Sentencia C-701 de 2010

C-701-10 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-701/10 OBJECIONES GUBERNAMENTALES EN PROYECTO DE LEY QUE FORTALECE EL EJERCICIO DEL CONTROL FISCAL-Infundadas LEY ORDINARIA-No puede regular asuntos de ley orgánica (...) no existe evidencia que la norma objetada derogue, complemente o modifique una disposición de la LOP o de las adiciones que a la misma contiene la Ley 617/00 en materia de definición de límites de gastos de las contralorías territoriales. Por lo tanto, la Corte no tiene alternativa diferente que declarar infundada la objeción presidencial contra el artículo 4º del proyecto de ley, ante la inexistencia de reserva de ley orgánica sobre la materia regulada. LEY ORGANICA-Modificación por ley de igual naturaleza (...) la aprobación del artículo 1º del proyecto de ley cumplió con los requisitos exigidos por la Constitución para las leyes orgánicas. Por ende, la objeción presidencial formulada por este motivo resulta infundada. PROYECTOS DE LEY APROBADOS POR EL CONGRESO-Término para formular las objeciones y su trámite en el Congreso DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECIONES PRESIDENCIALES-Inhibición para decidir en aquellos casos que el Gobierno Nacional no cumpla con la carga argumentativa necesaria en su cuestionamiento de inconstitucionalidad LEY ORGANICA-Funciones que está llamada a cumplir LEY ORGANICA-Requisitos LEY ORGANICA-Carácter instrumental LEY ORGANICA-Jerarquía e importancia LEY ORGANICA Y LEY ORDINARIA-Relación LEY ORGANICA-Materias reservadas por el Constituyente LEY ORGANICA-Improcedencia de caducidad de la acción de inconstitucionalidad LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Alcance LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Objeto de regulación LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Voluntad de aprobación LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Relación de finalidad y contenido LEY ORGANICA-No puede ser modificada por normas de menor rango LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Sujeción a trámite previsto para modificación LEY ORDINARIA Y LEY ORGANICA-Criterios para determinación de materias Sentencia C-701/10 Expediente: OP-134 Objeciones gubernamentales al proyecto de ley n.° 206/08 Senado – 383/09 Cámara, “por medio de la cual se fortalece el ejercicio del control fiscal”. Magistrado Ponente: Dr. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Bogotá D.C., seis (6) de septiembre dos mil diez (2010). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 8 de la Constitución Política, y cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. Registro de las objeciones gubernamentales Mediante oficio recibido por la Secretaría General de esta Corporación el 21 de mayo de 2010, el Presidente del Senado de la República remitió el proyecto de ley de la referencia, objetado por el Presidente de la República por razones de inconstitucionalidad para que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 167 Superior, la Corte decida sobre su exequibilidad. 2. Texto del Proyecto de Ley Objetado El texto del proyecto de ley n.° 206/08 Senado – 383/09 Cámara, objetado por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad, es el siguiente: Ley No. _____ por medio de la cual se fortalece al ejercicio del control fiscal. El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 1º. Fortalecimiento del Control Fiscal de las Contralorías Departamentales. El límite de gastos previsto en el artículo 9° de la Ley 617 de 2000 para la vigencia de 2001, seguirá calculándose en forma permanente. Las cuotas de fiscalización correspondientes al punto dos por ciento (0.2%) a cargo de las entidades descentralizadas del orden Departamental, serán adicionadas a los presupuestos de las respectivas Contralorías Departamentales. Entiéndase como la única fórmula para el cálculo del presupuesto de las Contralorías Departamentales. Artículo 2º. Fortalecimiento del control fiscal de las Contralorías Municipales y Distritales. A partir de la vigencia de la presente ley y hasta el 31 de diciembre de 2010, el límite de gastos para el cálculo presupuestal de las Contralorías Municipales y Distritales, se calculará sobre los ingresos proyectados por el respectivo Municipio o Distrito, en los porcentajes descritos a continuación: Categoría Límite de gastos de Contralorías Municipales y Dsitritales (sic) (ICLD) Especial 3.0% Primera 2.7% Segunda 3.0% (Más de 100.000 Habitantes) Parágrafo. Las entidades descentralizadas del orden distrital o municipal deberán pagar una cuota de fiscalización hasta del punto cuatro por ciento (0.4%), calculado sobre el monto de los ingresos ejecutados por la respectiva entidad en la vigencia anterior, excluidos los recursos de créditos; los ingresos por la venta de activos fijos; y los activos, inversiones y rentas titularizados, así como el producto de los procesos de titularización. A partir de la vigencia 2011 los gastos de las Contralorías Municipales y Distritales, sumadas las transferencias del nivel central y descentralizado, crecerán porcentualmente en la cifra mayor que resulte de comparar la inflación causada en el año anterior y la proyectada para el siguiente por el respectivo Distrito o Municipio. Para estos propósitos, el Secretario de Hacienda Distrital o Municipal, o quien haga sus veces, establecerá los ajustes que proporcionalmente deberán hacer tanto el nivel central como las entidades descentralizadas en los porcentajes y cuotas de auditaje establecidas en el presente artículo. Artículo 3°. En desarrollo del fortalecimiento, garantía y salvaguarda del control fiscal territorial, las entidades territoriales correspondientes, asumirán de manera directa y con cargo a su presupuesto el pago de las conciliaciones, condenas, indemnizaciones y cualquier otra forma de resolución de conflictos de las Contralorías, sin que esto afecte el límite de gastos del funcionamiento en la respectiva Contraloría Territorial. Artículo 4º. Las Contralorías Territoriales destinarán como mínimo el dos por ciento (2%) de su presupuesto para capacitación de sus funcionarios y sujetos de control. Artículo 5º. Para todos los efectos de esta ley se exceptúa la Contraloría Distrital de Bogotá. Artículo 6º. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las normas que le sean contrarias. El Presidente del H. Senado de la República Javier Cáceres Leal El Secretario General del H. Senado de la República Emilio Otero Dajud El Presidente de la H. Cámara de Representantes Edgar Alfonso Gómez Román El Secretario de la H. Cámara de Representantes Jesús Alfonso Rodríguez Camargo 3. El trámite legislativo El trámite legislativo del proyecto de ley objetado fue el siguiente: 3.1. El proyecto de ley n.° 206/08 Senado – 383/09 Cámara, “por medio de la cual se fortalece el ejercicio del control fiscal” fue presentado ante la Secretaría del Senado de la República el 25 de noviembre de 2008, por el senador Hernán Francisco Andrade Serrano. El mismo fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 858 del 25 de noviembre de 2008.