Sentencia C-703 de 2015

C-703-15 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-703/15 DISPOSICIONES EN MATERIA DE VIVIENDA PARA HACER FRENTE A LA EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DECLARADA EN PARTE DEL TERRITORIO NACIONAL-Contenido y alcance FACULTADES CONSTITUCIONALES CONFERIDAS AL LEGISLADOR EXTRAORDINARIO-Parámetros de control constitucional ESTADOS DE EXCEPCION-Características/ESTADOS DE EXCEPCIONES-Derechos y libertades fundamentales no pueden ser suspendidos/ESTADOS DE EXCEPCION-Límites o restricciones de derechos/ESTADOS DE EXCEPCION-Intangibilidad de ciertos derechos CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS DE ESTADOS DE EXCEPCION-Parámetros de constitucionalidad DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Control constitucional formal y material DISPOSICIONES EN MATERIA DE VIVIENDA PARA HACER FRENTE A LA EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DECLARADA EN PARTE DEL TERRITORIO NACIONAL-Aplicación de los principios de conexidad, finalidad, necesidad y proporcionalidad CONTROL CONSTITUCIONAL DE ESTADO DE EMERGENCIA-Reglas que se constituyen en límites al legislador de excepción Siguiendo la línea jurisprudencial de la Corte en orden a la interpretación de los límites constitucionales impuestos al legislador de excepción, el examen de constitucionalidad que ha de iniciar esta Corporación, debe comprender, en el contexto del estado de emergencia, los siguientes aspectos generales: (i) La conexidad en cuanto a la relación que debe existir entre los hechos que motivan la declaratoria del estado de emergencia y las medidas que en su desarrollo adopte concretamente el Gobierno, lo cual se extrae del artículo 215 de la Constitución, cuando señala que los decretos ley “deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia”, (ii) Los principios de finalidad ya que las medidas legislativas deben estar directa y específicamente orientadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos (art. 10, Ley 137 de 1994); necesidad porque se deben expresar claramente las razones por las cuales las medidas adoptadas son indispensables para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia (art. 11, Ley 137 de 1994), lo cual comprende la relación de necesidad entre el fin buscado y el medio empleado para alcanzarlo; y proporcionalidad por cuanto las medidas expedidas deben guardar proporción (si resultan excesivas) con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La limitación al ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario para buscar el regreso a la normalidad (art. 13, Ley 137 de 1994), (iii) La motivación suficiente toda vez que deben exponerse las razones por las cuales se establecen cada una de las limitaciones a los derechos constitucionales, con el fin de demostrar la relación de conexidad con las causas que originaron la perturbación del orden social y los motivos por los cuales se hacen necesarias (art. 8, Ley 137 de 1994). En el caso de que la medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente aunque los considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique, (iv) La no violación de los derechos humanos y demás límites establecidos en la Constitución, los tratados internacionales de derechos humanos y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. Envuelve la ausencia de arbitrariedad, la intangibilidad de ciertos derechos, la no contradicción específica y la no discriminación. DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA EN ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Contenido y alcance/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Carácter fundamental y prestacional DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Reiteración de jurisprudencia Referencia: Expediente R.E.-217 Revisión constitucional del Decreto Legislativo número 1819 del 15 de septiembre de 2015, “Por el cual se dictan disposiciones en materia de vivienda para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica declarada en parte del territorio nacional”. Magistrado Ponente: JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Bogotá, D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil quince (2015). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente sentencia: I. ANTECEDENTES En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 241-7 de la Constitución Política, el Gobierno Nacional remitió a esta Corporación el mismo día de su expedición copia del Decreto número 1819 del 15 de septiembre de 2015, “Por el cual se dictan disposiciones en materia de vivienda para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica declarada en parte del territorio nacional”, dictado en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 215 de la Constitución, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en virtud de lo dispuesto en el Decreto 1770 de 2015, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en los municipios de La Jagua del Pilar, Urumita, Villanueva, El Molino, San Juan del Cesar, Fonseca, Barrancas, Albania, Maicao, Uribia y Hato Nuevo en el departamento de La Guajira; Manaure-Balcón del Cesar, La Paz, Agustín Codazzi, Becerril, La Jagua de Ibirico, Chiriguaná y Curumaní en el departamento del Cesar; Toledo, Herrán, Ragonvalia, Villa del Rosario, Puerto Santander, Área Metropolitana de Cúcuta, Tibú, Teorama, Convención, El Carmen, El Zulia, Salazar de las Palmas y Sardinata, en el departamento de Norte de Santander; Cubará, en el departamento de Boyacá; Cravo Norte, Arauca, Arauquita y Saravena en el departamento de Arauca; La Primavera, Puerto Carreño y Cumaribo en el departamento del Vichada, e Inírida del departamento de Guainía. Asignado el expediente al Despacho del Magistrado Sustanciador, mediante providencia del 22 de septiembre de 2015, se dispuso: i) avocar el conocimiento del asunto, ii) decretar la práctica de algunas pruebas, iii) fijar en lista el asunto para efectos de la intervención ciudadana, iv) dar traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, y v) comunicar la iniciación del presente asunto al Presidente de la República, al Vicepresidente de la República, a la Consejería de Derechos Humanos de la Presidencia de la República, al Ministro del Interior, al Ministro Vivienda, Ciudad y Territorio, a la Ministra de Relaciones Exteriores, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Ministro de Salud y de la Protección Social, al Ministro de Trabajo, al Director del Departamento Administrativo Nacional de Planeación, al Defensor del Pueblo, al Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, al Fondo Nacional de Vivienda, al Superintendente de Cajas de Subsidio Familiar, a los Gobernadores de los Departamentos de la Guajira, del Cesar, de Norte de Santander, de Boyacá, de Arauca, de Vichada y de Guainía, para que expresaran las razones que en su criterio justifican la constitucionalidad del Decreto sometido a examen de la Corte. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de este asunto, y previo concepto del Ministerio Público, la Corte Constitucional procede a resolver sobre la exequibilidad del mismo. II. TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO QUE SE REVISA A continuación se transcribe el texto del Decreto Legislativo No. 1819 del 15 de septiembre 2015, objeto de revisión constitucional: “DECRETO LEGISLATIVO 1819 DE 2015[1] MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Por el cual se dictan disposiciones en materia de vivienda para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica declarada en parte del territorio nacional. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de las facultades Constitucionales y Legales, en especial las previstas en el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto número 1770 de 2015, y CONSIDERANDO: Que mediante el Decreto 1770 de 2015, el Gobierno nacional declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en los municipios de La Jagua del Pilar, Urumita, Villanueva, El Molino, San Juan del Cesar, Fonseca, Barrancas, Albania, Maicao, Uribia y Hato Nuevo en el departamento de La Guajira; Manaure - Balcón del Cesar, La Paz, Agustín Codazzi, Becerril, La Jagua de Ibirico, Chiriguaná y Curumaní en el departamento del Cesar; Toledo, Herrán, Ragonvalia, Villa del Rosario, Puerto Santander, Área Metropolitana de Cúcuta, Tibú, Teorama, Convención, El Carmen, El Zulia, Salazar de las Palmas y Sardinata en el departamento de Norte de Santander; Cubará, en el departamento de Boyacá; Cravo Norte, Arauca, Arauquita y Saravena en el departamento de Arauca; La Primavera, Puerto Carreño y Cumaribo en el departamento de Vichada, e Inírida en el departamento de Guainía, todos estos fronterizos con la República de Venezuela. Que la situación que se presenta en la frontera colombo-venezolana que dio lugar a la declaración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, ha generado una crisis humanitaria, económica y social que ha afectado a numerosos ciudadanos colombianos que han sido deportados, repatriados, expulsados o que han retornado al país a raíz de la misma. Que debido a las situaciones por las cuales las personas y familias afectadas han debido retornar al país muchas de ellas han sido ubicadas de manera provisional en albergues al carecer de soluciones de vivienda que les permitan establecerse en los lugares de recepción y a partir de allí procurar la garantía de sus derechos. Que de conformidad con lo dispuesto en la parte considerativa del Decreto 1770 de 2015, “(…) resulta necesario levantar ciertas restricciones legales relacionadas con la identificación, selección y registro de personas en programas asistenciales y sociales ofrecidos por el Estado, así como establecer criterios adecuados a su condición que permitan focalizar y priorizar el gasto público social en favor de ellas, incluyendo la posibilidad de destinar recursos parafiscales para su atención”. Que la construcción de vivienda de interés social satisface directamente la garantía del derecho a la vivienda de los hogares beneficiarios y además la producción de vivienda en los municipios en los cuales se declaró la emergencia promueve la generación de nuevos empleos y permite reactivar la economía de los municipios afectados. Que se hace necesario dictar medidas en materia de vivienda para buscar que los hogares que tienen integrantes deportados, repatriados, expulsados o que han retornado al país a raíz de la crisis fronteriza cuenten con oferta de vivienda de interés prioritario digna, a través de los diferentes programas de vivienda urbana que desarrolla el Gobierno nacional, para lo cual es necesario modificar la priorización de los recursos asignados al Fondo Nacional de Vivienda de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley 1537 de 2012. Que en la medida en que las personas deportadas, repatriadas, expulsadas o que han retornado al país a raíz de la situación mencionada no cuentan con fuentes de ingresos y se encuentran en una situación especial de vulnerabilidad, deben incorporarse como potenciales beneficiarios de subsidios familiares de vivienda 100% en especie, a ser otorgados por el Gobierno nacional. Que igualmente resulta pertinente modificar la destinación legal de los recursos parafiscales que administran las Cajas de Compensación Familiar a través de los Fondos para el Subsidio Familiar de Vivienda (Fovis), contemplada en el artículo 68 de la Ley 49 de 1990 con miras a atender de manera preferente a los hogares afectados por la crisis humanitaria. Que dadas las circunstancias que motivaron la declaratoria de emergencia por el Gobierno nacional, se requiere establecer la posibilidad legal de asignar subsidios familiares de vivienda con los recursos de los fondos para el Subsidio Familiar de Vivienda (Fovis) de las Cajas de Compensación Familiar a los hogares afectados por la emergencia, aun cuando se trate de hogares no afiliados a las mismas, independientemente de los criterios de priorización a que se refiere el artículo 68 de la Ley 49 de 1990, modificado por el artículo 9º de la Ley 281 de 1996. Que la Corte Constitucional mediante Sentencias C-575 de 1992 y C-393 de 2007 señaló que los recursos del subsidio familiar administrados por las Cajas de Compensación Familiar que se destinen a las soluciones de vivienda de interés social, son aportes de orden parafiscal que tienen por objeto solventar las necesidades básicas de importantes sectores de la sociedad colombiana, los cuales constituyen una especie de la seguridad social y vienen a desarrollar el postulado constitucional de la solidaridad como principio orientado a la materialización de los valores de la justicia y la dignidad, DECRETA: ARTÍCULO 1o. DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS PARA PROYECTOS DE VIVIENDA DE INTERÉS PRIORITARIO, EN LA ZONA COBIJADA POR LA DECLARATORIA DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA. En la distribución de los recursos del Presupuesto General de la Nación asignados al Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), a que se refiere el artículo 5º de la Ley 1537 de 2012, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio mediante resolución podrá priorizar los municipios a los que se refiere el artículo 1º del Decreto 1770 de 2015, independientemente de su categoría. La distribución de los recursos estará destinada a atender, a través de la asignación de subsidios familiares de vivienda en dinero o en especie, a los hogares que cuenten con integrantes que hayan sido deportados, repatriados, expulsados o que han retornado al país a raíz de la crisis fronteriza, debidamente registrados. PARÁGRAFO. Para la identificación y definición de los hogares cuyos integrantes hayan sido deportados, repatriados, expulsados o que han retornado al país a raíz de la crisis fronteriza, se tendrá en cuenta la información de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD). ARTÍCULO 2o. OTROS MECANISMOS PARA ATENDER A LOS HOGARES AFECTADOS POR LA SITUACIÓN DE EMERGENCIA. En el marco de los Programas que adelanta el Gobierno nacional para la ejecución, la financiación o cofinanciación de la adquisición de viviendas de interés prioritario, se podrá priorizar la selección de los proyectos que se ejecuten en los municipios a los que se refiere el artículo 1º del Decreto 1770 de 2015, con el fin de destinarlos a la atención en vivienda urbana para los hogares mencionados en el inciso 2 del artículo 1º de este Decreto. También se podrán destinar recursos del subsidio familiar de vivienda