Sentencia C-699 de 2015

C-699-15 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-699/15 INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES POR CONDUCTAS PROHIBIDAS RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-Régimen sancionatorio DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aptitud de la demanda DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Elementos normativos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia ACTIVIDAD PESQUERA-Regulación normativa ESTATUTO GENERAL DE PESCA-Marco normativo de la actividad pesquera y acuícola ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Protección del medio ambiente y de los recursos naturales/ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Consagración de principios y valores sobre la dignidad humana y los derechos fundamentales DERECHO A DISFRUTAR DE UN AMBIENTE SANO-Naturaleza jurídica PROTECCION AL MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO ECONOMICO-Relación/DERECHO A UN AMBIENTE SANO-Derecho de solidaridad CLAUSULA DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN MATERIA DE ACTIVIDAD PESQUERA-Implica el cumplimiento de obligaciones a cargo de autoridades públicas MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES-Protección PROTECCION DEL MEDIO AMBIENTE-Fin esencial del Estado NATURALEZA JURIDICA DEL DERECHO AL MEDIO AMBIENTE-Dimensiones complementarias CONSTITUCION ECOLOGICA-Protección del medio ambiente constituye un fin y un principio dentro de la actual estructura del Estado Social de Derecho CONCEPCION ECOLOGICA DE LA CONSTITUCION POLITICA-Filosofía ecocéntrica dogmática PRINCIPIOS DE PROTECCION SOSTENIBLE DEL MEDIO AMBIENTE Y SEGURIDAD ALIMENTARIA-Rango constitucional APROVECHAMIENTO DE RECURSOS NATURALES-Prevalece su protección en relación con la explotación indiscriminada/DESARROLLO SOSTENIBLE-Jurisprudencia constitucional ACTIVIDAD PESQUERA-Aplicación de parámetros constitucionales y jurisprudenciales ACTIVIDAD PESQUERA-Interés social INTERES SOCIAL DE LA ACTIVIDAD PESQUERA-Jurisprudencia constitucional INTERES SOCIAL DE LA ACTIVIDAD PESQUERA FRENTE A DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS PESCADORES-Jurisprudencia constitucional PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Potestad de configuración legislativa SISTEMAS DEMOCRATICOS DE DERECHO-Concepción colectiva de la voluntad de la sociedad/DERECHO SANCIONATORIO-Forma parte de la capacidad punitiva del Estado ius puniendi/DERECHO SANCIONATORIO Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Ejercicio supeditado a la ley vigente al momento de ocurrencia de los hechos constitutivos de la infracción TIPOS SANCIONATORIOS-Limitaciones constitucionales RESERVA DE LEY-Fuente jurídica exigida para regular determinada materia PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Jurisprudencia constitucional CONSTITUCION POLITICA-Actividades sujetas a reserva material de ley POTESTAD REGLAMENTARIA-Facultad del Presidente de la República para expedir normas jurídicas POTESTAD REGLAMENTARIA EN MATERIA SANCIONATORIA-Límite al ejercicio PODER SANCIONATORIO ESTATAL-Naturaleza y límites PODER SANCIONATORIO ESTATAL-Competencia privativa del legislador PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Garantía del debido proceso disciplinario NORMAS EN MATERIA DISCIPLINARIA-Jurisprudencia constitucional CONDUCTAS SANCIONABLES EN MATERIA ADMINISTRATIVA-Función exclusiva del Congreso de la República TIPOS SANCIONATORIOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA-Elementos estructurales DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Concepto y alcance DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS QUE ESTABLECEN CONDUCTAS SANCIONABLES-Principio de legalidad y de tipicidad PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Alcance/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Alcance ACTOS ADMINISTRATIVOS EN MATERIA SANCIONATORIA-Descripción detallada de las conductas por razones de especialidad PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Exige que falta o conducta reprochable se encuentre tipificada en la norma lex scripta con anterioridad a los hechos materia de investigación lex previa/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Dispone que nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-No existe pena o sanción si no hay ley que determine la legalidad de dicha actuación PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Se encuentra implícito en el principio de legalidad/PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Alcance PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Elementos TIPO SANCIONATORIO ADMINISTRATIVO-Elementos esenciales CONDUCTAS SANCIONABLES-Determinadas por la ley y no por el operador jurídico/CONDUCTAS SANCIONABLES-Jurisprudencia constitucional LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA-Facultad del legislador para tipificar conductas constitutivas de transgresión al orden jurídico a través de tipos abiertos numerus apertus/LEGISLADOR-Facultad para estipular conductas antijurídicas en el sistema “numerus clausus NORMA INDETERMINADA-Alcance/NORMA INDETERMINADA-Principio de legalidad en el derecho administrativo sancionador PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Sujeto al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo al existir vacíos normativos CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Graduación de las sanciones POTESTAD REGLAMENTARIA EN LA CONFIGURACION DE TIPOS SANCIONATORIOS-Límites POTESTAD REGLAMENTARIA-Alcance/POTESTAD REGLAMENTARIA-Expedición de reglamentos de carácter general y abstracto PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Desarrollo REGLAMENTO-Tiene como fundamento la ley/DISPOSICION REGLAMENTARIA-Debe guardar conexidad con la ley PRINCIPIO DE SUPREMACIA DE LA LEY SOBRE EL REGLAMENTO-Manifestaciones CONCEPTOS JURIDICOS INDETERMINADOS EN MATERIA SANCIONATORIA-Uso por el legislador para la configuración de las prohibiciones REGLAMENTO-Cumple su función complementaria del texto legal en tanto no contraríe el principio de reserva de ley/REGLAMENTO-Núcleo esencial conformado por las conductas típicas y las sanciones/NORMA REGLAMENTARIA-Establece especificaciones o graduaciones que sean necesarias CONDUCTA Y SANCION-Tipificación para la descripción corresponde por mandato constitucional al legislador/CONDUCTA Y SANCION-Aplicación para subsumir el hecho antijurídico al tipo descrito concierne a la administración/DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Establecimiento de tipos en blanco SOLIDARIDAD-Alcance/OBLIGACIONES SOLIDARIAS-Definición/SOLIDARIDAD EN MATERIA DE DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Alcance SOLIDARIDAD EN MATERIA ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA-No vulnera el derecho fundamental al debido proceso SOLIDARIDAD EN MATERIA ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA-Responsabilidad objetiva SOLIDARIDAD Y DEBIDO PROCESO EN MATERIA ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA-Jurisprudencia constitucional DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Facultad del legislador para prever un régimen de solidaridad respetando las garantías propias del debido proceso TIPIFICACION DE ACCION U OMISION EN MATERIA DE ACTIVIDAD PESQUERA-Estipulación de infracción genérica no quebranta el ordenamiento constitucional/TIPICIDAD Y RESERVA LEGAL IMPERATIVA EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Se quebranta la exigencia constitucional cuando conducta prohibida queda a la discrecionalidad de autoridad administrativa La Corte encuentra que la estipulación de una infracción genérica no quebranta per se el ordenamiento constitucional, siendo que esta es determinable a partir de la concreción que sistemáticamente alcanza a través de las otras normas que el legislador haya dispuesto, ya sea en el propio Estatuto de Pesca o en otras leyes que regulen la materia. En efecto, el Artículo 54 de la Ley 13 de 1990 de manera expresa consagra un listado de doce prohibiciones constitutivas de infracción, con lo cual adquiere un contenido determinado la previsión genérica objeto de demanda. A esta conclusión se arriba, por la elemental razón de que al ser el legislador quien expresamente dispuso las infracciones, en todo momento se salvaguardan los principios de legalidad y de reserva de ley. Sin embargo, no es posible predicar lo mismo en cuanto a la remisión efectuada a las normas reglamentarias, puesto que ello supone que el ejecutivo quede investido de manera permanente para establecer infracciones mediante la expedición de actos administrativos de carácter general. Esta medida comporta un reenvío impreciso que impide determinar en qué consiste la conducta prohibida, quedando a la discrecionalidad de la autoridad administrativa su configuración y, con ello, se quebranta la exigencia constitucional de tipicidad y reserva legal, imperativa en el derecho administrativo sancionador. TIPOS EN BLANCO-Remisión normativa debe ser precisa/SANCION-Principio de legalidad RESERVA DE LEY-Consagración constitucional/RESERVA DE LEY-Estipulación de conductas sancionables en materia administrativa/PROHIBICIONES EN MATERIA SANCIONATORIA-No está permitido al legislador delegar en el ejecutivo su creación salvo que ley establezca los elementos esenciales del tipo La reserva de ley consagrada en el Artículo 150 de la Constitución Política, supone que la estipulación de las conductas sancionables en materia administrativa, concierne a la función exclusiva del Congreso de la República. No obstante, por razones de especialidad es posible asignar al ejecutivo mediante la expedición de actos administrativos de carácter general la descripción detallada de las conductas, siempre y cuando los elementos estructurales del tipo hayan sido previamente fijados por el legislador y sin que en ningún caso las normas de carácter reglamentario puedan modificar, suprimir o contrariar los postulados legales y, menos aún, desconocer las garantías constitucionales de legalidad y debido proceso. Al legislador no le está permitido delegar en el ejecutivo la creación de prohibiciones en materia sancionatoria, salvo que la ley establezca los elementos esenciales del tipo, estos son: (i) la descripción de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción; (ii) la determinación de la sanción, incluyendo el término o la cuantía de la misma, (iii) la autoridad competente para aplicarla y (iv) el procedimiento que debe seguirse para su imposición. REGLAMENTO-Diferencia entre potestad reglamentaria del Presidente de la República para dictar normas y actividad reglamentaria de organismos administrativos para aplicarlas Conviene precisar que es distinta la potestad reglamentaria del Presidente de la República, en cuanto a su capacidad para dictar normas que desarrollan las leyes, ya sean decretos, reglamentos, circulares, instrucciones, resoluciones o directrices (Art. 189 numeral 11 C.P.), que la actividad reglamentaria de los organismos administrativos para aplicar las normas, entre estas las que ha expedido el ejecutivo; competencia que tiene por fundamento la función administrativa consagrada en el Artículo 209 de la Constitución Política. En tal sentido, la autoridad pesquera está facultada para emitir actos administrativos en aplicación del régimen de pesca contenido en la Ley 13 de 1990 que determinen los aspectos de orden técnico y biológico, como las técnicas de captura, la tecnologías en las embarcaciones, la implementación de redes mecanizadas, la instalación de medios para procesar y conservar alimentos, las especies en riesgo de extinción, la pesca de especies prohibidas para el consumo humano, las tallas mínimas de captura de las especies y los periodos de veda son susceptibles de la actividad regulatoria por la autoridad administrativa pesquera. Sin embargo, en ningún caso la autoridad de pesca puede tipificar las conductas sancionables. TIPIFICACION DE ACCION U OMISION EN MATERIA DE ACTIVIDAD PESQUERA-Expresión “y reglamentos” es contraria al principio de legalidad, debido proceso y reserva de ley al delegar en autoridad administrativa la confección de prohibiciones en materia sancionatoria ACTIVIDADES PESQUERAS SIN PERMISO, PATENTE, AUTORIZACION NI CONCESION-Contravención de disposiciones que regulan la actividad pesquera CONTRAVENCION DE DISPOSICIONES QUE REGULAN LA ACTIVIDAD PESQUERA-Prohibiciones que dan lugar a imposición de sanciones por autoridad administrativa/CONTRAVENCION DE DISPOSICIONES QUE REGULAN LA ACTIVIDAD PESQUERA-Expresión no riñe con los principios de legalidad, debido proceso y reserva de ley CONTRAVENCION DE DISPOSICIONES QUE REGULAN LA ACTIVIDAD PESQUERA-Expresión prescrita a modo de tipo sancionatorio numerus apertus ESTATUTO GENERAL DE PESCA-Norma no faculta a la administración para crear tipos sancionatorios sino para establecer condiciones para otorgar permiso, patente, autorización y concesión de la actividad pesquera FALTAS DISCIPLINARIAS QUE CONSAGREN TIPOS ABIERTOS O EN BLANCO-Constitucionalmente admisibles TIPOS ABIERTOS EN EL DERECHO SANCIONATORIO-Admisibilidad/PRINCIPIO DE EFICIENCIA EN LA FUNCION PUBLICA-Admisibilidad de tipos abiertos en el derecho sancionatorio UTILIZACION DE EMBARCACIONES PESQUERAS PARA FINES NO AUTORIZADOS-Excepción en circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito ACTIVIDAD PESQUERA-Concreción de conducta típica por razones de especialidad depende de autoridad administrativa técnicamente encargada de definir su aplicación TIPOS SANCIONATORIOS-No pueden ser creados por reglamento UTILIZACION DE EMBARCACIONES PESQUERAS PARA FINES NO AUTORIZADOS EXCEPTO EN CIRCUNSTANCIAS DE FUERZA MAYOR O CASO FORTUITO-Expresión “fines no autorizados” se ajusta al principio de legalidad y debido proceso TIPOS SANCIONATORIOS ABIERTOS O EN BLANCO-Consagración no es inconstitucional a la luz del principio de legalidad y debido proceso CONDUCTAS SEÑALADAS EN REGLAMENTO EXPEDIDO POR EL GOBIERNO EN DESARROLLO DEL ESTATUTO GENERAL DE PESCA-Habilitación in genere del legislador para que gobierno prescriba otras conductas constitutivas de infracción al régimen pesquero REMISION NORMATIVA-Condiciones para que técnica legislativa sea constitucional CONCESION DE ATRIBUCIONES AL REGLAMENTO PARA CREAR PROHIBICIONES EN MATERIA SANCIONATORIA-Legislador viola el principio de legalidad y debido proceso REMISION NORMATIVA-Desconocimiento del principio de reserva de ley en tanto facultad otorgada al Gobierno Nacional tiene como finalidad específica la configuración de nuevas conductas prohibidas CONDUCTAS SEÑALADAS EN REGLAMENTO EXPEDIDO POR EL GOBIERNO EN DESARROLLO DEL ESTATUTO GENERAL DE PESCA-Otorgar a la administración la potestad genérica de establecer vía reglamento infracciones y sanciones administrativas es inconstitucional PERSONAS