[1] 3.2. En la Comisión Cuarta Constitucional Permanente del Senado fue designado como ponente al senador Ubéimar Delgado Blandón. La ponencia para primer debate fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 178 del 31 de marzo de 2009.[2] 3.3. De acuerdo con el informe de sustanciación, suscrito por la Secretaria de la Comisión[3] el proyecto fue discutido y aprobado por la Comisión Cuarta del Senado, en la sesión del 10 de junio de 2009. Igualmente, el mencionado informe hace constar que la aprobación del proyecto fue anunciada previamente en la sesión del 9 de junio del mismo año. 3.4. Para rendir ponencia en segundo debate en el Senado de la República se designó a los senadores Ubéimar Delgado Blandón y Carlos Cárdenas Ortiz. El informe de ponencia para segundo debate fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 529 del 18 de junio de 2009.[4] 3.5. De acuerdo con lo certificado en informe de sustanciación,[5] el proyecto de ley fue aprobado en la sesión plenaria del Senado de la República el 19 de junio de 2009. En el mismo informe se hace constar que el proyecto fue anunciado en la sesión plenaria de la que da cuenta el Acta n.° 63 del 18 de junio del mismo año. Por lo tanto, a través de oficio del 2 de julio de 2009,[6] el Secretario General de esa célula legislativa envió el expediente del proyecto de ley a la Presidencia de la Cámara de Representantes, con el fin que continuara su trámite. 3.6. En la Comisión Cuarta Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes se designó como ponentes a los representantes Óscar de Jesús Marín, Miguel Amín Escaf, Ignacio Antonio Javela Murcia y Jorge Alberto Garcíaherreros Cabrera. La ponencia para primer debate fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 725 del 13 de agosto de 2009.[7] 3.7. El proyecto fue aprobado por la mencionada Comisión el 18 de agosto de 2009. Al respecto, el informe de sustanciación[8] suscrito por el Secretario de la Comisión Cuarta de la Cámara, señala que la discusión y votación de la iniciativa se llevaron a cabo en la fecha citada. El anuncio de esta actuación se surtió, según lo expresa el informe mencionado, el 11 de agosto del mismo año. 3.8. Se designaron nuevamente como ponentes para segundo debate en el Cámara a los mismos representantes que ejercieron esa función ante la Comisión Cuarta. La ponencia para esa instancia del trámite legislativo fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 841 del 3 de septiembre de 2009.[9] 3.9. De acuerdo con el informe de sustanciación suscrito por el Secretario General de la Cámara de Representantes,[10] el proyecto fue aprobado en sesión plenaria del 24 de noviembre de 2009. En el mismo sentido, el citado informe señala que la aprobación del proyecto se llevó a cabo previo su anuncio, efectuado en la sesión plenaria del 18 de noviembre del mismo año. 3.10. Debido a las discrepancias entre las cámaras sobre el texto del proyecto, debió surtirse el trámite de conciliación. Así, el informe de la Comisión accidental de mediación fue aprobado en la Plenaria del Senado el 14 de diciembre de 2009, y en el Plenaria de la Cámara el 11 de diciembre del mismo año, como consta en los informes de sustanciación proferidos por los secretarios generales de ambas células legislativas.[11] Respecto al anuncio para la votación del informe de conciliación, éste fue efectuado en la plenaria del 9 de diciembre de 2009 (Acta n.° 224), para el caso de la Cámara de Representantes. En lo que tiene que ver con el Senado de la República, el requisito en mención fue corroborado en la sesión plenaria del 10 de diciembre del mismo año (Acta n.° 25). 3.11. A través de oficio del 16 de diciembre de 2009, recibido en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República el 21 de diciembre del mismo año, el Secretario General del Senado remitió al Presidente de la República el proyecto de ley, junto con el expediente legislativo, para su correspondiente sanción.[12] 3.12. El 30 de enero de 2009, el proyecto de ley fue devuelto por el Gobierno Nacional al Presidente del Senado, sin la correspondiente sanción ejecutiva, por objeciones de inconstitucionalidad e inconveniencia. El documento contentivo de las objeciones fue radicado en dicha dependencia el mismo día.[13] 3.13. Mediante escrito del 15 de abril de 2010, los senadores Ubéimar Delgado Blandón y Carlos Cárdenas Ortiz, y los representantes Óscar de Jesús Marín y Carlos Alberto Zuluaga Díaz, presentaron informe sobre las objeciones gubernamentales al proyecto de ley, en el que solicitaron su rechazo. 3.14. El anterior informe fue considerado y aprobado por las Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes el 27 de abril y 11 de mayo de 2010, respectivamente, como consta en los informes de sustanciación presentados por los Secretarios Generales de ambas células legislativas.[14] En relación con los anuncios para votación, estos fueron realizados para el caso de la Cámara de Representantes, en la plenaria del 4 de mayo de 2010, según consta en el Acta No. 238 de esa fecha. En lo que respecta al Senado de la República, el anuncio fue llevado a cabo en la sesión plenaria del 20 de abril de 2010, como consta en el Acta No. 47 del mismo día. 3.15. Desestimadas las objeciones por el Congreso de la República, el Presidente del Senado de la República remitió a la Corte el proyecto para que decida sobre su exequibilidad. 4. Objeciones formuladas por el Gobierno Nacional A través de comunicación del 30 de diciembre de 2009, el Presidente de de la República, en concurrencia con el Ministro de Hacienda y Crédito Público, formuló objeciones de inconstitucionalidad y de inconveniencia al proyecto de ley. En cuanto a la única objeción por inconstitucionalidad, objeto de la competencia de esta Corporación, el Presidente expresó que los artículos 1º y 4º de la iniciativa desconocían lo previsto en el artículo 151 C.P. Ello debido a que se trataba de normas que modificaban disposiciones de la Ley 617 de 2000, previsión de naturaleza orgánica y que, a pesar de ello, no habían cumplido con los requisitos de procedimiento legislativo exigidos a la normatividad de ese carácter. Fundado en las consideraciones expresadas por la Corte en la sentencia C-337/93 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), el Gobierno sostiene que “[c]omo puede observarse, la modificación o derogación de normas orgánicas por medio de normas ordinarias, deviene en la inconstitucionalidad de estas últimas por contravención de la superioridad jerárquica de las primeras previstas en el artículo 151 de la Constitución Política. Es así, como nos permitimos recalcar que se presenta una inconstitucionalidad al modificar la Ley 617 de 2000, particularmente sus artículos 8 y 11, ya que por disposición de la misma, se señala que estos artículos son de naturaleza orgánica. Al tener el carácter de ley orgánica, tienen mayor jerarquía que las normas ordinarias, como es el caso del presente proyecto de ley, con lo que se estaría quebrantando el artículo 151 de la Constitución Política.” 