para adicionar el número de viviendas de los proyectos seleccionados o que se seleccionen para ser ejecutados en los municipios a que se refiere este artículo y/o para atender a los hogares mencionados en el inciso 2 del artículo 1º de este Decreto. ARTÍCULO 3o. MONTO DE LOS SUBSIDIOS FAMILIARES DE VIVIENDA PARA LA POBLACIÓN AFECTADA POR LA CRISIS FRONTERIZA. Fonvivienda podrá asignar subsidios familiares de vivienda hasta por el valor de una vivienda de interés prioritario, en cualquiera de los programas que adelanta para este tipo de vivienda, cuando los mismos se destinen a la atención de los hogares a que se refiere el inciso 2 del artículo 1º del presente decreto. PARÁGRAFO. Cuando el cierre financiero para la adquisición de la vivienda de interés prioritario se obtenga con el subsidio a que se refiere este artículo, no se exigirá el requisito de ahorro ni crédito para el acceso de los hogares al Programa respectivo. ARTÍCULO 4o. SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA EN ESPECIE PARA LA POBLACIÓN AFECTADA POR LA CRISIS FRONTERIZA. Podrán ser beneficiarios del subsidio familiar de vivienda 100% en especie los hogares a que se refiere el inciso 2 del artículo 1º de este decreto. Para todos los efectos, la población mencionada se considerará un grupo poblacional potencialmente beneficiario del subsidio, adicionalmente a los mencionados en el artículo 12 de la Ley 1537 de 2012. El Gobierno nacional reglamentará las demás condiciones de acceso al subsidio familiar de vivienda y el cumplimiento de la prioridad establecida en la presente disposición. ARTÍCULO 5o. SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA POR PARTE DE LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR PARA LA POBLACIÓN AFECTADA POR LA CRISIS FRONTERIZA. Las Cajas de Compensación Familiar podrán asignar subsidios familiares para la adquisición de vivienda hasta por el valor de una vivienda de interés prioritario, cuando los mismos se destinen a la atención de los hogares a que se refiere el inciso 2º del artículo 1º del presente decreto, independientemente de que se trate de hogares afiliados a la Caja de Compensación Familiar otorgante del subsidio, a otras Cajas de Compensación Familiar o que no estén afiliados a ninguna de ellas. PARÁGRAFO 1o. Las Cajas de Compensación Familiar podrán asignar subsidios familiares de vivienda en la modalidad de arrendamiento, en beneficio de los hogares a que se refiere el inciso 2o del artículo 1º de ese decreto, los cuales podrán ser aplicados en cualquier parte del territorio nacional. Este subsidio será hasta de un (1) salario mínimo mensual legal vigente para el pago de cada canon mensual de arrendamiento, hasta por el término de doce (12) meses. El valor del canon podrá incluir el pago de los servicios públicos domiciliarios y el pago por concepto de administración, cuando sea el caso. Los recursos destinados para el subsidio familiar de vivienda podrán ser destinados para el pago de las garantías a que haya lugar en el marco del contrato de arrendamiento, sin que en ningún caso se supere el monto antes señalado. PARÁGRAFO 2º. Las Cajas de Compensación Familiar que destinen recursos para la atención de la población a que se refiere este decreto, serán responsables de verificar los pagos que se realicen con cargo a los recursos del subsidio familiar de vivienda, y los documentos que acrediten dicha verificación deben ser parte del proceso de legalización del subsidio familiar de vivienda. PARÁGRAFO 3º. Las Cajas de Compensación Familiar que asignen recursos del subsidio familiar de vivienda para la atención de la población a que se refiere este decreto, podrán imputar a sus respectivos Fondos para el Subsidio Familiar de Vivienda (Fovis), el valor de los costos y gastos operativos en que incurran ellas mismas o las Cajas de Compensación Familiar que tengan jurisdicción en otros municipios, para la formulación de proyectos destinados a la atención de la mencionada población. En ningún caso, los recursos a que hace referencia esta disposición podrán exceder el 4% del valor correspondiente a las transferencias mensuales por concepto de aportes a los Fondos para el Subsidio Familiar de Vivienda (Fovis), con destino al subsidio familiar de vivienda de interés social, adicionales a los recursos a que se refiere el Decreto 1077 de 2015, y tendrán las mismas condiciones de ejecución. PARÁGRAFO 4o. El Gobierno nacional reglamentará las anteriores condiciones. ARTÍCULO 6o. El presente decreto rige a partir de su publicación. Publíquese y cúmplase. Dado en Bogotá, D. C., a 15 de septiembre de 2015. JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN El Ministro del Interior, JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS. La Ministra de Relaciones Exteriores, MARÍA ÁNGELA HOLGUÍN CUÉLLAR. El Ministro de Hacienda y Crédito Público, MAURICIO CARDENAS SANTAMARIA El Ministro de Justicia y del Derecho, YESID REYES ALVARADO. El Ministro de Defensa Nacional, LUIS CARLOS VILLEGAS ECHEVERRI. El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, AURELIO IRAGORRI VALENCIA. El Ministro de Salud y Protección Social, ALEJANDRO GAVIRIA URIBE. El Viceministro de Relaciones Laborales e Inspección Encargado de las Funciones del Despacho del Ministro del Trabajo, ENRIQUE BORDA VILLEGAS. El Ministro de Minas y Energía, TOMÁS GONZÁLEZ ESTRADA. La Ministra de Comercio, Industria y Turismo, CECILIA ÁLVAREZ-CORREA GLEN. La Ministra de Educación Nacional, GINA PARODY D'ECHEONA. El Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, GABRIEL VALLEJO LÓPEZ. El Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio, LUIS FELIPE HENAO CARDONA. El Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, DAVID LUNA SÁNCHEZ. La Ministra de Transporte, NATALIA ABELLO VIVES. La Ministra de Cultura, MARIANA GARCÉS CÓRDOBA”. III. PRUEBA RECAUDADA En cumplimiento del auto del 22 de septiembre de 2015, que dispuso solicitar a la Secretaría General de la Presidencia de la República el envío a la Corte Constitucional de determinados informes relacionados con la materia regulada mediante el Decreto 1819 de 2015, fue recibido el siguiente informe: Presidencia de la República -Secretaría Jurídica- Como respuesta al cuestionario que le formulara el Magistrado Ponente, la Secretaría Jurídica manifestó que las medidas expedidas están orientadas, por una parte, a generar condiciones económicas favorables a partir de la destinación de recursos para la selección de proyectos de vivienda en los municipios en los cuales fue declarada la emergencia, y de otra, a brindar soluciones habitacionales a los hogares que cuenten con integrantes que hayan sido deportados, repatriados, expulsados o que han retornado al país a raíz de la crisis fronteriza. Agrega que la construcción de vivienda es una de las actividades que genera mayor movimiento en la actividad económica, que industrias como el cemento, el concreto, el hierro y el acero, la fabricación de productos elaborados de metal y de muebles, los aparatos de uso doméstico y otros están asociados al sector constructor, sumando cerca de 30 sectores de la economía impulsados por la construcción. En cuanto a la mano de obra, expresa que el sector constructor emplea el 6.2% del total de ocupados del