Sentencia C-710 de 2005

C-710-05 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-710/05 INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustancial de la demanda COSA JUZGADA MATERIAL-Requisitos COSA JUZGADA MATERIAL-Sentido amplio y estricto COSA JUZGADA MATERIAL-Efectos en un fallo de exequibilidad PRECEDENTE EN SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD-Requisitos para la variación COSA JUZGADA MATERIAL-No se puede predicar frente a omisiones legislativas COSA JUZGADA APARENTE-Concepto COSA JUZGADA RELATIVA IMPLICITA-Concepto CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD INTEGRAL-Alcance COSA JUZGADA ABSOLUTA-Configuración COSA JUZGADA ABSOLUTA-Competencia del legislador en materia de seguridad social en salud CONSEJO NACIONAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Competencia en definición del régimen de pagos compartidos/COSA JUZGADA MATERIAL-Configuración Si existe cosa juzgada constitucional absoluta en relación con el artículo 187 de la Ley 100 de 1993 y el contenido normativo de este artículo es igual al del artículo 172, numeral, 7, parcial, es predicable la existencia de cosa juzgada material del segundo de los artículos. Es de anotar que en el presente caso no se da ninguna de las excepciones señaladas en la parte considerativa para que a pesar de existir identidad de contenido normativo no se pueda predicar cosa juzgada material, a saber, la Sentencia C-542/98 no se trató de un fallo de forma sino de fondo; la disposiciones no tienen contenidos normativos semejantes mas dispares; no se ha variado el contexto de aplicación de la norma ni en términos jurisprudenciales –cambio de jurisprudencia de la Corte- ni en términos fácticos; no existen razones poderosas para variar el sentido del fallo inicial en cual el contenido normativo fue declarado exequible; no se analiza la constitucionalidad de una omisión sino de una atribución incorrecta de competencias; y la norma no fue –ni pudo ser- analizada anteriormente bajo la Constitución de 1886, sino la de 1991. En consecuencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional, tomando en consideración la declaratoria de exequiblidad del artículo 187 de la Ley 100 de 1993 –a excepción de la expresión “y la antigüedad de afiliación al sistema”-, declarará exequible el artículo 172, numeral 7, en lo relativo a la remisión al artículo 187 en lo referente a las competencias del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud en material de definición del régimen de pagos compartidos. Referencia: expediente D-5624 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 172, numeral 7, y 187 de la Ley 100 de 1993, y el Acuerdo No 260/04 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud Actora: Karin Irina Kuhfeldt Salazar Magistrado Ponente : Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA Bogotá, D. C., seis (6) de julio de dos mil cinco (2005) La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Doctores Manuel José Cepeda Espinosa - quien la preside -, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araujo Rentería, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Karin Irina Kuhfeldt Salazar, actuando en su calidad de ciudadana y en su condición de Defensora Delegada para asuntos constitucionales, haciendo uso de los derechos consagrados en el artículo 40, numeral 6 y 95, numeral 7, de la Constitución Política, demandó la inconstitucionalidad de los artículos 172, numeral 7, y 187 de la Ley 100 de 1993 y el Acuerdo No 260/04 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. Mediante auto del 7 de febrero de 2005, el Magistrado Sustanciador rechazó la demanda presentada contra el Acuerdo No 260/04 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, por manifiesta falta de competencia de la Corte Constitucional para conocer de la constitucionalidad de la norma; igualmente, rechazó la demanda contra el artículo 187, en virtud de que en la Sentencia C-542/98, Magistrado Ponente Hernando Herrara Vergara, tal artículo, a excepción del aparte del inciso segundo que señalaba que “ y la antigüedad de afiliación en el Sistema”- que se declaró inexequible-, había sido declarado exequible “bajo el entendido de que si el usuario del servicio no dispone de los recursos económicos para cancelar las cuotas moderadoras o controvierte la validez de su exigencia, el Sistema y sus funcionarios no le pueden negar la prestación íntegra y adecuada de los servicios médicos, hospitalarios, quirúrgicos, asistenciales y de medicamentos que requiera, sin perjuicio de los cobros posteriores con arreglo a las normas vigentes.” En el mencionado Auto se encontró que, siguiendo los criterios de análisis de cosa juzgada de las sentencia de la Corporación fijados por ésta, frente al artículo se había presentado cosa juzgada absoluta, puesto que no se limitaron los efectos de la Sentencia en la parte resolutiva. Esta decisión se tomó a pesar de que la actora señalaba que la demanda contra el artículo 187 debía ser admitida, en virtud de que la Sentencia C-542/98 analizó el artículo en mención mas no bajo el cargo de extralimitación de las facultades otorgadas al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud en materia de fijación de los elementos de la contribución parafiscal que constituyen los copagos. El Magistrado Sustanciador recordó que sólo cuando el estudio de la constitucionalidad de la norma no se haya surtido, así ésta haya sido declarada exequible, existirá una cosa juzgada aparente, lo cual no había ocurrido en esta ocasión. II. DISPOSICIÓN DEMANDADA Se transcribe el texto del artículo contentivo de la disposición acusada: “ LEY 100 DE 1993 (diciembre 23) por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones EL CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA DECRETA (...) ARTICULO 172. Funciones del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud tendrá las siguientes funciones: (...) 7. Definir el régimen de pagos compartidos de que tratan el numeral 3 del artículo 160 y los artículos 164 y 187 de la presente Ley.” III. LA DEMANDA En virtud de que la demanda únicamente fue admitida con respecto al artículo 172, numeral 7, sólo se reseñarán los cargos presentados contra esta disposición. No obstante, si los argumentos presentados para solicitar la inexequibilidad del artículo 187 son comunes para este artículo y el 172, numeral 7, éstos también serán relacionados. La demanda empieza por recordar que la naturaleza de los cobros por conceptos de pagos compartidos, cuotas moderadoras y deducibles es la de contribuciones parafiscales, como lo ha afirmado la Corte Constitucional. Según la actora, las contribuciones parafiscales “son gravámenes que se imponen a un determinado sector con el fin de ser reinvertidos en el propio sector como contraprestación de un servicio que se le brinda.” Para respaldar su definición, cita las sentencias C-040/93, C-577/95 y C-575/92, en las cuales la Corte Constitucional se ocupó de desarrollar el concepto de parafiscalidad. Indica la actora que los pagos compartidos son contribuciones parafiscales, toda vez que se imponen a un determinado sector beneficiario de específicos servicios, excluyendo a los demás individuos, para que este dinero sea reinvertido en el propio servicio, “sea para racionalizar su uso o para contribuir a su