NATURALES O JURIDICAS QUE INFRINJAN EL ESTATUTO GENERAL DE PESCA-Sanciones POTESTAD SANCIONATORIA-Se estructura a partir del principio de legalidad PERSONAS NATURALES O JURIDICAS QUE INFRINJAN EL ESTATUTO GENERAL DE PESCA-Expresión “a una o más de las siguientes sanciones” se ajusta a principios de legalidad y debido proceso pues dispone que infractor sea sancionado dependiendo de gravedad de conducta desplegada LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA-Facultad para determinar que una conducta sea susceptible de una o varias sanciones con una graduación proporcional dependiendo de la gravedad de la infracción OPERADOR SANCIONATORIO-Debe observar los principios de adecuación y proporcionalidad en la determinación de la sanción/GRADUACION DE LA SANCION-Remisión al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo por presentar vacíos normativos LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA-Coexistencia de sanciones administrativas frente a una misma conducta que no afecta el principio non bis in ídem JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Impuestas las sanciones la dosimetría aplicada por el operador administrativo es susceptible de controvertirse COEXISTENCIA DE SANCIONES EN EL AMBITO ADMINISTRATIVO-Justificación AUTORIDAD NACIONAL DE ACUICULTURA Y PESCA-Regulaciones en la Ley 13 de 1990 están orientadas a la protección de la seguridad alimentaria/PESCA RESPONSABLE-Protección constitucional RESPONSABILIDAD SOLIDARIA DE SANCIONES ECONOMICAS IMPUESTAS A TITULARES DEL PERMISO DE PESCA-Contenidos normativos/SANCIONES ECONOMICAS IMPUESTAS A TITULARES DEL PERMISO DE PESCA-obligación solidaria DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Desconocimiento al establecer solidaridad entre los sujetos sin consultar la responsabilidad por culpa o dolo SOLIDARIDAD EN EL CAMPO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Alcance DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Objeto DETERMINACION DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA-Requiere que infracción se haya realizado con dolo o culpa como elemento que debe concurrir para imposición de la sanción RESPONSABILIDAD OBJETIVA EN MATERIA SANCIONATORIA ADMINISTRATIVA-Proscrita/FALTAS-Sancionables a título de dolo o culpa CULPABILIDAD EN LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA-Elemento subjetivo esencial SOLIDARIDAD Y REGIMEN DE RESPONSABILIDAD OBJETIVA-Diferencia SOLIDARIDAD-Supone la pluralidad de sujetos en las obligaciones o deberes a cargo del administrado RESPONSABILIDAD OBJETIVA EN MATERIA ADMINISTRATIVA-Carácter excepcional/RESPONSABILIDAD OBJETIVA EN MATERIA ADMINISTRATIVA-Requisitos RESPONSABILIDAD SOLIDARIA EN OBLIGACIONES CONTRACTUALES O EXTRACONTRACTUALES-No puede penetrar en el ámbito del derecho sancionatorio pesquero RESPONSABILIDAD SOLIDARIA DE SANCIONES ECONOMICAS IMPUESTAS A TITULARES DEL PERMISO DE PESCA-Expresión “solidarios” declarada inexequible al no establecer estándar de imputación objetivo aplicable a procesos de responsabilidad pesquera Referencia: expediente D-10610 Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 53, 54 (parcial) y 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990 “Por la cual se dicta el Estatuto General de Pesca”. Demandante: Diego López Medina Magistrado Ponente ALBERTO ROJAS RÍOS Bogotá, D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil quince (2015) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, previo cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el Artículo 241 de la Constitución Política, el día 18 de diciembre de 2014, el ciudadano Diego López Medina presentó demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 53 y apartes de los Artículos 54 y 55 de la Ley 13 de 1990“Por la cual se dicta el Estatuto General de Pesca”, por considerar que vulneran los Artículos 6º, 15, 29 y 65 de la Constitución Política. II. NORMAS DEMANDADAS De conformidad con el Diario Oficial No. 39.143 del 15 de enero de 1990, a continuación se transcribe el texto de las disposiciones, se subrayan y resaltan en negrilla los apartes demandados: “LEY 13 de 1990 Por la cual se dicta el Estatuto General de Pesca […] TITULO VI DE LAS INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES CAPITULO 1 De las Infracciones Artículo 53. Se tipifica como infracción toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en la presente Ley y en todas las disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia. CAPITULO 2 De las Prohibiciones Artículo 54. Está prohibido: 1. Realizar actividades pesqueras sin permiso, patente, autorización ni concesión o contraviniendo las disposiciones que las regulan. 2. Obstaculizar, impedir o perturbar injustificadamente el ejercicio de la pesca legalmente autorizada. 3. Extraer recursos declarados en veda o de áreas reservadas. 4. Desecar, taponar, desviar el curso o bajar el nivel de los ríos, lagunas, esteros, ciénagas, caños o cualquier otro cuerpo de agua, sin permiso de la autoridad competente. 5. Pescar con métodos ilícitos tales como el empleo de materiales tóxicos, explosivos y otros cuya naturaleza entrañe peligro para la vida humana o los recursos pesqueros, así como llevar a bordo tales materiales. 6. Abandonar en las playas y riberas o arrojar al agua desperdicios, sustancias contaminantes u otros objetos que constituyan peligro para la navegación, la circulación o la vida. 7. Llevar a bordo o emplear aparejos o sistemas de pesca diferentes a los permitidos. 8. Utilizar las embarcaciones pesqueras para fines no autorizados, excepto en circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito. 9. Vender o transbordar a embarcaciones no autorizadas parte o la totalidad de la pesca. La venta del producto de la pesca se hará en puerto colombiano. 10. Transferir, bajo cualquier circunstancia, los derechos derivados del permiso, autorización, concesión o patente otorgados por el INPA. 11. Suministrar al INPA información incorrecta o incompleta o negarle acceso a los documentos que éste exija. 12. Las demás conductas que señale el reglamento que al efecto expida el Gobierno Nacional en desarrollo de la presente Ley. CAPITULO 3 De las sanciones Artículo 55. Las personas naturales o jurídicas que infrinjan las disposiciones establecidas en la presente Ley y demás normas legales y reglamentarias sobre la materia, se harán acreedores, según la gravedad de la infracción, a una o más de las siguientes sanciones que aplicará el INPA sin perjuicio de las sanciones penales y demás a que hubiere lugar: 1. Conminación por escrito. 2. Multa. 3. Suspensión temporal del permiso, autorización, concesión o patente, según sea el caso. 4. Revocatoria del permiso, autorización, concesión o patente. 5. Decomiso de embarcaciones, equipos o productos. 