Sentencia C-720 de 2015

C-720-15 Sentencia C-720/15 CLASIFICACION DEL CARGO DE INSPECTOR DE SEGURIDAD AEREA DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL COMO UN EMPLEO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Desconoce el principio axial de la carrera administrativa El nivel de cargos Inspector de Seguridad Aérea de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil cumple funciones técnicas y misionales que no tienen relación con la dirección institucional o el diseño e implementación de políticas, tampoco requieren de un nivel de confianza con el nominador. Por otra parte no se trata de un cargo específico sino todo un nivel de empleos con diferentes requisitos y funciones. Al no cumplir con los requisitos exigidos por la Constitución, no existe una razón suficiente que justifique el haber utilizado la excepción a la regla, tan importante para el derecho constitucional colombiano, de la carrera administrativa para los empleos públicos, por lo tanto la Corte declara la inexequibilidad de la frase impugnada. CARRERA ADMINISTRATIVA-Regla general de vinculación laboral en el sector público CARRERA ADMINISTRATIVA-Concepto y relación con el Estado Social de Derecho CARRERA ADMINISTRATIVA-Criterios determinantes que inciden en la estructura del Estado Social de Derecho La Corte se ha dado a la tarea de identificar los criterios que inciden en la relevancia de la Carrera Administrativa en la estructura del Estado Social de Derecho. Los tres criterios identificados son: (i) El criterio histórico, por el cual es fácil identificar que la historia del constitucionalismo colombiano, a través de diversas reformas, se ha encaminado a fortalecer y privilegiar el sistema de carrera administrativa como la regla general para el ingreso al servicio público. Ello se justifica en las distintas reformas en el propósito de eliminar las prácticas clientelistas, de “amiguismo” o nepotismo, contrarias al acceso a los cargos del Estado de modo equitativo, transparente y basado en la valoración del mérito de los aspirantes. (ii) El criterio conceptual, por el cual la carrera administrativa se entiende como un principio constitucional, con el doble objetivo de: servir de estándar y método preferente para el ingreso al servicio público y; conformar una fórmula interpretativa para que de las reglas que versen sobre el acceso a los cargos del Estado, cumplan las finalidades de la carrera administrativa, en especial el acceso basado en el mérito. (iii) El criterio teleológico, por el cual se entiende que las finalidades que cumple la carrera administrativa en el Estado constitucional, genera una función articuladora de variados fines valiosos para el ordenamiento constitucional colombiano. CARRERA ADMINISTRATIVA-Objetivos Según lo ha sostenido la Corporación, los objetivos específicos de la carrera administrativa tienen íntima relación con el concepto de Estado Social de Derecho y pueden resumirse en: (i) La garantía de cumplimiento de los fines estatales puesto que incentiva el óptimo funcionamiento de la función pública al exigir que quienes la desarrollan sean seleccionados bajo el único criterio del mérito, para determinar su ingreso, permanencia, ascenso y retiro del cargo, bajo la vigencia de los principios de igualdad, eficacia, eficiencia, moralidad, imparcialidad y transparencia. De esa forma, el régimen de carrera garantiza la idoneidad de los funcionarios y servidores públicos, y con ello, el logro de los fines esenciales y objetivos del Estado Constitucional de Derecho, como el servicio a la comunidad, la satisfacción del interés general y la efectividad de los principios, valores, derechos y deberes consagrados en la Constitución Política, evitando además los vicios del clientelismo, favoritismo y el nepotismo, y aportando a la modernización y racionalización del Estado. (ii) Respeto y garantía de los derechos relacionados con el acceso al desempeño de funciones y cargos públicos El sistema de carrera administrativa se constituye en una garantía para la protección eficaz del derecho político a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (Art. 40-7 C.P., Art. 23 CADH) en condiciones de plena igualdad de oportunidades. Para la Corte “La exigencia de un concurso público de méritos permite, a partir de un procedimiento abierto y democrático, que los ciudadanos, sin distingo ni requisitos diferentes a las calidades profesionales que se exijan para el cargo correspondiente, pongan a consideración de las autoridades del Estado su intención de hacer parte de su estructura burocrática.”. (iii) La estabilidad laboral de sus servidores, a partir de la eficiencia en sus funciones. Para la Corte Constitucional “las personas vinculadas a la carrera son titulares de unos derechos subjetivos adquiridos, que deben ser protegidos y respetados por el Estado”, en la medida en que ejerciten su derecho al trabajo “con estabilidad y posibilidad de promoción, según la eficiencia en los resultados en el cumplimiento de las funciones a cargo” y con la posibilidad de obtener los beneficios propios de la condición de escalafonados en la carrera, en perfecta consonancia con la Constitución. (iv) La erradicación de la corrupción en la Administración Pública. El sistema de carrera administrativa contribuye a la lucha contra la corrupción, pues al estar sometida al principio de mérito para el ingreso, se constituye en una herramienta eficaz para erradicar el clientelismo, el nepotismo o el amiguismo” CARRERA ADMINISTRATIVA-Instrumentos internacionales CARGOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Jurisprudencia constitucional/CARGOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Límites/CARRERA ADMINISTRATIVA-Excepción específica EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Carácter excepcional y exigencias/CARGOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Configuración legislativa/CARGO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Criterios para determinarlo/CARGO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Subreglas fijadas en la Jurisprudencia constitucional CONCURSO PUBLICO DE MERITOS-Reiteración de jurisprudencia/FUNCION PUBLICA-Principios CARGO DE INSPECTOR DE SEGURIDAD AEREA DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL-Funciones no corresponden a las categorías de Director, Asesor o Ejecutivo/CARGO DE INSPECTOR DE SEGURIDAD AEREA DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL-Funciones operativas/INSPECTOR DE SEGURIDAD AEREA-Funciones no tienen relación con la representación de la entidad/INSPECTOR DE SEGURIDAD AEREA-Se trata de funcionarios técnicos cuya tarea es vigilar el correcto cumplimiento de la normatividad, por lo tanto la confianza que se requiere es la inherente a la de cualquier cargo público/EMPLEOS DEL NIVEL INSPECTOR DE SEGURIDAD AEREA-No tienen funciones de dirección o implementación de políticas de la entidad/CARGO DE INSPECTOR DE SEGURIDAD AEREA DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL-No existe razón suficiente para catalogar el cargo como de libre nombramiento y remoción y tampoco cumple con la especificidad para la excepción a la regla de carrera administrativa Referencia: expediente D-10704 