financiación.” Lo anterior se respalda en que, según el artículo 187 de la Ley 100, “Los recaudos por estos conceptos serán recursos de las Entidades Promotoras de Salud, aunque el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud podrá destinar parte de ellos a la subcuenta de Promoción de Salud del Fondo de Solidaridad y Garantía.” Esto implica que, a pesar de que se consideran recursos de las empresas, no pueden ser destinados a actividades diversas al mismo servicio de salud. Tal posición es totalmente concordante con lo señalado en la Sentencia C-542/98 en la que, expresamente, se calificó a estos recursos como parafiscales. Una vez establecida la naturaleza parafiscal de los pagos compartidos, recuerda la demandante que la ley que consagre estas contribuciones deberá definir directamente los casos y condiciones en que se aplica, afirmación que soporta en la Sentencia C-253/95. Si esta exigencia es aplicable a la ley cuando ésta desarrolla el tributo, más lo es cuando delega su competencia en una autoridad administrativa. Recuerda la actora que, según el artículo 338 constitucional, el congreso debe fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos, las bases gravables, y tarifas de los impuestos y agrega que si bien la ley puede permitir que las autoridades fijen la tarifa de tasas y contribuciones, el sistema y método para definir tales costos y beneficios y la forma de hacer su reparto deben fijarse por ley. Señala la demandante que, según la Sentencia C-530/00, el hecho de que la ley no pueda delegar el establecimiento de estos factores evita el manejo arbitrario de la potestad tributaria derivada; se requiere, según la mencionada sentencia, que se fijen pautas técnicas de valoración de los factores de costos y distribuciones de los mismos a cargo de los usuarios. Por otra parte, según la Sentencia C-577/95, la facultad otorgada a la administración no puede ser discrecional, sino guiada por un método y sistema fijados en ley. Termina la demandante señalando que “el alcance de la habilitación excepcional no puede ir más allá de otorgar a la administración la facultad de fijar la tarifa y ajustar el monto del tributo según los criterios que determine el Legislador, pero no cualesquiera criterios, sino aquellos que sean idóneos y conducentes a la configuración de un sistema y un método (...)”. Lo señalado por el constituyente en el artículo 338 se compagina con lo indicado en el artículo 49 constitucional según el cual corresponde al Estado, en materia del sistema general de seguridad social en salud, determinar los aportes a cargo de la Nación, las entidades territoriales y los particulares en los términos y condiciones señalados en la ley. Teniendo como presupuesto los anteriores mandatos constitucionales en materia tributaria, para la actora, el artículo 172, numeral 7, desconoció los parámetros constitucionales, toda vez que no fijó los términos condiciones y método para definir los costos y beneficios con base en los cuales se debe establecer el valor de las contribuciones parafiscales constituidas por los pagos compartidos, cuotas moderadoras y deducibles. De otra parte indica que si bien el artículo 187 de la Ley 100 señala que “En ningún caso los pagos moderadores podrán convertirse en barreras de acceso para los más pobres. Para evitar la generación de restricciones al acceso por parte de la población más pobre, tales pagos para los diferentes servicios serán definidos de acuerdo con la estratificación socioeconómica y la antigüedad de afiliación en el sistema según la reglamentación que adopte el Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.”, en criterio de la demandante estos lineamientos no configuran unos parámetros suficientes como para afirmar que el legislador sí determinó en la ley el sistema y método para la fijación del tributo. En términos de la demandante, “la estratificación socioeconómica o del nivel socioeconómico, resulta ciertamente insuficiente para establecer parámetros límites, de razonablidad y proporcionalidad, que lleven al convencimiento suficiente acerca de que las tarifas establecidas se ajustan a los criterios legales. De esta manera sólo es viable establecer parámetros de confrontación al interior de la estructura; es decir, podría afirmarse con fundamento en la comparación entre los estratos si existe proporcionalidad respecto del impacto que puede ocasionar el cobro de las sumas impuestas en cada uno de ellos, pero no sería posible un juicio de razonabilidad con la totalidad, porque no existen las bases para establecer si la imposición de las sumas decretadas se ajustan a un parámetro que englobe a todos los estratos o categorías sobre los cuales se impone. (...) El parágrafo del artículo 187 demandado dispone que las “normas sobre procedimientos de recaudo, definición del nivel socioeconómico de los usuarios y los servicios a los que serán aplicables, entre otros, serán definidos por el Gobierno Nacional, previa aprobación del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.” En este punto la ley se limita a deferir en un organismo subordinado de la administración la regulación de los aspectos enunciados en ella, sin establecer criterios o parámetros a los cuales deba sujetarse para el desarrollo de los aspectos puntuales de la norma y, menos aún, para la determinación de los montos que podrán ser cobrados a los cotizantes y beneficiarios del sistema.” En criterio de la actora, el artículo 187 termina delegando en el Gobierno la definición del nivel socioeconómico de los usuarios y los servicios a los que serán aplicables los pagos moderadores, materias que no podía ser objeto de delegación. Además, la imposición de un obligación negativa, cual es el hecho de que los copagos no se puedan convertir en un obstáculo para el acceso al servicio de salud, no puede estimarse como un sistema fijado por la ley. Agrega que lo único que se puede tener como criterio orientador para la determinación de los pagos moderadores está en el inciso segundo del artículo 187 según el cual los copagos “serán definidos de acuerdo con la estratificación socioeconómica”. Sin embargo, este criterio no es suficiente para que se pueda afirmar que existe un método fijado por ley. Este criterio de la estratificación socioeconómica no constituye un sistema porque no da parámetros para fijar un techo o tarifa máxima que se pueda fijar con base en los niveles socioeconómicos. A lo anterior añade que existe una divergencia nominal de la única pauta fijada para la determinación de los copagos, puesto que en el parágrafo del artículo 187 se refieren a estratificación económica, mientras el parágrafo menciona el nivel socioeconómico. Diferencia que es trascendente en la medida en que a cada uno de estos conceptos se les ha dado un contenido diferente. Señala la actora que la estratificación económica tiene que ver con las características físicas de las viviendas y su entorno, mientras que el criterio de nivel socioeconómico está relacionado con el nivel de ingresos del trabajador. Por su parte, el artículo 172, 7, le fija la competencia al Consejo Nacional de Seguridad Social de “definir el régimen” de los pagos compartidos, lo que, como se vio, sin existir la determinación de un sistema por parte de ningún artículo de la Ley 100, se constituye en una extralimitación de