6. Cierre temporal o clausura definitiva del establecimiento. Las multas que se impongan por infracciones a las disposiciones sobre pesca continental, tendrán un valor comprendido entre el equivalente al salario mínimo legal de un día y el equivalente al salario mínimo legal de mil (1000) días, en concordancia con lo previsto en el Artículo 6, de la presente Ley. Las multas que se impongan por infracciones a las disposiciones sobre pesca marina, tendrán un valor comprendido entre el equivalente al salario mínimo legal de un día y el equivalente al salario mínimo legal de mil (1000) días, en concordancia con lo previsto en el Artículo 6 de la presente Ley. Las multas podrán ser sucesivas. El capitán de la nave, el armador y los titulares del permiso de pesca, serán responsables solidarios de las sanciones económicas que se impusieren. El INPA comunicará a la Dirección General Marítima y Portuaria, DIMAR, las infracciones en que incurran los capitanes de las embarcaciones pesqueras para que éste les imponga las demás sanciones que sean de su competencia.” III. DEMANDA 1. En términos generales, el actor plantea que el régimen sancionatorio contenido en la Ley 13 de 1990 “Por la cual se dicta el Estatuto General de Pesca”, es manifiestamente inconstitucional, por exceder los límites constitucionales de potestad sancionatoria a cargo del Estado. “Algunos de los límites básicos que impone la Constitución al ejercicio estatal de la sanción son los siguientes: que las conductas que pretende sancionar el Estado estén determinadas o descritas de forma clara y precisa (principio de tipicidad de la conducta reprochada que la Constitución establece en sus artículos 6º y 29); que las correspondientes sanciones estén también previstas y sean públicas en una ley para que los ciudadanos puedan ejercer adecuadamente su responsabilidad (principio de legalidad-reserva de ley) y que, además, la misma ley establezca razonablemente la correlación entre conductas reprochadas y sanciones aplicables (principio de tipicidad de la sanción establecido también por la Constitución en los artículos 6º y 29)…”[1] De manera específica, la demanda está fundamentada en los argumentos que se explican a continuación: 1.1. El Artículo 53 desconoce el principio de legalidad (arts. 6º y 29 C.P.) y la reserva de ley en materia sancionatoria, al establecer de forma genérica que toda acción u omisión que infrinja las normas que regulan la actividad pesquera en Colombia, -sin importar su ubicación en el ordenamiento jurídico-, puede dar inicio a una investigación sancionatoria por parte de la administración. Lo anterior es planteado por el actor en los siguientes términos: “Esta norma desconoce cualquier exigencia de tipicidad (descripción clara de las conductas que puede sancionar el Estado). Frente a esta norma los ciudadanos no pueden adecuar su comportamiento. De aceptarse esta interpretación, se trata de una norma legal que le delegó de manera completa a la administración la confección del listado de prohibiciones y mandatos que constituyen la sustancia del régimen administrativo sancionatorio.”[2] 1.2. En relación con los apartes acusados de los numerales 1, 8 y 12 del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990, el demandante estima, de una parte, que su redacción permite que las infracciones al régimen de pesca estén establecidas en actos administrativos, lo que infringe los Artículos 6º y 29 de la Constitución, que consagran la garantía de reserva de ley, puesto que amplía excesivamente el tipo de normas jurídicas que pueden generar la responsabilidad sancionable de los particulares. Y, de otra, considera que los preceptos demandados vulneran el principio de tipicidad exigido en el derecho administrativo sancionatorio derivado del Artículo 29 Superior, toda vez que están conformados por expresiones demasiado vagas, ambiguas e indeterminadas, que permiten sancionar cuando se realicen actividades pesqueras “o contraviniendo las disposiciones que la regulan” y se utilicen embarcaciones pesqueras para “fines no autorizados”. De esta manera se deja abierta la configuración de una conducta a un tipo en blanco que prescribe “las demás conductas que señale el reglamento que para el efecto expida el Gobierno Nacional”. Todo lo cual, comporta prohibiciones que no son claras, específicas y precisas para conocimiento de sus destinatarios. Del mismo modo, advierte que esta falta de transparencia favorece la arbitrariedad regulatoria, la implantación de políticas públicas implícitas, por medio del régimen sancionatorio y no a través de su manifestación clara y específica como lo exige el principio de legalidad. 1.3. Respecto a los apartes demandados del primer inciso del Artículo 55 de la Ley 13 de 1990, el actor aduce la misma violación de la reserva legal de las infracciones: “Es claro que los tipos sancionatorios no pueden ser creados por reglamento, como ya lo hemos argumentado suficientemente en los cargos contra los artículos 53 y 54. El artículo 55, pues, viola los artículos 6 y 29 de la Constitución que exigen que las conductas sancionables y las sanciones que se pueden imponer a los ciudadanos sean establecidas en una ley (reserva de ley). Así mismo tampoco creemos que el legislador pueda conectar como lo hace en esta norma sanciones de un estatuto con conductas prohibidas en otras leyes, a menos que esta conexión entre tipo (infracción) y sanción sea haga de manera expresa, reflexiva y clara y no solamente mediante la críptica conexidad que pretende generar el artículo 55 con cualquier disposición (sea legal o reglamentaria) que pretenda regular el sector pesquero.”[3] (Subrayas fuera del texto) Adicionalmente, el ciudadano López Medina considera que el Artículo 55 también desconoce la tipicidad que se exige para las sanciones, toda vez que el legislador enumeró un listado de estas y dejó a la discrecionalidad de la administración aplicar una o varias sanciones y dentro de cada una, un mínimo y un máximo, con el único criterio que fuera “según la gravedad”. En su criterio, este esquema de aplicación del tipo de sanción y de dosimetría es demasiado vago e indeterminado, hasta el punto que la autoridad administrativa competente, puede imponer una o más sanciones (incluso todas) frente a una misma infracción. 1.4. Finalmente, sobre el penúltimo inciso del Artículo 55 que dispone: “El capitán de la nave, el armador y los titulares del permiso de pesca, serán responsables solidarios de las sanciones económicas que se impusieren”, el demandante sostiene que el legislador utiliza de manera inadecuada e inconstitucional la herramienta de la responsabilidad objetiva, mediante el establecimiento de una responsabilidad legal altamente problemática. Al respecto, indica lo siguiente: “En principio la Constitución colombiana impone la garantía para los ciudadanos la aplicación de los principios de culpabilidad y de imputación. De aquí se ha extraído el principio según el cual la construcción prohíbe prima facie sanciones basadas en responsabilidad objetiva, es decir por el mero hecho del acaecimiento material o naturalístico de la conducta jurídicamente reprochada y prohibida”. En su criterio, esta norma establece una solidaridad demasiado amplia y temible, que pone en peligro principios de responsabilidad personal que son muy caros al constitucionalismo liberal y a las ideas básicas de justicia. Indica, que como lo ha establecido este Tribunal (cita varias sentencias de la Corte Constitucional), la responsabilidad objetiva está prohibida en principio, por la Constitución, razón por la cual, siempre hay que probar la culpa del infractor. Solamente, se permite este tipo de responsabilidad con ciertos requisitos señalados por la jurisprudencia constitucional, los cuales no se cumplen en este caso, como quiera que: a) la disposición acusada compromete el ejercicio de derechos de los sujetos que se les sanciona con responsabilidad objetiva, tales como el derecho al trabajo, al afectar sus actividades de pesca; derecho al buen nombre de los armadores y los titulares del