referencia y ofició a los Ministerios de Trabajo, y de Hacienda y Crédito Público para que, dentro del término de tres (3) días siguientes al recibo de la comunicación respectiva, expresaran a la Corte los argumentos que sustentaran, en su criterio, la constitucionalidad del Decreto Legislativo objeto de análisis. Además de la información solicitada, se dispuso que los Ministerios oficiados debían presentar a la Corte los estudios que fundamentaran, en su criterio, la constitucionalidad de la normativa sub examine. En la misma providencia se determinó que luego de calificadas dichas pruebas, se fijara el proceso en lista en la Secretaría General de la Corte, por el término de cinco (5) días, con el fin de garantizar la participación ciudadana en el trámite de constitucionalidad. De manera simultánea se invitó a participar al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario y a la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar – Asocajas-, para que rindieran concepto técnico sobre la norma objeto de control. Igualmente se ordenó que vencido el término de fijación en lista se corriera traslado del presente proceso al Procurador General de la Nación, por el término de diez (10) días, con el fin de que rindiera concepto sobre la constitucionalidad de la disposición a analizar. Tanto en el trámite probatorio como en la fijación en lista, fueron allegadas a la Corte las siguientes intervenciones: 1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio presentó a la Corte escrito en el que defiende la exequibilidad del Decreto Legislativo sujeto a examen. 1.1 Menciona que el artículo 215 de la Constitución Política establece los presupuestos para la declaratoria del estado de emergencia. A partir de este precepto superior se identifican los presupuestos formales y sustanciales que deben cumplir los Decretos proferidos en desarrollo de la declaratoria del estado de emergencia y que la Corte Constitucional ha desarrollado. 1.2 Al realizar el examen formal del Decreto 1821 de 2015, concluye que cumple en forma estricta todos los requerimientos constitucionales y jurisprudenciales fijados para la expedición de Decretos con fuerza de ley en el marco de un estado de emergencia: (i) El Decreto 1821 de 2015 se dictó en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política en desarrollo de los dispuesto en el Decreto 1770 de 2015 que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en partes del territorio nacional debido a la crisis presentada en la frontera colombo-venezolana; (ii) se encuentra firmado por el Presidente de la República y todos sus ministros; (iii) en su parte motiva se explica las razones por las cuales destinar recursos para el desarrollo de programas de empleo temporal y la utilización de recursos del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante – FOSFEC- para promover el empleo y estabilización de la población afectada con el fin de conjurar la emergencia declarada en el Decreto 1770 de 2015; y (iv) fue expedido el 15 de septiembre de 2015, es decir, dentro del término de los (30) días de vigencia del estado de emergencia económica, social y ecológica por grave calamidad pública declarado por el Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015. 1.3 Posteriormente, realiza el examen material del Decreto 1821 de 2015, pronunciándose sobre (i) la conexidad; (ii) finalidad; (iii) necesidad; (iv) motivación de incompatibilidad; y (iv) proporcionalidad. Así, afirma que en lo que hace a los requerimientos de orden sustancial o material: (i) sí existe una relación directa y específica entre las medidas adoptadas en el respectivo Decreto y las causas de la perturbación y amenaza que justificaron la declaratoria del estado de emergencia (juicio de conexidad); (ii) cada una de las medidas adoptadas se encuentran directa y específicamente dirigidas a conjurar la situación de crisis y a evitar la extensión de sus efectos (juicio de finalidad); (iii) en el Decreto legislativo se expresaron las razones que justifican las diferentes medidas y el que éstas son necesarias para alcanzar los fines que motivaron la declaratoria de Estado de Emergencia (juicio de necesidad); (iv) las medidas adoptadas guardan proporción con la gravedad de los hechos que se pretenden superar (juicio de proporcionalidad); y finalmente, (v) las disposiciones suspendidas son compatibles con el Estado constitucional de Derecho (juicio de incompatibilidad). Señala que en las consideraciones que sustentan la expedición del referido Decreto, el cierre de la frontera ha significado la suspensión de la actividad económica de un gran número de personas residentes en los municipios cobijados por la declaración de emergencia, dedicados habitualmente al comercio o al transporte transfronterizo. Adicionalmente, resalta que el ingreso masivo de compatriotas provenientes de Venezuela generaría un incremento en las cifras de desempleo en informalidad sin contar otros aspectos que afectan a esta población (vg. vivienda, alimentación etc.) De esta forma, encuentra que las medidas adoptadas en el Decreto 1821 de 2015 se encuentran encaminadas a permitir el uso de recursos provenientes del 30% del punto adicional del recaudo sobre la renta para la equidad CREE para las vigencias 2013 y 2014, con el fin de promover el empleo, la empleabilidad y la mejora de las condiciones de la población afectada por la emergencia. Así mismo, también se autoriza el uso de recursos del fondo de solidaridad de fomento al empleo y protección al cesante – FOSFEC- para financiar programas