las facultades de la administración. La función del Consejo no podría ir más allá de fijar la tarifa de los pagos compartidos basado en las condiciones de ley. De lo anteriormente expuesto, la actora deduce que al no haber fijado el legislador el sistema o método incurrió en una omisión legislativa relativa, toda vez que no dio cabal cumplimiento a sus funciones señaladas en la Constitución. De esta omisión legislativa se deriva la violación al principio de legalidad del tributo. De otro lado, la demandante resalta que dentro de la misma Ley 100, a diferencia de lo que ocurre con los pagos compartidos, se fijó el sistema y método para la determinación de los aportes obligatorios en salud, artículo 204. La Corte Constitucional en la Sentencia C-577/95 encontró exequible la disposición pues juzgó que sí cumplía con los límites de delegación de facultades tributarias establecidos por la Constitución. Esto no sucede, en criterio de la actora, con el artículo 172, 7. Indica la actora que los pagos moderadores en el régimen de salud de las fuerzas militares y de policía, desarrollados en la Ley 352 de 1997, artículo 36, por carecer de los elementos indispensables para poder ser fijados por una autoridad administrativa, Consejo de Seguridad Social para las Fuerzas Militares y de Policía, fueron declarados inexequibles en la Sentencia C-089/98. Por asemejarse la disposición en sus vacíos a la ahora acusada ésta debe ser declarada inexequible. Por otra parte, el artículo cuestionado también desconoce el 48 constitucional según el cual la seguridad social se deberá prestar bajo dirección y control del Estado, en los términos que establezca la ley. Si el Congreso no fija los elementos para que el Estado desarrolle esta actividad no se dan los supuestos para que se ponga en marcha debidamente el servicio de seguridad social. De otro lado, la irrenunciabilidad del derecho a la seguridad social, artículo 48, también se vulnera, pues al fijar una facultad sin límites o condiciones da pie a que ciudadanos que están cotizando se vean obligados a cancelar altas y crecientes sumas adicionarles por atención médica, llegándose a ver limitados en el uso del servicio. Para demostrar que los pagos compartidos han aumentado en una forma que, en criterio de la actora, impide el acceso universal a la atención en salud, transcribe unas estadísticas del incremento de tales pagos en Compensar y el Seguro Social entre 2000 y 2004; a esto añade la mención de las quejas recibidas por la Defensoría del Pueblo, provenientes de los usuarios. IV. LAS INTERVENCIONES 1. Intervención de la Superintendencia Nacional de Salud En representación de la Superintendencia Nacional de Salud, intervino Juan Fernando Romero Tobón, en cuyo criterio el aparte de la disposición demandada debe ser declarado exequible. En parecer del interviniente, la Ley sí desarrolla un parámetro dentro del cual se deben fijar los pagos compartidos. Éste es el de capacidad de pago que se plasma en el concepto de estratificación económica. Indica que, como lo señaló la Corte en la Sentencia C-482/96, para hallar los postulados básicos que gobiernan el sistema de seguridad social no es necesario que se incluyan las expresiones “sistemas y métodos”. De otra parte, en la Sentencia C-542/98 la Corte encontró que la estratificación era un criterio válido, sin pasar por alto el carácter parafiscal de los pagos compartidos. Para la Superintendencia, los copagos están guiados por los siguientes lineamientos: principios generales del Sistema General de Seguridad Social en Salud que asocian contribución o aporte con capacidad de pago –solidaridad y equidad (artículos 2 y 153, numeral 1, de la Ley 100)-, racionalidad tanto en la versión del uso del sistema como en la de relación de costos y estratificación económica lo anterior guiado por el criterio de que estos pagos no pueden constituirse en barrera para el acceso a la salud. De otro lado sostiene el interviniente que si bien el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud es un órgano asesor, la Sentencia C-577/95 aceptó que éste expidiera regulaciones en aspectos desarrollados por la Ley 100; en esa ocasión sobre el monto de cotización. Por último, agrega que la Superintendencia conoce de las quejas que se han presentado con relación a los copagos y está adelantando las investigaciones administrativas respectivas. No obstante, esto no implica que la norma devenga inconstitucional. 2. Intervención del Ministerio de la Protección Social En nombre del Ministerio intervino Fanny Suárez Higuera, quien solicitó que la norma fuera declarada exequible. Inicia la intervención recordando que tanto en la Sentencia SU-480/97, como en la C-542/98 y la C-1707/01 la Corte dejó claro que los pagos compartidos tenían carácter de contribuciones parafiscales. Pasa a analizar la naturaleza del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. De este organismo destaca que ocupa el lugar más alto dentro de la Dirección del Sistema General de Seguridad Social en Salud, tiene autonomía y dentro de ésta fija los acuerdos, con base en las atribuciones dadas por la Ley, los que tienen carácter general y obligatorio, lo cual fue corroborado por la Sentencia C-577/95. Por otra parte, señala que, puesto que las sentencia C-577/95 y C-542/98, que declaró exequible el artículo 187, ya precisaron y avalaron la autonomía del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud en la determinación de las normas, operó la cosa juzgada constitucional. Así las cosas, no se puede acoger el argumento según el cual el artículo 172, 7, consagra una facultad que excede las competencias que puede tener el Consejo, más aún si en la ley se fijaron los límites y condiciones para ajustar las atribuciones de éste a la Constitución. Concluye señalando que, de la estrecha relación entre el artículo 172, numeral 7, y el 187 de la Ley 100, por unidad normativa, se hace necesario declarar el primero exequible. 3. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público Paula Marcela Cardona Ruiz, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicitó se declarara la exequibilidad de la disposición acusada. Empieza señalando que la finalidad de los copagos es racionalizar el uso de los servicios de salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud, no restringiendo su utilización, pero sí buscando una compensación en la medida en que el que utiliza más servicios asume más costos. La pertenencia de estos copagos al SGSSS, en virtud de su carácter parafiscal, ha sido señalada en las sentencia C-542/98 y C-1707/01. En consecuencia, “su régimen debe ser fijado (...) atendiendo criterios de financiación y de sostenibilidad del SGSSS, en tanto están llamados a financiar la prestación de los servicios contenidos en el Plan Obligatorio de Salud, observando siempre los lineamientos de la Corte en cuanto a que no constituyan barreras de acceso”. Anota el Ministerio que cuando el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud determina la tarifa de las cuotas moderadoras y copagos, como forma de complementación de la financiación del POS, tiene en cuenta la Ley 100, especialmente en su artículo 187, y, en forma prevalente, los artículos 1, 48 y 49 C.P., junto con los principios de eficiencia, integralidad, sostenibilidad y solidaridad que deben regir la Seguridad Social. De otro lado, indica que no sería viable la declaratoria de inexequibilidad del artículo 172, 7, de la Ley 100. Lo anterior, puesto que el artículo 187, ya declarado exequible, y el numeral 7, ahora cuestionado, contienen una norma altamente semejante. Dice el primero los pagos moderadores “(...) serán definidos por el Gobierno Nacional previa aprobación del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.” y el segundo indica dentro de las funciones del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud el “definir el régimen de pagos compartidos (...)”