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13, numeral 1 (parcial) del Decreto 790 de 2005. Actor: Jairo Villegas Arbeláez Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Bogotá D. C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil quince (2015) La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados María Victoria Calle Correa -quien la preside-, Myriam Ávila Roldán (e), Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes: 1. ANTECEDENTES En escrito presentado el 6 abril de 2015, el ciudadano Jairo Villegas Arbeláez, ejerciendo la acción pública de inconstitucionalidad, demandó el artículo 13, numeral 1, parcial del Decreto 790 de 2005, por considerar que vulnera el artículo 125 en concordancia con el artículo 122 de la Constitución Política. Mediante Auto del veintitrés (23) de abril de dos mil quince (2015), el magistrado sustanciador resolvió inadmitir la demanda respecto de todos los cargos formulados. Posteriormente en escrito presentado el 29 de abril de 2015, el ciudadano Jairo Villegas Arbeláez, procedió a subsanar los vicios señalados en la demanda de la referencia, y mediante auto del catorce (14) de mayo de dos mil quince (2015) fue admitida. El despacho consideró pertinente poner en conocimiento de la demanda al Congreso de la República e invitó a participar en el juicio que por esta acción se propicia a la Aeronáutica Civil, al Departamento Administrativo de la función Pública, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisión Nacional del Servició Civil, a las Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, Nacional, Pontificia Bolivariana, Javeriana, Eafit, Santiago de Cali, Libre , San buenaventura, de Medellín, del Norte, del Sinú – Seccional de Montería - Sergio Arboleda, Externado de Colombia, de Ibagué y Facultad de Jurisprudencia del Rosario. Adicionalmente ordenó correr traslado del expediente al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. 1.1. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada: “DECRETO 790 DE 2005 (Marzo 17) Diario Oficial No. 45.855 de 19 de marzo de 2005 Por el cual se establece el Sistema Específico de Carrera Administrativa en la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el numeral 4 del artículo 53 de la Ley 909 de 2004, DECRETA: TITULO III. SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA. CAPITULO I. CLASIFICACIÓN DE LOS EMPLEOS. ARTÍCULO 13. CLASIFICACIÓN DE LOS EMPLEOS. Los empleos públicos de la planta de personal de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil, son de carrera, con excepción de los de libre nombramiento y remoción, que correspondan a uno de los siguientes criterios: 1. Los de dirección, conducción y orientación institucional, cuyo ejercicio implica la adopción de políticas o directrices, los cuales son: Director General, Subdirector General, Secretario General, Secretario de Sistemas Operacionales, Secretario de Seguridad Aérea, Jefe de Oficina Aeronáutica, Director Aeronáutico de Área, Agregado para Asuntos Aéreos, Administrador de Aeropuerto, Gerente Aeroportuario, Director Regional Aeronáutico, Asesor Aeronáutico e Inspector de Seguridad Aérea. 2. Los empleos cuyo ejercicio implica especial confianza que tengan asignadas funciones de asesoría institucional, asistencial o de apoyo y que estén al servicio directo e inmediato del Director General, siempre y cuando los empleos estén adscritos al despacho. 3. Los empleos cuyo ejercicio implica la administración y el manejo directo de bienes, dineros y/o valores del Estado. PARAGRAFO. El empleado de carrera administrativa, cuyo cargo sea declarado de libre nombramiento y remoción, deberá ser trasladado a otro cargo de carrera que tenga funciones afines y remuneración igual a las del empleo que desempeña, si existiere vacante en la respectiva planta de personal, en caso contrario continuará desempeñando el mismo cargo y conservará los derechos de carrera mientras permanezca en él.” 1.2. LA DEMANDA 1.2.1. El demandante afirma que el artículo 13, numeral 1, del Decreto 790 de 2005, al incluir dentro de su listado el cargo de “Inspector de Seguridad Aérea” vulnera el artículo 125 en concordancia con el artículo 122 de la Constitución Política, con sustento en las siguientes razones: 1.2.2. Señala que la Constitución Política de Colombia consagra como principio o regla general la premisa de que “los empleos... son de carrera" siendo la excepción los nombramiento de libre nombramiento y remoción. De esta manera, resalta que toda excepción debe ser de interpretación restrictiva, entendiéndose por ello que las excepciones no deben alterar la naturaleza de las cosas, ni afectar la filosofía que inspira el sistema y sin que la excepción “esté legitimada para producir el efecto de que la regla general se convierta en excepción”. 1.2.3. Hace un recuento de lo establecido por la jurisprudencia constitucional en relación con los criterios determinantes para diferenciar entre los empleos de carrera administrativa y los de libre nombramiento y remoción, destacando entre estos, la naturaleza de las funciones, las cuales serán técnicas o administrativas en los empleos de carrera, y políticas, de gobierno o confianza en los empleos de libre nombramiento y remoción.[1] 1.2.4. En este sentido, advierte que en la Aeronáutica Civil existe un nivel especial de empleos denominados "Nivel Inspector de Seguridad Aérea", integrado por varios empleos con distintos grados salariales, motivo por el cual considera que con el aparte demandado se está clasificando exceptivamente como de libre nombramiento y remoción a todo un nivel integrado por varios empleos, de forma genérica, masiva e indeterminada, y no a un solo empleo singular y determinado. 1.2.5. De esta manera, considera se está vulnerando el artículo 125 Superior, pues la regla general de pertenencia a la carrera es de carácter genérico, contrario a la excepción, la cual debe ser especifica. 1.2.6. Argumenta la violación del aparte de la norma demandada de los preceptos constitucionales, en la medida en que se clasificó exceptivamente el empleo de Inspector de Seguridad Aérea, bajo el presupuesto normativo de ejercer funciones de “dirección, conducción y orientación institucional, cuyo ejercicio implica la adopción de políticas y directrices” cuando por el contrario las funciones de dicho empleo se dirigen a: coordinar y controlar el cumplimiento de políticas, planes, programas y proyectos relacionados con el control técnico y de seguridad de las aeronaves y de la infraestructura aérea comercial, así como la aplicación de conocimientos técnicos para el desempeño de funciones calificadas en asuntos de operaciones aéreas, aeronavegabilidad, prevención e investigación de incidentes y accidentes aéreos, entre otros. 1.2.7. Insiste en que el cargo de Inspector de Seguridad Aérea, incluido en la norma demandada, pertenece a un nivel de empleos denominado "Nivel Inspector de Seguridad Aérea", motivo por el cual la norma está clasificando a todos los empleos que integran el Nivel Inspector de Seguridad Aérea de forma genérica o abierta, vulnerando así los artículos 122 y 125 Constitucionales. 