de promoción del empleo, mejora de la empleabilidad, promoción de la formación en empresa y reconocimiento de bonos de alimentación, recreación y transporte de la población afectada. Evidencia que estas medidas guardan una relación directa y específica con las causas que originaron la declaratoria del estado de excepción, puesto que el cierre de la frontera y el ingreso masivo de compatriotas genera graves efectos económicos y sociales que deben ser atendidos con medidas extraordinarias. Observa cómo por esta situación se ve limitado el comercio entre los dos países lo que dificulta el desarrollo normal de muchas actividades económicas desempeñadas en la región, sumada a la desocupación a que se ven enfrentados quienes han retornado al país sin contar con una fuente de ingreso. Concluye por tanto, que las medidas adoptadas en el Decreto 1821 de 2015 se ajustan a las disposiciones consagradas en la Constitución Política, la Ley Estatutaria de Estados de Excepción y la jurisprudencia de esta Corporación. 2. Presidencia de la República La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, intervino en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte la declaratoria de exequibilidad del Decreto 1821 de 2015. 2.1 En su intervención, la Secretaría Jurídica de Presidencia realiza un examen formal del Decreto, para concluir que cumple en forma estricta todos los requerimientos que el bloque de constitucionalidad, la Constitución Política, la Ley 137 de 1994 y la jurisprudencia constitucional establecen para su expedición: (i) En cuanto a la firma menciona que de conformidad con el artículo 215 Superior, el Decreto bajo análisis se encuentra debidamente suscrito por el Presidente y todos los Ministros del Despacho, a excepción del Ministro del Trabajo, a quien le había sido concedido un periodo de vacaciones para la fecha de adopción de la emergencia. El Decreto fue firmado por el Viceministro de Relaciones Laborales y de Inspección, encargado de las funciones del Despacho del Ministro. (ii) Respecto a la motivación sostiene que el Decreto en su parte considerativa expone los elementos jurídicos y fácticos que dan cuenta de la necesidad, conexidad y pertinencia de las medidas legislativas proferidas, como parte integrante de los componentes necesarios para conjurar los efectos causados por los hechos que determinaron la declaratoria del estado de emergencia de que trata el Decreto 1770 de 2015. A partir de esta motivación, se infieren las razones por las cuales las medidas ordinarias al alcance de las autoridades públicas resultan innecesarias para atender, con la inmediatez requerida, las necesidades que se pretenden satisfacer. Igualmente, precisa el ámbito geográfico de aplicación de las disposiciones adoptadas. (iii) En relación con la oportunidad, indica que el Decreto 1821 de 2015 fue expedido en vigencia del estado de emergencia económica, social y ecológica, declarado por el Decreto 1770 de 2015. (iv) Acerca de la publicación y envío para revisión constitucional, señala que fue publicado en el Diario Oficial No. 49.636 del 15 de septiembre de 2015 y remitido en la misma fecha para revisión por parte de la Corte Constitucional, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 CP. (v) En cuanto a la ausencia de limitación de derechos, pone de presente que en la medida en que el Decreto 1821 de 2015 no limita el ejercicio de ningún derecho, no procede dar cumplimiento al artículo 16 de la Ley 137 de 1994, según el cual los Decretos legislativos que limiten el ejercicio de derechos deberán ser puestos en conocimiento del Secretario General de la Organización de Naciones Unidas ONU y del Secretario General de la Organización de Estados Americanos OEA. 2.2 En segundo término describe las medidas adoptadas por el Decreto, las cuales apuntan a establecer condiciones de flexibilidad presupuestal para posibilitar la puesta en marcha –en condiciones de excepcional celeridad- de programas orientados al fomento y promoción del empleo para la población focalizada, esto es, aquella previamente identificada como población colombiana deportada, repatriada, expulsada o retornada, en los términos previstos en el Decreto 1770 de 2015, o la población residente en los municipios cobijados por la declaración de emergencia que se dedica habitualmente al comercio o al transporte transfronterizo, y que esté registrada por las autoridades, según se precisa en el artículo 3 del Decreto 1821 de 2015. Manifiesta que son dos los ejes principales del Decreto: (i) Flexibilización presupuestal para la atención de la situación de emergencia en materia de empleo con cargo a los recursos correspondientes al 30% sobre el punto adicional del CREE, en los términos del texto original del parágrafo transitorio del artículo 24 de la Ley 1607 de 2012. (ii) Flexibilización para la utilización de los recursos del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante – FOSFEC- y sus subcuentas para el desarrollo de acciones para promover el empleo y mejorar la calidad de vida de la población. Sostiene que los recursos recaudados por concepto del FOSFEC, que para esta vigencia no hayan sido comprometidos, podrían ser utilizados, de manera temporal y en el marco de la emergencia, para los fines definidos en el Decreto 1821 de 2015, para lo cual se tendrá en cuenta la territorialidad de operación de las cajas de compensación familiar, y de conformidad con el principio de solidaridad se faculta al Ministerio de Trabajo para reasignar los recursos no ejecutados entre estas entidades, sin atención a su ubicación. 