. Así las cosas, la materia objeto de análisis constitucional en las dos normas es la misma. En la Sentencia C-577/95 la Corte señaló que el CNSSS es autónomo, dentro del marco constitucional y legal, para cumplir con las funciones que le asigna la Ley 100, sin requerir de aval del Gobierno. La Sentencia mencionada consideró que era el CNSSS quien podía definir los pagos compartidos. De esto el Ministerio deduce: “a. Que la Corte Constitucional estudió la facultad del Consejo Nacional de Seguridad Social para determinar el régimen de copagos y cuotas moderadoras. b. Que la facultad otorgada por (sic) al CNSSS por el Legislador en la Ley 100 de 1993 se ajusta a la Constitución Política. c. Que la exequibilidad del artículo 187 es absoluta (...)” Al tener un contenido normativo idéntico al del artículo 187, sobre el numeral 7 del artículo 172 opera también cosa juzgada y no resulta procedente adelantar un estudio nuevo sobre la función del CNSSS. 4. Concepto del Instituto Colombiano de Derecho Tributario En consideración del Instituto, con ponencia de Carlos A. Ramírez Guerrero, la norma debe ser declarada exequible, pues, primero, en los actos acusado no existe omisión legislativa, pues lo que hacen las normas acusadas es atribuir una competencia al CNSSS, y esa acción de otorgación de competencia puede ser correcta o incorrecta pero no ser una omisión. Segundo, toda vez que los pagos moderadores no son contribuciones parafiscales “partiendo de que [tales pagos] tienen naturaleza retributiva; que se exigen a toda persona que solicite los servicios, no a un determinado sector, mucho menos sector económico; en lo que se diferencian de las contribuciones parafiscales propiamente dichas; [y] que tienen como propósito evitar que se abuse del derecho a solicitar que se presten los servicios (...); recursos que aunque acrecen y están al lado (“para”) de los que se recaudan por concepto de cotizaciones o aportes permanente, periódicos y obligatorios de los afiliados al sistema de salud, tienen causa y contraprestación diferentes de las de éstos, pues solicitar un servicio es distinto de utilizarlo (...)” Indica el Instituto que debido a que la exigencia de estos pagos busca impedir el abuso de solicitar servicios innecesarios, el monto de éstos depende del volumen y calidad de la demanda y del grado de morbilidad de la población, circunstancias que hacen imposible que el legislador señale directamente las retribuciones, pues tales aspectos son muy cambiantes. En esa medida, es legítimo que se designe a un organismo gubernamental para que señale la retribución. Como la Corte reconoció en la Sentencia C-032/05, el Consejo es idóneo para el conocimiento de esos cambios y el señalamiento de la pautas para fijar los pagos moderadores. Salvó el voto el Dr. Fernando Carreño Varela para quien las cuotas moderadoras no dejan de ser aportes parafiscales por servir para frenar la utilización inadecuada del sistema, toda vez que su objeto es proteger el sistema en su conjunto. Teniendo en cuenta que sí tienen naturaleza tributaria, señala el salvamento que el artículo 187 acusado no determina los aportes a cargo del Estado como lo prescribe el artículo 49 constitucional, estableciendo, según el 338 constitucional, los sujetos de la obligación tributaria y el hecho gravable. Sólo existe el deseo de que no se abuse del sistema sin fijación de sistema o método; apenas trayendo a colación la capacidad de pago. De su lado, el artículo 172, 7, delega la fijación de esos elementos al CNSSS, incurriendo así en el mismo vicio. 5. Intervención de la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral La mencionada asociación, a través de su Vicepresidente jurídica, Ana Cecilia Santos Acevedo, presentó intervención de manera extemporánea. En ésta solicita se declare la exequibilidad de la disposición demandada, puesto que de la Ley 100 se deduce el sistema y el método para establecer los pagos compartidos, así como la forma de hacer el reparto de los mismos. Partiendo de que frente al desarrollo jurisprudencial de la Corte no cabe duda acerca de la naturaleza de contribuciones parafiscales que tienen los pagos compartidos, indica la interviniente que la Ley 100 de 1993 define los costos a cobrar. En este orden de ideas, la Ley 100 señala que el objeto de los pagos moderadores es racionalizar el uso del servicio, en el caso de cotizantes, y ayudar a financiar el sistema, en el caso tanto de cotizantes como beneficiarios. La Ley no puede definir de forma directa el costo pues el contenido de los derechos prestacionales a satisfacer es definido por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. En lo relativo a pagos compartidos, señalados en el artículo artículo 164 de la Ley 100, el costo a cobrar es una parte de la prestación de los servicios de alto costo, cuando no se han cumplido los periodos mínimos de cotización. En efecto, la Sentencia C-112/98 así lo confirmó al señalar que la suma a cobrar equivaldría al porcentaje en semanas de cotización que le falten para completar los periodos mínimos contemplados en el artículo 164. De otra parte, indica la interviniente que en materia del Sistema de Seguridad Social en Salud, “no resulta conveniente fijar las tarifas en normas de carácter legal, dado que los costos a cobrar dependerán en primera instancia, del mayor o menor grado de su cobertura prestacional, la cual es definida por una autoridad administrativa como lo es el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud” Agrega que, según lo señalado en la Sentencia C-577/95, la determinación legal del sistema y método para definir el costo de un servicio únicamente puede juzgarse en cada caso, teniendo en cuenta las características particulares del servicio que se presta. Así las cosas, la metodología en el caso bajo estudio tiene un nivel de especificidad adecuado para el cobro de los costos de los servicios del sistema que el legislador no está en capacidad de determinar “dado que las necesidades del mismo SGSSS y los recursos para su financiación, determinan el mayor o menor grado de cobertura, lo cual repercute directamente en el costo a cobrar a través de las contribuciones objeto del análisis en la presente demanda” Como factores señalados por la Ley 100 para la fijación de la tarifa (sistema), cita la interviniente (i) el hecho de que los pagos moderadores no puedan convertirse en barreras de acceso a los más pobres, (ii) el factor consistente en que si el usuario está en incapacidad de pagarlos por falta de recursos económicos no se puede negar la atención sin perjuicio de los cobros posteriores –criterio surgido de la Sentencia C-542/98-, (iii) el que no se pueda tener en cuenta para la fijación de la tarifa la antigüedad de afiliación