1.2.8. Concluye afirmando que la excepción de los cargos de libre nombramiento y remoción, está dada para determinados cargos específicos, no para categorías genéricas o para todo un nivel de empleos, tal como lo hace el aparte demandado del artículo 13 del Decreto Ley 790 de 2005. De esta manera, reitera que en la Aeronáutica Civil existe un nivel especial de empleos denominado "Nivel Inspector de Seguridad Aérea", integrado por varios empleos y con diferentes grados salariales, por lo que considera la frase demandada está clasificando exceptivamente como de libre nombramiento y remoción a todo un nivel integrado por varios empleos, y no a un solo empleo singular y determinado. 1.3. INTERVENCIONES CIUDADANAS 1.3.1. ACADEMIA COLOMBIANA DE JURISPRUDENCIA Intervino en el proceso y solicitó declarar la exequibilidad de la disposición acusada, con base en los siguientes argumentos: 1.3.1.1. La confrontación de la expresión acusada con el artículo 122 de la Constitución Política de 1991, no muestra ninguna discordancia que permita inferir un choque entre ellos, pues en el precepto constitucional se regulan las condiciones básicas de ejecución del empleo público y se señalan unas exigencias de prioridad y rectitud que no se pueden considerar afectadas por lo consignado en el texto materia de examen. Además, el demandante no plantea una discrepancia concreta entre las normas en mención, y de la lectura del artículo 122 Constitucional no se aprecia ningún elemento que permita considerar que la expresión legal cuestionada lo vulnere. 1.3.1.2. Respecto al texto del artículo 125 Constitucional, considera que las explicaciones de la demanda no son suficientes para concluir que la expresión “Inspector de Seguridad Aérea” en el contexto del artículo 13 del Decreto Ley 790 de 2005, resulte vulneratoria del precepto constitucional en cuestión. Al respecto, sostiene que el Constituyente del 91 le otorgó al legislador una amplitud especial en la tarea de identificar las funciones públicas que podían o debían ser ejecutadas por personas que para su vinculación laboral tuvieran la condición de empleados de libre nombramiento y remoción u otras especiales, cuando en la parte final del inciso primero el artículo 125 instituye como fuente de empleos para ser ocupados por tales personas, “los demás que determine la ley”. Aduce que precisamente en la norma acusada lo que se aprecia es que el legislador hizo uso de tal facultad para incluir entre los empleos de libre nombramiento y remoción al Inspector de Seguridad Aérea, lo que lleva a concluir que no existe contradicción entre el precepto Superior y la disposición de la acusación. 1.3.1.3. Para finalizar, hace referencia al tema de seguridad aérea y describe que dicha actividad apareja unas condiciones y consecuencias muy sensibles y delicadas, por lo que no se debe considerar que el legislador en este caso hubiera actuado en forma que pudiera considerarse arbitraria como para concluir que hubo un mal uso de la facultad que la Carta le entregó al legislador en el marco de la tarea de calificar las funciones que han de ser desempeñadas por funcionarios de libre nombramiento y remoción, pues bien se puede colegir que la función en cuestión entraña una muy especial confianza que bien puede equipararse a las labores de dirección, conducción y orientación institucional a las cuales se alude en el artículo 13 del Decreto 790 de 2005, cuando se identifican las razones a tener en cuenta en la identificación de los empleos de libre nombramiento y remoción en la entidad en cuestión. 1.3.2. EL COLEGIO MAYOR NUESTRA SEÑORA DEL ROSARIO En la oportunidad procesal prevista, intervino en el proceso de la referencia para solicitar que la Corte Constitucional declare la inexequibilidad de la disposición acusada, con base en las siguientes consideraciones: 1.3.2.1. Respecto a los cargos de carrera, expresa que la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencias C-588 de 2009 y C-553 de 2010) ha sido reiterativa al establecer la carrera administrativa como regla general que deriva del artículo 125 Constitucional, para la provisión de cargos públicos, toda vez que a través de este sistema se permite materializar el cumplimiento de los principios que rigen la administración pública y los fines del Estado. Aduce el interviniente que en su jurisprudencia la Corte ha identificado cuatro (4) criterios para comprender la importancia del sistema de carrera administrativa, los cuales son: i) el criterio histórico, según el cual, en la historia del constitucionalismo colombiano ha habido una preocupación permanente por fijar en la Constitución y en la ley la preeminencia de la carrera administrativa; ii) el criterio de generalidad, que hace referencia justamente a la comprensión de la carrera administrativa como regla general en un modelo constitucional de Estado Social de Derecho; iii) criterio de conexión, que tiene que ver con la necesaria conexión entre la carrera administrativa y el acceso a los cargos del Estado según el mérito demostrado en concurso público; y iv) el criterio conceptual, que consiste en la definición de la carrera administrativa como principio constitucional, entonces, desde esta perspectiva, la carrera administrativa goza de un lugar preponderante en el andamiaje constitucional, como quiera que articula varios propósitos definidos por el constituyente. En este orden de ideas, aduce que estos criterios llevan a la afirmación de que la carrera administrativa es fundamental para efectos de materializar los principios de igualdad y de estabilidad en el empleo, y que ella misma, como principio de rango constitucional, constituye un mandato de optimización y una base axiológico-jurídica de interpretación, cuyo desconocimiento vulnera la totalidad del ordenamiento constitucional. 1.3.2.2. En cuanto a los cargos de libre nombramiento y remoción, sostiene que éstos constituyen una de las excepciones a la regla general para la provisión de cargos públicos, limitándose su procedencia exclusivamente para aquellos casos en los que la naturaleza del cargo a proveer implique componentes de dirección política, misional o institucional, y un alto grado de confianza para su cumplimiento. Por tanto, afirma que el legislador en estos casos cuenta con una potestad de configuración restringida, toda vez que al establecer los cargos que corresponden al sistema de libre nombramiento y remoción, debe observar los principios generales de la función administrativa y buscar la optimización del sistema de carrera. En este sentido, aduce que son dos los criterios que se deben observar para establecer válidamente cuando un cargo es de libre nombramiento y remoción. A saber: i) el fundamento legal, el cual no debe contradecir la esencia misma del sistema de carrera, es decir, la ley no está legitimada para producir el efecto de que la regla general se convierta en la excepción; y ii) debe haber un principio de razón suficiente que justifique al legislador para establecer excepciones a la carrera administrativa. Respecto al último punto, sostiene el interviniente que los empleos que son de libre nombramiento y remoción son aquellos que la Constitución y la ley establecen, siempre y cuando la función misma, en su desarrollo esencial, exija una confianza plena y total, o implique una decisión política. Entonces, el grado de confianza no es aquel inherente a toda función pública, sino que corresponde al manejo de asuntos pertenecientes al exclusivo ámbito de la reserva y el cuidado que requiere cierto tipo de funciones, en especial aquellas en cuya virtud se toman las decisiones de mayor transcendencia para el ente de que se trata. 