Sentencia C-721 de 2015

C-721-15 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-721/15 ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Elementos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Norma tipificó la no resolución de recursos como falta gravísima en ley distinta al Código Disciplinario UNIDAD DE MATERIA-Requisito de suficiencia/RECURSO DE REPOSICION O APELACION FRENTE AL SILENCIO ADMINISTRATIVO-Principio de unidad de materia RECURSO DE REPOSICION O APELACION FRENTE AL SILENCIO ADMINISTRATIVO-Principio de proporcionalidad FALTA DISCIPLINARIA-Parte subjetiva exige que se demuestre dolo o culpa del servidor público/FALTA DISCIPLINARIA-Sancionable a título de dolo o culpa CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Causales de exclusión responsabilidad UNIDAD NORMATIVA-Integración INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Significados INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Jurisprudencia constitucional TIPIFICACION DE FALTA GRAVISIMA EN EL CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Integración de unidad de materia FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA POR NO RESOLUCION OPORTUNA DE RECURSOS-Integración de unidad de materia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reiteración de jurisprudencia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido y alcance PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Consagración constitucional PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Violación constituye vicio de carácter material y no formal PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Ponderación del principio democrático CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Transgresión del principio de unidad de materia CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Observancia del principio de unidad de materia debe ser flexible/INTERPRETACION RAZONABLE Y PROPORCIONADA-Conexidad temática entre la norma acusada y la ley PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidades UNIDAD DE MATERIA-Garantiza la transparencia y coherencia del proceso legislativo UNIDAD DE MATERIA-Efectividad del principio de seguridad jurídica PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA LEGISLATIVA-Racionalización y tecnificación del proceso legislativo PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Límites del control constitucional en aras de respetar la libertad de configuración legislativa PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reforzamiento de la legitimidad del debate democrático CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Pautas de decisión CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Determinación del núcleo o núcleos temáticos PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad entre la norma y el núcleo temático de la ley NORMA Y NUCLEO TEMATICO DE LA LEY-Relación de conexidad DERECHO DISCIPLINARIO EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Contenido y alcance ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Potestad punitiva del Estado y potestad sancionadora de la administración DERECHO DISCIPLINARIO-Definición/DERECHO DISCIPLINARIO-Contenido DERECHO DISCIPLINARIO-Materias que regula DERECHO DISCIPLINARIO-Hace parte del derecho punitivo del Estado/DERECHO DISCIPLINARIO-Características DERECHO DISCIPLINARIO-Fundamentos constitucionales DERECHO DISCIPLINARIO-Modalidad del derecho sancionador/FINES DEL ESTADO-Realización demanda tanto presupuestos institucionales como disponibilidad de instrumentos y medios de orden jurídico y fáctico DERECHO DISCIPLINARIO-Principio de responsabilidad de los funcionarios públicos DERECHO DISCIPLINARIO-Competencia del legislador para regular la responsabilidad de los servidores públicos DERECHO DISCIPLINARIO-Tutela los principios de la función pública/FUNCION ADMINISTRATIVA-Alcance DERECHO DISCIPLINARIO-Competencias del control disciplinario/PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Funciones DERECHO DISCIPLINARIO EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Finalidades DERECHO DISCIPLINARIO-Finalidades DERECHO DISCIPLINARIO-Aseguramiento del cumplimiento de los deberes funcionales/DERECHO DISCIPLINARIO-Fundamento/IMPUTACION DE LA RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA-Fundamento está determinado por la infracción de los deberes funcionales del servidor público/RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA DE SERVIDORES PUBLICOS-Objeto de regulación DERECHO DISCIPLINARIO EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Cumplimiento de los fines del Estado y principios de la función pública POTESTAD DISCIPLINARIA-Finalidad LEGISLADOR EN MATERIA DISCIPLINARIA-Alcance y límites constitucionales LIBERTAD DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR EN MATERIA DISCIPLINARIA-Competencia/LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA DEL LEGISLADOR EN EL DISEÑO DE PROCEDIMIENTOS Y ETAPAS JUDICIALES-No es absoluta POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Alcance DERECHO DISCIPLINARIO-Principios constitucionales PROCESO DISCIPLINARIO-Alcance del debido proceso/ACTUACIONES DISCIPLINARIAS-Principios del debido proceso/DEBIDO PROCESO-Deberes de la autoridad disciplinaria PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Consagración constitucional/DERECHO DISCIPLINARIO-Alcance del principio de legalidad PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Principios PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Reserva de ley/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Reserva de ley PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Tipicidad/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Principio penal de tipicidad y principio fundamental nullum crimen nulla poena sine lege/TIPICIDAD EN EL DERECHO PENAL DELICTIVO Y DERECHO SANCIONATORIO DISCIPLINARIO-Diferencias/PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Requisitos mininos PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Principio de lex praevia PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Alcance/PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Aplicación no está restringida al derecho penal/PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-No se vulnera cuando servidor público o particular son procesados penal y disciplinariamente por una misma conducta DERECHO DISCIPLINARIO-Principio de culpabilidad/CULPABILIDAD-Responsabilidad subjetiva y objetiva/DEBIDO PROCESO Y CULPABILIDAD-Presunción de inocencia/DEBIDO PROCESO Y PRESUNCION DE INOCENCIA-Proscripción de la responsabilidad objetiva/CULPABILIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Proscripción de la responsabilidad objetiva/CULPABILIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Sancionable a título de dolo o culpa CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Criterios de proporcionalidad y razonabilidad PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA ADMINISTRATIVA-Falta y sanción deben resultar adecuadas a los fines de la norma/PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Garantía esencial del debido proceso/PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Jurisprudencia constitucional UNIDAD DE MATERIA-Elementos NUCLEO TEMATICO DE LA LEY-Antecedentes legislativos/NUCLEO