5. Insistencia del Congreso de la República El Congreso de la República insistió en la aprobación del proyecto, pues considera infundadas las objeciones gubernamentales. Para este efecto, el informe sobre las objeciones rendido por los senadores Ubéimar Delgado Blandón y Carlos Cárdenas Ortiz, al igual que por los representantes Óscar de Jesús Marín y Carlos Alberto Zuluaga Díaz, sostiene que el requisito de votación por mayoría absoluta de que trata el artículo 151 C.P. era efectivamente cumplido para el caso del proyecto de ley objeto de análisis. El informe, luego de exponer el trámite de la iniciativa, destaca que en cada una de las etapas fue aprobada por mayoría absoluta, conforme al cuadro que se reproduce a continuación. Corporación Integrantes Mayoría absoluta Votos a favor en Comisión Votos a favor en Plenaria Comisión Cuarta Senado 15 8 13 Plenaria Senado 102 52 98 Comisión Cuarta Cámara 27 14 15 Plenaria Cámara 166 84 93 De acuerdo con lo expuesto, el Congreso concluye que la objeción planteada por el Gobierno Nacional carece de sustento fáctico. No obstante, la Corte destaca que el análisis contenido en el informe no da cuenta de las mayorías obtenidas por la iniciativa en la etapa de conciliación. 6. Intervención ciudadana Para efectos de hacer efectiva la intervención ciudadana, mediante Auto del 31 de mayo de 2010 el magistrado sustanciador ordenó fijar en lista el presente proceso por el término de tres (3) días, conforme a lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991. En cumplimiento de lo anterior, la Secretaría General lo fijó en lista el día 1º de junio del mismo año. Dentro del término de fijación no se recibieron intervenciones. 7. Concepto del Procurador General de la Nación El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en el artículo 278-5 de la Constitución y en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, intervino en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte que se inhiba de adoptar una decisión de fondo, en razón de la ineptitud de la objeción presentada o, de forma subsidiaria, declare fundadas las objeciones gubernamentales propuestas y, por lo tanto, inexequible el proyecto de ley n.° 206/08 Senado – 383/09 Cámara, “por medio de la cual se fortalece el ejercicio del control fiscal”, en su integridad. Para el Ministerio Público, la objeción planteada por el Gobierno Nacional no expresa las razones que sustentan la vulneración del artículo 151 C.P., conforme lo ordena el artículo 2º del Decreto 2067/91. Esto se evidencia en la medida en que el Presidente deja de demostrar, a través de la identificación del debate específico dentro del trámite legislativo, que la aprobación del proyecto de ley se haya hecho con votación inferior a la absoluta requerida, con la indicación expresa del número de votos con que fue aprobada la norma cuestionada y el mínimo de votación exigida. Empero, esos argumentos no fueron expuestos por la objeción, lo que impide identificar un cargo de inconstitucionalidad definido. Sin embargo, la Vista Fiscal sostiene que en caso que la Corte considera que ese cargo sí concurre, las objeciones resultan fundadas. Las normas acusadas versan sobre asuntos de carácter presupuestal, aplicables a las contralorías territoriales, lo que implica que tengan naturaleza orgánica, debiéndose cumplir con los requisitos previstos en el artículo 151 C.P. Esas condiciones no se cumplen para el caso particular de la aprobación del informe de las comisiones accidentales de conciliación. Para el caso del Senado y conforme lo que se verifica en el Acta de Plenaria 26 del 14 de diciembre de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso 26 de 2010, el informe fue aprobado por un total de 61 votos. Respecto a la Cámara de Representantes y según lo señalado en el Acta de Plenaria 225 del 10 de diciembre de 2009, publicada en al Gaceta del Congreso 66 de 2010, el informe contó con 75 votos favorables, esto es, menos del mínimo de 84 exigido. El Procurador General resalta que los artículos 161 C.P. y 189 de la Ley 5ª de 1992 – Reglamento del Congreso, otorgan a la aprobación del informe de conciliación el carácter de repetición el segundo debate, lo que implica que la exigencia de mayoría absoluta prevista para el proyectos de ley orgánica también resulte aplicable a esa instancia del trámite. Como se observa, ese requisito no fue cumplido en caso particular de la plenaria de la Cámara de Representantes, lo que afecta la exequibilidad del procedimiento legislativo. II. TRÁMITE SURTIDO ANTE LA CORTE Una vez recibido el expediente en esta Corporación y ante la necesidad de contar con elementos de juicio sobre el trámite legislativo de las objeciones gubernamentales, el Magistrado Sustanciador solicitó a los Secretarios Generales de las Cámaras que enviaran la información pertinente. Dichos funcionarios indicaron que las actas en que constaba el trámite de las objeciones, en especial en las que se hizo el anuncio previo y se procedió a la discusión y votación del informe de objeciones, no habían sido publicadas en la Gaceta del Congreso. Visto lo anterior y habida consideración del carácter imprescindible de este material probatorio para resolver acerca de la constitucionalidad del asunto de la referencia, la Sala Plena, a través de Auto 123 del 16 de junio de 2010, se abstuvo de decidir hasta tanto fueran allegados los documentos mencionados y el magistrado sustanciador verificara que las pruebas se aportaron debidamente. En cumplimiento de lo ordenado por la Corte, se recibieron las Gacetas del Congreso correspondientes, por lo que el Magistrado Sustanciador, mediante auto del 23 de agosto de 2010, ordenó continuar con el trámite de revisión de constitucionalidad de las objeciones gubernamentales. III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN 1. Competencia Conforme a lo dispuesto por los artículos 167, inciso 4 y 241, numeral 8 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por el Gobierno Nacional. 2. El término para formular las objeciones y su trámite en el Congreso de la República 2.1. El artículo 166 C.P. establece reglas precisas en relación con los términos para la devolución con objeciones, por parte del Ejecutivo, de los proyectos de ley aprobados por el Congreso. Al respecto, la norma constitucional señala que el Gobierno dispone de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto de ley cuando el mismo no conste de más de veinte artículos. El término se extiende a diez días cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta veinte días en el caso que sean más de cincuenta artículos. Adicionalmente, la disposición en comento prevé que si transcurridos los términos indicados, el Ejecutivo no hubiere devuelto el proyecto con objeciones, el Presidente deberá sancionarlo y promulgarlo. Por último, debe tenerse en cuenta que al tenor de la jurisprudencia constitucional,[15] los términos en comento constan de días hábiles y completos, de forma que su contabilización debe realizarse a partir del día siguiente a aquel en que el proyecto fue recibido para la correspondiente sanción presidencial. En el presente caso se advierte que mediante oficio del 16 de diciembre de 2009, recibido en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República el día 21, el Secretario General del Senado de la República remitió el proyecto de ley al Presidente de la República para su sanción. Del mismo modo, el proyecto de ley fue devuelto con objeciones de inconstitucionalidad, el 30 de diciembre de 2009, documento radicado en el Congreso el mismo día. Si se tiene en cuenta que el proyecto de ley contiene seis artículos, motivo por el cual el término aplicable era el de seis días, las objeciones fueron presentadas dentro del plazo previsto en la Carta Política. 