en el sistema, toda vez que este factor fue declarado inexequible en la Sentencia C-542/98, (iv) el elemento consistente en el límite fijado en el artículo 9 de la Ley 100 según el cual los recursos sufragados deben destinarse únicamente a sufragar los costos del sistema –destinación fijada por la Sentencia anteriormente mencionada-, pudiéndose reservar parte de los recursos a la Subcuenta de Promoción de la Salud del Fosyga. En lo relativo a la metodología para determinar los costos de los copagos se encuentra el método para fijar los costos del sistema, puesto que los costos a cobrar se causan en la prestación del servicio ofrecido[1]. Con relación a los pagos exigidos en el artículo 164 de la Ley 100 señala la intervención que la Corte al estudiarlos señaló criterios específicios relativos al sistema y el método para fijar sus tarifas. Dijo que la Corte que para contabilizar los periodos de carencia es necesario considerar el tiempo de vinculación al sistema y no el de afiliación a una EPS, ya sea como cotizante o como beneficiario. Otro criterio para fijar las tarifas ha sido el de que las EPS no pueden deducir las enfermedades sobre las cuales se aplicarán las contribuciones, es decir, cuáles son las enfermedades de alto costo. Igualmente, constituye criterio para fijar la tarifa de las contribuciones para el acceso a tratamientos de alto costo antes de cumplir los periodos de cotización exigidos –a la cual se refiere el artículo demandado por remisión hecha al artículo 164 de la Ley 100- el hecho de que se pagará el porcentaje en semanas que le falte a quien padece de la enfermedad para cumplir los periodos, a menor que se trate de la atención de una urgencia. Lo anterior, de acuerdo con la Sentencia C-112/98. En esta medida, la metodología para los casos de periodos de carencia no va más allá de una operación matemática básica. La tarifa es inversamente proporcional a los periodos cotizados. De otra parte, señala que el artículo 182 establece los criterios para fijar la Unidad de Pago por Capitación al indicar que ésta será definida por el CNSSS “en función del perfil epidemiológico de la población relevante, de los riesgos cubiertos y de los costos de prestación del servicio en condiciones medias de calidad tecnología y hotelería” A todo lo anterior se añade el principio de integralidad, señalado en el artículo 1º de la Ley 100, que implica que cada cual contribuye con base en su capacidad, traído a colación por la Sentencia C-112/98 a propósito de las contribuciones del artículo 164 ya citado, pero, según la interviniente, igualmente aplicable a las consagradas en el 187. En lo relativo a la forma de hacer el reparto mencionada en el artículo 338 constitucional, la interviniente indica que, a la luz de la Sentencia C-577/95, esta forma no se refiere a la distribución de lo recaudado por las contribuciones parafiscales en cuestión, “sino a la forma de hacer el reparto de los costos que se quieren obtener al fijar la tarifa.”, según lo señalado en la Sentencia C-577/95. En el caso de los pagos por servicios sometidos a periodos de espera, artículo 164, debe realizarlos quien use el servicio, de acuerdo con su capacidad socioeconómica. De otro lado, los pagos moderadores, según el artículo 187, se harán observando la estratificación socioeconómica y el propósito del respectivo pago. Frente al cargo de la demanda consistente en que los criterios de estratificación socioeconómica o nivel socioeconómico no satisfacen los requisitos del artículo 338 en cuanto a la fijación del sistema y método, aduce la interviniente que la misma Corte en la Sentencia C-542/98 determinó que la estratificación socioeconómica de la afiliación garantiza el derecho a la salud y a la protección a la vida.[2] En este orden de ideas, no es atendible el argumento de la demandante según el cual dentro de un mismo nivel de ingreso se debe ir más allá para analizar el impacto sobre los ingresos familiares. Esto es altamente complejo y, de ser así, igual análisis se debería predicar para el pago de la cotización, lo cual se tornaría inmanejable. Añade que la citación de la Sentencia C-089/98 como precedente a seguir en el caso bajo estudio es imprecisa, puesto que en esa ocasión la razón para que la norma que delegaba a una entidad semejante al CNSSS la fijación de las tarifas de pagos compartidos en el sistema de salud de las fuerzas militares no fue la vulneración del artículo 338, inciso 2º. De otro lado, indica que la cofinanciación proveniente de las cuotas moderadoras y los copagos es importante para garantizar que se financien adecuadamente los contenidos del POS. Este recaudo asciende al 4.7% de los ingresos operacionales de las EPS vinculadas a Acemi, es decir, casi el 5% de financiación del POS; 3.11% por cuotas moderadoras y 1.66% por copagos. Indica que de no tener este ingreso el CNSSS se vería obligado a excluir ciertos medicamentos del POS para garantizar el equilibrio financiero. Por último, solicita que de no ser declarada exequible la disposición demandada los efectos del fallo se difieran en el tiempo hasta que se expida la ley que respete las exigencias constitucionales. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN. El señor Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, considera que la Corte debe declarar inexequible el numeral 7 del artículo 172 de la Ley 100. Para comenzar, afirma la Vista Fiscal que la Corte ya dejó claro, en la Sentencia C-542/98, que la naturaleza de los pagos moderadores es la de contribuciones parafiscales. Después de recordar que la fijación de un sistema y método para que la administración pueda ejercer la delegación de fijación de las tarifas implica la determinación de pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen relevancia (método) y la fijación de las formas específicas de medición económica, valoración y ponderación de los factores que convergen a esa determinación (sistema), de acuerdo con la Sentencia C-455/94, señala que en las normas acusadas el legislador no delegó la fijación del monto, lo cual sería útil para ajustar el cobro a las necesidades, sino delegó por completo la facultad impositiva en la administración. Para la Vista Fiscal, si bien en la sentencia C-155/03 la Corte señaló que los términos sistema y métodos debían interpretarse en sentido amplio, siendo los parámetros constitucionales los limitantes de la actuación del gobierno, en las normas acusadas hay ausencia de criterios. Ni la capacidad de pago ni la finalidad de racionalización del uso del sistema son parámetros suficientes, como lo ha señalado la Corte, abordando otras disposiciones, en las sentencias C-455/94, C-545/94, C-816/99 y C-243/05. Además, las normas acusadas no determinan los criterios de distribución de los aportes recaudados, pues únicamente le “permiten” al CNSSS destinar parte de los aportes a la subcuenta de promoción de la salud del FOSYGA. Con la falta de precisión de la destinación de los recursos se desconocen los artículos 49 y 338 constitucionales, puesto que el primero exige que los recursos del sistema se destinen únicamente a la financiación de éste y el segundo prescribe que la ley no sólo debe fijar sistema y método, sino los beneficios y la forma de hacer su reparto. Cuando se da únicamente la “posibilidad” de dirigir los fondos al FOSYGA, se permite por la ley que los copagos se conviertan en recursos de las EPS, y no se dirijan al complemento de la financiación del POS y al mejoramiento de los servicios a favor de los usuarios, fines establecidos en la Sentencia C-542/98 que previó que los recursos se deberían destinar a la financiación y el mejoramiento del sistema. De otro lado indica que no es la administración, como lo permite la ley, sino el mismo legislador quien debe fijar la distribución exacta de los recaudos entre las EPS y el FOSYGA, puesto que los recursos son de destinación específica. Agrega, por último, que la falta de definición de los casos y condiciones en que se aplica la contribución parafiscal ha permitido que no se cobre con el fin de racionalizar el uso de los servicios, sino que se exija su pago siempre, no observando el número de veces que se usa el servicio. Es decir, opera la presunción de abuso del servicio. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia La Corte Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad del artículo demandado, ya que éste hace parte de una ley de la República. 2. Ineptitud sustancial de la demanda –parcial- La Sala Plena evidencia que se presenta una ineptitud sustancial de la demanda contra el artículo 172, numeral 7, de la Ley 100 de 1993, de carácter parcial, como a continuación se expone. El artículo 172, numeral 7, demandado señala: “ARTICULO 172. Funciones del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud tendrá las siguientes funciones: (...) 7. Definir el régimen de pagos compartidos de que tratan el numeral 3 del artículo 160 y los artículos 164 y 187 de la presente Ley.” La Corte observa que si bien la demanda de la ciudadana Karin Irina Kufeldt Salazar recae sobre el artículo 172, numeral 7 de la Ley 100 de 1993, los cargos únicamente están dirigidos a la competencia del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud en lo relativo a la fijación de pagos moderadores que pretenden racionalizar el uso del sistema y complementar la financiación del POS, es decir, a la competencia del CNSSS relativa al contenido del artículo 187 de la Ley 100. No existe ningún argumento relativo a las facultades del CNSSS para fijar el pago que debe hacer el usuario que, padeciendo de enfermedades de alto costo -las cuales para su cubrimiento requieren, en principio, de un periodo mínimo de cotización- aún no haya completado las semanas exigidas (artículo 164 de la Ley 100) . Lo mismo sucede con la definición del régimen de pagos compartidos que trata el artículo 160, numeral 3, toda vez que éste hace referencia, en términos genéricos, a los pagos obligatorios a que haya lugar, es decir comprende más allá de los pagos a los cuáles hace referencia la demanda, por ejemplo, los relativos a los usuarios que no reúnen el número mínimo de semanas cotizadas requeridas, al cual ya se hizo mención. Por no estar dirigida la demanda en términos genéricos, tampoco se puede tener como demandado un artículo que cubre todo tipo de pagos obligatorios. Al no haber suficiencia en la demanda con respecto al cuestionamiento de constitucionalidad del artículo 170, numeral 7, en lo relativo a los artículos 160, numeral 3, y 164, la Corte se inhibirá para fallar sobre éstos y únicamente entrará a estudiar la constitucionalidad del artículo 170 en relación con la competencia del CNSSS para definir el régimen de pagos compartidos de que trata el artículo 187 de la Ley 100. 3. Análisis de la existencia de cosa juzgada material del artículo 172, numeral 7 El Ministerio de Hacienda y Crédito Público indica que no sería viable la declaratoria de inexequibilidad del artículo 172, 7, de la Ley 100. Lo anterior, puesto que el artículo 187, ya declarado exequible, y el numeral 7, ahora cuestionado, contienen una norma altamente semejante. Dice el primero: los pagos moderadores “(...) serán definidos por el Gobierno Nacional previa aprobación del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.” y el segundo indica dentro de las funciones del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud el “definir el régimen de pagos compartidos (...)”. Así las cosas, la materia objeto de análisis constitucional en las dos normas es la misma. En criterio del Ministerio, al tener un contenido normativo idéntico al del artículo 187, sobre el numeral 7 del artículo 172 opera también cosa juzgada y no resulta procedente adelantar un estudio nuevo sobre la función del CNSSS. De otra parte, el Ministerio de la Protección Social afirma que de la estrecha relación entre el artículo 172, numeral 7, y el 187 de la Ley 100, por unidad normativa, se hace necesario declarar el primero exequible. La Sala encuentra que si bien tal solicitud es imprecisa, toda vez que no se puede integrar una unidad normativa cuando frente a una de las normas existe una cosa juzgada absoluta -como en el caso del artículo 187, por disposición de la Sentencia C-542/98-, de tal pretensión se deriva la necesidad de estudiar la existencia de cosa juzgada material, debido a la estrecha relación entre una y otra disposición. Así las cosas, atendiendo las observaciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de la Protección Social, la Corte entrará a analizar si existe cosa juzgada material del artículo 172, numeral 7, parcial, frente al artículo 187 y, en consecuencia, se debe declarar la exequibilidad del mencionado numeral. Antes de entrar a analizar la existencia de cosa juzgada material, la Sala recuerda que en la demanda no se presentaron cargos contra algunos apartes del numeral 7, a saber, en lo relativo a los artículos 160, numeral 3, y 164. Por tanto, únicamente se entrará a estudiar si existe cosa juzgada material frente al aparte que se refiere al artículo 187. Para realizar el mencionado análisis, la Sala (i) estudiará los requisitos jurisprudenciales para la existencia de la cosa juzgada material, y (ii) juzgará si frente al mencionado aparte del numeral 7 del artículo 172 se ha surtido cosa juzgada material. (i) Presupuestos de existencia de la Cosa Juzgada Material - Esta Corte ha sostenido que la cosa juzgada material se presenta “cuando no se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino de una disposición cuyos contenidos normativos son idénticos. El fenómeno de la cosa juzgada opera así respecto de los contenidos de una norma jurídica y tiene lugar cuando la decisión constitucional resuelve el fondo del asunto objeto de su juicio que ha sido suscitado por el contenido normativo de un precepto.”[3] Precisando el alcance de la expresión contenido normativo idéntico, ha dicho la Corporación que esto implica que los efectos jurídicos de las normas sean exactamente los mismos.”[4] De otra parte, puntualizando el horizonte de la cosa juzgada material, esta Corte ha dicho que cuando ciertos apartes han sido expresamente excluidos del fallo no cabe predicar con posterioridad la cosa juzgada material respecto de éstos. Señaló la Corporación “No cabe predicar la existencia de cosa juzgada material frente a contenidos normativos que de manera expresa fueron excluidos del fallo de la Corte, respecto de los cuales la misma Corporación conceptuó que no conforman unidad lógica con las normas objeto del fallo de inconstitucionalidad y en relación con los cuales se afirma la posibilidad de adelantar un diferente análisis en torno a su constitucionalidad.”