TEMATICO DE LA LEY-Título o epígrafe de la ley/NUCLEO TEMATICO DE LA LEY-Contexto o contenido básico del ordenamiento legal NORMA DEMANDADA EN MATERIA DE DERECHO DISCIPLINARIO-Conexidad causal/NORMA DEMANDADA EN MATERIA DE DERECHO DISCIPLINARIO-Conexidad temática/NORMA DEMANDADA EN MATERIA DE DERECHO DISCIPLINARIO-Conexidad sistemática/NORMA DEMANDADA EN MATERIA DE DERECHO DISCIPLINARIO-Conexidad teleológica FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA POR NO RESOLUCION OPORTUNA DE RECURSOS-Declaracion de exequibilidad en relación con el cargo de violación de unidad de materia PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-Sanción debe ser proporcional a la falta o infracción administrativa que se busca sancionar PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-Gravedad de afectación de falta de deberes del cargo del funcionario, cumplimiento de fines del Estado y principios constitucionales de la función pública DEBERES DEL FUNCIONARIO EN MATERIA DISCIPLINARIA-Infracción al no resolver recurso en término/CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Deberes funcionales PRINCIPIO DE LA FUNCION PUBLICA Y FALTA DISCIPLINARIA POR NO RESOLUCION OPORTUNA DE RECURSOS-Infracción a los principios de eficacia y celeridad de las actuaciones administrativas NO RESOLUCION OPORTUNA DE RECURSOS EN MATERIA DISCIPLINARIA-Gravedad de la sanción/FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA-Tipos de sanciones FALTA Y SANCION DISCIPLINARIA-Juicio de proporcionalidad/JUICIO DE PROPORCIONALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Elementos/NO RESOLUCION OPORTUNA DE RECURSOS EN MATERIA DISCIPLINARIA-No cumple criterios de proporcionalidad al calificar automáticamente como falta gravísima el desconocimiento de los términos JUICIO DE PROPORCIONALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Adecuación entre medida escogida y fin perseguido/RESOLUCION OPORTUNA DE RECURSOS EN MATERIA DISCIPLINARIA-Funcionario público debe respetar los términos procesales/DERECHO SANCIONATORIO-Sanción a funcionarios que incumplan sus deberes/DERECHO SANCIONATORIO-Función preventivo general negativa preceptiva que conmina a servidores públicos a cumplir los términos procesales JUICIO DE PROPORCIONALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Falta de necesidad de la medida/DESTITUCION E INHABILIDAD POR DESCONOCIMIENTO DE TERMINOS PROCESALES EN RESOLUCION DE RECURSOS-Limitación a través de sanciones graves no es necesaria JUICIO DE PROPORCIONALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Falta de proporcionalidad en sentido estricto de la medida/DESTITUCION E INHABILIDAD POR DESCONOCIMIENTO DE TERMINOS PROCESALES EN RESOLUCION DE RECURSOS-No es proporcional sancionar a servidor público/FALTA DISCIPLINARIA POR NO RESOLUCION OPORTUNA DE RECURSOS-Calificación como leve o grave depende del caso concreto/FALTA DISCIPLINARIA POR NO RESOLUCION OPORTUNA DE RECURSOS-Desproporción al castigar con máxima sanción cuando no se afecte otros bienes jurídicos CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Criterios para determinar gravedad o levedad de la falta CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Criterios de graduación para determinar gravedad o levedad de la falta FALTA DISCIPLINARIA POR NO RESOLUCION OPORTUNA DE RECURSOS FRENTE AL SILENCIO ADMINISTRATIVO-Declaración de inexequibilidad de la expresión “gravísima” FALTA DISCIPLINARIA POR NO RESOLUCION OPORTUNA DE RECURSOS FRENTE AL SILENCIO ADMINISTRATIVO-Expresión “gravísima” no vulnera principio de unidad de materia por guardar conexión con la temática Referencia: expediente D-10744 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 86 (parcial) de la Ley 1437 de 2011 Actores: Daniel Londoño de Vivero y Aura Ximena Osorio Torres Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Bogotá D. C., veinticinco (25) de noviembre dos mil quince (2015). La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados María Victoria Calle Correa -quien la preside-, Myriam Ávila Roldán, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes, 1. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Daniel Londoño de Vivero y Aura Ximena Osorio Torres demandaron el artículo 86 (parcial) de la Ley 1437 de 2011. A esta demanda se le asignó la radicación D-10744. 1.1. NORMA DEMANDADA El texto de la disposición demandada es el siguiente. Se subrayan los apartes demandados: “Ley 1437 de 2011 Artículo 86. Silencio administrativo en recursos. Salvo lo dispuesto en el artículo 52 de este código, transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa. El plazo mencionado se suspenderá mientras dure la práctica de pruebas. La ocurrencia del silencio negativo previsto en este artículo no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver siempre que no se hubiere notificado auto admisorio de la demanda cuando el interesado haya acudido ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La no resolución oportuna de los recursos constituye falta disciplinaria gravísima”. 1.2. LA DEMANDA Los ciudadanos Daniel Londoño de Vivero y Aura Ximena Osorio Torres presentaron acción pública de inconstitucionalidad contra la expresión “gravísima” contemplada en el artículo 86 de la Ley 1437 de 2011, por considerar que vulnera el Preámbulo y a los artículos 2, 13, 29, 83 y 158 de la Carta: 1.2.1. Vulneración del principio de unidad de materia Señalan que se vulneró el principio de unidad de materia al incluir la tipificación de una falta gravísima dentro de la Ley 1437 de 2011: 1.2.1.1. Afirman que la finalidad del principio de unidad de materia es asegurar la transparencia, la organización sistemática y la coherencia de la legislación para garantizar la seguridad jurídica y facilitar el cumplimiento de las normas. 1.2.1.2. Recuerdan que la Corte Constitucional, en la Sentencia C – 951 de 2014 señaló que la consagración de faltas gravísimas en la Ley 1437 de 2011 quebranta de manera ostensible el artículo 158 de la Constitución pues hace que el legislador incursione en el derecho disciplinario en un ordenamiento distinto: “En sexto lugar, al elevar a falta gravísima cualquier comportamiento susceptible de adecuación típica a alguno de los tres grupos identificados en la norma, ya sea por infracción al derecho de petición, por desconocimiento de los derechos de las personas o por violación de cualquiera de las prohibiciones, la norma quebranta de manera ostensible el artículo 158 Superior, en la medida en que el legislador especial del derecho de petición, incursiona en el campo del legislador de otra especialidad normativa como lo es el derecho disciplinario, que en un ordenamiento distinto ha realizado la labor de identificación y clasificación de las faltas que afectan la buena marcha de la administración pública. Esta labor queda ahora sin efecto en la medida que una norma estatutaria, de mayor jerarquía, equipara la violación del derecho de petición, o incluso la mora en la respuesta, a cualquier comportamiento de los tipificados en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002. Así, quedarían expuestos a la misma sanción de destitución e inhabilidad general de diez (10) a veinte (20) años, la persona que incurre en mora en el derecho de petición y aquella que, siendo destinatario del ius puniendi del Estado, comete una masacre o incurre en el tipo de desaparición de personas o irroga un millonario detrimento patrimonial al erario. Esta evidente desproporción, representa un quebrantamiento no solo del principio de unidad de materia sino, sobre todo, del valor constitucional de justicia e igualdad que impregna la Carta Política desde el preámbulo hasta su último artículo”. 