2.2. Una vez devuelto el proyecto de ley con objeciones, se presentó ponencia conjunta de rechazo a las mismas e insistencia en el proyecto, la cual fue considerada y aprobada por las Plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República. 2.2.1. Para el caso específico del Senado de la República, el informe de objeciones presidenciales fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 119 del 15 de abril de 2010.[16] Del mismo modo, el Secretario General de esa corporación, a través de informe de sustanciación del 30 de abril de 2010, estableció que “En sesión Plenaria del H. Senado de la República del día Martes veintisiete (27) de Abril del dos mil diez (2010), fue considerado y aprobado el Informe de la Comisión Accidental para estudio de las objeciones por Inconstitucionalidad e Inconveniencia presentadas por el Ejecutivo al Proyecto de Ley No.206/08 Senado 383/09 Cámara, “por medio de la cual se fortalece el ejercicio del control fiscal”. Informe suscrito por los Honorables Senadores: Ubéimar Delgado Blandón y Carlos Cárdenas Ortiz (…) La constancia de consideración y aprobación de este Informe de Comisión Accidental para estudio de Objeciones, se encuentra señalada en el Acta No. 34 del día 27 de abril de 2010, previo anuncio en sesión Plenaria el día 20 de Abril del mismo año, Acta No. 33.”[17] En relación con el anuncio previo, en el Acta No. 33, correspondiente a la sesión plenaria del Senado celebrada el 20 de abril de 2010, publicada en la Gaceta del Congreso 252 del 24 de mayo de 2010 se lee lo siguiente: “Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. Sí señor Presidente, los proyectos para debatir y votar en la siguiente sesión, son los siguientes: Con informe de objeciones · Proyecto de Ley número 206 de 2008 Senado, 383 de 2009 Cámara, por medio de la cual se fortalece el ejercicio del control fiscal.”[18] Del mismo modo, al finalizar la sesión, en la misma Acta se anota: “La Presidencia manifiesta que no hay quórum para decidir, por lo tanto siendo las 7:50 9.m., levanta la sesión y convoca para el martes, 27 de abril de 2010, a las 3:00 p.m.”[19] Así, en el Acta No. 34, correspondiente a la sesión plenaria del Senado del 27 de abril de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso 254 del 24 de mayo de 2010, se observa que el informe fue sometido a discusión y posterior aprobación por votación nominal de 55 votos favorables y 2 desfavorables.[20] Según lo expuesto, la Sala concluye que el procedimiento legislativo de consideración y aprobación del informe de objeciones gubernamentales, para el caso del Senado de la República, llena los requisitos constitucionales previstos para el efecto. Lo anterior en tanto (i) se cumplió con el deber de publicidad, en la medida que el informe fue publicado en la Gaceta del Congreso antes de la iniciación del debate (Art. 157, Ley 5ª/92); (ii) el anuncio de que trata el inciso final del artículo 160 C.P. se efectuó en la sesión inmediatamente anterior en la que se llevó a cabo la discusión y votación del informe y para una fecha determinada en la que efectivamente se aprobó la iniciativa; y (iii) la aprobación del informe de objeciones contó con la mayoría prevista en el artículo 167 C.P. tal y como lo manifestó el Secretario General del Senado y se observa de la lectura del acta de la plenaria correspondiente. De igual modo, el voto de los senadores fue nominal y público, como lo ordena el artículo 133 C.P., modificado por el artículo 5º del Acto Legislativo 1º de 2009. 2.2.2. En lo que tiene que ver con la Cámara de Representantes, el informe de objeciones presidenciales fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 120 del 16 de abril de 2010.[21] De otro lado, el Secretario General de la Cámara de Representantes, a través de certificación del 2 de junio de 2010, con destino a la Corte, hizo constar que “en Sesión Plenaria de la H. Cámara de Representantes del día 11 de mayo de 2010, a la cual se hicieron presentes cuarenta y un (141) (sic) Honorables Representantes; fue considerado y aprobado en votación nominal y con el quórum constitucional requerido el Informa de Objeciones Presidenciales del Proyecto de Ley No. 206/08 Senado – 383/2009 Cámara “por medio la cual se fortalece el control fiscal” de la siguiente manera: Por el Sí: 86, por el No: 3. (…) según consta en el Acta de Sesión Plenaria N° 239 de la misma fecha (…) el Proyecto de Ley en comento fue anunciado previamente a la votación en Plenaria el día 4 de mayo de 2010, según consta en el Acta de Plenaria 238 de la misma fecha”.[22] El Acta de Plenaria n.° 238 del 4 de mayo de 2010 fue publicada en la Gaceta del Congreso 299 del 4 de junio de 2009. Así, en lo que tiene que ver con el anuncio de la discusión y votación del informe de objeciones, se señaló lo siguiente: “La Secretaría General informa, doctora Flor Marina Daza: Señor Presidente, se anuncian los siguientes proyectos para la sesión plenaria del día martes, 11 de mayo, o para la siguiente sesión en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos, según el Acto Legislativo 01 de julio 3 de 2003, en su artículo 8º. (…) Informes de objeciones presidenciales Proyecto de ley 383 de 2009 Cámara, 206 de 2008 Senado, por medio de la cual se fortalece el ejercicio del control fiscal.”[23] Respecto a la discusión y aprobación del informe de objeciones, se tiene que este trámite fue verificado en la sesión plenaria del 11 de mayo de 2010, contenida en el Acta n.° 239 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 344 del 15 de junio de 2010. De la lectura de la misma la Corte concluye que la iniciativa fue debidamente aprobada, a través de votación nominal de 86 votos a favor y 3 en contra, como también se expresa en la certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes.[24] Por último, para el caso del anuncio previo y su relación con la publicación del informe de objeciones gubernamentales ante la plenaria de la Cámara, son por completo aplicables las consideraciones realizadas en el fundamento jurídico anterior, respecto del trámite análogo en el Senado de la República, razones que justifican la constitucionalidad de dicha publicación frente a lo preceptuado en el artículo 157-1 C.P. Según lo expuesto, la Sala advierte que para el caso de la Cámara de Representantes están igualmente cumplidos los requisitos que impone la Carta Política para el trámite objeto de análisis. Así, (i) se cumplió con el requisito de publicidad, en la medida en que el informe fue publicado en la Gaceta del Congreso antes de la iniciación del debate (Art. 157, Ley 5ª/92); (ii) el anuncio de que trata el inciso final del artículo 160 C.P. se efectuó en la sesión inmediatamente anterior en la que se llevó a cabo la discusión y votación del informe, verificándose la votación en la fecha determinada de anuncio; y (iii) la aprobación del informe de objeciones contó con las mayorías constitucionales exigidas, habida cuenta la certificación realizada por el Secretario General y el procedimiento desarrollado durante la sesión plenaria respectiva, al cual se hizo alusión. Además, el voto de los Representantes fue nominal y público, conforme lo dispone el artículo 133 C.P., modificado por el artículo 5º del Acto Legislativo 1º de 2009. De esta manera, se demuestra que el Congreso de la República se pronunció sobre las objeciones gubernamentales dentro del término máximo de dos legislaturas y, adicionalmente, cumplió con las exigencias constitucionales para la discusión y aprobación del informe de objeciones. Por lo tanto, superado el análisis por su aspecto formal, pasa la Corte a analizar la materia de fondo. 3. Examen material de las objeciones 3.1. El contenido del proyecto de ley objetado El Proyecto de Ley No. 206/08 Senado, 383/09 Cámara, tiene por objeto principal el fortalecimiento de las contralorías territoriales, a través de ajustes normativos dirigidos a aumentar las aportes presupuestales para su funcionamiento, reformas que en parte están dirigidas a reformular aspectos regulados por la Ley 617 de 2000. La exposición de motivos de esta iniciativa legislativa señala que el objeto del proyecto es responder a las medidas de reestructuración aplicadas a las contralorías territoriales por parte de la Ley 617/00, que en criterio del Congreso involucró el debilitamiento de las competencias y funcionamiento de dichas instancias de control fiscal, en especial la disminución de sus fuentes de financiamiento. A este respecto, la mencionada justificación del proyecto de ley expresa: “En Colombia se ha venido adelantando un proceso de reestructuración administrativa en toda la estructura del Estado; en virtud del mismo las Contralorías Territoriales fueron sometidas a una profunda reestructuración en virtud de la entrada en vigencia de la Ley 617 de 2000; desde ese momento a la fecha se han reducido de forma constante sus presupuestos y las plantas de personal, aspectos que sin lugar a dudas han arrojado resultados drásticos en cambios de tipo estructural, administrativo y funcional, disminuyendo el potencial de maniobra en cumplimiento de la misión institucional; más si se tiene en cuenta que en todos los entes territoriales se ha incrementado el número de sujetos a vigilar y los presupuestos a auditar. Es el momento oportuno de fortalecer el control fiscal territorial aplicando diferentes controles, como el financiero, de legalidad, de gestión y de resultados, ejerciendo un control fiscal bajo los principios de eficiencia, eficacia, economía, equidad y valoración de costos ambientales, que permita mostrar además resultados en la recuperación del patrimonio público que haya sido desviado y de igual forma se garantice a la sociedad una adecuada utilización de los recursos públicos. Con este proyecto de ley se pretende que los presupuestos de las Contralorías Territoriales estén determinados por un porcentaje específico de los Ingresos Corrientes de Libre Destino de los Departamentos, Municipios o Distrito según sea el caso. El artículo 11 de la Ley 617 de 2000 sujeta el crecimiento del gasto de las contralorías al índice de inflación fijado por el Banco de la República, lo que ha llevado a la reducción drástica de sus presupuestos con relación al costo de inflación.”[25] Con el fin de cumplir este propósito, el proyecto de ley ofrece distintas disposiciones relacionadas con (i) la fijación de previsiones sobre el progresivo ajuste de gastos de las contralorías territoriales, señalado en el artículo 9º de la Ley 617/00, en especial aquellas que obligan a que la cuota de fiscalización prevista en la norma orgánica se adicione a los presupuestos de las citadas contralorías (Art. 1º); (ii) la definición del límite de gastos para el cálculo presupuestal de las contralorías municipales y distritales, de acuerdo con la categoría del distrito o municipio (Art. 2º); (iii) el establecimiento de reglas para el cálculo de la cuota de fiscalización a cargo de las entidades descentralizadas del orden distrital y municipal, al igual que la fijación de la regla para definir el crecimiento de los gastos de las contralorías municipales y distritales a partir de la vigencia fiscal 2011 (Art. 2º, parágrafo); (iv) el mandato a las entidades territoriales para asumir con cargo a sus propios presupuestos el pago de las conciliaciones, condenas, indemnizaciones y cualquier otra forma de resolución de conflictos de la contralorías, sin que ello afecte el límite de gastos de funcionamiento de esta (Art. 3º); (v) la obligación que las contralorías departamentales destinen al menos el 2% de su presupuesto para la capacitación de sus funcionarios y sujetos de control (Art. 4º); (vi) la ausencia de aplicación de las normas del proyecto de ley a la Contraloría Distrital de Bogotá (Art. 5º); y (vii) la regla sobre vigencia de la ley a partir de su publicación y la derogatoria de todas las normas que le sean contrarias (Art. 6º). 3.2. Problema jurídico y metodología de la decisión De acuerdo con los antecedentes expuestos en precedencia y el contenido de las objeciones propuestas, el problema jurídico que ofrece el asunto de la referencia tiene dos niveles diferenciados. En primer lugar, debe resolverse si las normas acusadas constituyen modificaciones de la legislación orgánica sobre presupuesto. En caso que la respuesta a este interrogante sea afirmativa, deberá determinarse si el trámite de las normas acusadas cumplió con los requisitos particulares previstos en la Constitución, en especial las mayorías de que trata el artículo 151 C.P. Para resolver estos tópicos, la Corte adoptará la siguiente metodología: A manera de asunto preliminar y en atención de los cuestionamientos planteados por el Procurador General, la Sala determinará si la objeción planteada cumple los requisitos para que adoptar una decisión de fondo. Luego, en caso que esta etapa se supere satisfactoriamente, la Corte explicará el contenido y alcance del requisito de trámite previsto para las leyes orgánicas, enfatizándose en el caso particular de las normas de esa índole en materia de presupuesto, a fin de identificar las reglas jurisprudenciales que permitan resolver el segundo de los problemas jurídicos propuestos. 3.3. Asunto preliminar. La existencia de objeción gubernamental discernible El Ministerio Público sostiene que la Corte debe declararse inhibida de adoptar una decisión de fondo, puesto que la objeción planteada por el Gobierno Nacional no cumple con los requisitos mínimos predicables del cargo de inconstitucionalidad, explicados por la jurisprudencia constitucional. Advierte que los argumentos de la objeción no son suficientes, puesto que debieron identificar los debates y votaciones particulares dentro del trámite legislativo en que se incumplió con la mayoría exigida para la aprobación de leyes orgánicas. 