Sentencia C-714 de 2008

C-714-08 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-714/08 CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Vicios de forma COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Disposición del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 que faculta al Gobierno para establecer manual de tarifas mínimas de servicios del plan obligatorio de salud PRINCIPIO DE UNIDAD NORMATIVA-Objeto/PRINCIPIO DE UNIDAD NORMATIVA-Procedencia Conforme principio de unidad normativa la Corte asume competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad de normas que no fueron acusadas por el demandante y tiene como principal propósito evitar que el fallo proferido por la Corte resulte inocuo por no abarcar todas las disposiciones que, de acuerdo con los cargos formulados, resulte pertinente analizar. La unidad normativa procede cuando la proposición jurídica acusada, si bien tiene un contenido propio, se encuentra tan íntimamente ligada con otros contenidos jurídicos, que resulta imposible estudiar su constitucionalidad sin analizar las otras disposiciones. En los otros casos, esto es, cuando la relación entre las proposiciones jurídicas no es tan estrecha, la unidad normativa no procede, salvo si la regulación de la cual forma parte la disposición acusada aparece prima facie de una constitucionalidad discutible. (…) La unidad normativa es excepcional, y sólo procede cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema planteado. Igualmente es legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación global de la cual forma parte la norma demandada, si tal regulación aparece prima facie de una dudosa constitucionalidad. OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Trámite/OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Razones/OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Obligación de publicación del proyecto objetado al estar las cámaras en receso/OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Publicación extemporánea El poder ejecutivo puede objetar, en todo o en parte, aquellos proyectos de ley que, a su criterio, resulten inconvenientes o estén afectados de inconstitucionalidad, bien por razones de fondo, bien por aspectos de procedimiento en el trámite seguido ante el Congreso de la República, para lo cual dispone de un espacio de tiempo determinado por la misma Constitución, que depende del número de artículos de que conste el proyecto. El artículo 166 superior contempla una circunstancia especial consistente en el hecho de que mientras transcurre el lapso de que el Presidente dispone para sancionar u objetar, las cámaras legislativas hubieren entrado en receso. En este caso, además de manifestar su decisión de sancionar u objetar, existe el deber presidencial de proceder, dentro de los mismos términos, a la publicación del texto sancionado u objetado. La diligencia verdaderamente trascendente para el cumplimiento del requisito constitucional de la publicación del documento de objeciones es la efectiva publicación del proyecto, no así la entrega del documento a la Imprenta Nacional. En el presente caso si bien la entrega del documento de objeciones se efectuó a las 18:30 de la fecha límite para sancionar u objetar (29 de junio de 2007), la publicación a penas habría tenido lugar durante el siguiente día hábil, esto es el martes 3 de julio, no obstante que la edición del Diario Oficial en que el texto de las objeciones fue materialmente publicado tiene fecha 29 de junio de 2007, con lo que se concluye que la publicación fue extemporánea, ya que el término para publicar habría expirado a la medianoche del viernes 29 de junio de 2007. OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Abstención de trámite por las cámaras legislativas/OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Abstención en las cámaras de trámite por publicación extemporánea de documento de objeciones El Congreso no se equivocó al abstenerse de tramitar las objeciones presidenciales formuladas en relación con el Proyecto de Ley 199 de 2007 Senado – 201 de 2007 Cámara. Por el contrario, la Corte entiende que las cámaras legislativas obraron correctamente. SANCION DE LEY-Función del Presidente de la República El Presidente de la República tiene, en relación con los proyectos de ley que hayan concluido su trámite legislativo, lo que por analogía con el derecho civil podría considerarse como una obligación facultativa: su deber es sancionar la ley que le ha sido presentada, pero puede también cumplir si, en cambio, decide objetar el proyecto, posibilidad para la cual cuenta con el mismo lapso que, según la extensión del texto, tenga para sancionar el proyecto recibido. SANCION DE LEY POR PRESIDENTE DEL CONGRESO-Por renuencia del Presidente de la República/SANCION DE LEY POR PRESIDENTE DEL CONGRESO-Procedencia Con el fin de preservar la potestad legislativa del Congreso y evitar que el Gobierno pueda obstruirla dejando de sancionar las leyes ya aprobadas, incluso pretextando su complejidad o extensión, el artículo 168 establece que “Si el presidente no cumpliere el deber de sancionar las leyes en los términos y según las condiciones que la Constitución establece, las sancionará y promulgará el Presidente del Congreso”. De esta manera el representante del poder legislativo tiene la posibilidad, y el deber, de concluir el proceso legislativo poniendo en vigencia la ley que hubiere sido aprobada por las cámaras, pese a la demora o renuencia del Presidente de la República. En el presente caso se verificó el supuesto que habilitaba a la Presidenta del Congreso para proceder a sancionar el aludido proyecto de ley, de conformidad con lo establecido en el artículo 168 constitucional. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Objeto El principio de unidad de materia, de que trata el artículo 158 de la Constitución Política pretende asegurar que las leyes tengan un contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios temas relacionados entre sí. La importancia de este principio radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de las cámaras legislativas. La debida observancia de este principio contribuye a la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere. LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Contenido diverso y multitemático En lo que se refiere al contenido de la ley cuatrienal del Plan Nacional de Desarrollo, la Corte ha puesto de presente que, por su misma naturaleza, ella tiene un contenido diverso y multitemático, circunstancia que en principio excluye posibles reproches de constitucionalidad a partir de lo previsto en el artículo 158 superior. Sin embargo, los proyectos de inversión, programas, normas, o cualesquiera otras disposiciones que se incorporen al Plan de Inversiones, deben necesariamente guardar una relación de conexidad directa con uno o más de los objetivos propuestos en la Parte General del plan, so pena de resultar inadmisibles. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Examen de cumplimiento más riguroso En lo que se refiere a la aplicación de este principio a la ley del Plan de Desarrollo, la Corte ha sostenido que si bien ella puede versar sobre distintas materias, al examinar el cumplimiento de este precepto en relación con normas o proyectos específicos, el juez constitucional debe proceder en forma un tanto más rigurosa que frente a las leyes ordinarias, pues un entendimiento laxo de aquel principio podría conducir a la desarticulación de este importante instrumento de planificación, el cual por su misma naturaleza y propósito, debe ser sistemático y coherente. LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Objetivos Generales El Plan de Desarrollo persigue el logro de siete (7) objetivos fundamentales, a saber: (i) Un Estado comunitario; (ii) Una política de defensa y seguridad democrática; (iii) Una política de promoción de reducción de la pobreza y promoción del empleo y la equidad; (iv) Una política encaminada al crecimiento económico alto y sostenido; (v) Una gestión ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo sostenible; (vi) Un mejor Estado al servicio del ciudadano; y, (vii) Una política que tenga en cuenta las dimensiones especiales del desarrollo. LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Relación directa entre el desarrollo y consolidación de los servicios de telemedicina y transporte aéreo medicalizado con uno de los objetivos del plan Es evidente que el desarrollo y la consolidación de los servicios de telemedicina y transporte aéreo medicalizado a que se refieren los apartes normativos demandados tiene relación directa con el logro del tercer objetivo planteado en el artículo 1° de esta ley, como es “una política de promoción de reducción de la pobreza y promoción del empleo y la equidad”, y con la superación de varios de los problemas que la ley planteó como antecedente y justificación de este objetivo. En efecto, considera esta corporación que resulta innegable la directa relación existente entre problemas como las deficiencias en cobertura de la seguridad social, particularmente en lo que se refiere a los servicios de salud, y la posibilidad de potenciar la prestación y cobertura de estos servicios a través de propuestas como la telemedicina, ya mencionada en leyes anteriores, o mediante el oportuno traslado y acceso a los centros médicos de los pacientes residentes en áreas rurales alejadas e inaccesibles, quienes de otro modo no podrían beneficiarse de tales servicios. TELEMEDICINA-Concepto La telemedicina consiste en la provisión de servicios de salud a distancia, en los componentes de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento o rehabilitación, por profesionales de la salud que utilizan tecnologías de la información y la comunicación, que les permiten intercambiar datos con el propósito de facilitar el acceso de la población a servicios que presentan limitaciones de oferta, de acceso a los servicios o de ambos en su área geográfica. TRANSPORTE AEREO MEDICALIZADO-Concepto Transporte aéreo medicalizado puede definirse a partir de las actividades que comprende, entre otras, el servicio de ambulancias aéreas medicalizadas para el traslado de pacientes críticos según evaluación y remisión por el sistema de salud, la realización de brigadas de salud en zonas de difícil acceso, el soporte helico-transportado a emergencias derivadas de accidentes de tránsito, y el apoyo en la fase de impacto de emergencias causadas por desastres naturales. LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Disposición sobre desarrollo y consolidación de los servicios de telemedicina y transporte aéreo medicalizado no vulnera el principio de unidad de materia Considera la Corte que los apartes del artículo 6° sobre cuya exequibilidad ahora se decide no vulneran el principio de unidad de materia de que trata el artículo 158 superior, ni tampoco el contenido del artículo 339 ibídem. Por el contrario, observa que los servicios y actividades a que estas normas se refieren son pertinentes, y por lo tanto, se insertan sin dificultad, en la superación de varios de los problemas explícitamente planteados por el legislador en relación con los temas de pobreza, empleo y equidad, por lo que este cargo no estaría llamado a prosperar. UNIDAD DE PAGO POR CAPITACION-Carácter parafiscal/UNIDAD DE PAGO POR CAPITACION-Recursos no pueden ser objeto de ningún gravamen/UNIDAD DE PAGO POR CAPITACION-Asignación de un porcentaje a la financiación de los servicios telemedicina y transporte aéreo medicalizado no constituyen acto prohibido al legislador Sin perjuicio de reiterar el carácter de contribuciones parafiscales que en efecto tienen estos recursos, así como la imposibilidad de gravarlos con impuestos, la Corte debe resaltar que la asignación de estos porcentajes de la UPC a la financiación de los antes indicados servicios no constituye un acto prohibido al legislador, que por lo demás es el órgano de cuya decisión depende la creación de este tipo de contribuciones, y teniendo en cuenta la ya subrayada importancia de estos servicios y su evidente relación con el cumplimiento de uno de los principales objetivos del Plan de Desarrollo, no considera la Corte que estos preceptos resulten extraños a los objetivos del plan, ya que al referirse a los mecanismos de financiación y a la entidad responsable de implementarlos, esas medidas son positivas y conducentes al logro del objetivo antes reseñado. INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Materias reservadas/INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Aval del gobierno en precepto de origen parlamentario sanea la inconstitucionalidad El aval del Gobierno en relación con un precepto de origen parlamentario, pero que por su naturaleza debería haber sido propuesto por el propio Gobierno, tiene por efecto sanear la inconstitucionalidad que de otro modo se generaría por no haber tenido esa norma origen gubernamental. Para tener por observada esta exigencia constitucional, no es indispensable que las normas de que se trata hayan hecho parte de un proyecto de ley que hubiere sido presentado a las cámaras por el Gobierno Nacional, pudiendo ocurrir que sean incluidas durante una etapa posterior del trámite legislativo, por iniciativa parlamentaria, siempre y cuando conste que dicha inclusión tuvo la aquiescencia del poder ejecutivo. CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Regulación de actividades específicas que hacen parte del servicio de salud Los servicios relacionados con la telemedicina y el transporte aéreo medicalizado, cuya efectiva prestación persiguen las normas demandadas, están llamados a tener un efecto multiplicador en la equitativa disponibilidad de servicios de salud por parte de toda la población, a partir de la superación de las dificultades, muchas veces insalvables, que se derivan de la necesidad de desplazarse desde lugares de difícil acceso y escasa oferta de servicios médicos, hasta los centros urbanos y/o lugares específicos donde existe la disponibilidad de tales servicios, desde los más elementales hasta los más especializados, que los habitantes del territorio colombiano pudieren llegar a requerir, resultando irrelevante que las personas beneficiadas por estos servicios sean o no afiliados al sistema de seguridad social, ya que se trata de un derecho de todos los colombianos, y la cobertura universal es precisamente una de las aspiraciones a cuyo logro debe encaminarse el Estado de conformidad con lo previsto en el inciso 3° del artículo 48 