1.2.1.3. Aducen que al introducir una nueva falta gravísima de los servidores públicos en la disposición acusada se desconoció el principio de seguridad jurídica, pues se está presentando una dispersión jurídica de las normas del derecho disciplinario, lo cual contradeciría el principio de unidad de materia que debe seguir toda ley de la República. 1.2.2. Vulneración de los principios de proporcionalidad Indican que la consagración como falta gravísima de la conducta de no resolver oportunamente los recursos vulnera el principio de proporcionalidad consagrado en el preámbulo y en el artículo 13 de la Constitución Política: 1.2.2.1. Expresan que no resulta razonable ni proporcional sancionar a un servidor público que no conteste un recurso en el término establecido por la ley con la sanción más grave que establece el derecho disciplinario en nuestro país. 1.2.2.2. Señalan que no es razonable ni proporcional que por una falta no tan grave como no resolver oportunamente un recurso, se destituya a un servidor público y se le apliquen las consecuencias adicionales contempladas en el artículo 45 de la Ley 734 de 2002: “Artículo 45. Definición de las sanciones. 1. La destitución e inhabilidad general implica: a) La terminación de la relación del servidor público con la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de carrera o elección, o b) La desvinculación del cargo, en los casos previstos en los artículos 110 y 278, numeral 1, de la Constitución Política, o c) La terminación del contrato de trabajo, y d) En todos los casos anteriores, la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera”. 1.2.2.3. Manifiestan que al establecer una sanción disciplinaria gravísima por el hecho de no contestar oportunamente un recurso, se estaría igualando la sanción de este comportamiento con la de realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito o con la de dar lugar a que se extravíen, pierdan o dañen bienes del Estado. 1.2.2.4. Agregan que el legislador no puede desconocer los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, los cuales han sido reconocidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la Sentencia C–022 de 1996: “El concepto de proporcionalidad comprende tres conceptos parciales: la adecuación de los medios escogidos para la consecución del fin perseguido, la necesidad de la utilización de esos medios para el logro del fin (esto es, que no exista otro medio que pueda conducir al fin y que sacrifique en menor medida los principios constitucionales afectados por el uso de esos medios), y la proporcionalidad en sentido estricto entre medios y fin, es decir, que el principio satisfecho por el logro de este fin no sacrifique principios constitucionalmente más importantes” 1.2.2.5. Afirman que en la Sentencia C–951 de 2014, la Corte Constitucional consideró que vulneraba el principio de proporcionalidad la tipificación como gravísima de la conducta de no atender las peticiones o no resolverlas dentro de los términos fijados para ello: “La Corte encuentra que a la luz de estos elementos, si bien la calificación como falta disciplinaria la desatención al derecho de petición y la contravención de las prohibiciones y de los derechos de las personas de que trata la Primera Parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no riñe con la Constitución, la connotación como gravísima de esta falta quebranta el derecho a la igualdad (art. 13 C.P.) del cual se deprende el principio de proporcionalidad entre la conducta y la sanción a imponer. En consecuencia, procederá a declarar exequible el artículo 31 del proyecto de ley estatutaria revisado, salvo el vocablo “gravísima”, el cual será declarado inexequible”. 1.2.2.6. Agregan que la Corte a través de la sentencia C–951 de 2014, determinó que las faltas gravísimas se encuentran establecidas taxativamente en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002 “numerus clausus”, mientras que las graves y leves están previstas “numerus apertus”. Si bien, este hecho no impide al legislador establecer otras conductas constitutivas de faltas gravísimas, se debe hacer en concordancia con lo ya dispuesto en el Código Disciplinario Único, lo cual no ocurre con lo establecido por el artículo 86 de la Ley 1437 de 2011. 1.2.3. Vulneración del principio de buena fe Consideran que se vulnera el principio de buena fe contemplado en el artículo 83 de la Constitución, pues la consagración de esta falta gravísima presume que el servidor público actuó de mala fe y con dolo cuando no resuelve un recurso en el término establecido por la Ley. En virtud de lo anterior, manifiestan que no cabría ningún tipo de excusa o la posibilidad de desvirtuar la mala fe con la cual supuestamente actuó el servidor público, configurándose así una vulneración expresa de la presunción de buena fe que tienen todas las actuaciones de los servidores públicos. 1.3. INTERVENCIONES 1.3.1. Instituto Colombiano de Derecho Procesal El Instituto Colombiano de Derecho Procesal, por intermedio de apoderado, solicita se declare la inexequibilidad de la norma acusada con base en los siguientes fundamentos: 1.3.1.1. Señala que la Corte ya se ha pronunciado respecto de una previsión muy similar a la acusada, referida al desconocimiento del derecho de petición en la sentencia C-951 de 2014, en ese entendido, resultan extensivas y extensibles, mutatis mutandis, aquellas razones a la norma demandada. En la citada providencia, la Corte estimó que “si bien la calificación como falta disciplinaria la desatención al derecho de petición (…) no riñe con la constitución, la connotación como gravísima de esta falta quebranta el derecho a la igualdad”. 1.3.1.2. Expresa que las consideraciones hechas por la Corte en la sentencia C–951 de 2014, se estiman válidas frente a la calificación como falta gravísima de la no resolución oportuna de recursos en sede administrativa, puesto que donde existe la misma disposición, es aplicable la misma razón, en tanto que la Corte considera el derecho al recurso como parte integrante del núcleo esencial del derecho de petición. 1.3.1.3. Indica que lo establecido por el artículo 86 de la Ley 1437 de 2011, desconoce el artículo 13 de la Carta al establecer un efecto desproporcionado e irrazonable, estimándose así como inconstitucional. 1.3.1.4. Manifiesta que en lo atinente a la unidad de materia, la expresión “gravísima” viola este principio que debe ser respetado por el legislador, citando como fundamento lo estimado por esta Corte en la sentencia C–951 de 2014, que al respecto arguyó “al elevar a falta gravísima cualquier comportamiento susceptible de adecuación típica (…) por infracción al derecho de petición (…) la norma quebranta de manera ostensible el artículo 158 Superior, en la medida en que el legislador especial del derecho de petición, incursiona en el campo del legislador de otra especialidad como lo es el derecho disciplinario. Así quedarían expuestos a la misma sanción de destitución e inhabilidad (…) la persona que incurre en mora en el derecho de petición”. 