2.3 En relación con los requisitos materiales de validez constata el cumplimiento de las exigencias decantadas por la jurisprudencia constitucional como la conexidad, finalidad y necesidad, y dentro de este último, el de proporcionalidad. (i) Sobre la conexidad sostiene que resulta evidente la conexidad entre la naturaleza de las medidas proferidas por medio del Decreto 1821 de 2015 y las circunstancias que llevaron a declarar el estado de emergencia. Lo anterior, por cuanto estas medidas están orientadas a dinamizar la oferta laboral para las personas afectadas por la situación de crisis, para lo que resultaba necesario adoptar acciones para promover el empleo y las condiciones de empleabilidad, la capacitación, la reinducción y orientación laboral y la formalización. Informa que los recursos resultantes serán destinados a desarrollar programas susceptibles de aplicarse con celeridad y eficiencia en los territorios y poblaciones afectadas, para promover el empleo y las condiciones de empleabilidad, la capacitación, reinducción y orientación laboral y la formalización. (ii) Acerca de la finalidad indica que en el marco del Decreto, es claro que los recursos adicionales que se buscan por medio de las disposiciones adoptadas están destinados a contrarrestar los efectos negativos que se han proyectado sobre el mercado laboral, con ocasión del retorno masivo de conciudadanos y el cierre intempestivo y prolongado en la zona de frontera. Por consiguiente, la relación medio-fin entre las disposiciones del Decreto 1821 de 2015 y los hechos que provocaron la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica se encuentra acreditada. (iii) En cuanto al requisito de necesidad manifiesta que el impuesto sobre la renta para la equidad –CREE- es una renta con destinación específica, en los términos previstos en el artículo 24 de la Ley 1607 de 2012, en cuanto está destinado a financiar la inversión social, no se encuentra sujeto a la prohibición prevista en el artículo 359 CP. En este orden de ideas, con el fin de poder destinar una porción del 30% reservado al sector agropecuario – que actualmente administra la Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo – para orientarlos a programas extraordinarios de choque para la generación de empleo en la zona afectada, se requiere la disposición de orden legal establecida en el Decreto 1821 de 2015, a efectos de superar la restricción en cuanto a la finalidad de los recursos. En consecuencia, afirma que las facultades ordinarias del Gobierno Nacional no resultan suficientes para hacer frente a las condiciones excepcionales de crisis, no solamente para expedir la norma en cuestión, sino también para conseguir prontamente los recursos adicionales necesarios para la implementación de los programas destinados a estimular el mercado laboral. Por otra parte, el Fondo de Solidaridad y Fomento al Empleo y Protección al Cesante FOSFEC, en los términos de lo previsto en el artículo 19 de la Ley 1636 de 2013, tiene como objeto financiar el Mecanismo de Protección al Cesante y las acciones que de éste se desprendan, con el fin de proteger a los trabajadores de los riesgos producidos por las fluctuaciones en los ingresos que en periodos de desempleo enfrentan y facilitar la adecuada reinserción de los desempleados en el mercado laboral. Con este marco normativo, se requiere de una disposición de orden legal que posibilite que los recursos de este Fondo –no ejecutados- puedan destinarse para financiar programas de promoción del empleo, mejora de la empleabilidad, promoción de la formación en empresa y reconocimiento de bonos de alimentación, bonos para recreación y transporte para la población definida en el Decreto 1770 de 2015. Considera importante reiterar que la utilización de remanentes no afectará el adecuado funcionamiento del FOSFEC, ni las iniciativas de programas que con él se financian, de conformidad con lo previsto en la Ley 1636 de 2013. Concluye que estos mecanismos resultan necesarios, toda vez que su característica es la de servir como medidas de choque para contrarrestar una situación de emergencia imprevista, que no podría ser atendida por el legislador ordinario en condiciones de excepcional celeridad. (iv) En punto al tema de la proporcionalidad argumenta que las decisiones adoptadas mediante el Decreto 1821 de 2015 no son excesivas, por el contrario, se ajustan al fin previsto y suponen un beneficio directo para los afectados por la crisis. Reitera que en materia laboral uno de los principales efectos causados por las circunstancias que motivaron la declaratoria de emergencia fue la presión sobre la oferta de trabajo, tanto por las personas deportadas, retornadas o expulsadas, como también por aquellas que perdieron su actividad económica principal, al interrumpirse el tráfico comercial transfronterizo. La Secretaría de la Presidencia de la República anexa a su intervención los estudios presentados por el Ministerio del Trabajo y el Ministerio de Hacienda. 3. Ministerio de Trabajo El Ministerio intervino para solicitar la exequibilidad del Decreto 1821 de 2015, con fundamento en las siguientes consideraciones: 3.1 Sobre la competencia para expedir el Decreto legislativo sostiene que el Decreto 1821 fue expedido con fundamento en el artículo 215 CP, el Decreto 1770 de 2015 y tiene estricta relación con el estado de emergencia declarado. 