superior, mediante la progresiva ampliación de aquélla. Para la Corte resulta palmario que estos servicios y actividades deben considerarse entonces como parte integrante del concepto de seguridad social en salud previsto en la Ley 100 de 1993 y las normas que la desarrollan, complementan y reglamentan. RECURSOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL-Financiación de servicios de telemedicina y transporte aéreo medicalizado con recursos de la seguridad social En razón a su contenido la financiación de estos servicios no resulta ajena al concepto de seguridad social, y por tanto no se configura por este hecho la violación del artículo 48 constitucional. CONTRIBUCION PARAFISCAL-Administración de recursos públicos por parte de los particulares Ninguna objeción cabe por el hecho de que estos recursos, que como se ha aceptado, tienen el carácter de una contribución parafiscal, sean administrados por una entidad privada. A este respecto, recuerda la Corte que lo usual en la tradición jurídica colombiana es que estas contribuciones sean administradas por organizaciones que representen a la comunidad de beneficiarios de los servicios que a través del establecimiento de la contribución se pretende financiar, por lo que en realidad resulta frecuente que se trate de entidades de carácter privado. CONTRIBUCION PARAFISCAL-Administración por entidad que agremia nacionalmente a los municipios colombianos No resulta cuestionable, frente al contenido del artículo 48 superior, el hecho de que las normas demandadas encomienden a la entidad que agremia nacionalmente a los municipios colombianos, la responsabilidad de organizar y poner en funcionamiento los servicio de transporte aéreo medicalizado y de telemedicina. EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA-Control y vigilancia por tratarse de recursos parafiscales y el carácter y responsabilidad de los servicios En atención al carácter especializado y de alta responsabilidad de estos servicios, y a que serán administrados recursos parafiscales, la Corte considera necesario condicionar la exequibilidad de estas normas, advirtiendo que estas actividades deberán cumplirse por conducto de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud o de empresas especializadas en la provisión de las mismas, todas las cuales estarán sujetas a los respectivos control y vigilancia previstos normativamente al efecto, particularmente, los que conforme a las normas vigentes ejercen la Superintendencia Nacional de Salud, la Contraloría General de la República y el Ministerio Público. LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Norma cuya proposición corresponde privativamente al Gobierno La ley contentiva del Plan de Desarrollo es una de las normas cuya proposición corresponde privativamente al Gobierno, por lo que le son entonces aplicables a este caso las reglas sobre el aval, que la jurisprudencia de esta Corte ha admitido de manera general como una forma válida de cumplir el requisito superior relativo a la iniciativa gubernamental. PLAN DE INVERSIONES PUBLICAS-Modificaciones por el Congreso siempre que se mantenga el equilibrio financiero no requieren aval del gobierno Los miembros del Congreso tienen la posibilidad de introducir modificaciones a lo inicialmente planteado por el Gobierno Nacional, incluso en relación con el contenido del Plan de Inversiones Públicas, siempre y cuando tengan el cuidado de no afectar el equilibrio financiero del mismo, exigencia que busca salvaguardar la potestad que la Constitución le atribuye al poder ejecutivo de mantener control sobre el volumen de las responsabilidades financieras que deberá asumir para la ejecución del Plan de Desarrollo durante su cuatrienio. Frente a la introducción de proposiciones que alteren el equilibrio del Plan de Inversiones, deben los congresistas necesariamente contar con el visto bueno o aval de parte del Gobierno Nacional. Referencia: expediente D-7007 Demandante: Eduardo Cifuentes Muñoz Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 6° (parcial) y 146 de la Ley 1151 de 2007, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”. Magistrado Ponente: Dr. NILSON PINILLA PINILLA Bogotá, D. C., dieciséis (16) de julio de dos mil ocho (2008). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente S E N T E N C I A I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Eduardo Cifuentes Muñoz solicitó a esta corporación la declaratoria de inexequibilidad de algunos apartes del artículo 6° y de la totalidad del artículo 146 de la Ley 1151 de 2007, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”. Mediante auto de noviembre 20 de 2007, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda contra las referidas normas y ordenó el acopio de algunas pruebas relacionadas con el trámite cumplido ante el Congreso de la República por el proyecto que vino a convertirse en Ley 1151 de 2007. En la misma providencia dispuso que una vez allegadas dichas pruebas, se fijara en lista el presente proceso y se corriera traslado del mismo al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor. También se ordenó comunicar la iniciación de este proceso al Presidente de la República, a la Presidenta del Congreso, a la Directora del Departamento Nacional de Planeación y a los Ministros de la Protección Social, del Interior y de Justicia y de Hacienda y Crédito Público. Igualmente, se extendió invitación al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la Asociación Nacional de Industriales ANDI, a la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral ACEMI, a la Federación de Aseguradores Colombianos FASECOLDA, a la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar ASOCAJAS, a la Federación Colombiana de Municipios y a las facultades de derecho de las Universidades Javeriana, Externado de Colombia, Industrial de Santander, de Antioquia, del Rosario y Nacional de Colombia, para que, si lo consideraban pertinente, se pronunciaran sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los preceptos demandados. Cumplidos los trámites propios de esta clase de procesos, pasa la Corte a proveer en relación con la demanda de la referencia. II. LAS NORMAS DEMANDADAS El siguiente es el texto de las normas acusadas: “Ley 1151 de 2007 (julio 24) Diario Oficial No 46.700 de 25 de julio de 2007 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (…..) “Artículo 6° Descripción de los principales programas de inversión (…..) 3. Reducción de la pobreza y promoción del empleo y la equidad (…..) 3.3 Sistema de Protección Social (…..) Inciso 23: Para garantizar lo establecido en el parágrafo 2o del artículo 26 de la Ley 1122 de 2007, las Empresas Promotoras de Salud, EPS, del Régimen Subsidiado y Contributivo, dedicarán el 0.3% de la Unidad de Pago por Capitación a la coordinación y financiación de los servicios de Telemedicina con cobertura nacional, tanto para promoción de la salud como para atención de sus afiliados; los municipios y distritos, a través de la entidad nacional que los agremia, harán posible la prestación de este servicio. Asimismo, la Superintendencia Nacional de Salud verificará el cumplimiento de lo dispuesto en este artículo para autorizar o renovar el funcionamiento de las EPS, en particular al momento de verificar sus redes de servicios.” (…..) “3.3.1 Mejorar la accesibilidad a servicios de salud y la capacidad de respuesta del Estado a las emergencias y desastres Desarrollar un sistema integral de transporte aéreo medicalizado como parte de la estrategia nacional del mejoramiento y garantía de accesibilidad a los servicios de salud de todos los colombianos que se encuentran en el territorio nacional. Este sistema garantizará: 1. Ambulancias áreas medicalizadas y certificadas por la autoridad competente en Salud y la Aerocivil, en lo de su competencia, para el traslado de pacientes críticos con exigencia de traslado aéreo según evaluación y remisión por el sistema de salud. 