3.3.1. La jurisprudencia constitucional ha previsto que el requisito previsto en el artículo 2º del Decreto 2067/91, relativo a que las demandas de inconstitucionalidad deben expresar las razones que sustentan la inexequibilidad de las normas acusadas, debe interpretarse de manera que el actor cumpla con una carga argumentativa mínima, la cual se cumple cuando el cargo tiene los atributos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.[26] La claridad de un cargo se predica cuando la demanda contiene una coherencia argumentativa tal que permite a la Corte identificar con nitidez el contenido de la censura y su justificación. Aunque merced el carácter público de la acción de inconstitucionalidad no resulta exigible la adopción de una técnica específica, como sí sucede en otros procedimientos judiciales, no por ello el demandante se encuentra relevado de presentar las razones que sustentan los cargos propuestos de modo tal que sean plenamente comprensibles. La certeza de los argumentos de inconstitucionalidad hace referencia a que los cargos se dirijan contra una proposición normativa efectivamente contenida en la disposición acusada y no sobre una distinta, inferida por el demandante, implícita o que hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. Lo que exige este requisito, entonces, es que el cargo de inconstitucionalidad cuestione un contenido legal verificable a partir de la interpretación del texto acusado. El requisito de especificidad resulta acreditado cuando la demanda contiene al menos un cargo concreto, de naturaleza constitucional, en contra de las normas que se advierten contrarias a la Carta Política. Este requisito refiere, en estas condiciones, a que los argumentos expuestos por del demandante sean precisos, ello en el entendido que “el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”[27] que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad[28].”[29] Las razones que sustentan el concepto de la violación son pertinentes en tanto estén construidas con base en argumentos de índole constitucional, esto es, fundados “en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado.”[30]. En ese sentido, cargos que se sustenten en simples consideraciones legales o doctrinarias; la interpretación subjetiva de las normas acusadas por parte del demandante y a partir de su aplicación en un problema particular y concreto; o el análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales, entre otras censuras, incumplen con el requisito de pertinencia del cargo de inconstitucionalidad. Por último, la condición de suficiencia ha sido definida por la jurisprudencia como la necesidad que las razones de inconstitucionalidad guarden relación “en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; (…) Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.” [31] 3.3.2. La jurisprudencia de esta Corporación no plantea un juicio de plena identidad entre los requisitos exigidos a los argumentos que sustentan las acciones públicas de inconstitucionalidad y las objeciones gubernamentales, habida cuenta las innegables diferencias de estas potestades. En el primer caso, se trata de una actuación ciudadana derivada del ejercicio de un derecho político, cuya eficacia se garantiza a través de, entre otros instrumentos, la consagración del principio pro actione, que obliga a que el Tribunal Constitucional no imponga requisitos injustificados o demás barreras que impidan el acceso a la administración de justicia. En el segundo evento, se está ante el ejercicio por parte del Gobierno de una potestad constitucional, prevista en el artículo 166 C.P., por lo que las condiciones para la admisibilidad de las objeciones se derivarían de los límites competenciales impuestos por la Carta Política y la ley, al igual que por los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que gobiernan a la función administrativa (Art. 209 C.P.). A pesar de ello, la Corte ha admitido que la falta de aplicación análoga de los requisitos del cargo de la acción pública a la objeción, no implica que el ejercicio de la competencia gubernamental no esté sujeto a determinadas condiciones argumentativas de índole sustantivo, que permitan a la Corte pronunciarse de fondo sobre la problemática. Ello teniendo en cuenta que el artículo 167 C.P. confiere a esta Corporación la competencia para pronunciarse sobre las objeciones formuladas por inconstitucionalidad, lo que implica que el reclamo expresado por el Presidente deba contener un problema constitucional discernible para la Corte, el cual pueda distinguirse de otras controversias de distinta naturaleza jurídica o basadas en razones de inconveniencia. Por ende, la Sala se ha inhibido de adoptar decisión de fondo en los casos en que la objeción presidencial no ofrece un problema constitucional, bien porque se concentra en un control de simple legalidad del proyecto de ley o porque los argumentos ofrecidos no apuntan a demostrar la incompatibilidad de la iniciativa con un mandato constitucional concreto, sino a explicar su inconveniencia política, económica o fiscal.[32] La utilización de los criterios de admisibilidad del cargo de inexequibilidad contenido en demandas de inconstitucionalidad para la evaluación de las objeciones gubernamentales, como se expone, apenas tiene un carácter indicativo, sin que pueda concluirse válidamente que los requisitos son aplicables uniformemente en uno y otro caso. Por lo tanto, podrán estas categorías ser utilizadas para dar cuenta de la imposibilidad de adoptar una decisión de fondo, ante la inexistencia de un problema jurídico constitucional identificable. En caso contrario, cuando esa controversia subsiste en la objeción planteada, un nivel argumentativo de este tipo es suficiente para que la Corte adopte una decisión de fondo 3.3.3. Con base en las premisas expuestas, la Corte encuentra que la censura planteada por el Gobierno permite identificar un asunto constitucionalmente susceptible de examinarse. En efecto, en la objeción planteada se identifican dos premisas definidas, a saber: (i) que los artículos cuestionados configuran reformas a la legislación orgánica en materia de presupuesto; y que a pesar de ello; (ii) no fueron aprobados con la mayoría absoluta exigida por el artículo 151 C.P., lo que evidenciaba la inconstitucionalidad del trámite legislativo. Aunque el Gobierno no hace explícitos los elementos fácticos que sustentan la acusación, esto es, las votaciones del proyecto de ley en cada uno de los debates, en todo caso la objeción es suficientemente discernible, al punto que el Congreso de la República, en el informe aprobado por las cámaras, presentó argumentos de índole sustantiva para rebatir el cuestionamiento presidencial. Esto es prueba fehaciente de la presencia de un problema jurídico constitucional que habilita a la Sala para pronunciarse de fondo, conforme a los argumentos que se exponen a continuación, de acuerdo con la metodología explicada anteriormente. 