país, con un ingreso promedio 40% mayor al salario mínimo. Con base en esta información concluye que el impulso a la iniciación de nuevas viviendas incidirá en beneficios a la economía local, en creación de más empleos y mejor remuneración. Explica la Secretaría Jurídica que ateniendo al artículo 5º de la Ley 1537 de 2012, el Gobierno ha expedido resoluciones determinando los criterios mediante los cuales Fonvivienda deberá distribuir cupos de recursos entre todos los departamentos del país y que tales criterios están formulados teniendo en cuenta la población a la que se dirige cada programa, por lo que no responden de manera general a la situación de emergencia declarada en el Decreto 1770 de 2015, ni a la población afectada por la misma. Así, las medidas adoptadas con el Decreto 1819 de 2015 permiten al Gobierno priorizar a los municipios sobre los que fue decretada la situación de emergencia, independientemente de su categoría para la distribución de recursos del Presupuesto General de la Nación asignados a Fonvivienda. Complementa su respuesta indicando que la situación que se presenta en la frontera colombo-venezolana ha generado una crisis humanitaria, económica y social que ha afectado a personas deportadas, repatriadas, expulsadas o que han retornado al país, quienes se encuentran en albergues y alojamientos temporales o autoalbergados en redes de apoyo. Estas personas no cuentan con fuentes de ingresos y se encuentran en situación de vulnerabilidad, razón para incorporarlos como beneficiarios de los programas de vivienda prioritaria urbana. Evoca el artículo 12 de la Ley 1537 de 2012 que en su inciso segundo prevé quienes serán los beneficiarios de subsidios familiares de vivienda en especie, para explicar que el Decreto 1819 de 2015 incorpora a las personas que han sido deportadas, repatriadas, expulsadas o que han retornado al país a raíz de la crisis fronteriza, considerándolo un grupo poblacional preferencial y potencialmente beneficiario del subsidio familiar de vivienda 100% en especie a asignar por el Fondo Nacional de Vivienda. Precisa que de no incluir expresamente a la población afectada por la situación de emergencia en la frontera no se les podría atender adecuadamente. En cuanto a la Ley 49 de 1990 recuerda que esta regula la destinación de los fondos de subsidio familiar de vivienda de las Cajas de Compensación Familiar y que su artículo 68 precisa las condiciones; destaca que tales entidades hacen parte del sistema de vivienda de interés social en que se permite que los afiliados a una Caja de Compensación obtengan un subsidio de manera preferente frente a otros postulantes de soluciones habitacionales. Los no afiliados a estas instituciones podrán acceder a estos beneficios únicamente de manera residual. El Decreto 1819 de 2015 permite a las Cajas de Compensación Familiar que cuenten con Fondos de Vivienda de Interés Social asignar preferencialmente en la zona de emergencia subsidios familiares para la adquisición de vivienda hasta por el valor de una vivienda de interés prioritario sin que los beneficiarios estén afiliados a la correspondiente Caja de Compensación Familiar a otras Cajas de Compensación o no sean afiliados, como también asignar subsidios familiares de vivienda en la modalidad de arrendamiento. En suma, las medidas permitirán a las Cajas de Compensación Familiar utilizar los recursos parafiscales destinados a los Fondos de Vivienda de Interés Social, para atender el evento de vivienda transitoria (arrendamiento) y definitiva (adquisición), para la población afectada. El Gobierno Nacional había censado a cerca de 13.138 personas hasta el 7 de septiembre de 2015, muchas de ellas ubicadas provisionalmente en albergues, mientras que en otros lugares se encontraban 3.367 personas. Con esta información se establecieron datos de hogares que carecían de solución de vivienda. Las medidas adoptadas resultan aplicables en los siete departamentos y cuarenta municipios, con ellas se busca incorporar a las personas afectadas a los programas previstos en el Decreto. Finalmente, al responder el Gobierno afirma que las funciones asignadas en las Leyes 1537 de 2012 y 49 de 1990 al ministerio del área, resultan insuficientes para enfrentar la crisis derivada de la deportación, repatriación y expulsión de los connacionales, debido a que la normatividad vigente no prevé adelantar los procesos de selección de proyectos de vivienda con los hogares que han debido retornar al país. IV. INTERVENCIONES Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio[2] El apoderado del Ministerio solicita a la Corte que declare exequible el Decreto número 1819 de 2015. Considera que se está en presencia de una normativa ajustada a la Constitución y que le da competencias al Gobierno Nacional para fijar medidas destinadas a estimular el acceso a los beneficios contemplados en la Ley 1537 de 2012 a los ciudadanos afectados con las medidas adoptadas por el país vecino. Ministerio del Trabajo[3] El vocero del Ministerio solicita que se declare exequible el Decreto número 1819 de 2015. Luego de describir someramente las consideraciones y el articulado del citado Decreto, concluye que la entidad competente para reglamentar el Decreto examinado será el Ministerio de Vivienda por cuanto corresponde a una política pública de vivienda. Departamento Nacional de Planeación[4] El representante de esta entidad solicita declarar la exequibilidad del Decreto 1819 de 2015. Señala que las normas revisadas persiguen que las personas expulsadas de Venezuela puedan contar con una vivienda urbana vinculándolas a los programas que desarrolla el Gobierno Nacional. Para ello, en los municipios afectados podrán ser priorizados por el Ministerio del área para recibir recursos del Fondo Nacional de Vivienda a través de la asignación de subsidios familiares de vivienda en dinero o en especie, a los hogares que cuenten con integrantes que hayan sido deportados, repatriados, expulsados o que han retornado y estén debidamente registrados en el Registro Único de Damnificados (RUD). También se habilita a las Cajas de Compensación Familiar para que puedan asignar subsidios familiares para la adquisición de vivienda hasta por el valor de una vivienda de interés prioritario, cuando los mismos se destinen a la atención de los hogares afectados por la crisis fronteriza, sin considerar que se trate de hogares afiliados a la Caja de Compensación que otorga el subsidio, a otras Cajas o que no estén afiliados a ninguna de ellas. Para el interviniente, el Decreto se refiere a materias que tienen relación directa y específica con el estado de emergencia originado por la situación de que muchas personas y familias han tenido que retornar al país dejando sus viviendas para llegar a un albergue provisional en Colombia. Las normas buscan que estas personas puedan contar con una vivienda a través de diferentes programas desarrollados por el Gobierno Nacional. Presidencia de la República[5] La representante de esta institución solicita que se declare exequible el Decreto 1819 de 2015. Sobre el ajuste formal del mismo considera que cumple con los requerimientos que la Constitución Política y la ley 137 de 1994 establecen para su expedición, a saber: (i) Firma, lleva la del Presidente de