2. Rutas aéreas saludables desde los centros de alta complejidad en la atención en salud para cubrir a los habitantes de municipios lejanos. 3. Dar soporte aéreo para realizar Brigadas de Salud en las zonas de más difícil acceso del territorio nacional con frecuencia mínima de tres veces año. 4. Dar soporte helico-transportado para la respuesta a emergencias por accidentes de tránsito en las 5 regiones: costa caribe; centro del país, occidente y eje cafetero, Antioquia Chocó, Oriente Colombiano y Amazonia. 5. Apoyo en la fase de impacto en caso de emergencias por desastres naturales en el país. La entidad que agremia nacionalmente los municipios colombianos desarrollará, organizará y pondrá en funcionamiento este servicio dentro de los seis meses siguientes a partir de la sanción de la presente ley. Para ello, elaborará un plan cuatrienal que se presentará a la entidad reguladora en salud y su desarrollo estará bajo la supervisión del Ministerio de la Protección Social y será vigilada por los organismos de control del sector salud y la Aeronáutica Civil en lo de su competencia. Este servicio se financiará mensualmente con un 2% de la UPC del Régimen Subsidiado y Contributivo que reciben las EPS y las administradoras de regímenes especiales con excepción de Fuerzas Militares. A la financiación de este sistema concurrirán los sectores que demanden este servicio y que tengan cubierto este tipo de riesgos. PARÁGRAFO. Para garantizar la operación de este sistema, la Aeronáutica Civil ajustará la operación aeroportuaria y las demás autoridades concurrirán privilegiando el funcionamiento de este servicio.” (…..) “ARTÍCULO 146. El Gobierno Nacional establecerá un manual de tarifas mínimas de obligatoria aplicación para las empresas administradoras de planes de beneficios y los prestadores de servicios de salud públicos y privados, para la compra y venta de actividades, intervenciones, procedimientos en salud y servicios hospitalarios, contenidos en el Plan Obligatorio de Salud del Régimen Contributivo y el Régimen Subsidiado. PARÁGRAFO. Las tarifas mínimas serán fijadas en salarios mínimos diarios vigentes, y deberán ser expedidas a más tardar a los 6 meses de expedida la presente ley.” III. LA DEMANDA A lo largo de su libelo, el actor formula cinco diferentes cargos contra las normas demandadas, los cuales se explican a continuación: Primer cargo: La incompetencia de la Presidenta del Congreso para sancionar esta ley El demandante llama la atención sobre el hecho de que la Ley 1151 de 2007 fue sancionada por la Senadora Nancy Patricia Gutiérrez Castañeda, Presidenta del Congreso de la República, por haberse presentado, en concepto del órgano legislativo, las circunstancias de que trata el artículo 168 de la Constitución Política, esto es, el incumplimiento por parte del Presidente de la República del deber de sancionar las leyes, o en su defecto objetarlas debidamente, dentro de los plazos previstos en el artículo 166 superior. En el presente caso, y teniendo en cuenta que para la fecha en que vencía el plazo para sancionar u objetar (junio 29 de 2007) el Congreso de la República se encontraba en receso, el Presidente de la República tenía entonces el deber de publicar el proyecto sancionado u objetado, dentro de dichos términos. Por el contrario, el actor entiende que el Presidente de la República objetó oportunamente varias de las disposiciones contenidas en el proyecto de ley sobre Plan de Desarrollo 2006-2010 que en su momento se remitió para su sanción, por lo que, de una parte, aquél no incumplió su deber de sancionar u objetar dentro de los plazos constitucionalmente previstos, y de otra, no se dio el supuesto que, excepcionalmente, habilita al Presidente del Congreso para sancionar las leyes con respecto a las cuales el jefe del poder ejecutivo hubiere incumplido este deber. Así, considera que la sanción impartida en este caso por la Presidenta del órgano legislativo vicia de inconstitucionalidad el trámite de este proyecto de ley. A este respecto resalta que la sanción ejecutiva es un paso que hace parte del proceso legislativo (art. 157 num. 4° de la Constitución Política), por lo que la Corte Constitucional es plenamente competente para estudiar y pronunciarse sobre el problema planteado, respecto de lo cual cita la sentencia C-925 de 2005 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa). Consta en el expediente que a las 18:30 horas del día 29 de junio de 2007, fecha del vencimiento del plazo para sancionar u objetar, y en este caso para publicar, bien la ley sancionada, bien el proyecto objetado, el Presidente de la República envió a la Imprenta Nacional para su publicación, el texto de las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional con respecto al Proyecto de Ley 199 de 2007 Senado – 201 de 2007 Cámara, previamente remitido para su sanción. Este documento fue publicado a continuación en el Diario Oficial 46.674, que lleva fecha del mismo día, 29 de junio de 2007. En relación con estos hechos, el demandante explica que, de conformidad con las reglas de interpretación aplicables al conteo de los términos establecidos en las normas jurídicas[1], cuando se trata de un término de días éstos se entienden hábiles, y que el plazo para cumplir o ejecutar el acto de que se trata va hasta la medianoche del respetivo día. De otra parte, indica que el deber presidencial de publicar debe entenderse como la obligación de ordenar a la persona o entidad competente[2] que se proceda a realizar la correspondiente publicación, poniendo el respectivo texto a su disposición, ya que el Presidente por sí mismo carece de facultades para llevar a cabo tal publicación. En sustento de esta interpretación, señala el demandante que en caso de entenderse que los plazos previstos en el último inciso del artículo 166 superior incluyen la efectiva publicación de la ley sancionada o del proyecto objetado, ello significaría que el Presidente de la República tendría que decidir si sanciona u objeta el proyecto recibido, y hacer pública su decisión en tal sentido, con suficiente anticipación para hacer posible la oportuna publicación de la decisión adoptada, lo que en realidad implicaría la efectiva reducción de los términos previstos en la Constitución, de 6, 10 o 20 días, dependiendo del número de artículos contenidos en el proyecto. Como razón adicional para descartar la posibilidad de acoger esta interpretación resalta el demandante que de conformidad con lo previsto en el inciso 3° en comento, el deber de publicar las objeciones o la ley sancionada sólo existe en los casos en que al momento de vencerse el término