1.3.2.3. Pasa el interviniente a explicar que si bien la creación de cargos de libre nombramiento y remoción debe obedecer al principio de razón suficiente, ello no basta, pues para garantizar lo consagrado en el artículo 125 Constitucional y la vigencia plena de la carrera administrativa como regla general para la provisión de cargos, el legislador debe observar una carga de especificidad al definir cuáles cargos son de libre nombramiento y remoción. Es decir, no es posible acudir a expresiones generales o indeterminadas al establecer un cargo como de libre nombramiento y remoción, sino que se deben observar en cada caso los niveles, grados, funciones y confianza que corresponden a cada cargo dentro de una entidad determinada, para conforme a ello definir cuáles deben ser de carrera y cuáles de libre nombramiento y remoción. Finaliza este argumento diciendo que una norma que establezca de forma general el sistema de libre nombramiento y remoción para un empleo que a su vez engloba varios cargos o niveles distintos, desconoce el mandato de especificidad y por ende, el principio de razón suficiente que subyace al artículo 125 constitucional. 1.3.2.4. Finalmente el interviniente expuso el marco normativo que regula las funciones de seguridad en la aviación dentro de la Aeronáutica Civil y concluyó que el cargo de “Inspector de Seguridad Aérea” comprende la aplicación de conocimientos técnicos para el desempeño de funciones calificadas en un nivel operacional que garantice la seguridad en asuntos de operación aérea. En este sentido, el Inspector de Seguridad Aérea desempeña una función cuyo objetivo principal se centra en la aplicación de conocimientos prácticos y técnicos en pro de la seguridad del transporte aéreo, por lo cual no hay lugar a que se observe el desempeño de una función gerencial, misional, institucional o política, o que en tal caso requiera un encargo de confianza superior al que normalmente se exige a los servidores públicos en general. Por esta razón, no se encuentra razón suficiente que justifique que el cargo de Inspector de Seguridad Aérea sea excluido de la regla general de la provisión por carrera administrativa. 1.3.3. El Departamento Administrativo de la Función Pública En la oportunidad procesal prevista, intervino en el proceso de la referencia para solicitar que la Corte Constitucional declare la exequibilidad de la norma demandada, para lo cual presenta las siguientes consideraciones: 1.3.3.1. En el artículo 4º de la Ley 909 de 2004 enlistó taxativamente las entidades en las cuales regirían los sistemas específicos de carrera, considerando entonces que el personal que presta sus servicios en la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil hace parte de dicho sistema específico. Con fundamento en las facultades extraordinarias conferidas en el artículo 53 de la citada Ley 909 de 2004 para expedir normas con fuerza de ley en materia de sistemas específicos de carrera administrativa, el Presidente de la República expidió el Decreto Ley 790 de 2005, mediante el cual se estableció el Sistema Específico de Carrera Administrativa para la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, fijando reglas en materia de provisión de cargos, procesos de selección, evaluación del desempeño, registro público, retiro del servicio, capacitación, estímulos, asignación de responsabilidades y competencias específicas. En relación con las facultades extraordinarias, en el caso concreto, clara y específicamente se entregó al Presidente de la República la facultad para expedir normas con fuerza de ley que contenga el sistema específico de carrera para el ingreso, permanencia, ascenso y retiro del personal de las Superintendencias de la Administración Pública Nacional y de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil. Es por ello que el Decreto Ley 790 de 2005 se apartó en algunos aspectos de las disposiciones contenidas en la Ley 909 de 2004, precisamente en aplicación de lo dispuesto por los artículos 4º y 54 transitorio de la Ley 909 de 2004, en los cuales se especifica que la normativa contenida en dicha Ley 909 de 2004 aplica a las entidades beneficiarias de sistemas específicos de carrera, únicamente mientras el Legislador extraordinario expida los respectivos decretos leyes regulando los referidos sistemas específicos de carrera. Concluye entonces el interviniente que las disposiciones que consagran los sistemas específicos de carrera administrativa de creación legal, como el de la Aeronáutica Civil, son válidos en cuanto respeten la estructura y etapas de los procesos de selección, así como los principios que orientan la carrera administrativa. Sin embargo, pueden establecerse regulaciones específicas que respondan a la especificidad de las actividades que desarrolla la entidad. 1.3.3.2. Además del anterior análisis, el interviniente precisa que de acuerdo con el artículo 3 del Decreto 260 de 2004, la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil tiene como objeto garantizar el desarrollo de la aviación civil y de la administración del espacio aéreo en condiciones de seguridad y eficiencia, en concordancia con las políticas, planes y programas gubernamentales en materia económico social y de relaciones internacionales. Por tanto, considera que la actividad desarrollada por la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, comprende un considerable impacto en la seguridad del Estado, por lo que, dada la importancia de sus funciones, requiere que algunos de sus servidores tengan las más altas calidades y sepan responden a factores determinantes de confianza. De modo que, consciente de esta necesidad, el Decreto Ley 790 de 2005 en su artículo 7, limita el ejercicio de los empleos pertenecientes al cuerpo aeronáutico de la Aeronáutica Civil, al cumplimiento de los requisitos señalados en las normas internacionales vigentes sobre la materia. 1.3.3.3. Agrega el interviniente que como base para determinar cuándo un empleo puede ser de libre nombramiento y remoción, los criterios legales a tener en cuenta son: i) el fundamento legal, según el cual, a pesar de la facultad que tiene el legislador, éste no puede contradecir la esencia misma del sistema de carrera, es decir, la ley no está legitimada para producir el efecto de que la regla general se convierta en la excepción; ii) el deber de que exista un principio de razón suficiente que justifique al Legislador para establecer excepciones a la carrera administrativa, de manera que la facultad concedida al nominador no obedezca a una potestad infundada; y iii) la confianza plena y total o la implicación de una decisión política como naturaleza misma de los empleos de libre nombramiento y remoción. Con base en ello, precisa el interviniente que dentro de las competencias otorgadas al Legislador, éste puede excluir de los empleos de carrera administrativa aquellos que cumplen unas funciones especiales, en virtud a los criterios antes establecidos, y según las funciones que deberán realizar las personas que ocupen dichos cargos. 