la República y todos los Ministros del Despacho; (ii) Motivación, expone en los considerandos los motivos en que se basó el Gobierno Nacional para expedir las medidas adoptadas en ejercicio de las facultades que el artículo 215 de la Carta y la Ley 137 de 1994 le otorgan al Presidente de la República; (iii) Oportunidad, fue expedido durante la vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado mediante el Decreto 1770 de 2015. Acerca de la finalidad y la conexidad señala que el Decreto sub examine y las medidas allí establecidas se encuentran directa y específicamente encaminadas a conjurar las causas de la perturbación que originaron la declaratoria del estado de emergencia, y a impedir la extensión de sus efectos. Sobre las medidas adoptadas manifiesta que se otorgan instrumentos para (i) privilegiar los municipios sobre los que fue decretada la situación de emergencia para la distribución de recursos del Presupuesto General de la Nación asignados a Fonvivienda, para (ii) permitir la destinación de recursos del Fondo Nacional de Vivienda y de las Cajas de Compensación Familiar que cuentan con Fondos de Vivienda de Interés Social que se alimentan con parte de la contribución parafiscal para compensación familiar, con el fin de generar soluciones habitacionales a los hogares afectados por la crisis fronteriza. En relación con la necesidad de expedir el Decreto 1819 de 2015, estima la interviniente que están presentes los requisitos de necesidad jurídica y necesidad fáctica impuestos por la jurisprudencia, por cuanto el ordenamiento jurídico de rango legal vigente antes de la emergencia no ofrece los mecanismos ordinarios, necesarios y suficientes para hacer frente de manera inmediata a la súbita crisis en que se encuentran las personas deportadas y que retornaron. Analiza la insuficiencia de la legislación ordinaria, indicando que los hechos de la frontera provocaron una crisis humanitaria, económica y social que ha afectado a numerosos ciudadanos, con gran impacto en el orden económico, social y ecológico que requería de acciones inmediatas para conjurar la situación de estos compatriotas. El carácter sorpresivo del cierre de fronteras hizo que muchas familias se vieran divididas sin previo aviso por las barricadas de la Guardia Bolivariana, la mayoría de la población afectada no tenía dónde vivir y carece de medios de subsistencia. Por lo anterior, resulta claro que las facultades ordinarias de las que goza el Presidente de la República no eran suficientes, razón por la cual las medidas decretadas permiten un mayor margen de maniobra para manejar la situación. Finalmente, acerca de la proporcionalidad de las medidas indica que el Decreto se justifica por cuanto es necesario generar condiciones para brindar soluciones definitivas impidiendo que los efectos de la amenaza se profundicen o generen la vulneración del derecho. Concluye expresando que la construcción de vivienda de interés social impacta la garantía del derecho a la vivienda de los hogares beneficiarios de las mismas y promueve la generación de nuevos empleos. Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres[6] Pide a la Corte que declare exequible el Decreto 1819 de 2015, inicialmente se refiere a las exigencias formales establecidas para su expedición, precisando que está adecuadamente sustentado, lleva la firma del Presidente de la República y de todos los ministros y fue expedido dentro del término de 30 días señalados en el Decreto 1770 de 2015. Luego del análisis sustantivo sobre conexidad y restricción de derechos fundamentales, concluye que el Decreto 1819 de 2015 se adecua a lo dispuesto sobre la materia en la Carta Política. Ministerio de Relaciones Exteriores[7] Pide a la Corte que declare exequible el Decreto bajo examen. Considera el interviniente que el Gobierno Nacional cumplió con las exigencias establecidas en la Carta Política, ya que se dictaron medidas en materia de vivienda para atender la emergencia, las cuales están orientadas a generar condiciones económicas favorables para la selección de proyectos de vivienda en los municipios afectados. Consejo Nacional de Planeación[8] Solicita a la Corte que declare exequible el Decreto 1819 de 2015, ya que las medidas allí previstas se dirigen a generar condiciones económicas favorables a partir de la destinación de recursos para la selección de proyectos de vivienda en los municipios en los cuales fue declarada la emergencia, además brindan soluciones habitacionales a los hogares que cuenten con integrantes que hayan sido deportados, repatriados, expulsados o que han retornado al país a raíz de la crisis fronteriza. Considera el interviniente que tales medidas permitirán generar condiciones para la construcción de vivienda, así como de bienes y servicios asociados a la misma, promoviendo el empleo y el acceso a soluciones definitivas de vivienda para los hogares afectados. Defensoría del Pueblo[9] Acerca de las condiciones que se vienen presentando en la región fronteriza el interviniente afirma que desde el 19 de agosto de 2015 el Gobierno de Venezuela decidió cerrar la frontera con nuestro país y más de 20.000 nacionales tuvieron que emigrar y ser alojados en condiciones difíciles en albergues habilitados de forma temporal. Para mediados de septiembre la entidad había recibido en los municipios colindantes con el Estado Táchira de Venezuela un total de 2.544 quejas en razón al flujo migratorio en la frontera. Narra que dentro del grupo de migrantes se ha podido registrar un total de 3.171 niños y niñas, 701 adolescentes y 314 adultos mayores, también han recibido denuncias por violación a derechos humanos, como la agresión física y verbal de autoridades venezolanas con 845 casos, señalamientos asociados a la criminalidad contra la población colombiana y privación ilegal a la libertad con un total de 252 casos. La desintegración familiar ha sido una de las quejas reiteradas con un total de 708 registros, más 425 registros de personas que manifestaron como durante los desalojos fueron víctimas de hurtos y despojadas arbitrariamente de sus pertenencias en hechos presuntamente perpetrados por autoridades venezolanas. Entre las conductas señaladas en las quejas se cuenta la destrucción de las viviendas donde las víctimas residían en Venezuela, acciones realizadas presumiblemente por la Guardia Venezolana. En concepto de la Defensoría del Pueblo la dimensión de la crisis humanitaria producida en los municipios ubicados en la frontera colombo-venezolana generó una perturbación grave e inminente del orden económico, social y ecológico en esa parte del territorio nacional, dificultando las condiciones de acceso y goce efectivo de derechos tanto de la población colombiana expulsada de territorio venezolano, como de la residente en los municipios fronterizos. Agrega que entre el 10 y el 12 de septiembre de 2015 la CIDH realizó una visita in loco en territorio fronterizo para verificar la condición de los derechos de humanos de los migrantes, refugiados y solicitantes de asilo de nacionalidad colombiana que fueron deportados o que retornaron a Colombia, pudo constatar la crisis humanitaria en que se encuentran nuestros connacionales; la Comisión exhortó al Gobierno venezolano a establecer, en conjunto con el