3.2 Respecto de la finalidad y conexidad de las medidas del Decreto 1821 de 2015 afirma que el Decreto 1821 de 2015 adoptó las siguientes medidas con el fin de conjurar la crisis presentada en la frontera con Venezuela: (i) Liberación de la restricción de los recursos, destinados para financiar la inversión social del sector agropecuario (30% del punto adicional del impuesto sobre la renta para la equidad –CREE) para que puedan utilizarse en la promoción del empleo, la empleabilidad y la mejora de las condiciones de vida de la población urbana y rural. (ii) Facultad para utilizar los recursos del Fondo de Solidaridad y Fomento al Empleo y Protección al Cesante –FOSFEC- y sus subcuentas para el desarrollo de acciones para promover el empleo y mejorar la calidad de vida de la población, entre otras. (iii) Adicional a lo anterior, define que la población beneficiaria de las anteriores medidas, deberá estar debidamente identificada como población colombiana deportada, repatriada, expulsada o retornada en el marco de la situación descrita en el Decreto 1770 de 2015. En este escenario es prioritario para el Gobierno Nacional generar medidas alternativas para promover que esta población afectada por la emergencia pueda contar, a través del mercado de trabajo, con recursos que le permitan su estabilización y la mejora de sus condiciones de vida actuales. Para desarrollar lo anterior, se requiere contar con (a) programas que promuevan la empleabilidad, en particular que incentiven y generen un enganche laboral a la población, que pueden ser susceptibles de aplicarse con celeridad y eficiencia en los territorios y para las poblaciones afectadas; y (b) recursos para financiar dichas iniciativas. Concluye que la suma de estos factores, permite que tanto los hogares como los territorios que están cobijados por la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica definida en el Decreto 1770 de 2015, cuenten con las herramientas para mitigar y superar los efectos nocivos derivados de este evento. 3.3 En cuanto a la necesidad de las medidas adoptadas sostiene que son indispensables para enfrentar los factores que dieron lugar a declarar el estado de emergencia, puesto que a través de ellas se puede contribuir a la mitigación y superación de la situación que la originó, por las siguientes razones: (i) Dado el potencial de la población afectada por el evento, el cual demanda oportunidades de trabajo sobre los mercados laborales locales, se hace necesaria una intervención pública para promover la generación de ingresos al interior de los hogares y para proteger a las economías locales de los efectos del aumento de la participación laboral. (ii) Estas medidas son imprescindibles puesto que se debe (a) destinar una partida importante de recursos, (b) para este momento del año gran parte de los recursos de las entidades se encuentran comprometidas, (c) una parte de los recursos que están disponibles y que potencialmente podrían utilizar para promover políticas de empleo en las zonas cobijadas por la declaratoria, presentan algunas rigideces en cuanto a su destinación que imposibilitarían su uso. (iii) En cuanto a la primera medida propuesta por el Decreto existe una inflexibilidad para invertir los recursos apropiados a la Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo, procedentes del 30% del punto adicional del impuesto sobre la renta para la equidad – CREE-. De acuerdo al parágrafo transitorio del artículo 24 de la ley 1607 de 2012, estos recursos sólo se pueden destinarse a financiar la inversión social del sector agropecuario. Así para poder promover el uso de estos recursos a fin de aliviar la presión sobre el mercado de trabajo generado en las zonas afectadas por el evento, se requiere, levantar temporalmente, esta restricción legal. (iv) Respecto a la segunda medida, los recursos de los que trata el Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante –FOSFEC-, creado por el artículo 19 de la Ley 1636 de 2013 y administrado por las Cajas de Compensación Familiar, tienen una inflexibilidad para ser invertidos (a) en temas no asociados directamente con lo contenido en la citada ley (beneficios económicos para las personas que hayan tenido una cotización previa a las CCF, gestión y colocación y capacitación), y (b) en territorios que no sean área de influencia de la CCF respectiva. Se pretende que con estos recursos se puedan apoyar otras actividades conexas como la promoción del empleo y la mejora de las condiciones de vida de la población y que adicionalmente, se pueda promover la concurrencia entre diferentes CCF, inclusive aquellas que no se encuentran asentadas en los territorios priorizados, para apoyar las inversiones señaladas. 3.4 En punto al tema de la proporcionalidad de las medidas adoptadas señala que uno de los principales efectos que trajo el evento que originó la declaratoria de emergencia fue la presión sobre la oferta de trabajo tanto por las personas deportadas, retornadas o expulsadas, como por las personas que quedaron sin su actividad económica principal, al derivarse de actividades propias de zonas de frontera, lo que puede tener efectos nocivos sobre la tasa de desempleo local. Por esta razón, resulta proporcional y no excesivo ofrecer a estos grupos poblaciones alternativas de empleos estables y de calidad, de manera que esta normativa adoptó las medidas mencionadas, sin menoscabar otros derechos. 