1.3.1.5. Finalmente aduce en cuanto a la calidad de gravísima de la falta consistente en no dar oportuna respuesta a los recursos interpuestos en sede administrativa, aplicando un test de proporcionalidad o juicio de justificación, que la medida es constitucionalmente ilegitima, toda vez que contraría expresos mandatos constitucionales, en este sentido considera que la medida no es necesaria, pues será la autoridad disciplinaria la que califique la gravedad de la sanción a establecer en un caso concreto. Igualmente, indica que la medida es eficaz y que resulta ser desproporcionada e irrazonable pues, como se dijo, induce a una situación extrema que el texto constitucional repele. 1.3.2. Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, por intermedio de su presidente, solicita que se declare la constitucionalidad de la norma demandada con fundamento en los siguientes argumentos: 1.3.2.1. Aduce que el artículo 86 del C.P.A.C.A. es desarrollo directo de la Constitución Política, destacándose el deber que tienen las autoridades en las actuaciones administrativas, entre ellas la de resolver los recursos administrativos, protegiendo los derechos de las personas en especial el debido proceso (art. 29 C.P.) y en cumplimiento de los principios constitucionales de la función administrativa (art. 209 C.P.). El debido proceso administrativo, debe integrar las garantías previas referentes a la expedición de actos y procedimientos y las garantías posteriores que se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de dichos actos y procedimientos, tal como lo reiteró la Corte en la Sentencia C–089 de 2011. 1.3.2.2. Afirma que la norma acusada, tiene como propósito la efectividad de los mandatos constitucionales a un debido proceso “sin dilaciones injustificadas” en el que se garantice el derecho de “defensa y contradicción”, previstos en el artículo 29 Superior y los principios de eficacia, economía y celeridad del artículo 209, ibídem, para lo cual se vincula de manera efectiva a las autoridades bajo el mandato de resolver los recursos en forma oportuna. Cita el interviniente, providencias constitucionales como la C–875 de 2011 y la C–034 de 2014, donde se plasma la importancia del debido proceso administrativo, la armonización de los mandatos del artículo 29 de la Constitución con los principios del artículo 209 de la misma normatividad, y la materialidad de los principios de celeridad y eficacia dentro del proceso administrativo. 1.3.2.3. En el mismo sentido, aduce que resulta un contrasentido solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad, de una disposición legal que tiene por objeto proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas y observar los principios propios de la función administrativa, tal como se deduce de la lectura de la exposición de motivos del proyecto de ley que precedió a la Ley 1437 de 2011, el cual fue conocido por la Corte a través de las sentencias C–875 de 2011 y C–951 de 2014. Si se declarara la inexequibilidad solicitada, se iría en contravía del principio de supremacía constitucional, la prevalencia de los derechos fundamentales y los principios que rigen la función administrativa. 1.3.2.4. Manifiesta que en el ejercicio de la libertad de configuración, el legislador a través del artículo 86 de la Ley 1437 de 2011, potestativamente y bajo un propósito constitucionalmente legítimo, estableció el término para cumplir una actuación administrativa y la sanción por su incumplimiento. Ahora bien, no puede sostenerse que el acaecimiento del silencio administrativo negativo es consecuencia jurídica suficiente para superar la omisión del deber de respuesta de la Administración, más bien es la violación del derecho constitucional de petición y la resolución de recursos en sede administrativa, tal como lo sostiene la Corte en la Sentencia T–377 de 2000. 1.3.2.5. Indica, que la norma de la cual se reprocha su constitucionalidad, no establece automáticamente una sanción como lo pretende hacer ver la demanda, pues a la autoridad disciplinada se le aplicará el debido proceso previsto en la Ley 734 de 2002. 1.3.2.6. El interviniente considera, teniendo de presente que la medida legislativa demandada involucra un escrutinio de la proporcionalidad y razonabilidad, que está llamado a aplicarse un test integrado en la modalidad leve, con el fin de establecer la legitimidad del fin y la adecuación de la medida para alcanzarlo (C–673 de 2001). El resultado de este test, en el sentir del interviniente, no será otro que el de la constitucionalidad de la medida legislativa, amén de que el fin propuesto por la misma es constitucionalmente legitimo (art. 29 y 209 C.N.) y la medida es adecuada para alcanzarlo, toda vez que no se controvierte el debido proceso disciplinario. 1.3.3. Pontificia Universidad Javeriana de Cali Alejandro José Ariza Aguilar en representación de la Carrera de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana de Cali, intervino en el proceso de la referencia para defender las pretensiones de los demandantes y solicitar a esta Corporación se declare la inexequibilidad de la norma demandada. Lo anterior en atención a las siguientes razones: 1.3.3.1. Manifiesta que la expresión demandada afecta el orden justo jurídico (preámbulo) establecido por el constituyente primario porque entroniza en contra del titular de la función un efecto-causa exorbitante que rompe el equilibrio normativo, en tanto que lo somete a una presión indebida e injustificada. Una cosa es la parte fundamental de la celeridad que impone una carga moral y normativa de justicia en la decisión del servidor público, y otra bien diferente la instrumental en donde aquél para evitar el castigo, sacrifica lo sustancial, esto equivale a decir que, en otras palabras, con el contenido de la norma demandada se está sacrificando lo sustancial por lo instrumental. 1.3.3.2. Sostiene que la expresión demandada conculca el artículo 13 de la Carta, pues establece para el servidor público una carga desproporcionada al ejercicio normal de la función administrativa respecto, no solo de las otras funciones, sino al interior de sí misma, pues rompe el equilibrio entre los servidores que tienen que resolver recursos y los que no, lo cual no resulta correcto. 1.3.3.3. Aunado a lo anterior, indica que con la norma puesta en entredicho constitucional se quebranta el artículo 29 Superior referente al debido proceso, el cual debe ser analizado en congruencia con el Código Único Disciplinario (Ley 734 de 2002), pues la norma demandada al establecer que la mora en resolver el recurso constituye una falta gravísima, remite al agente a un procedimiento típicamente inquisitivo en donde la contradicción, en este caso, queda ausente puesto que la expresión gravísima del último inciso del artículo 86 de la Ley 1437 de 2011, lo que ha hecho es configurar legalmente un acto de responsabilidad objetiva, con lo cual niega la defensa técnica y material del implicado. 