constitucional que se viene comentando, el Congreso haya entrado en receso legislativo. Agrega que en caso de acogerse la interpretación que cuestiona, esa sola circunstancia tendría entonces el efecto de acortar, en mayor o menor medida, el término previsto por el Constituyente para el análisis presidencial del proyecto de ley remitido por el Congreso, lo que no resulta lógico ni razonable. Así pues, concluye el demandante que no se dieron los supuestos que por excepción habilitan al Presidente del Congreso para sancionar la ley previamente enviada al Presidente de la República, por lo que la sanción impartida en este caso carece de validez. De allí que se justifique, en su criterio, la declaratoria de inconstitucionalidad de esta diligencia, y la consiguiente orden al Congreso de la República para que proceda a tramitar las objeciones presidenciales que a la fecha se encuentran pendientes de ser analizadas. Segundo cargo: Violación al principio de unidad de materia en relación con los objetivos del Plan de Desarrollo Previamente a la explicación y sustentación de este cargo, el demandante hace un recuento de la jurisprudencia de esta Corte en lo referente a cómo se interpreta y aplica el principio de unidad de materia en relación con la ley contentiva del Plan Nacional de Desarrollo. A este respecto plantea que si bien se ha reconocido que por su misma naturaleza la ley del plan de desarrollo es multitemática, lo que implica una aplicación flexible del principio de unidad de materia, ello se refiere a la diversidad de los propósitos y objetivos de largo plazo que allí deberán consignarse, y por ende, a las estrategias e inversiones que al respecto deban realizarse, las cuales deberán, en todos los casos, guardar una clara relación de instrumentalidad con los objetivos que pretenden alcanzar o conseguir. En la misma línea, resalta que esta Corte se ha mostrado exigente en lo que atañe a dicha relación de medios a fines, indicando que la ley del plan de desarrollo no puede ser usada como un vehículo para introducir cambios indiscriminados a la legislación preexistente, que excedan el ya mencionado propósito instrumental en relación con uno o más de las metas u objetivos generales recogidos por la respectiva ley cuatrienal. A este respecto presenta varios ejemplos de normas que en el pasado fueron incluidas en los planes de desarrollo y que han sido declaradas inexequibles por faltar al ya referido criterio de la unidad de materia. A continuación expone de qué manera las normas demandadas vulneran el principio de unidad de materia a que se ha hecho referencia: En relación con los apartes demandados del artículo 6° del Plan de Desarrollo explica el actor (f. 25 cd. principal) que los numerales 3.3. inciso 23 y 3.3.1. de dicha norma “introducen modificaciones al destino de un porcentaje (2,3 %) en total de las Unidades de Pago por Capitación (UPC) que reciben las EPS del régimen contributivo y subsidiado, al obligarlas a financiar la actividad de la telemedicina (numeral 3.3. inciso 23) y ambulancias aéreas (numeral 3.3.1.) a la vez que asignan funciones de prestación de estos servicios a la entidad que agremia nacionalmente a los municipios y distritos”. Afirma el demandante que, bajo el supuesto de que con la detracción de estos recursos pueda en efecto financiarse total o parcialmente los indicados servicios (relación de causalidad), debe tenerse en cuenta que las Unidades de Pago por Capitación (UPC) son recursos de naturaleza parafiscal, y por lo tanto ajenos al presupuesto nacional, que es la única fuente de la que el legislador puede apropiar recursos para financiar los planes y programas incluidos en el Plan Nacional de Desarrollo. Así las cosas, prosigue el demandante, no solamente se violaría el contenido del artículo 339 constitucional, sino que la inclusión de este tema dentro de la ley contentiva del plan cuatrienal va en contravía del principio de unidad de materia que se viene comentando. En lo que atañe al artículo 146 de la Ley 1151, demandado en su integridad, afirma el accionante que el establecimiento de este manual de tarifas por parte del Gobierno Nacional no tiene relación de causalidad con ninguno de los planes y programas definidos por la misma ley, por lo que la inclusión de este precepto en la Ley del Plan viola también el principio de unidad de materia. A este respecto indica que uno de los objetivos del Plan de Desarrollo es superar las falencias aun existentes en lo que se refiere a la cobertura y calidad de los servicios de la seguridad social, y que una norma como esta, lejos de contribuir a tal propósito, podría resultar opuesta a él, en cuanto el establecimiento de tarifas mínimas aplicables a los contratos en los que sean parte una EPS y una IPS trae consigo mayor dificultad para el acceso a los servicios de salud por parte de algunas personas y además restringe la competencia entre prestadores del servicio. De otra parte expone que, según lo ha reconocido la Corte Constitucional, el sistema de seguridad social en salud establecido en la Ley 100 de 1993 y sus normas complementarias se basa en la libre competencia como uno de sus elementos esenciales. Por ello, y si bien ciertamente es posible alterar este importante factor, ello implicaría un acto de intervención del Estado en relación con el sistema de seguridad social, el cual debería hacerse a través de una ley ordinaria, previo el suficiente debate y deliberación, y no de manera subrepticia mediante una modificación legal inadvertida para muchos de los actores interesados en el tema como, en su opinión, es la que en este caso se ha incluido en el Plan Nacional de Desarrollo. En su concepto, esta circunstancia, unida a la ausencia de relación clara entre los objetivos plasmados en dicho plan y el mandato contenido en este precepto implica el desconocimiento del principio de unidad de materia, y justifican entonces su declaratoria de inexequibilidad. Tercer cargo: Ausencia de aval gubernamental, necesario para realizar cambios por iniciativa del Congreso en determinados contenidos del proyecto de Plan de Desarrollo inicialmente propuesto por el Gobierno Este cargo se refiere a los dos apartes del artículo 6° que el actor acusa como inconstitucionales y se sustenta en el inciso 4° del artículo 341 superior, que al regular el trámite del plan cuatrienal de desarrollo en el Congreso de la República advierte que se requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional cuando quiera que por iniciativa del poder legislativo se incrementen las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto original o se incluyan nuevos proyectos de inversión no contemplados en él. A este respecto el demandante se remite al contenido del documento de objeciones emitido por el Gobierno Nacional el 29 de junio de 2007 en el cual consta la manifestación de aquél en el sentido de que los proyectos a que estas normas hacen referencia no contaron con su beneplácito, siendo precisamente ese hecho una de las razones que sustentan las correspondientes objeciones por inconstitucionalidad. De manera complementaria señala que, revisada la versión original del proyecto de ley sometido por el Gobierno Nacional a consideración del Congreso, contenida en la Gaceta Nº 32 de febrero 8 de 