1.3.3.4. Concluye el interviniente manifestando que el cargo de Inspector de Seguridad Aérea comprende una carga importante de confianza plena que debe tener el nominador en la persona que lo va a ocupar, razón suficiente para que el Gobierno Nacional lo clasifique como de libre nombramiento y remoción. 1.3.4. LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL. Intervino en el proceso para defender la exequibilidad de la norma acusada, con base en los siguientes argumentos: 1.3.4.1. En primer lugar, el interviniente aclara que la actividad del Inspector de Seguridad Aérea no es de mera verificación de requisitos o de aplicación de conocimientos técnicos, pues estas personas participan activamente en la formulación de las normas y políticas aplicables al modo aéreo, razón por la que, en su labor, las personas dedicadas a este oficio deben contar con la experticia y conocimiento al menos, al mismo nivel del inspeccionado, tal como lo consagran los documentos 8335 y 9760 de la OACI; ello unido a que la Ley 336 de 1996 categorizó al transporte aéreo como un servicio público esencial, el cual sólo puede prestarse de manera adecuada cuando debidamente se inspeccione el personal especializado. En ese orden de ideas, sostiene el interviniente que para la Aeronáutica Civil es de vital importancia contar con una planta de inspectores que tengan excelentes conocimientos sobre el tema aeronáutico, pero que dadas las sensibles actividades que realizan, entre las cuales se encuentran asesorar, dictaminar, recomendar y sancionar a las empresas de aviación, puedan ser removidos de manera ágil en procura de la garantía del servicio. 1.3.4.2. Posteriormente el interviniente pasa a estudiar los argumentos expuestos en la presente demanda, y concluye que las razones expuestas por el demandante no son de recibo, por cuanto: i) El hecho de clasificar los diferentes empleos de este nivel como de libre nombramiento y remoción, no lo hace violatorio de la Constitución Política por el papel importante, delicado y de especial confianza de que están dotados. ii) Derivar simplemente, tal como lo pretende el demandante, el régimen específico de los Inspectores de Seguridad Aérea del régimen General establecido en la Ley 909 de 2004, significa desconocer las condiciones críticas parta la seguridad operacional que justificó su especialización. iii) Si bien los Inspectores de Seguridad Aérea son técnicos, pues sus labores están relacionada con una actividad fundamentalmente técnica, la aviación civil es uno de sus aspectos más sensibles, pues en ella se circunscribe todo lo que tiene que ver con la seguridad. Por tanto, a pesar de que estos empleados cuentan con un perfil técnico, no dejan de tener un altísimo grado de autoridad, lo que lleva aparejado un nivel de confianza difícilmente predicable de otros funcionarios de la Aeronáutica Civil. 1.3.4.3. Como sustento de su posición, el interviniente trae a colación las sentencias C-1177 de 2003[2] y C-161 de 2003[3], en las que la Corte Constitucional manifestó que “el legislador consagró en el numeral 2, literal b), del artículo 5 de la Ley 443 de 1998, como criterio para determinar cuándo un cargo es de libre nombramiento y remoción, que se “trate de empleos de cualquier nivel jerárquico cuyo ejercicio implique confianza, y que tengan asignadas funciones de asesoría institucional, asistenciales o de apoyo”, de lo que desglosa que al ser los Inspectores de Seguridad Aérea depositarios de especial confianza, dada la singularidad de las funciones que adelantan, existen estimables razones, acordes con las Constitución Política, relacionadas con la seguridad aérea y ligadas con la seguridad nacional, que justifican la excepción de los empleos de Inspector de Seguridad Aérea como de libre nombramiento y remoción. 1.3.5. EL MINISTERIO DE TRANSPORTE Intervino en el proceso y solicitó declarar la exequibilidad de la disposición acusada, para lo cual presenta las siguientes consideraciones. 1.3.5.1. Expresa el interviniente que la interpretación del actor, respecto del aparte normativo demandado, no corresponde a la realidad jurídica que regulan, ni fue efectuada con base en las normas de hermenéutica jurídica que permitan su comprensión y eficiente aplicación. 1.3.5.2. Finalmente, aduce que la comprensión y correcta interpretación de los preceptos en análisis exige tener presente los siguientes hechos: i) El aparte demandado es aplicado, o por lo menos, debe ser aplicado dentro del contexto de la función de dirección, conducción y orientación institucional cuyo ejercicio implica la adopción de políticas y directrices para lo cual el artículo 125 constitucional permite la excepción a los empleos de carrera. ii) La inclusión del cargo “Inspector de Seguridad Aérea” dentro de la exceptividad constitucional, esto es, por fuera del régimen de carrera administrativa especial de la Aeronáutica Civil, no implica que se haya convertido en regla general, pues el aparte demandado debe interpretarse en el contexto de dirección y adopción de políticas dentro del cual se encuentra, y no dentro de la función pública de carrera, esto es, hacer cumplir la normatividad, como mal pretende hacerlo pensar el actor. iii) La inclusión del cargo “Inspector de Seguridad Aérea” es un instrumento legal para proveer a la administración del personal de confianza necesario en los niveles que allí se indican, para llegar al fin de los cometidos institucionales, elemento que contribuye a la realización de ciertos objetivos de dirección y manejo para la seguridad del Estado. 1.3.6. LA UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA Intervino en el proceso para defender la inexequibilidad de la norma demandada, con base en los siguientes argumentos: 1.3.6.1. En virtud del artículo 125 Constitucional, la carrera administrativa es la regla general de provisión de los empleos públicos, excepcionalmente, por mandato legal, podrán crearse empleos de libre nombramiento y remoción. La línea jurisprudencial sentada por la Corte Constitucional en relación con la potestad de configuración limitada del Legislador para establecer las excepciones a la carrera administrativa es clara. Al respecto se ha reconocido que existen dos condiciones alternativas que habilitan al legislador para clasificar un determinado cargo público como de libre nombramiento y remoción, ambas referidas a la naturaleza y funciones de cada cargo en particular: i) Que el cargo tenga asignadas funciones directivas, de manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se definan o adopten políticas públicas; y ii) Que el cargo tenga asignadas funciones y responsabilidades que exijan un nivel especial y cualificado de confianza, adicional al que se le puede exigir a todo servidor público. Así las cosas, expresa el interviniente que se estima contrario al orden constitucional y a los principios que orientan el ingreso, la permanencia, la promoción y el retiro de los diferentes empleos del Estado, establecer un conjunto amplio de empleos, en el referido artículo 13 del Decreto Ley 790 de 2005, que se regirán por la denominación de empleos de libre nombramiento y remoción, puesto que no se estaría teniendo en cuenta las características funcionales de cada cargo, las cuales, son el elemento determinante para que la exclusión legislativa sea válida a la luz de las disposiciones constitucionales. 