Estado colombiano, un mecanismo que permita la reunificación familiar de todas las familias que fueron separadas como consecuencia de las deportaciones; detener de manera inmediata cualquier expulsión colectiva, arbitraria, y/o sumaria y que adopte de forma urgente todas las medidas necesarias a fin de garantizar que cualquier migrante en situación irregular tenga acceso a un procedimiento migratorio que cumpla con las garantías del debido proceso. La CIDH exhortó al Estado venezolano a adoptar todas las medidas que sean necesarias para garantizar la aplicación de los estándares internacionales en materia de uso de la fuerza en los operativos de control migratorio; la excepcionalidad de la detención migratoria; la prohibición de la detención de niños y adolescentes migrantes; la detención en condiciones acordes a la dignidad humana; y la prohibición de las expulsiones masivas. Señala que las medidas adoptadas en materia de vivienda radican en la necesidad de sortear prohibiciones de orden legal relacionadas con la identificación, selección y registro de personas en programas asistenciales y sociales ofrecidos por el Estado. El Decreto busca destinar apoyos directos dirigidos a un grupo poblacional específico para proveerlo de vivienda digna, particularmente por su condición de deportados, repatriados, expulsados o que han retornado al país debido a la crisis fronteriza. Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar ASOCAJAS[10] Solicita a la Corte que declare exequible el Decreto bajo revisión. Luego de un juicioso análisis sobre los estados de excepción explica el papel de las Cajas de Compensación Familiar en lo relacionado con los subsidios de vivienda de interés social y prioritario, y la pertinencia de las medidas dispuestas con el Decreto 1819 de 2015. Refiere que las Cajas son personas jurídicas de derecho privado, sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones en la forma prevista en el código civil, que cumplen en todo el territorio nacional funciones relacionadas con políticas sociales, principalmente en materia de seguridad social y otras relacionadas con salud, vivienda, educación y recreación. Sobre la parafiscalidad y la naturaleza de los aportes efectuados a las Cajas de Compensación Familiar recordó como la Corte ha precisado que se trata de un instrumento para la generación de ingresos públicos, caracterizado como una forma de gravamen que se maneja por fuera del presupuesto, afecto a una destinación especial de carácter económico, gremial o de previsión social en beneficio del propio grupo gravado, bajo la administración de un organismo autónomo, oficial o privado. Acerca del subsidio familiar recordó que se trata de una prestación social para subvencionar las cargas económicas del trabajador, pagadera en dinero, en especie y servicios en proporción al número de personas a cargo del trabajador, tiene por objetivo la protección integral de la familia, por ser este el espacio donde el hombre se realiza como persona y donde se genera la fuerza de trabajo. Agrega que este subsidio está a cargo de los empleadores y es recaudado, distribuido y pagado por las Cajas de Compensación Familiar, quienes están en el deber de organizar y administrar las obras y programas que se establezcan para el pago. En relación con el papel de las Cajas de Compensación Familiar en materia de vivienda recuerda el interviniente que el legislador creó el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, tal como lo dispone el artículo 3º de la Ley 3ª de 1991, estatuto que en su artículo 2º, literal c) ubicó a las Cajas como parte del subsistema de financiación del Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social. Explicó que el subsidio de vivienda es un aporte en dinero que entrega la Caja por una sola vez al beneficiario, sin cargo de restitución por parte de este, que constituye un complemento de su ahorro, para facilitarle la adquisición, construcción o mejoramiento de una solución de vivienda de interés social, para que junto a sus ahorros y al crédito el grupo familiar pueda comprar, construir o mejorar la vivienda. Cámara Colombiana de la Infraestructura[11] Explica el vocero de esta entidad que las medidas adoptadas son concordantes con lo estipulado en la Ley 1537 de 2012, en cuanto al otorgamiento de subsidios familiares de vivienda por el 100% para los hogares a los que se refiere el Decreto 1819 de 2015, toda vez que la Ley mencionada prevé en su artículo 12, inciso segundo, que será beneficiada la población que haya sido afectada por desastres naturales, calamidades públicas o emergencias, como sucede con la población deportada, repatriada o expulsada en la frontera colombo-venezolana. El Decreto adiciona a las situaciones descritas en la Ley, el grupo poblacional identificado en los municipios mencionados en el inciso segundo del Decreto 1770 de 2015, ante la especial situación de vulnerabilidad de dichas personas. Los requisitos que se busca omitir tales como la exigencia del ahorro y crédito o la condición de estar afiliados a la Caja de Compensación Familiar, se justifican en los principios de necesidad, proporcionalidad y conexidad, debido a las circunstancias que rodean la situación de la población afectada con la crisis fronteriza. Asociación Nacional de Empresarios de Colombia ANDI[12] Considera que el Decreto 1819 de 2015 debe ser declarado exequible por cumplir con los requisitos de forma que la Constitución Política ha señalado para esta clase de actos, ya que cuenta con la firma del Presidente de la República y de todos los ministros, y fue expedido dentro del término del estado de emergencia económica, social y ecológica decretado por el Decreto 1770 de 2015. Respecto del fondo del Decreto que se examina la Andi considera que las consecuencias económicas y sociales derivadas de las medidas adoptadas por el Gobierno venezolano, ameritan lo dispuesto por el Gobierno nacional. Agrega que los recursos del subsidio familiar deben destinarse en beneficio del mismo sector que paga la contribución. Federación Colombiana de Municipios[13] Para pedir que se declare la exequibilidad del Decreto 1819 de 2015 el representante de la Federación explica que las razones invocadas por el Gobierno nacional para la adopción de las medidas contenidas en el Decreto guardan coherencia con los argumentos señalados para la declaratorio de la emergencia y las mismas se dirigen a conjurar los efectos generados por la situación que se presentó a lo largo de la frontera colombo-venezolana. Estima que los subsidios en la modalidad de arrendamiento pueden aplicarse en cualquier parte del territorio nacional porque si quienes cruzan la frontera de regreso se acumulan en los municipios cercanos generan una presión que estos municipios serán incapaces de soportar. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, en concepto No. 5994 del 26 de octubre de 2011, solicita a la Corte declarar la exequibilidad del Decreto que se revisa. Inicia el análisis con la revisión formal del Decreto 1819 de 2015, teniendo en cuenta que fue promulgado con la firma de todos los ministros, dentro de la vigencia del estado de emergencia económica declarado el 7 de septiembre de 2015 por el término de 30 días. Señala, entonces, que fue expedido conforme al ordenamiento superior, teniendo en cuenta que fue publicado el 15 de septiembre siguiente. Sobre el contenido indica que la materia regulada por el decreto que se revisa tiene relación directa y específica con el estado de emergencia, por tratarse de una medida que busca contrarrestar o mitigar la situación de vulnerabilidad originada en la carencia de vivienda que afecta a las personas expulsadas intempestiva y masivamente de la República Bolivariana de Venezuela. Para la Vista Fiscal, las medidas allí previstas están destinadas a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos en relación con el estado de emergencia decretado, particularmente en lo relacionado con la solución de necesidad de vivienda que tienen las personas y familias deportadas o expulsadas de Venezuela. Agrega que con las medidas adoptadas se proveerá de vivienda y se generará empleo en los municipios afectados. En cuanto al artículo 1º del Decreto considera que permite una focalización y priorización de los municipios en los que se declaró el estado de emergencia para que su población pueda beneficiarse en la distribución de los recursos del Presupuesto General de la Nación asignados al Fondo Nacional de Vivienda. Respecto del artículo 2º, sobre selección de los proyectos de vivienda, se permite a Fonvivienda, llegado el momento de seleccionar los respectivos proyectos, dar prioridad a aquellos que se ejecuten en los municipios declarados en emergencia. Explica que esta medida es acorde con la del artículo 1º, ya que permite priorizar los proyectos de vivienda que se vayan a realizar para la atención oportuna de la población afectada. Frente a los artículos 3º y 4º del Decreto, el Procurador indica que están referidos a la asignación de subsidios de vivienda para conjurar la crisis social que sobrevino. Explica que el artículo 5º del Decreto refiere a la atención de la crisis habitacional mediante las Cajas de Compensación Familiar, imponiendo el deber de suministrar un subsidio en dinero o en especie y en seguimiento de las políticas trazadas por el Gobierno. El precepto faculta a las Cajas de Compensación Familiar para que asignen subsidios familiares de vivienda independientemente de que se trate de hogares afiliados a la Caja de Compensación otorgante del subsidio, a otras Cajas de Compensación o que no estén afiliados a ninguna de ellas. Para el Ministerio Público esta medida se justifica ya que la legislación ordinaria impone priorizar los subsidios en favor de los hogares afiliados; sin este dispositivo, no se cumpliría el propósito de ofrecer soluciones habitacionales a las personas afectadas. Recuerda que la Ley 49 de 1990 permite que los recursos de naturaleza parafiscal que alimentan los fondos de subsidio familiar para vivienda que administran las Cajas de Compensación sean destinados a beneficiar a personas no afiliadas a una Caja distinta a la que otorga el subsidio. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. 1. Competencia. La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre el Decreto Legislativo 1819 del 15 de septiembre de 2015, expedido en desarrollo del Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015, declaratorio del estado de emergencia social, en virtud de lo previsto en el artículo 241, numeral 7º, concordante con el artículo 215 de la Constitución Política. Conforme con la jurisprudencia sentada por esta Corporación desde el año 1992, el examen que le corresponde efectuar a este Tribunal sobre los Decretos Legislativos de desarrollo, reviste un carácter integral en tanto comprende la verificación de los aspectos formales y materiales de los mismos[14]. 2. Examen formal. La Corte encuentra que el Decreto Legislativo número 1819 del 15 de septiembre de 2015, cumple las exigencias formales establecidas por el artículo 215 de la Constitución y la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción, toda vez que: (i) fue firmado por el Presidente de la República y todos sus ministros[15]; (ii) se dictó dentro del límite temporal de los treinta (30) días establecido en el artículo 1º del Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015[16]; (iii) en el texto aparecen explícitos en su parte considerativa los motivos que condujeron al Gobierno a adoptar las medidas a examinar, los cuales para la Corte resultan por sí mismos suficientes; y (iv) fue recibido en esta Corporación para su revisión constitucional el día 15 de septiembre de 2015[17]. Así las cosas, encuentra la Corte que en relación con el aspecto formal del Decreto 1819 de 2015, se cumple a cabalidad con las prescripciones del Estatuto Fundamental y de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. 3. El contenido y alcance del Decreto Legislativo El Decreto Legislativo 1819 de 2015, por el cual se dictan disposiciones en materia de vivienda para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica declarada en parte del territorio nacional, está compuesto de 6 artículos, mediante los cuales se adoptan medidas relacionadas con (i) distribución de recursos para proyectos de vivienda de interés prioritario, en la zona cobijada por la declaratoria de emergencia económica; (ii) monto de los subsidios familiares de vivienda para la población afectada; (iii) subsidio familiar de vivienda en especie para la misma población; y (iv) subsidio familiar de vivienda por parte de las Cajas de Compensación Familiar. A efecto de realizar el juicio de constitucionalidad que corresponde a esta Corporación, se procederá a determinar: i) el alcance del control de constitucionalidad sobre los Decretos expedidos en el estado de emergencia; ii) el derecho a la vivienda digna en el Estado social de derecho; iii) análisis de las medidas adoptadas mediante el Decreto 1819 de 2015; iv) análisis de los requisitos materiales del Decreto; y v) examen integral de cada una de las disposiciones. 4. Alcance del control de constitucionalidad sobre los Decretos Legislativos expedidos en virtud de la declaratoria del estado de emergencia La Carta Política establece un control mixto respecto de los Decretos expedidos al amparo del artículo 215 superior, los cuales serán sometidos tanto al examen del Congreso de la República, como al estudio de la Corte Constitucional, siendo ambos métodos de verificación diferentes en su naturaleza, pero congruentes en cuanto sirven para verificar la concordancia entre las medidas adoptadas y el texto de la Ley Fundamental[18]. 4.1. El Congreso de la República ejerce control político sobre el Ejecutivo y las medidas adoptadas, y tiene por objeto “deducir la responsabilidad política del Presidente y de los ministros por la declaratoria del estado de emergencia económica, social o ecológica sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales (Art. 215 C. P.). La Constitución regula el control político y señala que el Gobierno, en el decreto que declare el estado de emergencia, convocará al Congreso si no se hallare reunido para los diez días siguientes al vencimiento de la declaratoria, y que si no fuere convocado el Congreso se reunirá por derecho propio, con el propósito de examinar el informe motivado que le presentara el Presidente sobre las razones que determinaron la declaración y las medidas adoptadas (Art. 215 C. P.)