[5] Además, la Corte ha precisado que es a esta Corporación a quien de manera exclusiva le corresponde declarar la cosa juzgada material, y no a entidades que vía interpretativa consideren que este fenómeno jurídico se presentó[6]. - Por otro lado, ha considerado la Corte que el fenómeno de la cosa juzgada material es predicable tanto de fallos que han declarado inexequibles los alcances normativos que posteriormente son reproducidas por el legislador como de fallos que han encontrado exequibles contenidos normativos que luego son reproducidos. La Corporación ha sido enfática en el respeto que, en principio, merecen los fallos de exequibilidad en el campo de la cosa juzgada material, al respecto, en los comienzos de la jurisprudencia se señaló: “Sólo olvidando los presupuestos sobre los cuales se asienta la cosa juzgada y cayendo en el absurdo cabe sostener que la reproducción material del acto jurídico declarado exequible no está cobijado por la cosa juzgada y podría ser declarado inexequible, de instaurarse una nueva demanda. En este último caso, el contenido material del acto jurídico declarado inexequible no podría en el futuro ser reproducido. En este escenario hipotético sólo los fallos de inexequibilidad serían definitivos. Esta conclusión contradice abiertamente la Constitución que otorga a todas las sentencias de la Corte Constitucional el valor de la cosa juzgada: "Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada" (C.P art. 243). Los juicios que pronuncia la Corte tienen valor y fuerza porque la Corte los pronuncia y no porque sean positivos o negativos. No puede, pues, pensarse que las sentencias de inexequibilidad tengan mayor fuerza y sean más definitivas que las sentencias de exequibilidad. Ambas despliegan idéntica eficacia, son igualmente definitivas y comprenden tanto la fuente como el contenido material del acto.”[7] Realizado este breve esbozo de la cosa juzgada material, a continuación se profundizará, con ayuda de ejemplos, en algunos elementos de (1) existencia y (2) inexistencia de cosa juzgada material[8]. (3) Posteriormente, se enfatizará y precisará la necesidad de existencia de cosa jugada absoluta de la disposición en virtud de la cual es posible predicar cosa juzgada material (1) Existencia de cosa juzgada material frente a normas declaradas exequibles 1.1. Como regla general, frente a los fallos de exequibilidad se puede predicar cosa juzgada material si, después de que éstos son proferidos, se analiza la constitucionalidad de una disposición con igual alcance normativo. Dijo la Corte en la Sentencia C-458/02, M.P. Jaime Araujo Rentaría: “existe una diferencia entre actos jurídicos inexequibles y actos jurídicos exequibles. Pues, mientras los primeros no pueden ser reproducidos ni textual, ni materialmente; por su parte los segundos sí pueden ser reproducidos, aunque, si se demanda un acto en el que esté determinada su identidad textual o material para con otro que fue objeto de sentencia declaratoria de exequibilidad, lo procedente es una sentencia que declare la cosa juzgada. Es así como el fenómeno de la cosa juzgada material abarca las decisiones tanto negativas como positivas relacionadas con el contenido sustancial de una determinada disposición jurídica.”[9] En la mencionada sentencia se declaró la cosa juzgada material de la norma demandada, puesto que una de igual alcance prescriptivo había sido declarada exequible previamente. 1.2. La cosa juzgada material frente a contenidos normativos declarados exequibles está estrechamente relacionada con la presunción de control integral por parte de la Corte Constitucional; así, en la Sentencia C-310/02, M.P. Rodrigo Escobar Gil, en la cual se declaró la cosa juzgada material de la norma acusada pues anteriormente una de igual alcance jurídico había sido declarada exequible, se señaló: “en lo que guarda relación con la proposición jurídica acusada, ha hecho tránsito la presunción de control integral, “en virtud de la cual habrá de entenderse, si la Corte no ha señalado lo contrario, que la adopción de una decisión ha sido precedida por un análisis de la disposición acusada frente a la totalidad del texto constitucional, y que, por lo mismo, la providencia se encuentra amparada por la cosa juzgada [material] absoluta”.[10]” 1.3. De otra parte, en la Sentencia C-394/02, M.P. Álvaro Tafur Galvis, la Corte, sin entrar a analizar los cargos bajo los cuales había sido declarada exequible condicionadamente una disposición materialmente igual a la en ese momento demandada –simplemente constatando la identidad normativa-, consideró que era predicable el fenómeno de cosa juzgada material. Por tal motivo, se estuvo a lo resuelto. (2) Inexistencia de cosa juzgada material: En ocasiones si bien a primera vista pareciese existir cosa juzgada material, algunas particularidades de la norma demandada en relación con la ya juzgada hacen que tal fenómeno jurídico no se presente. 2.1. Por ejemplo, es necesario para que se pueda predicar cosa juzgada material que la norma que es de igual alcance prescriptito que la ya acusada haya sido abordada en su constitucionalidad por vicios de fondo y no exclusivamente de forma. En la Sentencia C-1114/03 se señaló que no se podía declarar la cosa juzgada material frente a una norma que había reproducido el contenido de una que anteriormente había sido declarada inexequible, toda vez que tal declaratoria se había dado por un vicio de falta de unidad de materia. Así las cosas, el legislador sí podía reproducir la disposición que había salido del ordenamiento jurídico, siempre y cuando no incurriera en los mismos vicios en su formación. En complemento de lo anterior, se ha señalado que para que exista cosa juzgada material, si bien es importante que el juicio de constitucionalidad no se haya adelantado únicamente por razones de forma, las razones por las cuales la Corte llegó a su decisión no son totalmente determinantes para que se presente la cosa juzgada, en caso de que se haya hecho un análisis de fondo. Ha señalado la Corporación: “La existencia de la cosa juzgada material en sentido estricto no depende de las razones concretas que llevaron a la Corte a declarar la inexequibilidad de la norma, con tal que se trate de razones de fondo y no de motivos relativos a vicios de forma.”[11] Esto no obsta para que las razones por las cuales se declaró la inexquibilidad de una disposición sean atendidas por el legislador en su actuación futura. 