2007, puede constatarse la ausencia de las disposiciones cuya constitucionalidad ahora se demanda, lo que refrenda la necesidad de que aquél las hubiere respaldado al momento de ser incluidas por los miembros del poder legislativo. Cuarto cargo: Violación del principio sobre destinación específica de los recursos de la seguridad social contenida en el artículo 48 constitucional Para explicar y sustentar este cargo el demandante comienza por recordar que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte, los recursos de las instituciones de la seguridad social son recursos parafiscales, cuya destinación no puede ser variada por el legislador. En el mismo sentido advierte que la Corte ha precisado que los recursos de la llamada Unidad de Pago por Capitación (UPC) tienen ese carácter, por lo que la ley no puede gravarlos ni afectarlos de ninguna otra manera[3]. A continuación señala que el numeral 3.3.1. del artículo 6° de la Ley 1151 de 2007 en cuanto dispone la destinación del 2 % de la UPC de los regímenes subsidiado y contributivo a la financiación de “un sistema integral de transporte aéreo medicalizado” implica la destinación de “recursos de las instituciones de la seguridad social” a propósitos distintos a ella. Ello por cuanto, si bien reconoce que se trata de apoyar la prestación de servicios de salud, la norma en comento no limitó el disfrute de estos servicios a las personas afiliadas al sistema de la seguridad social, por lo que los recursos detraídos de la UPC acabarán financiando, al menos parcialmente, servicios que no hacen parte del sistema de la seguridad social, lo que va en directo perjuicio de dicho sistema, además de lo cual viola la prohibición contenida en el inciso 4° del artículo 48 superior. También entiende el demandante que se viola el precepto constitucional en cita por cuanto la prestación de este servicio se encomienda a “La entidad que agremia nacionalmente los municipios colombianos”, con lo que se entrega a una entidad privada no perteneciente al sistema de la seguridad social la administración de recursos que hacen parte de dicho sistema. Por su parte, en lo que se refiere al inciso 23 del numeral 3 del artículo 6° de la ley parcialmente demandada, resalta que la orden de destinar el 0,3 % de la UPC “a la coordinación y financiación de los servicios de telemedicina[4] con cobertura nacional” viola igualmente el precepto constitucional a que se viene haciendo referencia, por razones similares a las explicadas en el caso anterior. Así mismo, en relación con la frase “los municipios y distritos, a través de la entidad nacional que los agremia, harán posible la prestación de este servicio”, entiende que este mandato podría implicar la necesidad de que dicha entidad (la Federación Colombiana de Municipios) se transforme en una IPS de cobertura nacional y/o que los municipios colombianos deban constituir una nueva entidad de este tipo, lo que además de lesionar el derecho de asociación de aquéllos (art. 38 constitucional) también traería consigo la asignación de recursos de la seguridad social a una institución no perteneciente a dicho sistema, situación que desconoce la prohibición contenida en el artículo 48 constitucional que se viene comentando. Quinto cargo: Violación de los artículos 49, 150 numeral 21, 189 numeral 11, 333 y 334 de la Constitución Política por el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007 (Plan Nacional de Desarrollo) El demandante explica que en razón a su efecto práctico (previsible reducción de la competencia), un mandato como el contenido en el artículo 146 aquí demandado debe adoptarse a través de una ley de intervención económica que haga explícitos los propósitos de racionalización de la economía que dicha acción persigue y que cumpla con los demás requisitos establecidos en los artículos 333 y 334 superiores. A este respecto señala que el artículo 42 de la Ley 812 de 2003 (anterior Plan de Desarrollo), de contenido muy semejante al del precepto ahora demandado, fue declarado inexequible por esta Corte mediante sentencia C-137 de 2007 a partir de estas mismas consideraciones. También indica que para la fecha de presentación de su demanda se encontraba en curso el expediente D-6842 en el que se cuestionaba el numeral 7° del artículo 7° de la Ley 1122 de 2007, de contenido así mismo semejante al de la norma demandada, bajo razonamientos también similares[5]. En relación con este asunto el demandante hace referencia a algunos pronunciamientos de la Corte sobre el tema del control de precios, resaltando que lo usual frente a productos y servicios necesarios para el bienestar de la población es la imposición de techos tarifarios, pero no de pisos, como ocurre en este caso. Señala que la existencia de precios mínimos puede producir traumatismos que afecten el equilibrio financiero del sistema de la seguridad social, cuidadosamente diseñado a partir de la Ley 100 de 1993 y sus normas complementarias, lo que implica un cambio sustancial al que sólo debería procederse dentro del marco de una ley de intervención económica adoptada con los cuidados y formalidades que la jurisprudencia constitucional ha tenido ocasión de señalar[6]. También reprocha el hecho de que, precisamente por la falta de criterios y parámetros que se ha señalado, esta norma implica un traslado de competencia legislativa al poder ejecutivo, pues “en realidad se está estableciendo la posibilidad de que el Gobierno intervenga a su antojo, y sin restricción alguna, en el establecimiento de los precios; es decir, la medida supone una abierta interferencia en el proceso central de asignación privada de recursos”, lo que resulta constitucionalmente cuestionable. Finalmente señala que las distorsiones al equilibrio financiero del sistema que este sistema de precios mínimos podría generar, especialmente la restricción a la oferta de servicios, van en contravía de los principios de universalidad y progresividad, que por mandato constitucional (art. 48) deben caracterizar el sistema de la seguridad social. IV. INTERVENCIONES 4.1. Instituto Colombiano de Derecho Tributario El Presidente de dicho instituto intervino dentro de este proceso haciendo diversos pronunciamientos sobre los cargos propuestos por el demandante, a partir de los cuales solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de los apartes normativos demandados. En primer término advirtió que el instituto que representa se abstiene de pronunciarse sobre los cargos primero y tercero de la demanda, ya que ellos se refieren a aspectos eminentemente probatorios, sobre los cuales dicha entidad no puede emitir concepto a partir del análisis del contenido de este expediente. De otra parte, discrepa de lo planteado por el actor en el cargo cuarto, referente a la eventual vulneración del artículo 48 constitucional a partir del contenido de los segmentos del artículo 6° que han sido demandados. Sustenta lo anterior en el hecho de que los servicios cuya financiación se pretende lograr a partir de la destinación de un porcentaje de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) son evidentemente servicios de salud, por lo que en su concepto, no existe la alegada desviación de recursos de la seguridad social a actividades ajenas a ella. Agrega que debe entenderse que