3.4. Las exigencias del trámite legislativo de las leyes orgánicas La jurisprudencia constitucional ofrece una doctrina consolidada acerca del papel de las leyes orgánicas en el ordenamiento superior, los requisitos para su expedición y las relaciones de este tipo de normatividad con otros contenidos jurídicos.[33] Por ende, en este apartado se hará una síntesis de los aspectos más relevantes de dicho precedente, enfatizándose en aquellos asuntos que guardan estrecha relación con los problemas jurídicos que suscita la objeción presidencial estudiada. Para ello, se hará uso de la metodología utilizada por la Corte en la sentencia C-1042/07 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), decisión que hace una síntesis comprehensiva de la doctrina vigente sobre el mencionado tópico. El artículo 151 C.P. otorga al Congreso la competencia para expedir leyes orgánicas, “a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa”. Estas leyes están dirigidas a establecer, al tenor de la misma disposición: el reglamento del Congreso y cada una de las cámaras; las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo; y las leyes relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Sin embargo, este listado no agota las materias que tienen reserva de ley orgánica, pues dentro de ellas también se encuentran (i) la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (Art. 288 C.P.); (ii) el establecimiento de los requisitos para la formación de nuevos Departamentos (Art. 297 C.P.); (iii) el señalamiento de las condiciones para la conversión de una región en entidad territorial (Art. 307 C.P.); (iv) la determinación de las atribuciones, órganos de administración y recursos de las regiones, así como la de su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías, y la definición de los principios para la adopción de sus respectivos estatutos especiales (Art. 307 C.P.); (v) la adopción de un régimen administrativo y fiscal especial para las áreas metropolitanas; el diseño de los mecanismos que garanticen la adecuada participación de las respectivas autoridades municipales en sus órganos de administración; y el señalamiento de la forma en que se habrán de convocar y realizar las consultas populares para decidir la vinculación de los municipios que las constituyen (Art. 319 C.P.); y (vi) la fijación de las condiciones para la conformación de las entidades territoriales indígenas (Art. 329 C.P.).[34] La doctrina constitucional sobre la incidencia de las leyes orgánicas ha sido asumida mediante niveles de análisis diferenciados, referidos al carácter instrumental que cumple dicha normatividad en la actividad de legislación ordinaria del Congreso; la relación entre las leyes orgánicas y las demás disposiciones jurídicas, en especial las leyes ordinarias; los requisitos de procedimiento legislativo aplicable a las normas orgánicas; y las particularidades de la acción pública de inconstitucionalidad contra estas disposiciones, especialmente frente a su caducidad. 3.4.1. En cuanto al primer aspecto, la jurisprudencia ha establecido que el carácter instrumental de las leyes orgánicas se deriva del mandato constitucional previsto en el artículo 151 C.P., según el cual la actividad legislativa está sujeta a dichas normas, lo que implica que conforman un parámetro para su expedición. En otras palabras, las normas orgánicas guían el trabajo congresional ordinario, cuando este está destinado a regular las materias que la Constitución ha precisado como sometidas a la reserva de dicha normativa. Por lo tanto, para el caso particular de los tópicos en los que la Carta ha previsto la ley orgánica, puede válidamente el Congreso regular, mediante leyes ordinarias, la temática respectiva, siempre y cuando esa regulación se muestre compatible con la normatividad orgánica aplicable en cada evento. Como lo ha señalado el precedente en comento, el carácter instrumental predicable de las leyes orgánicas demuestra la intención del constituyente de flexibilizar ciertas materias, de modo que la Constitución fije los aspectos básicos de la materia a regular, delegue en el legislador orgánico la fijación del régimen general de la misma y someta la regulación ordinaria al cumplimiento de los parámetros previstos tanto en la Constitución como en la norma orgánica. A este respecto se ha pronunciado la jurisprudencia, al indicar que “… la voluntad del constituyente fue aquella de flexibilizar el tema, dejando simplemente sentadas las bases para avanzar en la construcción de un modelo de Estado, labor inconclusa en la cual las leyes orgánicas están llamadas a cumplir un papel protagónico, en tanto que marcos normativos generales a los cuales debe ajustarse la futura actividad legislativa en la materia, caracterizada, a su vez, por un grado mayor de precisión y concreción. De tal suerte que, en nuestro sistema de fuentes, la ley orgánica está llamada a establecer, de manera general, las pautas para que el legislador ordinario desarrolle, a futuro, determinados temas, con lo cual no puede caracterizarse por entrar en los detalles y precisiones, por cuanto, de esta manera, se estaría petrificando el ejercicio de la actividad legislativa y vaciando de contenido las competencias del legislador ordinario. Se trata, en consecuencia de una ley de trámites “sobre la legislación”.”[35] Esto es enteramente compatible con lo expresado por la Corte en sus primeras sentencias sobre el contenido y alcance de la legislación orgánica, al considerar que “la norma constitucional es creadora de situaciones jurídicas, sin tener carácter aplicativo sin ninguna juridicidad anterior, al paso que la ley orgánica sí aplica una norma superior -la constitucional- y crea, a la vez, condiciones a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa”.[36] A su vez, el mismo precedente señala que junto con la función instrumental, las normas orgánicas tienen por objeto complementar las disposiciones constitucionales, mediante disposiciones que si bien tienen una vocación de permanencia mayor que los de la legislación ordinaria, pueden ser modificadas a través de mecanismos más simples y expeditos que la reforma constitucional. La Constitución, en este orden de ideas, está interesada en que la regulación ordinaria de determinadas materias tengan un parámetro de control intermedio, que sin estar sometido a la rigidez propia de la norma superior, logre una estabilidad tal que sirva de marco de referencia definido. Así, la Corte ha indicado que “[e]n lo que concierne a la función de complemento de determinados postulados constitucionales, se tiene que las leyes orgánicas han sido entendidas como textos normativos que están llamados a desarrollar la Constitución misma sobre determinados temas, es decir, como un instrumento encaminado a evitar que el texto constitucional sea constantemente reformado; precisamente, en el entendido de que la Carta Política debe limitarse a plasmar unos principios fundamentales, unos acuerdos políticos esenciales con convocación de permanencia, sobre los cuales se estructuran las relaciones entre el Estado y la sociedad civil, dejando al legislador orgánico la tarea de desarrollarlos, en función de situaciones meramente contingentes”[37] 