4. ASOCAJAS Asocajas interviene para solicitar se declare la exequibilidad del Decreto Legislativo 1821 de 2015, de conformidad con las siguientes razones: 4.1 Encuentra que el Decreto objeto de estudio cumple con todos los requisitos exigidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional: (i) Conexidad, toda vez que existe una vinculación entre los hechos que motivaron la declaratoria del estado de emergencia y las medidas que en su desarrollo adoptó el Gobierno, refiriéndose a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, toda vez que se busca la utilización de los recursos del FOSFEC para promover el empleo como herramienta para la estabilización de la población nacional afectada con la crisis humanitaria que se presenta en la frontera con Venezuela. (ii) Finalidad constitucional, ya que las medidas legislativas están directa y específicamente orientadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos, mediante la destinación de los recursos del FOSFEC con el fin de otorgar apoyos económicos a un plan de vida integral a la población colombiana deportada, repatriada, expulsada o retornada con motivo de la situación presentada en el territorio venezolano que les permita su inserción en el mercado laboral. (iii) Necesidad, porque en la parte motiva del Decreto 1821 de 2015 se expresan con claridad las razones por las cuales las medidas adoptadas son indispensables para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia. Esto evidencia una relación de necesidad entre el fin buscado y el medio empleado para alcanzarlo, incluyendo todo lo relacionado con el imperativo de la destinación de los recursos del FOSFEC a fin de otorgar apoyos económicos a esta población vulnerable que les permita su inserción en el mercado laboral. (iv) Proporcionalidad, por cuanto las medidas expedidas contenidas en el Decreto guardan proporción y no resultan excesivas con la gravedad de los hechos presentados en la frontera con Venezuela, sin que se presente limitación alguna al ejercicio de derechos y libertades. (v) Motivación suficiente, toda vez que se han expuesto las razones por las cuales se establece cada una de las medidas legislativas, con el fin de demostrar la relación de causalidad con los hechos que originaron la perturbación del orden social y económico en la frontera con Venezuela y los motivos por los cuales se hace necesario levantar las restricciones legales para la destinación de los recursos del FOSFEC. (vi) No vulneración de los derechos humanos y demás límites establecidos en la Constitución, los tratados internacionales de derechos humanos y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, puesto que el Decreto legislativo expedido por el Gobierno Nacional no contiene disposiciones arbitrarias, mantiene intangibles los derechos, no incurre en contradicción específica, así como tampoco contiene disposiciones discriminatorias. (vii) Finalmente, se refiere de manera detallada a la medida relativa a los recursos del FOSFEC, con la cual el Gobierno busca vincular al mercado laboral a las personas que de acuerdo con cifras de la Unidad de Gestión del Riesgo han retornado al territorio nacional en la zona de frontera que dio lugar a la declaratoria del estado de emergencia. 5. Instituto Colombiano de Derecho Tributario El Instituto considera que el Decreto que es objeto de estudio es exequible por cuanto se limita a: (i) Cambiar la destinación de los recursos del 30% del punto adicional del impuesto sobre la renta para la equidad CREE para los años 2013 y 2014, de la inversión social del sector agropecuario al desarrollo de actividades para promover el empleo, la empleabilidad y la mejora de las condiciones de vida de la población urbana y rural afectada por la declaratoria de emergencia. Y (ii) Ampliar la utilización de los recursos del FOSFEC, Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante (administrado por las Cajas de Compensación Familiar) con el objeto de financiar el Mecanismo de Protección al Cesante y las acciones que de éste se desprenden, para proteger a la población trabajadora afectada por la crisis en la frontera colombo-venezolana, de los riesgos producidos por las fluctuaciones en los ingresos, que en periodos de desempleo, enfrentan los trabajadores, y se facilite la adecuada reinserción de los desempleados en el mercado laboral, para financiar programas de promoción de empleo, mejora de la empleabilidad, promoción de la formación en empresa, y reconocimiento de bonos de alimentación, bonos para la recreación y transporte, para la población afectada en el territorio cobijado por la Declaratoria de Emergencia Económica definida en el Decreto 1770 de 2015. IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en el artículo 278-5 de la Constitución y en el artículo 7º del Decreto 2067 de 1991, intervino en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte que declare exequible el Decreto 1821 de 2015, fundándose en las siguientes razones: 1. En relación con la revisión formal, la Vista Fiscal encuentra que el Decreto bajo estudio cumple con estos requisitos: ser promulgados con la firma de todos los Ministros, y dentro de la vigencia del estado de emergencia económica. Así, evidencia que el Decreto 1821 de 2015 fue expedido con la firma de todos los Ministros. Precisa que el Ministro de Trabajo no suscribió el Decreto pero en su lugar lo hizo el Viceministro de Relaciones Laborales e Inspección del Ministerio de Trabajo, en calidad de encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Trabajo. Igualmente, el Decreto que se revisa fue formalmente expedido conforme al ordenamiento superior ya que la declaración del término de emergencia se hizo por el término de treinta (30) días. 2. En cuanto a la revisión del contenido normativo, sostiene que este Decreto cumple con las