todas las personas residentes en Colombia son beneficiarios potenciales del sistema de seguridad social, sin que quepa hacer distinciones como la propuesta por el actor. Considera en cambio que debe prosperar el cargo segundo, relacionado con el principio de unidad de materia, que al decir del demandante habría sido violado por todas las normas demandadas. En lo que atañe a los apartes del artículo 6°, coincide con el demandante en considerar que siendo las Unidades de Pago por Capitación (UPS) recursos parafiscales, como la jurisprudencia constitucional lo tiene suficientemente esclarecido, no puede la Ley del Plan disponer de ellos, ni aún en forma parcial, para financiar uno o más de sus programas, ya que para ello sólo pueden tenerse en cuenta los recursos del presupuesto nacional. Así, coincide en entender que estas disposiciones violan el principio de unidad de materia, tal como lo asevera el demandante. Igualmente entiende que desconoce el referido principio el hecho de que esta ley incluya una disposición como el artículo 146, ya que el establecimiento de tarifas mínimas para los servicios que las IPS prestan a las EPS no tiene relación causal clara con el logro de los objetivos plasmados en el Plan de Desarrollo contenido en esta ley. Coincide también en considerar que el susodicho manual de tarifas mínimas puede ocasionar el encarecimiento de los servicios y crear restricciones a la competencia, situaciones que afectan sensiblemente los supuestos del sistema de seguridad social, pues en cualquier caso tales cambios deberían incorporarse en una ley ordinaria de intervención económica. Finalmente, y por las mismas razones, respalda también el último cargo de la demanda, relativo a la eventual vulneración de los artículos 49, 150 numeral 21, 189 numeral 11, 333 y 334 de la Constitución Política, ya que la existencia de tarifas mínimas afecta la iniciativa privada al crear restricciones a la oferta de servicios que se prestan dentro del marco de una relación de derecho civil. Por ello, el mandato contenido en el artículo 146 de la ley demandada es típico de una ley de intervención económica, sin que para su adopción se hayan llenado los requisitos constitucionalmente exigidos para ello, particularmente la debida delimitación de sus fines y alcances, lo que hace evidente la improcedencia de su regulación en la forma en que lo hace este precepto. 4.2. Ministerio de la Protección Social Este Ministerio intervino mediante apoderada para expresar su posición en relación con los cargos de la demanda. Acerca del primero de ellos, referente a la presunta indebida sanción de la ley por parte de la Presidenta del Congreso, considera que en caso de prosperar este cargo el problema afectaría la totalidad de la ley y no únicamente las disposiciones demandadas. En ese evento, observa el interviniente, debería considerarse inexistente como ley la norma hoy denominada Ley 1151 de 2007. Sin embargo, agrega que esta hipótesis debe entenderse descartada por el hecho de que la Corte Constitucional haya admitido esta y otras demandas dirigidas contra dicha preceptiva, ya que no podrían haberse admitido demandas contra una ley inexistente. A partir de lo anterior, concluye que este tema debe entenderse superado, de lo cual puede deducirse que la Corte debería declarar impróspero este cargo. A continuación discurre sobre la naturaleza del Plan Nacional de Desarrollo, destacando la importancia social y política que la Constitución le atribuye, cuál debe ser su contenido y la sujeción que su proceso de expedición debe tener a la correspondiente ley orgánica, contenida en la Ley 152 de 1994, reformada parcialmente por la Ley 819 de 2003. Más adelante explica el alcance específico que esta Corte le ha atribuido al principio de unidad de materia en relación con la ley contentiva del Plan de Desarrollo, conforme al cual debe existir relación suficiente entre los temas incluidos en el Plan de Inversiones y los proyectos incluidos en la parte general del plan, y sobre este aspecto cita la sentencia C-305 de 2004 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra). Se refiere luego al tema relacionado con el aval del Gobierno o su ausencia, en relación con disposiciones que afecten el plan de inversiones originalmente propuesto, sobre lo cual menciona, entre otras, las sentencias C-1707 de 2000 (M. P. Cristina Pardo Schlesinger) y C-737 de 2001 (M. P. Eduardo Montealegre Lynett), que tienden a que la falta de aval gubernamental impide hacer adiciones legislativas al Plan de Inversiones originalmente propuesto. A partir de estas reflexiones, aboga por la inexequibilidad de los segmentos del artículo 6° que han sido demandados en este caso, ya que comparte la percepción de que los temas tratados no tienen una relación clara y suficiente con los proyectos consignados en la parte inicial del plan, y también considera que la no aceptación del Gobierno sobre la inclusión de estos temas vicia irremediablemente la exequibilidad de tales preceptos. Adicionalmente, la interviniente plantea que estas disposiciones, en cuanto prevén la entrega de recursos de la seguridad social a una institución privada para su administración, resultan contrarias a los artículos 48, 355 y 365 de la Constitución Política. Por el contrario, estima que el artículo 146 del Plan de Desarrollo que le atribuye al Gobierno la obligación de establecer un manual de tarifas mínimas aplicables a los servicios incluidos en Plan Obligatorio de Salud, es exequible, por las siguientes razones: En primer lugar, señala que esta norma observa el principio de unidad de materia con respecto al contenido del Plan de Desarrollo, ya que en el artículo 3° de la Ley 1151 de 2007 se incluyeron propósitos como el de la ampliación de la cobertura en seguridad social, para cuyo logro resulta claramente pertinente el establecimiento de precios mínimos. Seguidamente hace una amplia exposición sobre el alcance de las facultades de intervención del Estado en la economía en lo que respecta al servicio público de la seguridad social a partir del contenido del artículo 154 de la Ley 100 de 1993, y ofrece gran número de ejemplos en los que la Corte Constitucional ha considerado exequibles diversas formas de intervención del Estado en relación con este servicio. También ilustra la forma como, en su concepto, la posibilidad de asignar precios extremadamente bajos a los servicios prestados por las IPS, facilitada por otras situaciones tales como la llamada integración vertical entre EPS e IPS, constituyen prácticas restrictivas de la competencia que pueden conducir a una progresiva reducción en la calidad y oportunidad de los servicios y a una mayor pérdida de bienestar por parte de los profesionales de la salud, consideraciones todas que avalan la necesidad de intervenir el mercado de estos servicios mediante el señalamiento de precios mínimos. Por estas razones, contrario a lo que sostiene el demandante, plantea que el piso tarifario puede favorecer la libre competencia al interior del mercado de la salud. De otra parte, a efectos de señalar que el artículo 146 aquí demandado sí contiene los criterios y parámetros propios de una norma de intervención del Estado en la economía, la interviniente hace referencia a las razones a partir de las