1.3.6.2. Por otra parte, aduce el interviniente que comparte lo esgrimido por el actor en relación con que no se está calificando un cargo específico como de libre nombramiento y remoción, sino, por el contrario, una multiplicidad de cargos con distintos grados salariales y funciones específicas. En ese sentir, indica el interviniente que sería violatorio del régimen de carrera administrativa, establecer que todo un nivel de empleo, de manera genérica, masiva e indeterminada, sea de libre nombramiento y remoción, pues no se tomarían en cuenta las particularidades de los varios cargos que conforman dicho nivel. Además, sostiene el interviniente que el mencionado nivel de empleo público no cumple con funciones directivas, ni de manejo o conducción u orientación institucional, como lo pretende la norma, pues no tiene la vocación de definir políticas públicas y mucho menos exige un nivel de confianza especial, distinta al de todo servidor público, por el contrario, el ordenamiento es claro en determinar que sus funciones son de índole técnico. 1.3.6.3. Concluyó manifestando que la ubicación de los Inspectores de Seguridad dentro de la Estructura de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, es el último eslabón jerárquico, el cual depende de la Secretaría de Seguridad Aérea, la cual tiene como funciones el cumplimiento de políticas públicas y control técnico y de seguridad; por tanto, los Inspectores de Seguridad Aérea se limitan a hacer cumplir la normatividad, pues no son los encargados de fijar las políticas públicas, ni son empleados de dirección ni de confianza. 2. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, solicitó a la Corte Constitucional declarar INEXEQUIBLE la expresión “Inspector de Seguridad Aérea” contenida en el numeral 1º del artículo 13 del Decreto 790 de 2005. Para sustentar su afirmación considera: 2.1 El Señor Procurador advierte que el Legislador, de conformidad con la competencia que le otorga el artículo 125 de la Constitución Política de 1991, así como el artículo 150 numeral 10, puede regular el ejercicio de las funciones públicas y establecer los mecanismos para el acceso a la función pública. En virtud de la excepción prevista en el citado artículo 125, el Legislador facultó al Presidente de la República para que expidiera normas con fuerza de ley y estableciera el sistema específico de carrera para el ingreso, permanencia, ascenso y retiro del personal de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil. Así, el Presidente de la República profirió el Decreto 790 de 2005, en cuyo artículo 13 excluyó el empleo público de “Inspector de Seguridad Aérea” de los cargos de carrera administrativa de la planta de personal de la Aeronáutica Civil, y por el contrario, los clasificó entre los cargos de libre nombramiento y remoción. 2.2. También precisa el Ministerio Público que la jurisprudencia constitucional ha reiterado que las facultades para establecer los casos exceptivos de la regla general de pertenencia a la carrera administrativa se encuentran sujetas a unos precisos limites que, de excederse, implicarían medidas arbitrarias y violatorias no solo del principio general de la carrera administrativa, sino del principio del derecho a la igualdad, por cuanto, por regla general los cargos en las entidades del Estado son y deben ser de carrera administrativa. Dentro de este contexto, la Procuraduría General de la Nación considera que el Legislador extraordinario al expedir el artículo 13 parcialmente demandado del Decreto 790 de 2005, y al momento de hacer la clasificación de los empleos de planta de personal de la Aeronáutica Civil, y al establecer que el cargo de “Inspector de Seguridad Aérea” es de libre nombramiento y remoción, desconoció el artículo 125 de la Constitución Política, pues dicho cargo claramente no cumple funciones directivas y tampoco supone el ejercicio de un empleo que implique un alto grado de confianza con el nominador. 2.3. Además, destaca el Ministerio Público que de acuerdo con la regulación que creó el nivel para el Inspector dentro de la estructura de la Aeronáutica Civil (Decreto 4353 de 2005), se tiene que para el ejercicio de este cargo se “exige la aplicación de conocimientos técnicos para el desempeño de funciones calificadas en asuntos de operaciones aéreas, aeronavegabilidad, prevención e investigación de incidentes y accidentes aéreos y medicina aeronáutica”, lo que da a entender de que allí tampoco se considere ese cargo como de dirección, conducción y orientación institucional, como indebidamente los establece la norma acusada. 3. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 3.1. COMPETENCIA La Corte Constitucional es competente, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 241 de la Constitución, para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada. 3.2. PROBLEMA JURÍDICO 3.2.1. El demandante plantea como único cargo la infracción al artículo 122 en concordancia con el artículo 125 de la Constitución Política por clasificar como cargo de libre nombramiento – remoción un cargo que por su naturaleza, debía ser de carrera, sosteniendo que “Inspector de Seguridad Aérea” no es un cargo específico sino un grado genérico en el que se categorizan diferentes empleos, de diferente nivel salarial, y que las funciones de dichos cargos no son de dirección o diseño de políticas públicas sino de control de cumplimiento de dichas políticas y otras funciones que no pertenecen al nivel directivo ni requieren de condiciones especiales, por lo que se estaría contradiciendo la naturaleza excepcional de los cargos de libre nombramiento y remoción. 3.2.2. La Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Unidad Administrativa de la Función Pública y el Ministerio de Transporte, apoyan la constitucionalidad de la Ley a partir de que la clasificación del cargo como de libre nombramiento y remoción se hizo en ejercicio de la facultad legal para ello y teniendo en cuenta el considerable impacto de la función, que participa en la conformación de políticas institucionales y que requiere de un alto grado de confianza por parte de la administración, pues la cuestión de la seguridad aérea, además de compleja, está relacionada con la seguridad del Estado. 3.2.3. Por su parte, el concepto del Procurador General así como el de las Universidades Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y Externado de Colombia, coinciden en apoyar los argumentos de la demanda, en particular porque la naturaleza excepcional de los cargos de libre nombramiento y remoción requiere de una serie de elementos que en el caso del inspector aéreo no se dan, puesto que finalmente el cargo no cumple funciones directivas ni requiere de confianza con el nominador, con lo cual se estaría violando el principio de carrera administrativa y el principio de igualdad. 