3.4.2. En lo que respecta a la relación de las normas orgánicas con otras disposiciones que integran el ordenamiento, la jurisprudencia distingue entre relación jerárquica y competencial. La primera se explica en la previsión constitucional del artículo 151 C.P., que subordina la actividad legislativa a las leyes orgánicas, de lo cual se colige que existe una relación jerárquica entre estas y las leyes ordinarias, de modo que su contradicción afecta la validez de la norma inferior, en tanto desconoce el precepto que le sirve de parámetro. Esto no implica, por supuesto, que la norma orgánica tenga la misma jerarquía normativa de la Constitución,[38] sino que es la misma Carta Política la que le otorga ese carácter intermedio, superior a la legislación ordinaria, que permite adelantar el juicio de validez descrito. Para la Corte, “[d]esde luego una ley orgánica es de naturaleza jerárquica superior a las demás leyes que versen sobre el mismo contenido material, ya que éstas deben ajustarse a lo que organiza aquella. Pero, propiamente hablando, la ley orgánica no tiene el rango de norma constitucional, porque no está constituyendo sino organizando lo ya constituido por la norma de normas, que es, únicamente, el Estatuto Fundamental. La ley orgánica no es el primer fundamento jurídico, sino una pauta a seguir en determinadas materias preestablecidas, no por ella misma, sino por la Constitución. Así, la norma constitucional es creadora de situaciones jurídicas, sin tener carácter aplicativo sin ninguna juridicidad anterior, al paso que la ley orgánica sí aplica una norma superior -la constitucional- y crea, a la vez, condiciones a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa; ahora bien, la ley orgánica ocupa tanto desde el punto de vista material, como del formal un nivel superior respecto de las leyes que traten de la misma materia; es así como la Carta misma estatuye que el ejercicio de la actividad legislativa estará sujeto a lo establecido por las leyes orgánicas (art. 151)”[39] Esta relación jerárquica formal también trae una consecuencia de índole lógica. En tanto la norma orgánica sirve de parámetro de validez de la legislación ordinaria, solo podrá ser modificada, adicionada o derogada mediante otra norma orgánica y no por disposiciones inferiores, como las leyes ordinarias. En palabras de la Corte, “… en el tema de las leyes orgánicas, la aplicación del principio jerárquico implica afirmar que, en razón de su especial caracterización constitucional, aquélla ocupa un lugar superior a aquel de las leyes ordinarias. De allí que la ley ordinaria no podría entrar a modificar o derogar ningún aspecto contenido en la ley orgánica, por cuanto se estaría oponiendo o contrariando los dictados de una norma jurídica ubicada en un plano superior.”[40] A su vez, el criterio competencial refiere a que la Constitución ha previsto que determinadas materias, descritas en aparte anterior de esta sentencia, tienen reserva de ley orgánica, lo que implica que no pueden regularse a través de normas de distinta naturaleza, como leyes ordinarias. La Corte ha precisado que la reserva de ley orgánica debe analizarse de manera estricta, puesto que (i) los tópicos objeto de la misma han sido definido expresa y taxativamente por la Carta; y (ii) una visión extendida de la reserva llevaría al vaciamiento de la competencia del legislador ordinario, lo que tendría efectos concretos en la vigencia del principio democrático representativo. Ello habida consideración que la reserva de ley orgánica configura una limitación a la competencia constitucional del legislador ordinario. Para la Corte, “[l]as materias de reserva constitucional de ley orgánica constituyen el elemento trascendental para definir e identificar este tipo especial de leyes. Así mismo, la aprobación de leyes orgánicas constituye una excepción a la cláusula general del legislador ordinario. En este sentido, la reserva de ley orgánica exige una determinación específica en la Constitución Política y sus alcances materiales son restrictivos en su interpretación. || Según lo expresado por esta Corporación, “Debe realizarse un cuidadoso examen de las limitaciones contenidas en la ley orgánica, pues, ‘una interpretación laxa del ámbito reservado al legislador orgánico - o estatutario -, podría terminar por vaciar de competencia al legislador ordinario y restringir ostensiblemente el principio democrático’. La duda en el caso de si una determinada materia tiene reserva de ley orgánica o no, debe resolverse a favor del legislador ordinario, por dos razones fundamentales: la cláusula general de competencia del legislador y por las limitaciones de las leyes orgánicas constituyen un límite al proceso democrático”.[41]”[42] Acerca del criterio competencial la Corte ha realizado dos precisiones importantes. En primer término, prevé que “los conflictos que puedan originarse entre normas orgánicas y ordinarias radican en que las leyes orgánicas pueden referirse a temas ordinarios, por conexidad; a su vez, las leyes ordinarias pueden hacerlo a las orgánicas, pero no regular materias de reserva orgánica. En otras palabras, se pueden presentar dos variedades de conflictos entre la ley ordinaria y la orgánica, a saber: el primero consiste en la extralimitación de la ley orgánica, de manera que entre a regular materias que no corresponden estrictamente a aquellas que señala el artículo 151 Superior; el segundo se presenta cuando la ley ordinaria entra a regular materias propias de la ley orgánica, o que están contenidas en este tipo de ley.”[43] En segundo lugar, precisa que no se contrapone a la Constitución que una sola ley verse sobre asuntos materia de reserva de ley orgánica y tópicos adscritos al legislador ordinario, siempre y cuando se acrediten condiciones relativas a (i) el respeto al principio de unidad de materia; (ii) el cumplimiento de los principios constitucionales generales que regulan el proceso legislativo; (iii) la aplicación del criterio de especialidad en la reserva de ley orgánica, el cual permita la coexistencia de coexistir temas de leyes orgánicas, siempre y cuando exista conexidad razonable entre ellos y no se presente una separación rígida en los temas regulados; y (iv) que la aprobación de las materias de ley orgánica se haga en cumplimiento de los requisitos especiales consagrados en el artículo 151 C.P.[44] 3.4.3. La vocación de permanencia, jerarquía normativa y conformación como parámetro para el control de constitucionalidad de las leyes ordinarias, justifican que la Constitución imponga requisitos formales para la aprobación de las normas orgánicas más estrictos que para los preceptos de rango inferior. Así, conforme lo regulado en el artículo 151 C.P., al trámite de dichas normas se aplican las reglas propias del procedimiento legislativo ordinario, salvo en lo que corresponde a las mayorías para aprobar la iniciativa, exigiéndose que tenga carácter absoluto. 3.4.4. Finalmente, en lo que respecta a la caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad por violación de la reserva de ley orgánica, la jurisprudencia ha considerado que dicha...