exigencias de la jurisprudencia de esta Corte. (i) En primer lugar se refiere a las medidas contenidas en el Decreto relativas, la primera, al 30% del punto adicional del impuesto sobre la renta para la equidad –CREE- destinado inicialmente para el sector agropecuario y no ejecutado al momento de entrada en vigencia del Decreto 1821 de 2015, regulando que puede emplearse para el propósito de fomentar el empleo y mejorar la calidad de vida en los municipios que se encuentren cobijados por la declaratoria del estado de emergencia económica efectuada mediante el Decreto 1770 de 2015. La segunda medida permite ampliar la utilización de los recursos del Fondo Solidario de Fomento al Empleo y Protección al Cesante FOSFEC, con el fin de financiar programas de promoción de empleo, mejora de la empleabilidad, promoción de la formación de empresa, y reconocimiento de bonos de alimentación, y para recreación y transporte de la población afectada en el territorio cobijado por la declaratoria de emergencia económica. El Decreto establece como beneficiarios de las medidas de fomento laboral y de calidad de vida aludidas a la “población colombiana deportada, repatriada, expulsada o retornada con motivo de la situación descrita en el Decreto 1770 de 2015 de acuerdo con los registros que se establezcan para el efecto por las autoridades competentes”. (ii) Sostiene que esta normativa cumple con el requisito de conexidad, ya que tiene una relación directa y específica con el estado de emergencia decretado debido a que se trata de medidas que tienen como propósito contrarrestar o mitigar la situación generada por la expulsión intempestiva y masiva de colombianos de Venezuela y del cierre de la frontera. (iii) Las medidas adoptadas llenan igualmente el requisito de finalidad, en cuanto están directa y específicamente dirigidas a conjurar los efectos de la crisis porque la destinación de los recursos tanto del CREE como del FOSFEC permiten mitigar el impacto negativo sobre el mercado laboral. (iv) Del mismo modo, los medios son idóneos para conseguir el fin propuesto, puesto que (a) permiten buscar nuevas fuentes para promover el empleo que se ha visto afectado por la crisis; (b) promueven el desarrollo de formas de empleo de emergencia como el enganche laboral temporal para efectos de financiar proyectos productivos con cargo a estos recursos; y (c) contribuyen al fomento del empleo en la zona de frontera que tiene como función generar recursos a la economía local y como consecuencia el consumo de bienes y servicios, especialmente por parte de quienes se han visto empleados con la aplicación de las medidas utilizadas. (v) En cuanto al requisito de necesidad, advierte que la Ley 1607 de 2012 creó el Impuesto sobre la Renta para la Equidad CREE con una destinación específica de conformidad con el artículo 24 de dicha ley. Para el Ministerio Público es claro que, en primer lugar, el legislador ordinario estableció una destinación específica para el CREE de conformidad con las previsiones del artículo 359 CP, razón por la cual su modificación no podría hacerse sino por conducto de una ley. No obstante, evidencia que el artículo 215 establece expresamente que los Decretos legislativos expedidos en virtud de la emergencia “podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”. Así entonces, la medida de modificar la destinación del CREE en el punto adicional es perfectamente compatible con la Constitución. De otra parte, respecto del FOSFEC creado por el artículo 19 de la Ley 1636 de 2013, cuyo objeto es financiar el Mecanismo de Protección al Cesante y cuya administración le corresponde a las Cajas de Compensación Familiar, además de tener como fuente de financiación los recursos del Fondo del Subsidio al Empleo y Desempleo (Fonede), el Ministerio Público advierte que la medida del Decreto permite utilizar los recursos del FOSFEC para efectos de promover el empleo y contrarrestar los efectos de la crisis, de conformidad con el artículo 77 de la Ley 1753 de 2015 mediante la cual el Ministerio de Trabajo puede emplear estos recursos para el reconocimiento de bonos de alimentación a cesantes, a la promoción de la empresa y el desarrollo de incentivos para eliminar las barreras de acceso al mercado laboral. En este sentido, el Ministerio Público observa que la medida es idónea para contrarrestar los efectos derivados de la crisis que motivó el estado de excepción, y estas razones permiten igualmente sustentar la proporcionalidad de tales medidas, en el sentido que no resultan excesivas o desproporcionadas, pues son constitucionalmente legítimas, ya que la promoción del empleo por conducto de la utilización de los recursos analizados supone una aplicación de medidas de protección tendientes a proteger y crear condiciones para el ejercicio del derecho al trabajo (art. 25 CP). V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia Conforme a lo dispuesto por el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7º del artículo 241 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 1821 de 2015. 2. Materia objeto de análisis y metodología de la decisión 2.1 La Corte, en ejercicio de las facultades previstas en las normas constitucionales antes citadas, asumió el análisis de la constitucionalidad del Decreto Legislativo 1821 de 2015, tanto en su sentido material como formal. 