permiso de pesca, al aparecer como infractores del Estatuto General de Pesca, aunque no participan en la infracción; c) propiedad privada y control de los medios de producción, por la imposición sucesiva de sanciones y d) el derecho a la producción de alimentos y a la seguridad alimentaria, como parte de una política industrial del Estado, específicamente, la producción derivada de actividades pesqueras. IV. INTERVENCIONES 1. Intervenciones oficiales 1.1. Ministerio de Agricultura Por oficio[4] radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 14 de abril de 2015, Sebastián Fausto Méndez Tolosa, en condición de apoderado especial del Ministerio de Agricultura, se pronunció en torno a los cargos formulados en la demanda. El interviniente solicita a la Corte declarar exequibles las disposiciones demandadas de la Ley 13 de 1990 fundamentándose en que la actividad pesquera está regulada por normas de orden público en las cuales prevalecen intereses superiores como la seguridad alimentaria y, en consecuencia, la regulación de esta actividad procede de directrices y recomendaciones dadas por la organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura FAO. En palabras del interviniente: “Sin embargo, la actividad pesquera es por su naturaleza y mandato legal es de interés público, y en tal sentido el régimen jurídico es ley marco material, por medio del cual se dictan normas generales en las cuales se diseñan objetivos y criterios a los que debe atenerse el gobierno para regular tal actividad, a través de los reglamentos, que desarrollan aquellos principios generales, definen faltas, diseñan prohibiciones y sanciones, conforme al marco jurídico legal, desarrollos y reglados éstos, que son los que cuestiona el impugnante. Y en ese orden de ideas el gobierno ejerce su intervención económica legal con el objetivo de responder de manera expedita y pronta a las necesidades de interés general y público inmerso en aquella actividad para proteger la seguridad alimentaria así como para evitar la sobre explotación de los recursos hidrobiológicos tanto marinos como fluviales, correspondiéndole por consiguiente, ejercer conforme a la ley o solo la facultad reglamentaria, precisando las faltas, prohibiciones e infracciones correspondientes, sino también la inspección vigilancia y control sobre las personas que se involucran en el aprovechamiento, captación y explotación de los recursos pesqueros, que es precisamente el alcance y dimensión para lo cual se faculta al ejecutivo, a través de las normas impugnadas. De ello se deriva entonces la labor de policía administrativa sobre la actividad pesquera que ejerce el ministerio de Agricultura, que para el caso en examen, tiene su razón de ser en las normas regulatorias consagradas en las leyes y en los tratados que dan soporte al estatuto de pesca.”[5] 1.2. Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca AUNAP Andrey Camilo Vinasco Duarte, apoderado judicial de la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca AUNAP, a través de oficio[6] recibido en la Secretaría General el 14 de abril de 2015, solicita a la Corte Constitucional se declare la constitucionalidad de las normas demandadas de la Ley 13 de 1990. La intervención de esta entidad de carácter técnico y especializado[7] se centra en que la autoridad pesquera ha sido habilitada legalmente para expedir reglamentos que fijen las condiciones y requisitos para la actividad pesquera y acuícola del país, así como para sancionar el incumplimiento de tales actos administrativos: “Ahora bien, si se revisan los preceptos reglamentarios aplicables a la ley 13 de 1990, podrá verificarse que estos acuden a fijar requisitos, procedimientos y fines, sin que de manera alguna fijen conductas constitutivas de sanción.es claro que frente al Principio de Legalidad la AUNAP ha sido habilitada legalmente, para expedir reglamentos que fijen las condiciones y requisitos para la actividad pesquera acuícola del país, así como para poder sancionar el incumplimiento no solo de estos actos administrativos, que se reitera, está plenamente facultado para expedir , sino de los que en cualquier norma, bien sea el legislador o el presidente como Suprema autoridad administrativa, expida para el efecto.”[8] De manera puntual, sobre los cargos formulados contra el Artículo 53 de la Ley 13 de 1990 manifiesta: “…el artículo 53 de la Ley 13 de 1990, tampoco desconoce el debido proceso, porque la norma parte del supuesto según el cual, para que pueda aplicarse, debe verificar previamente la existencia de la transgresión de una norma que no contenga una sanción específica, evento éste, en que la sanción imponible sería las descritas en el artículo 55 ibídem, razón por la que en lugar de infringir el mencionado principio lo estaría reafirmando.”[9] En cuanto a los numerales 1 y 12 del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990 reitera lo dicho frente a la constitucionalidad del Artículo 53 de la pluricitada norma, mientras que en relación con el numeral 8º del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990 expresa lo siguiente: “En cuanto al numeral 8º, se predica de su amplitud en el término, el cual, según el actor, los fines no se encuentran específicamente definidos como prohibidos, situación que su parecer genera confusión al pensarse que se puede tratar de actividades relacionadas con actividades no permitidas para las embarcaciones tienen que entenderse en el contexto en que está escrito( Estatuto General de Pesca) y en el marco regulatorio dentro del cual se le otorgó el permiso para ejercer actividades de pesca. La autoridad no puede comprender como la regulación del tema de pesca pueda ser ajena a un estatuto precisamente de pesca que regula una actividad que implica necesariamente la investigación, la extracción, el procesamiento y la comercialización del producto pesquero.”[10] Finalmente, en relación con los cargos de inconstitucionalidad presentados contra los apartes del primer inciso del Artículo 55 de la Ley 13 de 1990, la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca indica que las facultades otorgadas a la administración revisten una naturaleza discrecional: “Y es que resulta inconcebible el accionar de la administración sin el ejercicio de cierto grado de discrecionalidad. Cualquiera que sea el margen de detalle con que el legislador regule dicha actividad, se reitera que no es dable prever de antemano todas las contingencias posibles, haciendo imprescindible cierto margen de libre apreciación en los órganos administrativos. Esto no quiere decir que le acto discrecional pueda oponerse radicalmente al acto reglado, como si se tratase de sus categorías distintas, pues dicha discrecionalidad surge de los textos constitucionales o legales en forma expresa y de manera ilimitada. Por lo anterior, el ejercicio de dosificar la sanción a imponer no resulta de la arbitrariedad o del capricho del funcionario de turno que examina el expediente, sino que obedece a un análisis juicioso de orden jurídico, con todo lo que implica, que se realice cando estamos frente a una acción que genera una violación a la ley, la cual se encuentra debidamente probada, para tal efecto, dicho ejercicio se efectúa con el rigor del artículo 50 de la Ley 1437 de 2011…”[11] 1.3. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, por intermedio del apoderado judicial William Hernando Sabogal Torres y mediante oficio[12] radicado el 16 de abril de 2015, desestimó los cargos presentados por el actor contra el Artículo 53, los numerales 1, 8 y 12 del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990, limitándose a afirmar lo siguiente: “…para desvirtuar tal cargo, es preciso acudir a la sustentación contenida en este mismo escrito, en la respuesta al cargo “3.1.1”, en el entendido que, es claro que, el derecho fundamental al “debido proceso” se predica de todos los procesos judiciales y administrativos en curso, iniciados y/o adelantados en contra de los particulares, con violación a los principios contenidos en la norma, cuando expresa que, “nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa,…”, no se entiende entonces, como la propia ley acusada puede violar de antemano, tal principio y, si ello fuere así, que no lo es, el sujeto pasivo de la acción administrativa o judicial que lo sufre, puede y debe acudir ante los órganos jurisdiccionales en procura de la satisfacción de sus derechos, en ejercicio del debido proceso , al que el actor alude. Debe entenderse además que, la característica fundamental de la ley, es la ser general y abstracta.”[13] (Subrayas del texto) De otra parte, en relación con el Artículo 55 de la misma ley el interviniente sostiene: “…como quiera que, el actor reitera la acusación de violar las mismas normas constitucionales, para desvirtuar tal cargo, frente a la acusación de que el artículo 55 de la ley 13 de 1990 es violatorio de los artículos 6º y 29º de la Constitución Política, para nada varía en la sustentación que hace el actor en los cargos de la demanda “3.1.1” y “3.1.2”, y su interpretación equivocada respecto de las mencionadas normas constitucionales invocadas y su aplicación en el caso sub-litis; en el sentido, cabe reiterar la sustentación de la defensa contenida en ese mismo escrito, en la respuesta a los citados cargos. Ahora bien, con relación al cargo de violación al “Art. 15 de la Constitución Política, no se entiende como pretende el actor que el Estado no pueda regular la actividad pesquera mediante la expedición de la Ley acusada, LEY 13 DE 1990 “por la cual se dicta el Estatuto General de Pesca”, bajo la premisa o pretexto, de que ‘Todas las personas tiene derecho a su intimidad personal y familiar y a su bien nombre, y el Estado debe respetarlos y hacerlos respetar, de igual modo tienen derecho a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas que, en la recolección, tratamiento y circulación de datos se respetaran la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución; teniendo en cuenta que la correspondencia y demás formas de comunicación privada son inviolables…’, a lo cual alude la mencionada norma constitucional.”[14] Con base en lo anterior solicita a la Corte declare la exequibilidad de las normas demandadas. 1.4. Superintendencia de Puertos y Transporte La Superintendencia de Puertos y Transporte, por intermedio del apoderado judicial Luis Francisco León Fajardo, mediante oficio[15] recibido en la Secretaría General el 16 de abril de 2015, intervino dentro del trámite constitucional, solicitando a la Corte se declare la exequibilidad de las disposiciones demandadas, habida cuenta de que éstas no transgreden las normas constitucionales invocadas por el actor. Para sustentar esta postura jurídica, en relación con el Artículo 53 de la Ley 13 de 1990 expresa lo siguiente: “Encuentra uno que los argumentos aducidos por el demandante sobre la vulneración del debido proceso (artículo 29) y el (artículo 6) de la C.P. en su componente de principio de legalidad, se predica de cada conducta contenida en no prescribir los elementos básicos de las conductas típicas de la mayor flexibilidad que se admite en la tipificación en materia sancionatoria administrativa. Artículo 53 (acción y omisión) son claramente determinados o son determinables, en la medida que la norma impugnada realiza las remisiones normativas correspondientes a los artículos 54, y 55, de la Constitución, la Ley y los reglamentos sus funciones, obligaciones y responsabilidades, es posible establecer y conocer lo que está prohibido y establecido como sanción como lo provee el artículo 55 incorporado en el capítulo 3 de la citada ley.”[16] Sobre los numerales 8 y 12 del Artículo 54 demandado el interviniente dice: “La disposición acusada respetó el principio de legalidad, en lo referido a la reserva legal, por estar contenida en una norma expedida por el legislador en ejercicio de sus competencias. (Ley 1438 de 2011) No se vulnera el principio de tipicidad, en tanto en el precepto acusado se indican claramente todos los aspectos que debe contener una norma sancionatoria, como se verá a continuación: Los sujetos que pueden ser objeto de las sanciones en ella consagrados, se encuentran expresamente enunciados en el artículo 55 de la citada ley, que determina que impondrá multas en las cuantías señaladas en la presente ley, si a ello hubiere lugar, a las personas naturales y jurídicas que se encuentren dentro de su ámbito de vigilancia. Las sanciones que han de imponerse a quienes incurran en las conductas sancionables, están determinadas claramente por la Ley 13 de 1990 , específicamente en su artículo 55.en consecuencia los argumentos aducidos por el demandante sobre la vulneración del debido proceso administrativo en su componente del principio de legalidad , utilizando la técnica de tipos en blanco y no realizar las remisiones normativas precisas, no demuestran la transgresión a las normas de carácter constitucional invocadas.”[17] 1.5. Departamento del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina Catry Hooker Hudson María, actuando en calidad de apoderada judicial del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante oficio[18] radicado en la Secretaría General el 16 de abril de 2015, solicita a la Corte se declare la exequibilidad del Artículo 53, así como de los apartes demandados de los Artículos 54 y 55 de la Ley 13 de 1990. La interviniente, en nombre de la entidad territorial, sostiene que las normas demandadas no infringen la Constitución, toda vez que las disposiciones reglamentarias pueden establecer las conductas que constituyen infracciones y sanciones pesqueras, para lo cual al Gobierno Nacional le asiste la potestad reglamentaria de que trata el numeral 11 del Artículo 189 de la Carta Política. En cuanto a los Artículos 53 y el numeral 12 de la Ley 13 de 1990 señala que se trata de un tipo sancionatorio en blanco complementado con otras disposiciones de la misma ley: “En consecuencia, el artículo 53 de la Ley 13 de 1990 y el numeral 12 del artículo 54 contemplan una descripción genérica o que a su vez puede interpretarse como un tipo en blanco, el mismo es desarrollado en artículos subsiguientes de la citada ley como lo es el artículo 54 en sus diferentes numerales para el caso del artículo 53; de igual forma, en el decreto reglamentario 2256 de 1991, se desarrolla tanto al artículo53 como el numeral 12 del artículo 54 indicando aspectos tales como las conductas sancionables, actividad que es permitida por la constitución ya que la reglamentación es una función inherente al ejecutivo, y así lo preceptúa el numeral 11 del artículo 189 de la Carta Política.”