3.2.4. El problema jurídico planteado es si ¿La inclusión del cargo “Inspector de Seguridad Aérea” entre los empleos de libre nombramiento y remoción de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, y con ello, su exclusión del régimen de carrera propio de otros funcionarios de la entidad, vulnera el artículo 125 de la Constitución, que establece la regla de que los empleos del Estado son de carrera y solo por excepción de libre nombramiento y remoción? Para resolver esta cuestión la Sala reiterará (i) el principio de carrera administrativa (ii) la jurisprudencia sobre el principio de carrera administrativa y (iii) el carácter excepcional de los cargos de libre nombramiento – remoción. De esa forma, en el estudio del caso concreto, la sentencia (iv) analizará las características del cargo de “Inspector de Seguridad Aérea” a fin de determinar si asiste razón suficiente a su clasificación como de libre nombramiento – remoción. 3.3. LA CARRERA ADMINISTRATIVA COMO REGLA GENERAL DE LA VINCULACIÓN LABORAL EN EL SECTOR PÚBLICO – REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL. Como bien lo ha sostenido esta Corte, la Asamblea Nacional Constituyente otorgó al Régimen de Carrera Administrativa una preeminencia en el Estado social, pluralista y democrático de derecho[4] y la consagró especialmente en tres disposiciones de la Constitución: (i) el artículo 123, que define el concepto de servidores públicos, señalando que se trata de todas aquellas personas que prestan sus servicios al Estado en calidad de miembros de las corporaciones públicas, al igual que los empleados y trabajadores del mismo y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios; (ii) el artículo 150, numeral 23, que autoriza al Congreso de la República para expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y, (iii) especialmente el artículo 125, que implanta el régimen de carrera administrativa como regla general para todos los empleos en los órganos y entidades del Estado colombiano. Adicionalmente la Corte ha puntualizado que existe “una relación intrínseca” entre la carrera administrativa y el cumplimiento de los fines esenciales de la administración pública. Según la Corporación, el fundamento constitucional de la carrera administrativa se encuentra en los artículos 125 y 209 superiores, ya que, en ausencia de los criterios de mérito y eficiencia, “la función administrativa no puede estar al servicio de los intereses generales ni podrá ser desarrollada con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad”.[5] 3.3.1. Concepto y relación con el estado social de derecho. La Corte Constitucional ha definido a la carrera administrativa como “un sistema técnico de administración de personal de los organismos y entidades del Estado cuyo fin es, además de la preservación de la estabilidad y del derecho de promoción de los trabajadores, garantizar la excelencia en la calidad del servicio y la eficiencia de la administración pública, y en general de las actividades estatales, ofreciendo igualdad de oportunidades para el ingreso, capacitación y ascenso del servicio público, con base exclusiva en el mérito y en las calidades de los aspirante”[6]. El artículo 125 de la Carta consagra la carrera administrativa como la regla general en materia de empleos de la administración pública, y con ello se encarga de dar coherencia a la construcción estructural del funcionamiento estatal con los principios y fines del Estado Social de Derecho, pues el sistema de carrera garantiza a todos los ciudadanos el derecho a acceder y permanecer, por sus propios méritos y capacidades, al servicio del Estado, dando así efecto a los principios de libertad, justicia, igualdad y pluralidad, generando eficiencia y calidad a los servicios que presta el Estado y facilitando el cumplimiento de sus fines.[7] Respecto de la importancia del principio expreso en el artículo 125 de la Constitución, la Corte en sentencia C-588 de 2009[8], dejo en firme que: “Asimismo, dentro de la estructura institucional del Estado colombiano, la carrera administrativa es, un principio constitucional, y como tal una norma jurídica superior de aplicación inmediata, que contiene una base axiológico-jurídica de interpretación, cuyo desconocimiento vulnera la totalidad del ordenamiento constitucional y, por lo mismo, una de las garantías cuyo desconocimiento podría acarrear la sustitución de la Constitución, cuando se la desconoce en conjunto con otras garantías constitucionales, y en el caso presente, la carrera administrativa no constituye un referente aislado, pues sus relaciones con distintos contenidos constitucionales se despliegan en tres órdenes, relativos al cumplimiento de los fines del Estado, a la vigencia de algunos derechos fundamentales y al respeto del principio de igualdad, todo lo cual demuestra que en el caso que ahora ocupa la atención de la Corte, la carrera administrativa constituye un eje definitorio de la identidad de la Constitución y que su ausencia trastoca relevantes contenidos de la Carta adoptada en 1991. Es en ese sentido que la Corte Constitucional se ha pronunciado en el sentido de que la carrera administrativa constituye un principio del ordenamiento superior y del Estado Social de Derecho en la categoría de eje definitorio de la Constitución, con los siguientes objetivos: (i) realizar la función administrativa (art. 209 superior) que está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, (ii) cumplir con los fines esenciales del Estado (art. 2 constitucional) como lo son el servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales, (iii) garantizar el derecho de participación en la conformación, ejercicio y control del poder político a través del acceso al desempeño de funciones y cargos públicos (art. 40-7 de la Constitución), (iv) proteger el derecho a la igualdad (art. 13 de la Carta), y (v) salvaguardar los principios mínimos fundamentales de la relación laboral contemplados en el artículo 53 de la Carta.[9] La Corte se ha dado a la tarea de identificar los criterios que inciden en la relevancia de la Carrera Administrativa en la estructura del Estado Social de Derecho. Los tres criterios identificados son: (i) El criterio histórico, por el cual es fácil identificar que la historia del constitucionalismo colombiano, a través de diversas reformas, se ha encaminado a fortalecer y privilegiar el sistema de carrera administrativa como la regla general para el ingreso al servicio público. Ello se justifica en las distintas reformas en el propósito de eliminar las prácticas clientelistas, de “amiguismo” o nepotismo, contrarias al acceso a los cargos del Estado de modo equitativo, transparente y basado en la valoración del mérito de los aspirantes.[10] (ii) El criterio conceptual, por el cual la carrera administrativa se entiende como un principio constitucional, con el doble objetivo de: servir de estándar y método preferente para el ingreso al servicio público y; conformar una fórmula interpretativa para que de las reglas que versen sobre el acceso a los cargos del Estado, cumplan las finalidades de la carrera administrativa, en especial el acceso basado en el mérito.[11] (iii) El criterio teleológico, por el cual se entiende que las finalidades que cumple la carrera administrativa en el Estado constitucional, genera una función articuladora de variados fines valiosos para el ordenamiento constitucional colombiano. 