1.3.3.4. En igual sentido, argumenta que se vulnera el principio de la buena fe establecido en el artículo 83 del texto constitucional, en la medida en que determinar como gravísima la mora en el cumplimiento de una obligación a un servidor público, es calificar dicha conducta como objetiva a secas, sin dar lugar a controvertir la decisión, lo que rompe el equilibrio dinámico de la estructura normativa en que se sustenta la convivencia, que en últimas viene a ser el principio de la buena fe y la confianza legítima. 1.3.3.5. Finalmente, aduce que la norma acusada va en contravía de lo establecido por el artículo 158 de la Constitución Política, en el entendido de que una cosa es la expedición de un código especializado pero dogmático y procedimental, como lo es el CPACA, y otra muy distinta es incluir en él una adición a otro, también especial pero de carácter sancionatorio. Lo anterior, hace que surja una incompatibilidad material entre la unidad temática de la norma y el precepto específico contenido en ella que aquí se demanda. 1.3.4. Universidad Católica de Colombia El Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica de Colombia, presentó escrito solicitando que se declare la inconstitucionalidad de la norma en su expresión demandada por las siguientes razones: 1.3.4.1. Señala que el principio de unidad de materia, ya ha sido objeto de análisis por la Corte, en sentencias como la C – 951 de 2014, deduciéndose que este principio busca que las disposiciones que hacen parte de una ley tengan “coherencia temática y una clara correspondencia lógica con la materia general de la misma”. 1.3.4.2. En el mismo sentido manifiesta, que la finalidad del principio de la unidad de materia es racionalizar y tecnificar el proceso normativo, y así impedir, incongruencias temáticas. No obstante, la Corte ha precisado que la aplicación del principio debe ser flexible, para evitar que se convierta en un obstáculo para el trabajo legislativo. 1.3.4.3. Manifiesta que en el examen de constitucionalidad de normas que eventualmente transgredan la unidad de materia, según el método que la misma Corte ha desarrollado, en primer lugar se debe identificar el alcance material o contenido temático de la ley, para seguidamente, verificar si existe o no la mencionada conexidad entre la previsión acusada y el contenido temático de la ley. 1.3.4.4. Sobre la violación del artículo 13 Superior, aduce el interviniente que el legislador en ejercicio de su libertad de configuración normativa, está en la obligación de respetar los principios constitucionales de proporcionalidad y razonabilidad, los cuales se erigen como un límite al ius puniendi del Estado. De tal manera, que dejar en pie de igualdad desde el punto de vista de la sanción, al servidor público moroso, con quienes han cometido alguna de las faltas descritas en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002, resulta desproporcional en la afectación del bien protegido y la finalidad propuesta en la Ley 1437 de 2011, con la afectación que busca el artículo 48 de la Ley 734 de 2002. 1.3.5. El Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre El director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre y Hans Alexander Villalobos Díaz, estudiante de pregrado de la Facultad de Derecho de la misma Universidad, solicitaron se declare la inconstitucionalidad de la norma bajo estudio, con base en los siguientes argumentos: 1.3.5.1. En lo atinente al principio de unidad de materia, consideran los intervinientes, que el legislador en el ejercicio de su libertad configurativa debe tener en cuenta este principio ya que los dos no se controvierten entre sí. 1.3.5.2. Manifiestan que el artículo 86 acusado, está incluido en la primera parte del C.P.A.C.A., cuyos motivos de redacción son el eficiente funcionamiento de la administración y la primacía de los intereses generales. De tal manera, que la expresión “gravísima” demandada no transgrede a la Constitución, ya que posee un fin constitucionalmente legítimo y tampoco va en contravía de los motivos de redacción de la Ley 1437 de 2011. Por lo anterior, la norma debería declararse exequible. 1.3.5.3. No obstante, indican que existe una violación al principio de proporcionalidad, pues la norma acusada no distingue que la no resolución del recurso en el término legal, puede llevar a que dicho recurso nunca sea resuelto o a que sea resuelto fuera del término. En este sentido, con el artículo 86 se le da un tratamiento idéntico a situaciones de hecho completamente disimiles, que aunque requieran sanción, no es justificable que sea considerada idéntica. 1.3.5.4. Aducen que la Corte se ha pronunciado en ese sentido, en la Sentencia C–951 de 2014, estimando que “(…) la norma no establece gradualidad alguna entre los diferentes comportamientos. Atribuye a todos ellos la misma consecuencia jurídica con independencia de la afectación o no de derechos fundamentales. (…) Esta condición, que de suyo implica desconocimiento del principio de proporcionalidad, lleva consigo también el desconocimiento del valor constitucional de la justicia (Preámbulo y Artículo 2 C.P.), como quiera que se da idéntico tratamiento a comportamientos de connotación jurídicamente distinta”. 1.3.6. Universidad Santo Tomas El Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomas y el Director del Consultorio Jurídico de la misma Universidad, solicitan a la Corte Constitucional que se declare la inexequibilidad de los artículos bajo estudio, por los siguientes motivos: 1.3.6.1. Manifiestan que conforme a la Sentencia C–030 de 2012, la determinación de la tipicidad en materia disciplinaria es más flexible que en materia penal, sin embargo exige que se determine el alcance de la conducta y la correspondiente sanción. El alcance es determinado por factores de culpabilidad y dolo, según los bienes jurídicos afectados por la conducta y la naturaleza de la misma. 1.3.6.2. En igual sentido, afirman que con la previsión acusada se vulnera el principio de tipicidad, pues a pesar de que en el tipo disciplinario se determinan los elementos de la conducta punible, no se relacionan estos con la graduación de la falta, porque al considerarse una omisión como falta gravísima se entiende su comisión dolosa, no simplemente culposa. 1.3.6.3. Citan la Sentencia C–155 de 2002, donde la Corte analiza la ley disciplinaria en lo atinente a la tipificación de conductas como faltas disciplinarias en tipos abiertos que suponen un amplio margen de valoración, lo cual ha permitido que se haya creado un sistema de incriminación denominado “numerus apertus”, en el cual no se señala si la modalidad de la conducta es culposa o dolosa y frente al cual la Corte señaló que “el sistema de numerus apertus supone igualmente que el fallador es quien debe establecer cuales tipos disciplinarios admiten la modalidad culposa partiendo de la estructura del tipo, del bien tutelado o del significado de la prohibición”. 1.3.6.4. Indican que al considerar una falta “gravísima” el hecho de que el servidor público no resuelva en el término legal, los recursos interpuestos en sede administrativa, se vulnera claramente el derecho a la igualdad, pues según los intervinientes, el artículo 86 de la Ley 1437 de 2011, no permite que el fallador califique la falta graduándola como culposa o dolosa, tal como lo establece el artículo 43 del Código Disciplinario Único. 