2.2 De acuerdo con el procedimiento previsto para el efecto y en aras de garantizar la participación al interior del presente proceso, fueron allegadas intervenciones de las entidades gubernamentales relacionadas con la materia de la norma objeto de estudio. Del mismo modo, el Procurador General de la Nación presentó el concepto previsto en la Carta Política. Tanto el Ministerio Público como los intervinientes son coincidentes en afirmar que el Decreto Ley 1821 de 2015 se ajusta a la Constitución. Para sustentar esta conclusión, sostienen que el Decreto (i) cumple con los requisitos formales exigibles; (ii) establece medidas para lograr la consecución de recursos para poder atender la crisis que dio origen a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica, particularmente en materia laboral y de empleabilidad; (iii) consagra medidas que tienen relación de conexidad directa con la solución de los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia; y (iv) determina mecanismos de financiación e inversión de recursos de manera rápida, célere y oportuna, que resultaban necesarios o imprescindibles para financiar la atención de la crisis y evitar la extensión de sus efectos particularmente en materia de empleabilidad y mejoramiento de las condiciones de vida de la población afectada por la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica. 2.3 Para resolver el asunto de la referencia, la Sala adoptará la metodología siguiente: (i) comprobará el cumplimiento de los requisitos formales predicables de los Decretos Legislativos para el caso del Decreto 1821 de 2015; (ii) realizará el análisis material del Decreto 1821 de 2015, para lo cual recordará y aplicará al contenido del Decreto las reglas planteadas por las normas que integran el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de la Corte, relacionadas con las condiciones que deben cumplir los Decretos legislativos en desarrollo de los estados de excepción, en especial el estado de emergencia social, económica y ecológica. 3. Análisis formal del Decreto Legislativo 1821 de 2015 3.1 Examinado el texto auténtico del Decreto 1821 de 2015 remitido a esta Corporación, la Sala advierte que esta disposición cumple con todos los requisitos constitucionales de carácter formal, ya que: (i) Fue proferida por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 C.P., en concordancia con la Ley 137 de 1994 – Estatutaria de los Estados de Excepción-, y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 1770 de 2015, que declaró la emergencia social, económica y ecológica en parte del territorio nacional, desde el 7 de septiembre de 2015 y por el término de 30 días. (ii) Ofrece un conjunto de considerandos, que pretenden dar cuenta de la necesidad, conexidad y pertinencia de las disposiciones en ella contenidas con la solución de los hechos que dieron lugar a la crisis económica, social y ecológica que motivó el estado de excepción. (iii) Se encuentra suscrita por el Presidente de la República y la totalidad de los ministros, bien aquellos que ejercen los cargos en propiedad, como por funcionarios encargados de las funciones correspondientes. (iv) Fue promulgado el 15 de septiembre de 2015, esto es, dentro del término de vigencia del estado de emergencia social antes reseñado. (v) El Decreto tiene un carácter temporal, pues rige a partir de la fecha de su expedición, el 15 de septiembre del año en curso, y por el término dispuesto en el Decreto 1770 de 2015, que declaró la emergencia social, económica y ecológica en parte del territorio nacional, desde el 7 de septiembre de 2015 y por el término de 30 días. Verificadas estas condiciones, se tiene que el Decreto 1821 de 2015 es constitucional por su aspecto formal, puesto que cumple con las condiciones procedimentales previstas en el artículo 215 Superior. 4. Análisis material del Decreto 1821 de 2015 4.1 Requisitos constitucionales de los Decretos de desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica 4.1.1 Los artículos 212 a 215 de la Constitución Política confieren al Presidente de la República la facultad de decretar los estados de excepción y las medidas que los desarrollen, cuando concurran circunstancias igualmente excepcionales, relacionadas bien sea con (i) la agresión militar por parte de otro Estado; (ii) la grave afectación del orden público, que implique un atentado inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, que no pueda ser conjurado con las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía; o (iii) en los demás casos en que se acredite la presencia de hechos que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social o ecológico del país. 4.1.2 Para el análisis de constitucionalidad de los Decretos que desarrollen el estado de emergencia económica, social y ecológica de que trata el artículo 215 C.P., conformarán el parámetro de validez constitucional (i) las condiciones previstas en el artículo 215 Superior; (ii) los requisitos que a dichos Decretos impone la normatividad estatutaria[1] sobre los estados de excepción; y (iii) las normas ratificadas por el Congreso que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, las cuales prevalecen en el orden interno, por mandato expreso del artículo 93 C.P. 4.1.3 En cuanto a la primera fuente, el artículo 215 C.P. establece que los Decretos que se dicten al amparo de la emergencia económica, social y ecológica, deben estar exclusivamente encaminados a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos y, a su vez, deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia. Estas condiciones han sido agrupadas por la jurisprudencia constitucional bajo los criterios de conexidad y especificidad. 