[19]. El Congreso debe pronunciarse expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las medidas adoptadas en virtud de la declaratoria”[20]. 4.2. Además del control político que le corresponde al Congreso de la República, esta Corporación tiene asignada una función legislativa, según la cual, “durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del gobierno. En relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo” (Art. 215 superior). De esta forma, la Constitución garantiza la vigencia de la atribución legislativa propia del Congreso de la República. El control jurídico sobre los Decretos Legislativos corresponde a la Corte Constitucional, quien cumple una función relevante como guardián de la supremacía e integridad de la Constitución (Art. 241 superior). Dicho control recae sobre los actos jurídicos adoptados por el Ejecutivo en virtud del estado de emergencia comprendiendo tanto el decreto declaratorio como los expedidos en su desarrollo. Es un control objetivo que implica una labor de cotejo entre el acto emitido y los parámetros normativos de control. 4.3. Dichos parámetros de control a los actos del legislador extraordinario, están dados por: i) la Constitución Política, ii) los tratados internacionales ratificados por el Congreso que reconocen derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción (art. 93 superior), y iii) la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción[21]. Dado que los estados de excepción revisten tres modalidades como son la guerra exterior, la conmoción interior y la emergencia económica, social y ecológica o de calamidad pública, el examen que emprende la Corte debe atender las particularidades o rasgos distintivos propios de cada situación. 4.4. Para el caso de los Decretos Legislativos expedidos en virtud del estado de emergencia, el artículo 215 de la Carta Política determina los siguientes presupuestos: i) la presencia sobreviniente de hechos que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública; ii) con la declaración del estado de emergencia podrá el Presidente de la República dictar Decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; iii) los decretos expedidos deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia y podrán en forma transitoria establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter permanente; iv) el Congreso durante el año siguiente a la declaratoria de emergencia podrá derogar, modificar o adicionar los Decretos en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con las que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer tales atribuciones en todo tiempo; y v) el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores. 4.5. Adicionalmente, la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción, establece: i) la prevalencia de los tratados internacionales de derechos humanos de conformidad con el artículo 93 de la Constitución (art. 3º), ii) los derechos intangibles (art. 4º), iii) la prohibición de suspender los derechos (art. 5º), iv) la vigencia del Estado de derecho (art. 7º), v) la justificación expresa de la limitación del derecho (art. 8º), vi) el que las facultades de esta ley sólo pueden utilizarse cuando se cumplan los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de incompatibilidad y demás condiciones y requisitos establecidos en la misma (art. 9), vii) la no discriminación (art. 10) y viii) las prohibiciones como interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público y los órganos del Estado, suprimir y modificar los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento (art. 15). 4.6. Se observa, entonces, que el ejercicio de los poderes excepcionales es una actividad reglada. En un Estado social y democrático de derecho, fundado en el principio de dignidad humana, los derechos humanos deben permanecer inalterables con independencia de la situación de normalidad o anormalidad institucional. Los derechos y las libertades fundamentales no pueden ser suspendidos[22], máxime cuando algunos alcanzan por sí mismos el carácter de intangibles[23]. No obstante, pueden establecerse restricciones a algunos derechos lo cual ha sido denominado por la doctrina constitucional como “la paradoja de los estados de excepción”, al limitarse dichos derechos y libertades fundamentales para beneficio de los mismos[24]. 4.7. Siguiendo la línea jurisprudencial de la Corte en orden a la interpretación de los límites constitucionales impuestos al legislador de excepción, el examen de constitucionalidad que ha de iniciar esta Corporación, debe comprender, en el contexto del estado de emergencia, los siguientes aspectos generales: -La conexidad en cuanto a la relación que debe existir entre los hechos que motivan la declaratoria del estado de emergencia y las medidas que en su desarrollo adopte concretamente el Gobierno, lo cual se extrae del artículo 215 de la Constitución, cuando señala que los decretos ley “deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia”[25]. -Los principios de finalidad ya que las medidas legislativas deben estar directa y específicamente orientadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos (art. 10, Ley 137 de 1994); necesidad[26] porque se deben expresar claramente las razones por las cuales las medidas adoptadas son indispensables para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia (art. 11, Ley 137 de 1994), lo cual comprende la relación de necesidad entre el fin buscado y el medio empleado para alcanzarlo; y proporcionalidad[27] por cuanto las medidas expedidas deben guardar proporción (si resultan excesivas) con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La limitación al ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario para buscar el regreso a la normalidad (art. 13, Ley 137 de 1994)[28]. -La motivación suficiente toda vez que deben exponerse las razones por las cuales se establecen cada una de las limitaciones a los derechos constitucionales, con el fin de demostrar la relación de conexidad con las causas que originaron la perturbación del orden social y los motivos por los cuales se hacen necesarias (art. 8, Ley 137 de 1994). En el caso de que la medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente aunque los considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique. -La no violación de los derechos humanos y demás límites establecidos en la Constitución, los tratados internacionales de derechos humanos y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. Envuelve la ausencia de arbitrariedad[29], la intangibilidad de ciertos derechos[30], la no contradicción específica[31] y la no discriminación[32]. 5. Derecho a la vivienda digna en el Estado social de derecho El Decreto que se revisa tiene como propósito dotar al Gobierno Nacional de instrumentos para dictar disposiciones en materia de vivienda para hacer frente a la emergencia declarada y que afecta a los hogares que debido a las medidas adoptadas por el Gobierno venezolano han regresado a Colombia sin contar con un lugar de habitación para alojarse en condiciones dignas. 5.1. Ante las diferentes vicisitudes que la naturaleza o los fenómenos políticos, económicos y sociales puedan traer, los deberes del Estado aumentan en cantidad y en la manera...