3.3.2. Objetivos de la carrera administrativa Según lo ha sostenido la Corporación, los objetivos específicos de la carrera administrativa[12] tienen íntima relación con el concepto de Estado Social de Derecho y pueden resumirse en: (i) La garantía de cumplimiento de los fines estatales puesto que incentiva el óptimo funcionamiento de la función pública[13] al exigir que quienes la desarrollan sean seleccionados bajo el único criterio del mérito, para determinar su ingreso, permanencia, ascenso y retiro del cargo, bajo la vigencia de los principios de igualdad, eficacia, eficiencia, moralidad, imparcialidad y transparencia[14]. De esa forma, el régimen de carrera garantiza la idoneidad de los funcionarios y servidores públicos[15], y con ello, el logro de los fines esenciales y objetivos del Estado Constitucional de Derecho, como el servicio a la comunidad, la satisfacción del interés general y la efectividad de los principios, valores, derechos y deberes consagrados en la Constitución Política, evitando además los vicios del clientelismo, favoritismo y el nepotismo, y aportando a la modernización y racionalización del Estado.[16] (ii) Respeto y garantía de los derechos relacionados con el acceso al desempeño de funciones y cargos públicos El sistema de carrera administrativa se constituye en una garantía para la protección eficaz del derecho político a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (Art. 40-7 C.P., Art. 23 CADH) en condiciones de plena igualdad de oportunidades. Para la Corte “La exigencia de un concurso público de méritos permite, a partir de un procedimiento abierto y democrático, que los ciudadanos, sin distingo ni requisitos diferentes a las calidades profesionales que se exijan para el cargo correspondiente, pongan a consideración de las autoridades del Estado su intención de hacer parte de su estructura burocrática.”[17]. (iii) La estabilidad laboral de sus servidores, a partir de la eficiencia en sus funciones. Para la Corte Constitucional “las personas vinculadas a la carrera son titulares de unos derechos subjetivos adquiridos, que deben ser protegidos y respetados por el Estado”[18], en la medida en que ejerciten su derecho al trabajo “con estabilidad y posibilidad de promoción, según la eficiencia en los resultados en el cumplimiento de las funciones a cargo”[19] y con la posibilidad de obtener los beneficios propios de la condición de escalafonados en la carrera[20], en perfecta consonancia con la Constitución.[21] [22] (iv) La erradicación de la corrupción en la Administración Pública. El sistema de carrera administrativa contribuye a la lucha contra la corrupción, pues al estar sometida al principio de mérito[23] para el ingreso, se constituye en una herramienta eficaz para erradicar el clientelismo, el nepotismo o el amiguismo”[24]. 3.3.3. La carrera administrativa como regla general en la administración pública Tal como se ha podido establecer por esta Corporación, la Carrera Administrativa desarrolla los principios constitucionales, es coherente con el sentido del Estado Social de Derecho, garantiza los derechos de los ciudadanos y facilita la eficiencia de la administración, por lo cual se constituye en la regla general para los empleos del Estado. A su vez, la existencia de la carrera administrativa, como regla general de acceso, selección o ingreso a la función pública, que propende por la protección del derecho a la igualdad, y corresponde a una de las dimensiones de los derechos políticos de los ciudadanos, ha sido reconocida a nivel internacional en diversos tratados suscritos y ratificados por Colombia. Entre ellos, la Corte ha identificado que dicha obligación está expresamente consagrada en[25]: (i) el numeral segundo del artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos[26], (ii) el numeral 1º, literal C, del artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[27], (iii) el numeral primero, del artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[28], (iv) el artículo 4º de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer[29], (v) el artículo 7 de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW)[30], (vi)El Artículo 3 de la Convención Interamericana contra la Corrupción[31], y (vii) El artículo 7 de la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción[32]. Según lo ha sostenido reiteradamente esta Corporación, la Constitución Política establece en su artículo 125, que el régimen de carrera administrativa, es la regla general para los empleos en el sector público. La excepción a esta regla son los empleos de libre nombramiento y remoción, los de elección popular, y los demás que determine la Ley[33]. En ese sentido, tratándose de una regla general, la aplicación de la carrera administrativa se extiende de tal manera que cuando existan empleos cuyo sistema de provisión no haya sido determinado por la Constitución o la Ley, deberá acudirse al concurso público para el nombramiento de los respectivos funcionarios. En este sentido, la Corte Constitucional ha manifestado: “Conforme lo prescribe el artículo 125 superior, la regla general es que “los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera”, es decir, “el acceso a ellos se hace previo el cumplimiento de los requisitos y las condiciones que fije la ley para determinar los méritos y las calidades de los aspirantes.” Consecuentemente, el mismo artículo 125 constitucional dispone que “(l)os funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público”[34]. A su vez, tratándose de una regla tan cara al sistema constitucional colombiano, la excepción a la regla general de carrera administrativa a fin de catalogar un cargo como provisional, de libre nombramiento y remisión o de otra naturaleza, implica el lleno de una serie de exigencias que tienden a preservar los principios y finalidades perseguidos con la Carrera Administrativa. 3.4. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE CARGOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN La Corte Constitucional ha consolidado una sólida posición jurisprudencial respecto a los empleos de libre nombramiento y remoción y los límites con relación a la carrera administrativa, establecida en la Constitución de 1991 como regla general para el ingreso de todo servidor público y cuyo “es garantizar el ingreso y ascenso en los cargos públicos en condiciones de igualdad a fin de hacer efectivos los principios en que se funda el Estado Social de Derecho”[35]. Así, desde sus primeros años la Corte se ha encargado de brindar pautas para la correcta interpretación de los empleos que son propios de la categoría de libre nombramiento y remoción. Se consagra en cabeza del órgano legislativo colombiano la facultad de determinar los empleos que van a ser de libre nombramiento y remoción, además de los de elección popular y los trabajadores oficiales. 3.4.1. Sobre la excepción a la regla general de ingreso mediante el sistema de carrera administrativa, la jurisprudencia ha explicado: “Siendo la regla general la de la pertenencia a la carrera, según los mandatos constitucionales, las excepciones que la ley consagre solamente encuentran sustento en la medida en que, por la naturaleza misma de la función que se desem...