[19] Y, en lo concerniente a la expresión demandada del Artículo 55 de la Ley 13 de 1990 sostiene: “…se reitera el argumento de que es facultativa la potestad reglamentaria de las leyes, que en este evento se indica taxativamente de antemano dicha facultad, no obstante se tipifican las clase de sanciones que pueden recaer sobre aquel que incurre en una conducta sancionable y por lo tanto no queda en la ambigüedad dicho concepto.”[20] 2. Intervenciones institucionales 2.1. Universidad Libre Por escrito[21] allegado a la Secretaría General de la Corte Constitucional el 12 de abril de 2015, Javier Enrique Santander Díaz y Edgar Valdeleón Pabón, en condición de estudiantes de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre, intervinieron dentro del trámite de constitucionalidad. Las razones consignadas en el escrito de intervención se limitan a reiterar lo aducido por el actor para justificar la inconstitucionalidad de las normas demandadas. En tal sentido, sostiene lo siguiente: “1. Frente a los primeros dos cargos relacionados con los artículos 53 y 54 parcial, se encuentra una grave afectación al orden constitucional, pues vulnera el principio de legalidad que ampara el Estado Social de Derecho, y el principio de separación de poderes. 2. El artículo 55, las expresiones “y reglamentarias sobre la materia” y “a una o más de las siguientes sanciones”, se considera que deben ser declarados inexequibles por razones de reserva de ley apoyada por reiterada jurisprudencia constitucional. 3. Frente a la siguiente expresión del artículo 55 referente a la responsabilidad solidaria del capitán, armador, y del titular del permiso de pesca, se considera pertinente declarar la exequibilidad condicionada de dicha disposición en el entendido que el ente administrativo surta el trámite sancionatorio de manera subjetiva respetando el debido proceso de cada uno de ellos y cuando encuentre mérito para extender dicha responsabilidad solidaria se lleve a cabo.”[22] 2.2. Universidad Sergio Arboleda de Santa Marta Por escrito[23] radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional, Juan Alberto Polo Figueroa, actuando en condición de Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda de Santa Marta, intervino dentro del trámite de constitucionalidad, solicitando se declare la inexequiblidad del Artículo 53 y los apartados demandados del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990. Para sustentar la inexequiblidad del Artículo 53 de la Ley 13 de 1990 sostiene que: “Las normas demandadas no describen de forma precisa y específica las conductas concretas que sean consideradas como infracciones en el sector pesquero, por ello, no se adecuan al principio de tipicidad. Aunque, la corte constitucional, ha establecido en varias oportunidades que en materia administrativa sancionadora este principio no se establece con el mismo rigor que en derecho penal ello no autoriza para crear normas abstractas en el derecho administrativo que dejen a los ciudadanos a la merced de la arbitrariedad en cuanto a las conductas que serán sancionadas.”[24] En relación con los apartes demandados del numeral 1º del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990, el interviniente afirma lo siguiente: “Los apartes acusados son inconstitucionales al vulnerar los artículos 6 y 29 de la Constitución toda vez que no respetan la reserva de ley contenida en el principio de legalidad al permitir que los actos administrativos que emite la autoridad pesquera que, aunque, sea un ente de la administración especializado no puede por ello regular mediante reglamentos materias propias del Legislativo porque de hacerlo así violaría la Constitución.”[25] Por último, para sustentar la inexequiblidad del numeral 8º del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990 manifiesta: “De igual manera, el numeral 8 del artículo 54 ‘utilizar embarcaciones pesqueras para fines no autorizados’ incurre en los mismos errores de imprecisión e indeterminación dando pie para que la autoridad pesquera tenga un margen de actuación mucho mayor al permitido, dado que, no establece de forma precisa y clara las conductas que serán sancionadas y esta no es una remisión extremadamente técnica que tenga que tener un tipo en blanco que permita a la autoridad pesquera regular dichas infracciones por medio de reglamento.”[26] 3. Intervenciones extemporáneas Vencido el término de fijación en lista[27] el 17 de abril de 2015, allegaron intervenciones extemporáneas: la Asociación Nacional de Empresarios ANDI (20 de abril de 2015), la Asociación Colombiana de Piscicultura y Pesca PIPESCA (20 de abril de 2015), el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER (20 de abril de 2015), la Dirección General Marítima DIMAR (23 de abril de 2015), la Universidad Externado de Colombia (28 de abril de 2015), el Instituto Colombiano Agropecuario ICA (4 de mayo de 2015) y la Universidad Popular del Cesar (6 de julio de 2015). V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN En cumplimiento de lo dispuesto en los Artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política, el señor Procurador General de la Nación rindió el Concepto[28] de Constitucionalidad Número 5917 del 15 de mayo de 2015, a través del cual solicita a la Corte Constitucional declarar exequibles el Artículo 53 y los apartes demandados de los Artículos 54 y 55 de la Ley 13 de 1990. En lo que al Artículo 53 se refiere, el concepto del señor Procurador se sustenta en que la disposición demandada, cuando hace una remisión a normas legales y reglamentarias en materia de pesca, respeta los principios constitucionales de legalidad y reserva de ley: “En este contexto, considera el jefe del ministerio público que el proceso sancionatorio que debe adelantar un órgano de control al que le corresponde ejercer la vigilancia superior de las conductas de un grupo de personas naturales o jurídicas que infrínjanlas disposiciones del Estatuto General de Pesca deberán estar señaladas en una ley pero, de igual forma, considera que estas también pueden ser desarrolladas por la reglamentación que expida el Gobierno Nacional. En ese sentido, serán válidas constitucionalmente cuando así lo dispone la ley que crea y defina la conducta infractora y que, en los eventos en que requiera ser complementada, la remite a otra disposición que bien puede ser otra ley o un reglamento. Pero esto siempre y cuando ésta última tengan un vínculo directo o indirecto con el sector pesquero, en este caso.”[29] En segundo lugar, sobre el cargo formulado contra las expresiones del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990 relativas a i) la realización de actividades pesqueras “o contraviniendo las disposiciones que la regulan” prevista en el numeral 1º, ii) la utilización de embarcaciones pesqueras para “fines no autorizados” contenida en el numeral 8º y, iii) la que de manera abierta prescribe “las demás conductas que señale el reglamento que para el efecto expida el Gobierno Nacional.” (Numeral 12), el jefe del ministerio público estima que también cumplen de forma adecuada con los principios de legalidad y tipicidad a través de normas complementarias y, para lo cual, refiere las sentencias C-599 de 1999 y C-404 de 2001, en las que la Corte Constitucional se pronunció en torno a los tipos sancionatorios en blanco: “Así, para el jefe del ministerio público las normas parcialmente demandadas son disposiciones claras y están suficientemente determinadas con las que, por ende, no se genera incertidumbre acerca de su configuración y, mucho menos, duda para el destinatario de la norma, como lo aduce