cuales mediante sentencia C-955 de 2007, esta Corte declaró exequible la norma del artículo 7° de la Ley 1122 de 2007, que estableció una competencia semejante a esta en cabeza de la Comisión de Regulación en Salud. Resalta, por ejemplo, que tanto en ese caso como en este, no se trata de tarifas mínimas que deban cancelar los usuarios, lo que impediría la posibilidad de prestar servicios en forma gratuita en los casos que la preservación de los derechos fundamentales así lo exige, sino de los precios que las IPS recibirán de las EPS que las hayan contratado para prestar a sus usuarios los servicios de salud. Indica que la norma ahora demandada “define claramente los sujetos a los cuales se dirige la medida, las actividades que producen los pagos, el hecho que las genera (compra-venta), y sobre los cuales se adoptan las tarifas y su manera de fijarlos (salarios mínimos diarios vigentes)”, lo que en su concepto “elimina cualquier sesgo de indeterminación”. En suma, concluye señalando que la existencia del manual de tarifas mínimas es justificable e incluso necesaria para el logro de los objetivos de la seguridad social en salud, y que esta norma, a diferencia de otras de contenido similar[7], contiene todos los elementos que deben caracterizar las leyes de intervención económica, por lo que en su concepto, debe ser declarada exequible. 4.3. Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral, ACEMI Esta agremiación intervino por conducto de su representante legal para coadyuvar la demanda y solicitar a la Corte declarar la inexequibilidad de todas las disposiciones acusadas. En primer lugar, y con respecto a los apartes demandados del artículo 6° del Plan de Desarrollo, adhiere al contenido de las objeciones presidenciales, conforme a las cuales la destinación de un porcentaje de las UPC a la financiación de los servicios de transporte aéreo medicalizado y telemedicina es contraria al principio de eficiencia, previsto en los artículos 48 y 49 de la Constitución Política. Agrega que la detracción de estos recursos del sistema de la seguridad social podría significar un aumento importante de las cotizaciones y/o la reducción de los servicios incluidos en el POS. También señala que la entrega de estas sumas a la institución que agremia a los municipios colombianos desconoce la prohibición contenida en el artículo 48 superior, en el sentido de destinar recursos de la seguridad social para fines diferentes a ella. Indica que dicha entidad no tiene la preparación para prestar competentemente los servicios que por esta ley se le encomiendan y que no se encuentra vigilada por la Superintendencia Nacional de Salud. Afirma que estas normas violan el principio de universalidad a que se refieren los artículos 48 y 49 antes citados, ya que implican la destinación de un volumen importante de recursos a un solo tipo de necesidades, en perjuicio de los afiliados y usuarios del sistema y de la progresiva ampliación de cobertura ordenada por la Constitución. Acerca del artículo 146, explica que la existencia de tarifas mínimas atenta contra el principio de eficiencia, al afectar el nivel de ingresos de las EPS, y consecuentemente el valor de la UPC y el contenido del POS, de tal modo que el efecto del piso tarifario recaerá sobre los usuarios del servicio de salud. Dice que en los años recientes la UPC ha crecido a un ritmo inferior al del costo de vida y, por lo antes explicado, la existencia de tarifas mínimas agudizará este fenómeno, generando un efecto inflacionario o la bancarrota de las EPS. Se adhiere también a lo dicho por el actor en torno a la ausencia de criterios adecuados para ejercer por parte del Gobierno la intervención ordenada por esta ley, lo que implicaría la vulneración del numeral 21 del artículo 150 superior, y para ilustrar este aspecto plantea ejemplos de muy diversos sistemas de tarifa mínima que bien podrían ser adoptados por el Gobierno en desarrollo de esta norma. Agrega además que todos ellos tendrían, en su concepto, efectos perniciosos sobre el sistema de seguridad social en salud, lo que es contrario al logro de los objetivos constitucionales sobre la materia. Afirma que esta norma es también contraria a lo establecido en el artículo 334 de la Constitución, ya que para que la intervención del Estado resulte válida no ha de sacrificar el núcleo esencial de la libertad de empresa, que según entiende el interviniente, ocurre en este caso, cuando se impide a un prestador ofrecer los precios que su estructura de costos le permita manejar, imponiéndole en cambio unos mínimos, privando a las EPS de uno de los pocos instrumentos a través de los cuales pueden marcar diferencias con sus competidores, y frente al alegado propósito de esta norma, sostiene que la Constitución no proscribe en sí misma la existencia de posiciones dominantes, sino únicamente el abuso que de dichas posiciones hagan los agentes del mercado. En relación con el cargo referente al principio de unidad de materia, afirma que los apartes demandados del artículo 6° violan este principio, ya que son normas incorporadas dentro del Plan de Inversiones respecto de las cuales no existe una relación clara con los objetivos del Plan de Desarrollo[8]. A este respecto explica que resulta discutible si el señalamiento de pisos tarifarios puede contribuir a la ampliación de cobertura de servicios en un caso como el presente. Similares glosas hace en relación con el contenido del artículo 146, también demandado. Finalmente, adhiere a los cargos primero y tercero de la demanda, ya que considera que el Gobierno objetó oportunamente el proyecto de ley que fuera sancionado como Ley 1151 de 2007, por lo que la Presidenta del Congreso carecía de competencia para realizar esta diligencia. También resalta el hecho de que el Gobierno no avaló la incorporación al Plan de Inversiones de las dos disposiciones aquí demandadas que hacen parte del artículo 6° de dicha ley. 4.4. Federación Colombiana de Municipios Esta entidad intervino a través de su Director Ejecutivo para oponerse a la demanda y solicitar a la Corte que declare la exequibilidad de todas las disposiciones acusadas. Para ello ofrece los siguientes argumentos: En primer término descarta la hipótesis sobre incompetencia de la Presidenta del Congreso para sancionar la ley en el presente caso, puesto que entiende que el deber de publicar que el artículo 168 superior le atribuye al Presidente de la República constituye una obligación de resultado, ya que aquél detenta la totalidad de las facultades necesarias para hacerse obedecer al interior de la Imprenta Nacional y lograr la efectiva publicación del documento enviado, dentro del plazo exigido por la Constitución Política. Por ello, entiende que la Senadora Gutiérrez Castañeda estaba claramente facultada para proceder a sancionar esta ley en la forma en que lo hizo. Con respecto al segundo cargo, relativo a la eventual vulneración del principio sobre unidad de materia, señala que los apartes del artículo 6° aquí demandados sí guardan relación directa con los objetivos del Plan de Desarrollo adoptado mediante Ley 1151 de 2007, en particular los relativos a la ampliación de cobertura de los servicios de salud y la atención a la población más pobre y vulnerable. Resalta que los servicios de...