4.1.4 La norma estatutaria establece límites adicionales a los Decretos legislativos que desarrollan el estado de emergencia. Así, conforme lo previsto en la Ley 137 de 1994 – Estatutaria de los Estados de Excepción (Arts. 8 a 14)-, indica que la constitucionalidad de los Decretos legislativos está supeditada a que cumplan con los principios de vigencia del estado de derecho,[2] finalidad,[3] necesidad,[4] proporcionalidad,[5] motivación de incompatibilidad,[6] no discriminación[7] y, de una manera más general, se den las condiciones y requisitos a los cuales se refiere la misma normatividad. En tal sentido, también resultarán aplicables los límites generales a las medidas de excepción que contempla el artículo 15 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, relacionadas con la prohibición de (i) suspender los derechos humanos y las libertades fundamentales; (ii) interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público y los órganos del Estado; y (iii) suprimir o modificar los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento. Por último, la disposición estatutaria, igualmente establece, en consonancia con el inciso 9º del artículo 215 C.P., un límite particular para los Decretos fundados en la declaratoria de emergencia económica, por intermedio de los cuales el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores (Art. 50). 4.1.5 Finalmente, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 93 C.P., tanto las normas a través de la cuales el Ejecutivo decreta los estados de excepción, como los Decretos de desarrollo de los mismos, deben acatar las disposiciones de derecho internacional, como el PIDCP (Art. 4)[8] y de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Art. 27).[9] En ese sentido, la actuación del Estado, representada en la expedición de los Decretos legislativos de desarrollo de los estados de excepción, resultará válida desde esta perspectiva cuando (i) sea compatible con las demás obligaciones que le impone el derecho internacional; (ii) no comprenda la suspensión de los derechos que han sido clasificados por las normas citadas bajo la categoría de intangibles, como son el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica, el derecho a la vida y la integridad personal, la prohibición de la esclavitud y la servidumbre, el principio de legalidad e irretroactividad de la ley, la libertad de conciencia y de religión, la protección a la familia, el derecho al nombre, los derechos del niño, el derecho a la nacionalidad, los derechos políticos, al igual que las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos; y (iii) se restrinja en la medida y el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación que dio lugar al estado de excepción. 4.2 Contenido material del Decreto 1821 de 2015 4.2.1 En primer lugar, es necesario precisar que el fundamento jurídico del Decreto 1821 de 2015 se encuentra en la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica en parte del territorio nacional, mediante el Decreto 1770 de 2015, por razón de la crisis generada debido a la toma de medidas jurídicas por parte del Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela; el cierre de la frontera colombo-venezolana; y la repatriación, deportación, retornos o expulsiones de miles de colombianos en esta zona de frontera, por 30 días contados a partir de la fecha de su expedición el 7 de septiembre de 2015, el cual fue declarado exequible por la Corte mediante la sentencia C-670 del veintiocho (28) de octubre de 2015. En esta sentencia la Corte encontró cumplidos los requisitos del control formal y material del Decreto 1770 de 2015. En cuanto al control formal constató las exigencias sobre (i) la firma del Presidente de la República con todos sus Ministros; (ii) motivación expresa; (iii) determinación del ámbito temporal y territorial de aplicación; (iv) notificación a los organismos internacionales correspondientes; (v) reunión del Congreso de la República; y (vi) remisión a la Corte Constitucional. Respecto del control material constató el lleno de las exigencias relativas al presupuesto fáctico, que incluye tres componentes: (i) el juicio de realidad de los hechos invocados, (ii) el juicio de identidad de dichos hechos como constitutivos de un estado de emergencia, y (iii) el juicio de sobreviniencia de tales hechos. Igualmente desarrolló el presupuesto valorativo en el cual se refirió a (i) la gravedad de la afectación; (ii) la necesidad de las medidas extraordinarias; y (iii) el cumplimiento respecto de otras prohibiciones constitucionales. En suma, la Corte concluyó “que el Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015 dio cumplimiento a los distintos requisitos de índole sustantiva o material exigibles constitucionalmente a los Decretos declaratorios de estados de emergencia. En esa medida será declarado exequible.” 4.2.2 En cuanto al contenido material del Decreto, éste consagra las siguientes medidas en los artículos 1º y 2º y la definición de la población beneficiaria en el artículo 3º. (i) En el artículo 1º, se destinan recursos dirigidos al desarrollo de programas de empleo temporal, para los municipios que se encuentren cobijados por la declaratoria de Emergencia Económica definida en el Decreto 1770 de 2015. Estos recursos provendrán del 30% del punto adicional del impuesto sobre la renta para la equidad CREE para los años 2013 y 2014, destinados a la inversión social del sector agropecuario, dineros que podrán ser utilizados por aquellas entidades que estén adelantando programas o proyectos financiados con esos dineros, para desarrollar actividades c...