el accionante. Y, así, en estos términos cumplen con los principios de legalidad y tipicidad.” [30] Finalmente, en relación con la expresión “reglamentarias sobre la materia” prevista en el Artículo 55 de la Ley 13 de 1990, la vista fiscal señala que en el ámbito del derecho administrativo sancionatorio algunos principios como el de legalidad operan con menor rigor que en el campo del derecho penal, por lo que el uso de conceptos indeterminados y de tipos en blanco resulta ser más flexible: “Por lo tanto, se deduce que las sanciones descritas en la disposición acusada tienen fundamento legal expresa y claramente definidas por la Ley 13 de 1990 (reserva legal) que, se reitera, conforme con la jurisprudencia constitucional admite la remisión a otra ley o a una disposición contenida en un reglamento, siempre y cuando sea sobre la misma materia, lo que constituye una garantía para el debido proceso y para el derecho de defensa. Y esto, además, cuando es fácil advertir que otorgar a las autoridades administrativas del INPA la facultad de imponer una sanción o castigo por el cumplimiento de las normas jurídicas pesqueras que exigen un determinado comportamiento a los particulares o a os servidores públicos, permite asegurar los fines del Estado, y, al mismo tiempo, preservar el mantenimiento del orden jurídico…”[31] VI. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del Artículo 241 de la Constitución Política. 2. Cuestión previa (aptitud de la demanda) Previo a la formulación del problema jurídico objeto de la presente acción de inconstitucionalidad, corresponde a esta Corporación pronunciarse en torno a la aptitud de la demanda. Esto debido a que, cuando los ciudadanos ejercen la acción pública de inconstitucionalidad, les asiste el deber de señalar con precisión: (i) el objeto demandado, (ii) el concepto de la violación, y (iii) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Estos elementos normativos previstos en el Artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, han sido sistematizados[32] por la jurisprudencia de esta Corporación, bajo condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Al tenor de estas condiciones, la demanda debe: (i) ser suficientemente comprensible (claridad), (ii) recaer sobre el contenido real de la disposición acusada y no sobre un contenido inferido por quien demanda (certeza), (iii) demostrar cómo la disposición demandada vulnera la Carta Política (especificidad), (iv) valiéndose de argumentos de índole constitucional (pertinencia) y, por último, la demanda debe suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma acusada (suficiencia). En el caso sometido a estudio de la Sala Plena, se observa que el demandante plantea que las disposiciones atacadas lesionan el principio de responsabilidad jurídica (art. 6 C.P.) y el debido proceso (art. 29 C.P.), toda vez que desconocen la legalidad en materia sancionatoria. Para sustentar los cargos formulados, el actor se vale de argumentos que cumplen las condiciones decantadas por la jurisprudencia constitucional, explicando de forma clara, cierta, específica, pertinente y suficiente las razones por las cuales estima que el Artículo 53 y los apartes contenidos en los Artículos 54 y el primer inciso del 55 de la Ley 13 de 1990, desconocen la Constitución. Lo anterior se evidencia por las siguientes razones: En primer término, se cumple con la condición de claridad puesto que la argumentación expuesta por el actor es cabalmente comprensible para el lector y se encuentra ordenada por los cargos que le imputa a cada una de las disposiciones demandadas. En segundo lugar, la demanda es cierta, en tanto se dirige a cuestionar la constitucionalidad del contenido real de las disposiciones demandadas y no de contenidos subjetivamente inferidos por el actor. En tercer lugar, el demandante satisface el requisito de la especificidad, toda vez que indica como parámetro de juzgamiento de las normas demandadas el contenido prescriptivo de los Artículos 6, 15, 29 y 65 de la Constitución Política. En cuarto lugar, frente a la condición de pertinencia, se observa que en el cuerpo de la demanda se presentan argumentos de dimensión constitucional, orientados a demostrar cómo las normas atacadas terminan por permitir el establecimiento de un régimen sancionatorio por parte del ejecutivo y de responsabilidad objetiva, proscrito por el ordenamiento jurídico. Lo anterior, se sintetiza en un argumento presentado a folio 5 de la demanda: “Los artículos 53, 54 y 55, en su afán por establecer una policía sectorial potente y creíble, le terminaron concediendo facultades de manera tan amplia e indisciplinada al Estado regulatorio que ciertamente violan las imitaciones constitucionales más básicas al poder estatal de sancionar.” Todo lo cual, genera una duda de constitucionalidad que amerita el estudio de correspondiente. En este punto del análisis, conviene precisar que los cargos formulados contra el Artículo 53, 54 (parcial) y el primer inciso del 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990, se fundamentan en que contrarían lo dispuesto en los Artículos 6 y 29 de la Constitución y, cuando ataca la constitucionalidad parcial del Artículo 55, además de invocar la infracción de estos (Artículos 6 y 29 de la Constitución), simultáneamente sostiene que el penúltimo inciso de dicha disposición, quebranta los Artículos 15 y 65 Superiores. Al respecto, la Sala encuentra que la demanda presentada contra los Artículos 53, 54 (parcial) y las expresiones del primer y penúltimo inciso del Artículo 55 (parcial) satisfacen las condiciones sistematizadas por la jurisprudencia constitucional, como ya se dijo, al generar duda en cuanto a la constitucionalidad, en relación con los parámetros establecidos en los Artículos 6 y 29 de la Constitución. No obstante, esta inferencia no es predicable del parámetro anunciado por el actor cuando señala que el penúltimo inciso del Artículo 55 (parcial) demandado, quebranta los Artículos 15 y 65 de la Constitución, pues esos cargos no satisfacen las condiciones anteriormente dichas, conforme se pasa a explicar: Lo que el actor cuestiona es la solidaridad entre los posibles responsables sancionados por la autoridad pesquera, precisando que ello, además, de la legalidad y el debido proceso quebranta el derecho al buen nombre y a la producción de alimentos. En cuanto al buen nombre, no se observa en la argumentación expuesta cómo se afecta el Artículo 15 Constitucional, pues el actor sustenta esta parte de la demanda con un argumento de constitucionalidad concreta: “La vulneración del derecho fundamental al buen nombre se presenta cuando se emiten actos administrativos donde se declara la responsabilidad y se imponen multas contra el armador, el titular del permiso de pesca y el capitán del buque por infracciones cometidas, por sujetos distintos, contra el régimen legal de pesca.”[33] Lo transcrito incumple el requisito de especificidad, dado que no demuestra cómo la disposición contraría el contenido dispositivo del Artículo 15 de la Constitución, sino que su reclamo está orientado a demostrar cómo se afecta el sujeto sancionado con la medida que se le impone cuando quebranta el régimen de pesca. En ese sentido, toda sanción legitima o no afectaría el derecho al buen nombre. De allí que lo argumentado por el actor se contrae nuevamente a cuestionar si la legalidad de ese régimen de pesca contr...