1.3.6.5. Aducen que la norma acusada, en su expresión “gravísima”, va en contravía de la unidad de materia, ampliamente analizada por la Corte en Sentencias como la C–133 de 2012, en la que se estimaron las dos condiciones específicas para que el Congreso ejerza su función legislativa “(i) definir con precisión, desde el mismo título del proyecto, cuáles habrán de ser las materias de que se va a ocupar al expedir la ley, y, simultáneamente (ii) mantener una estricta relación interna, desde una perspectiva sustancial, entre las normas que harán parte de la ley, de manera que exista entre ellas coherencia temática (…)”. Condiciones éstas que terminan por materializar la unidad de materia legislativa, la cual no se ve reflejada en el artículo 86 de la Ley 1437 de 2011, que gradúa la gravedad de una falta disciplinaria en un articulado, cuya unidad de materia es lo contencioso administrativo y no lo disciplinario, quebrantándose de igual manera la libertad del fallador disciplinario, para determinar el grado de la falta cometida por el funcionario. 1.3.7. Universidad de Caldas Ricardo Antonio Riveros estudiante de la Facultad de Derecho de la Universidad de Caldas y Oscar Fernando Betancour García asistente docente del área de derecho privado del Consultorio Jurídico de la misma Universidad, bajo la coordinación del profesor Carlos Alberto Agudelo, solicitan que se declare la inexequibilidad de la norma acusada con base en los siguientes fundamentos: 1.3.7.1. Consideran que el artículo 86 de la Ley 1437 de 2011, es una evidente materialización del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Carta, en tanto los recursos presentados ante las decisiones de las autoridades, se constituyen en una extensión de una petición original, en virtud de lo cual, pueden atribuírsele a los recursos en sede administrativa características extensibles del derecho de petición, como la de ser un derecho fundamental y herramienta para el cumplimiento de derechos. 1.3.7.2. Manifiestan que el planteamiento realizado por el accionante, sobre la taxatividad de las faltas disciplinarias contenidas en el artículo 48 del estatuto disciplinario es apropiado, por cuanto el derecho disciplinario por aplicar las potestades punitivas del Estado debe tener un grado mayor de certeza. En el ordenamiento jurídico se han previsto unos límites de competencia que impiden que existan faltas gravísimas dispersas y para ello se debe respetar el cuerpo normativo disciplinario. 1.3.7.3. Citan la Sentencia C–951 de 2014, con el fin de precisar dos aspectos importantes, ya que en dicha providencia se estudió el alcance del principio de unidad de materia respecto de la previsión normativa de sanciones disciplinarias ante la falta de respuesta del derecho de petición. El primero es que los recursos en sede administrativa son una expresión del derecho fundamental de petición y resulta viable trasladar los alcances normativos de ciertas sub reglas para la resolución del caso concreto. En ese sentido, pueden trasladarse los elementos sobre la desproporción entre la conducta reprochada y la sanción expuestos en la sentencia C–951 de 2014, resultando de ello que, calificar la omisión de respuesta a un recurso en sede administrativa como falta gravísima, de entrada, es excesiva; máxime cuando de ello no se genera per se una barrera a la administración de justicia. En segundo lugar, resultaría suficiente para la declaratoria de inexequibilidad advertir sobre la afectación del principio de unidad de materia. 1.3.7.4. Aducen que en la precitada providencia, se estudió el sentido material de una disposición similar a la que nos ocupa, discutiéndose la proporcionalidad de la sanción disciplinaria gravísima para los eventos en que no se resolviera oportunamente el derecho de petición. Frente a aquella previsión, se decidió la inexequibilidad parcial de la expresión “gravísima” al considerarse que igualar en términos sancionatorios hipótesis de conductas sumamente gravosas para la administración pública, con la omisión en la resolución de los recursos, resultaba desproporcionado en estricto sentido. 1.3.7.5. Finalmente, expresan que la inclusión como falta gravísima a la omisión del servidor de resolver oportunamente los recursos en sede administrativa, resulta atentatoria del principio constitucional de unidad de materia, por la falta de conexidad estricta y además de desproporcionada en el estándar de igualdad prohijado por el constituyente. 2. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador General de la Nación solicita que se declare la exequibilidad de la norma demandada por los siguientes motivos: 2.1. Señala en cuanto a la violación del principio de unidad de materia, que este cargo no cumple con el requisito de certeza para que se configure adecuadamente la violación. Resalta que aunque los accionantes mencionan el artículo 158 constitucional, no esbozan una argumentación tendiente a demostrar que el legislador vulneró el principio de unidad de materia, limitándose simplemente a mencionarlo. 2.2. En igual sentido se refiere a la pertinencia, expresando que en la demanda no se hace un reproche constitucional enfrentando la Carta con el precepto acusado, y más bien se hace un reproche de legalidad, que para los efectos de admisibilidad del cargo, no tiene fundamento. 2.3. Resalta que para demostrar una violación al artículo 158 Superior, los accionantes debieron demostrar que la previsión acusada no tiene relación temática, sistemática o teleológica con la Ley 1437 de 2011. 2.4. Aduce que la unidad de materia se predica de un mismo articulado normativo, más no con la temática de una ley distinta, como lo pretenden hacer ver los accionantes. 2.5. Expresa que el establecimiento de sanciones por conductas consideradas antijurídicas, hace parte de la libertad de configuración legislativa de la que goza el Congreso, siempre que como se estimó en la sentencia C–490 de 2011 se cumplan con “determinados principios y valores, derivados de la cláusula general del debido proceso, para que sean compatibles con la constitución. 2.6. El Jefe del Ministerio Público manifiesta que la norma acusada es respetuosa del principio de proporcionalidad, buena fe y el derecho a la igualdad, toda vez que, el considerar la falta gravísima no implica que se presuma el dolo del servidor público. Según el numeral 9° del artículo 43 de la Ley 734 de 2002, “la realización típica de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa grave, será considerada falta grave”, lo cual quiere decir que, en el proceso disciplinario, únicamente si se prueba el dolo la conducta puede ser considerada como una falta gravísima. De lo contrario, la falta será tratada como realizada con culpa grave y sancionada de conformidad. 2.7. Considera que el dolo debe probarse en el trámite disciplinario, en el cual se deben respetar las garantías constitucionales del procesado, con el fin de aplicarle la sanción pertinente. 3. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 3.1. COMPETENCIA Conforme al numeral 5º del artículo 241 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer de la constitucionalidad de las normas demandadas. 3.2. APTITUD DE LOS CARGOS FORMULADOS EN LA DEMANDA El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 señala los elementos indispensables que debe contener la demanda en los procesos de control de constitucionalidad[1]. Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una disposición determinada debe indicar con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Por otro lado, en la Sentencia C–1052 de 2001, esta Corporación señaló las características que debe reunir el concepto de violación formulado por el demandante, estableciendo que las razones presentadas por el actor deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[2], requisitos cumplidos por los dos primeros cargos formulados por los demandantes: 3.2.1. Cargo frente a la vulneración de la unidad de materia 3.2.1.1. El primer cargo es cierto y claro, pues los demandantes señala que se incluyó la tipificación de una falta gravísima dentro de una ley distinta al Código Disciplinario Único, lo cual es verdad, pues a través de la norma demandada efectivamente se tipificó la no resolución de recursos como falta gravísima en el Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo: “La no resolución oportuna de los recursos constituye falta disciplinaria gravísima”. El cargo plantea un debate claro desde el punto de vista constitucional consistente en determinar si pueden consagrarse faltas gravísimas en una ley distinta al Código Disciplinario y en concreto en el Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo. 3.2.1.2. En relación con el requisito de suficiencia esta Corporación ha señalado de manera reiterada que cuando formula una acusación por vulneración de la unidad de materia, corresponde al demandante demostrar: (i) Cuál es el contenido material o temático de la ley concernida, lo cual es cumplido por los accionantes al señalar que éste corresponde a la regulación del procedimiento administrativo y contencioso administrativo. (ii) Cuáles son las disposiciones de dicha ley que no guardan relación de conexidad con dicha materia, lo cual identificado en la demanda al señalar la expresión demandada del artículo 86 de la Ley 1437 de 2011. (iii) Las razones por las cuales considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley, lo cual es explicado por los demandantes y se centra en señalar que no deberían incluirse faltas disciplinarias gravísimas en una ley administrativa fuera del Código Disciplinario Único. 3.2.1.3. Frente a la pertinencia constitucional, la demanda plantea un debate sobre la posible vulneración de los artículos 158 y 169 de la Carta Política, al cuestionar si es posible incluir la tipificación de faltas disciplinarias en la Ley 1437 de 2011, temática con una evidente relevancia constitucional que incluso ya se consideró relevante en la Sentencia C–951 de 2014, en la cual se analizó el artículo 31 de dicha ley, en la cual se contempló como falta disciplinaria “la falta de atención a las peticiones y a los términos para resolver”. 3.2.2. Cargo frente a la vulneración del principio de proporcionalidad 3.2.2.1. El segundo cargo es cierto y claro, pues señala que la norma demandada tipifica como gravísima la mera infracción de términos procesales en la respuesta de un recurso, lo cual efectivamente corresponde con el texto legal y genera un debate sobre si la gravedad de esta sanción puede llegar a afectar el principio de proporcionalidad y con el ello el derecho a la igualdad. 3.2.2.2. Este cargo también cumple con el requisito de suficiencia, pues expone las normas constitucionales presuntamente vulneradas y las razones por las cuales se da dicho desconocimiento. En este sentido, los demandantes exponen las razones por las cuales consideran inconstitucional sancionar a un servidor público que no conteste un recurso en el término establecido por la ley con la sanción más grave que establece el derecho disciplinario en nuestro país como es la destitución. Igualmente, los accionantes también utilizan argumentos de la jurisprudencia de la Corte para plantear que en la Sentencia C–951 de 2014, la Corte Constitucional consideró que vulneraba el principio de proporcionalidad la tipificación como gravísima de la conducta de no atender las peticiones o no resolverlas dentro de los términos fijados para ello. 3.2.2.3. Finalmente este cargo tiene pertinencia constitucional pues señala la infracción del principio de proporcionalidad, reconocido ampliamente por la jurisprudencia de esta Corporación a partir del derecho a la igualdad. En este sentido cabe destacar que la demanda ha originado un interesante debate de naturaleza constitucional sobre quienes consideran que la norma resulta proporcional entre las intervenciones del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica de Colombia, del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre, de la Universidad Santo Tomas, de la Universidad de Caldas y de la Facultad de Derecho de la Universidad Javeriana que consideran que la expresión gravísima es inconstitucional y las de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y del Ministerio Público que defienden la exequibilidad de esta palabra. 3.2.3. Cargo frente a la vulneración de la buena fe No se admitirá el cargo en relación con la presunta vulneración del principio de buena fe por las siguientes razones: En primer lugar, el cargo no es cierto, pues en ningún momento la norma presume el dolo ni la mala fe, ya que la norma simplemente consagra la parte objetiva del tipo, pero como en cualquier otra falta disciplinaria es necesaria también la parte subjetiva, la cual exige que se demuestre el dolo o la culpa del servidor público, tal como exige el artículo 13 de la Ley 734 de 2002: “Artículo 13. Culpabilidad. En materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. Las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa”. Tampoco es cierto que el servidor público no puede en ningún caso excusar su responsabilidad, pues la Ley 734 de 2002 también reconoce la existencia de causales de exclusión de la misma, lo cual se aplica también a las faltas gravísimas. En este sentido, el artículo 28 de la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único) señala la existencia de siete causales de justificación que pueden aplicarse respecto de cualquier falta disciplinaria: “Causales de exclusión de la responsabilidad disciplinaria. Está exento de responsabilidad disciplinaria quien realice la conducta: 1. Por fuerza mayor o caso fortuito. 2. En estricto cumplimiento de un deber constitucional o legal de mayor importancia que el sacrificado. 3. En cumplimiento de orden legítima de autoridad competente emitida con las formalidades legales. 4. Por salvar un derecho propio o ajeno al cual deba ceder el cumplimiento del deber, en razón de la necesidad, adecuación, proporcionalidad y razonabilidad. 5. Por insuperable coacción ajena o miedo insuperable. 6. Con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituye falta disciplinaria. 7. En situación de inimputabilidad. En tales eventos se dará inmediata aplicación, por el competente, a los mecanismos administrativos que permitan el reconocimiento de las inhabilidades sobrevinientes”. Adicionalmente, se considera que este cargo tampoco cumple con los requisitos de suficiencia y pertinencia, pues apenas realiza una afirmación sobre la posible vulneración de la buena fe sin explicar las razones constitucionales que lo sustentan. 