2.2. De otra parte, pero relacionado con el párrafo precedentes se ha encontrado que la identidad de problema jurídico derivado del cargo presentado –del cual se deriva el problema jurídico- no es lo que determina la existencia de cosa juzgada material. En este sentido, la Corte ha aseverado que “la cosa juzgada material se proyecta sobre los contenidos normativos estudiados, sin que esto signifique que deba existir semejanza o coincidencia entre el problema jurídico propuesto y el que fue objeto de pronunciamiento en la decisión precedente. En relación con la cosa juzgada material, en sentencia C-1064 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, señaló: "el fenómeno de la cosa juzgada material opera, así, respecto de los contenidos específicos de una norma jurídica, y no respecto de la semejanza del problema jurídico planteado en la demanda con el ya decidido en un fallo anterior"”[12] 2.3. Por otro lado, no se presenta cosa juzgada material cuando las normas tienen contenidos dispares en su alcance por ser una más abstracta o genérica que la otra. En la Sentencia C-040/03, M.P. Clara Inés Vargas, la Corte encontró que la disposición acusada no tenía idéntico texto ni alcance normativo que una anteriormente analizada, puesto que la ya analizada tenía un mandato mucho más genérico, amplio y abstracto que la ahora cuestionada. Señaló la Corporación “La Corte considera que respecto del inciso segundo del artículo 131 de la Ley 600 de 2000, que ahora se demanda, no se ha configurado la cosa juzgada constitucional en sentido material, puesto que tal disposición no reproduce el contenido normativo del inciso segundo del artículo 148 del Decreto 2700 de 1991-anterior Código de Procedimiento Penal-, declarado exequible en la Sentencia C-049 de 1996, y que textualmente disponía: “Artículo 148. Personas habilitadas para la defensa del imputado. De conformidad a lo dispuesto por el Decreto 196 de 1971, el cargo de defensor para la indagatoria del imputado, cuando no hubiere abogado inscrito que lo asista en ella, podrá ser confiado a cualquier ciudadano honorable siempre que no sea servidor público. Los estudiantes de derecho, pertenecientes a consultorios jurídicos o los egresados, podrán intervenir en las actuaciones procesales, en las condiciones previstas en los estatutos de la profesión de abogado y de la defensoría pública.” Como puede apreciarse, a diferencia de la norma acusada la anterior disposición legal no consagró la facultad para los estudiantes de derecho de ejercer como defensores en los procesos de competencia de los jueces penales o promiscuos municipales, sino que en forma amplia se refiere a su intervención en las “actuaciones procesales” remitiendo para estos efectos a los estatutos de la profesión de abogado y de defensoría pública, razón por la cual puede concluirse que las dos disposiciones no tienen el mismo contenido normativo, que es presupuesto necesario para predicar la existencia de cosa juzgada material.” Por tal motivo, entró a estudiar de fondo la disposición demandada. 2.4. De otro lado, en la Sentencia C-451/03, la Corte, a pesar de la identidad plena de los textos de las disposiciones acusadas, consideró necesario determinar previamente si efectivamente se podía predicar la cosa juzgada material con relación al contenido normativo que previamente había sido analizada por la Corte. Tal consideración se realizó, puesto que la Corporación en Sentencia C-311/02 había estimado que un fallo anterior es un precedente, que amerita obviamente respeto, pero que no implica que obligatoriamente la Corte deba estarse a lo resuelto en el caso previo. La Corte denominó tal tipo de cosa juzgada cosa juzgada material en sentido amplio, a diferencia de la cosa juzgada material en sentido estricto que se presenta en caso de que se intente reproducir una norma que ha sido declarada inexequible, situación contemplada en el artículo 243 constitucional. En el caso bajo análisis, encontró la Corporación que no era posible predicar la cosa juzgada material toda vez que el alcance jurisprudencial con respecto a los derechos de las víctimas había cambiado, lo cual justificaba que, a pesar de la identidad textual con la disposición previamente estudiada, la Corte entrara a analizar la nueva disposición atacada. En ese orden de ideas, cuando una disposición ha sido declarada exequible y su contenido se reproduce posteriormente por el legislador, no siempre se puede predicar la cosa juzgada material, puesto que, si bien esta es la regla general, excepcionalmente se puede volver a estudiar un contenido normativo idéntico, en virtud del carácter dinámico de la Constitución. En efecto, las significaciones constitucionales que sirvieron para abordar el análisis de la norma acusada en el pasado, pueden haber variado sustancialmente y exigir un nuevo juicio de constitucionalidad[13]. En sentido semejante, en la Sentencia C-228/02, M.P. Eduardo Montealegre Lynett y Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte, a pesar de que existía cosa juzgada absoluta sobre una norma cuyo contenido era materialmente idéntico a la demandada, decidió apartarse del criterio jurisprudencial establecido en el primer fallo pues encontró que se presentaban los siguiente factores, constitutivos de razones fuertes, con relación a la disposición sobre derechos de la parte civil ahora acusada: “1)Un cambio en el ordenamiento jurídico que sirvió de referente normativo para la decisión anterior, lo cual también incluye la consideración de normas adicionales a aquellas tenidas en cuenta inicialmente. 2) Un cambio en la concepción del referente normativo debido, no a la mutación de la opinión de los jueces competentes, sino a la evolución en las corrientes de pensamiento sobre materias relevantes para analizar el problema jurídico planteado. 3) La necesidad de unificar precedentes, por coexistir, antes del presente fallo, dos o más líneas jurisprudenciales encontradas. 4) La constatación de que el precedente se funda en una doctrina respecto de la cual hubo una gran controversia.[14]” En sentido semejante, los efectos y características de la cosa juzgada material frente a un fallo que declaró la exequibilidad de una norma fueron detallados en la Sentencia C-311/02, M.P. Manuel José Cepeda. En este fallo se recordó que, en virtud del respeto al precedente, de apartarse del primer fallo se deberían presentar razones poderosas, o se debería justificar la modificación en virtud de la variación del contexto de la norma, entre otras. Dijo la Corte: “El fallo anterior constituye un precedente respecto del cual la Corte tiene diversas opciones, ya que no queda absolutamente autovinculada por sus sentencias de exequibilidad[15]. La primera, es seguir el precedente, en virtud del valor de la preservación de la consistencia judicial, de la estabilidad del derecho, de la seguridad jurídica, del principio de la confianza legítima y de otros valores, principios o derechos protegidos por la Constitución[16] y ampliamente desarrollados por la jurisprudencia de esta Corte[17]. En esta primera opción la Corte decide seguir la ratio decidendi anterior, mantener la conclusión que de ella se deriva, estarse a lo resuelto y, además, declarar exequible la norma demandada. Otra alternativa es apartarse del precedente, esgrimiendo razones poderosas para ello que respondan a los criterios que también ha señalado la Corte en su jurisprudencia, para evitar la petrificación del derecho y la continuidad de eventuales errores[18]. También puede la Corte llegar a la misma conclusión de su fallo anterior pero por razones adicionales o diversas. En conclusión, los efectos de la cosa juzgada material de un fallo de exequibilidad son específicos y no se asimilan a los del derecho procesal general. Se inscriben dentro de la doctrina sobre precedentes judiciales en un sistema de tradición romano germánica, son los propios del proceso constitucional y responden a la interpretación de una Constitución viviente. La doctrina anterior refleja la práctica generalizada de la jurisprudencia constitucional. La Corte constata que cuando en sus sentencias ha encontrado que se presenta el fenómeno de la...