3.3. INTEGRACIÓN DE LA UNIDAD NORMATIVA 3.3.1. Según lo previsto en el inciso 3º del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, la Corte puede integrar la unidad normativa[3], con el objeto de buscar evitar, que proferido un pronunciamiento parcial, se genere incertidumbre acerca del contenido armónico e integrado de la disposición legal objeto de análisis, con lo cual el fallo produzca una interpretación del contenido de la norma que resulte “incoherente o inaplicable"[4]. 3.3.2. De esta manera, la integración normativa posee tres (3) significados: (i) la realización de un deber de quien participa en el debate democrático, a través de la acción de inconstitucionalidad de que trata el art. 241 CP, consistente en la identificación completa del objeto demandado, que incluye todos los elementos que hacen parte de una unidad indisoluble creada por el Derecho; (ii) es un mecanismo que hace más efectivo el control ciudadano a las decisiones del legislador; (iii) y es, finalmente, una garantía que opera a favor de la coherencia del orden jurídico, pues su conformación determina que el poder del juez constitucional para resolver un asunto en sus problemas jurídicos sustanciales, pueda efectuarse sobre todos los elementos que estructuran una determinada construcción jurídica[5]. 3.3.3. La jurisprudencia ha señalado que la integración de la unidad normativa procede en los siguientes eventos: “(i) cuando un ciudadano demanda una disposición que, individualmente, no tiene un contenido deóntico claro o unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, resulta absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra disposición que no fue acusada; (ii) en aquellos casos en los cuales la disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas, con el propósito de evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo; (iii) cuando la norma demandada se encuentra intrínsecamente relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de constitucionalidad”[6]. 3.3.4. En este caso se configura la primera causal para la aplicación de la integración de la unidad normativa frente al primer cargo formulado por los demandantes, ya que su cuestionamiento sobre la inclusión de una falta en el Código Disciplinario no solamente se dirige a la expresión gravísima sino a la totalidad del inciso mediante el cual se consagra esta falta. 3.3.5. En este sentido, la Corte ha reconocido que en razón del carácter informal de la acción pública, que ha de despojarse de tecnicismos y complejidades procesales con miras a la efectividad del derecho político del ciudadano (art. 40 C.P.), puede estructurar la proposición jurídica completa, es decir, la regla de Derecho sobre la cual habrá de recaer el examen de constitucionalidad y el fallo[7]. 3.3.6. De esta manera, la proposición jurídica completa exige incluir toda la expresión que consagra como falta disciplinaria gravísima la no resolución oportuna de los recursos. 3.3.7. Por lo anterior, la Corte Constitucional estudiará la constitucionalidad de la expresión “La no resolución oportuna de los recursos constituye falta disciplinaria gravísima”. 3.4. PROBLEMAS JURÍDICOS 3.4.1. Teniendo en cuenta que solamente se han admitido los dos (2) primeros cargos formulados por el demandante se analizarán los siguientes problemas jurídicos: i) si la inclusión de una falta disciplinaria en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo vulnera el principio de unidad de materia y con ello los artículos 158 y 169 de la Constitución Política y (ii) si la calificación como gravísima de una falta consistente en no contestar un recurso administrativo vulnera el principio de proporcionalidad y con ello el artículo 13 de la Constitución. 3.4.2. Para resolver estos problemas jurídicos se abordarán los siguientes temas: (i) el principio constitucional de la unidad de materia, (ii) el alcance del Derecho disciplinario como parte del Derecho administrativo sancionador en el Estado Social de Derecho y (iii) la norma demandada. 3.5. EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA UNIDAD DE MATERIA. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA 3.5.1. Contenido y alcance El principio de unidad de materia se encuentra consagrado expresamente en el artículo 158 de la Constitución Política, conforme al cual “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. Dicho mandato, a su vez, se complementa con el previsto en el artículo 169 del mismo ordenamiento Superior, al prescribir éste que “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”[8]. Por su parte, el Reglamento del Congreso en su artículo 148 señala que “cuando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión Permanente, el Presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia. Sus decisiones serán apelables ante la Comisión”.[9] De esta manera, este principio se traduce en la exigencia de que en toda ley debe existir correspondencia lógica entre el título y su contenido normativo, así como también, una relación de conexidad interna entre las distintas normas que la integran[10]. A través de este axioma la Constitución Política le está señalando al Congreso de la República dos (2) condiciones específicas para el ejercicio de la función legislativa: (i) definir con precisión, desde el mismo título del proyecto, cuáles habrán de ser las materias de que se va a ocupar al expedir la ley, y, simultáneamente, (ii) mantener una estricta relación interna, desde una perspectiva sustancial, entre las normas que harán parte de la ley, de manera que exista entre ellas coherencia temática y una clara correspondencia lógica con la materia general de la misma, resultando inadmisibles las modificaciones respecto de las cuales no sea posible establecer esa relación de conexidad[11]. 3.5.2. Alcance del control La violación del principio de unidad de materia constituye un vicio de carácter material y no formal, toda vez que el juicio que debe adelantar el juez constitucional consiste esencialmente en examinar el contenido normativo de la disposición acusada, con el fin de verificar que éste guarde coherente relación con el estatuto legal del cual hace parte. En este sentido, para efectos de establecer la presunta violación del citado principio “el juez constitucional no entra a estudiar el procedimiento formal de aprobación de la ley, sino que debe analizar el contenido normativo del artículo impugnado, para compararlo con el tema general de la ley acusada”[12]. Por lo anterior, cuando los tribunales constitucionales entran a determinar si una ley ha cumplido o no con el principio de unidad de materia deben ponderar también el principio democrático que alienta la actividad parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por ejercer un control de diversa intensidad. Así, si se opta por “un control rígido, violaría la Carta toda norma que no esté directamente relacionada con la materia que es objeto de regulación y, por el contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad, sólo vulnerarían la Carta aquellas disposi­ciones que resulten ajenas a la materia regulada”[13]. En consecuencia, el control de constitucionalidad por transgresión del principio de unidad de materia, debe considerar “la relación de ponderación y armonía que debe existir entre la racionalidad del proceso de producción de la ley y la facultad de configuración legislativa a cargo del Congreso de la República”[14]. Por lo anterior, la aplicación del principio de unidad de materia no puede s...