Sentencia C-699 de 2013

C-699-13 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-699/13 LICENCIA TEMPORAL NO REMUNERADA PARA CONCEJALES-Contradicción a la prohibición establecida en el artículo 134 de la Constitución La Sala Plena de la Corte Constitucional decide que (i) a la luz de los criterios fijados por la jurisprudencia constitucional para identificar una norma cuyo contenido es propio de ley estatutaria, el Congreso de la Republica no viola la reserva de la ley estatutaria (Arts. 152, CP), al establecer mediante ley ordinaria el derecho de los partidos que se declaren en oposición al Alcalde Municipal, a participar en la primera vicepresidencia del Concejo Municipal (Art. 22, Ley 1551). (ii) el Congreso de la República, viola la expresa y categórica regla constitucional según la cual ‘no habrá faltas temporales’ en las corporaciones públicas de elección popular (art. 134, CP), al establecer una licencia temporal no remunerada de mínimo 3 meses, sin finalidad o propósito alguno de carácter concreto [en especial, sin pretender proteger derechos fundamentales] y sin límite temporal, la cual, además, había sido expresamente derogada de la norma constitucional que la contemplaba (art. 261, CP) para, precisamente, poder suplir la prohibición de que no habrá faltas temporales en las corporaciones públicas (art. 134, CP); (iii) el Congreso de la República, viola la regla constitucional según la cual ‘las faltas temporales no darán lugar a reemplazos’ en las corporaciones públicas de elección popular (art. 134, CP), al establecer legalmente que se permite el reemplazo con candidatos no elegidos, ‘de las mujeres que hagan uso de la licencia de maternidad’ (artículo 24, Ley 1551 de 2012); también por ser una regla legal claramente contraria a una regla constitucional expresa. NORMAS PARA MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-No toda regulación relativa a la oposición política, requiere de Ley Estatutaria La Sala Plena de la Corte Constitucional considera que el artículo 24 de la Ley 1551 de 2012 es contrario a la constitución, por cuanto revive la licencia no remunerada para los miembros de una corporación pública de elección popular (el Concejo Municipal), contrariando de forma clara y evidente, la expresa prohibición constitucional. En este caso, no se trata de una de las faltas temporales que excepcionalmente se pueden reconocer, como la licencia de maternidad, por el contrario, es una de las faltas temporales que expresamente se excluyó de la Constitución por permitir a los conejales ausentarse durante largos periodos de tiempo. NORMAS PARA MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Participación en la primera vicepresidencia del concejo por parte del o los partidos que se declaren en oposición al alcalde/NORMAS PARA MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Funciones de los alcaldes REEMPLAZOS EN ENTIDADES PUBLICAS DE ELECCION POPULAR-Régimen constitucional RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Criterios de identificación desarrollados en la jurisprudencia constitucional Los criterios de identificación de los contenidos normativos sometidos a reserva de ley estatutaria han sido retomados recientemente por la jurisprudencia constitucional de la siguiente manera, “El primero […] puede denominarse como el criterio de la integralidad. En estos términos, la exigencia de ley estatutaria sólo se aplica a la regulación que tenga la pretensión de ser “integral, completa y sistemática, que se haga de los derechos fundamentales. Este criterio fue expuesto en la Sentencia C-425 de 1994 y reiterado por pronunciamientos posteriores. […] Un segundo criterio de interpretación restringida señala que debe tramitarse por Ley Estatutaria, aquellas iniciativas cuyo objeto directo sea desarrollar el régimen de los derechos fundamentales o de alguno de ellos en particular. […] Un tercer criterio [… es] el referente a que ‘solamente se requiere de este trámite especial cuando la ley regula <de manera integral un mecanismo de protección de derechos fundamentales>, siempre que se trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa y protección de un derecho fundamental.’ (Subrayas fuera del original)”. Finalmente, y como cuarto criterio se encuentra la afectación o desarrollo de los elementos estructurales de un derecho fundamental. Como se ha indicado la reserva de ley estatutaria no se predica de la regulación de “todo evento ligado a los derechos fundamentales” sino “solamente los elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales”, de modo que las leyes estatutarias no deben regular en detalle cada variante o cada manifestación de dichos derechos o todos aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio. […]. Ahora bien, para definir los elementos estructurales esenciales, la jurisprudencia constitucional se ha valido de la teoría del núcleo esencial. Según esta teoría los derechos fundamentales tienen (i) un núcleo o contenido básico que no puede ser limitado por las mayorías políticas ni desconocido en ningún caso, ni siquiera cuando un derecho fundamental colisiona con otro de la misma naturaleza o con otro principio constitucional, y (ii) un contenido adyacente objeto de regulación. […]”. Los criterios fueron finalmente resumidos por la Corte Constitucional en aquella oportunidad en los siguientes términos: “En consecuencia, y de conformidad con los criterios desarrollados por la jurisprudencia, deberán tramitarse a través de una ley estatutaria: (i) los elementos estructurales del derecho fundamental definidos en la Constitución, (ii) cuando se expida una normatividad que consagre los límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten el núcleo esencial, (iii) cuando el legislador tenga la pretensión de regular la materia de manera integral, estructural y completa la regulación del derecho, (iv) que aludan a la estructura general y principios reguladores y (v) que refieran a leyes que traten situaciones principales e importantes de los derechos.” En cuanto a este último criterio (las situaciones importantes de los derechos), es importante sea aplicado de forma estricta y rigurosa, pues un uso laxo o flexible respecto a qué puede ser considerado importante, implicaría que toda la legislación sobre menores fuera de carácter estatutario (las leyes de adopción, el código de la infancia, etc.) o la mayoría de las normas civiles acerca de la familia. El punto de partida de la jurisprudencia constitucional no se puede olvidar: una interpretación ampliada y general de la reserva de ley estatutaria, tiene el efecto perverso de reducir el ámbito de discusión democrática ordinaria. Tal lectura de la Constitución llevaría a que las leyes estatutarias no sean excepcionales, sino generales y rutinarias. En otras palabras, una interpretación ampliada y flexible de la reserva de ley estatutaria implicaría que éstas pasarían a ser las leyes ordinarias, mientras que las leyes ordinarias pasarían a ser extraordinarias, como esperó que fueran la leyes estatutarias el Constituyente de 1991. ESTATUTO DE LA OPOSICION CONTENIDA EN ARTICULO 112 DE LA CONSTITUCION POLITICA-No todos los aspectos contenidos en dicho artículo tienen que ser tramitados por Ley Estatutaria/ESTATUTO DE LA OPOSICION-Regulación/PROTECCION DE LOS DERECHOS DE LAS MINORIAS POLITICAS EN OPOSICION-Contenido y alcance PROHIBICION CONSTITUCIONAL A LAS SUPLENCIAS-Evolución PROHIBICION DE SUPLENCIAS Y REGIMEN CONSTITUCIONAL DE REEMPLAZOS EN CORPORACIONES DE ELECCION POPULAR-Elementos básicos/REGIMEN DE SUPLENCIAS-Contenido RESTRICCION A FALTAS TEMPORALES-Interpretación armónica y razonable LICENCIA TEMPORAL NO REMUNERADA PARA CONCEJALES-Alcance normativo REEMPLAZO DE MUJERES EN LICENCIA DE MATERNIDAD QUE SON MIEMBROS DE ELECCION POPULAR-Violación de prohibición constitucional de reemplazo por faltas temporales/VIOLACIONES EVIDENTES A LA CONSTITUCION POLITICA-Jurisprudencia constitucional Referencia: expediente D-9585 Demandante: Wilmar Quintero Bohórquez Acción de inconstitucionalidad contra los artículos 22, 24 y 29, parciales, de la Ley 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. Magistrada ponente MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil trece (2013) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente, SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el 13 de marzo de 2012, el ciudadano Wilmar Quintero Bohórquez presentó acción de inconstitucionalidad contra los artículos 22, 24 y 29, parcialmente, de la Ley 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. La demanda fue repartida y admitida para su conocimiento por la Sala Plena, mediante auto de 11 de abril de 2013. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la norma acusada, resaltando los apartes demandados por el accionante. Ley 1551 de 2012 “por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios” […] Capítulo IV Concejales Artículo 22. Sustitúyase el inciso 2o del artículo 28 de la Ley 136 de 1994, así: El o los partidos que se declaren en oposición al alcalde, tendrán participación en la primera vicepresidencia del Concejo. Artículo 24. Licencia. Los Concejales podrán solicitar ante la Mesa Directiva, Licencia Temporal no Remunerada en el ejercicio de sus funciones, que en ningún caso podrá ser inferior a tres (3) meses. Concedida ésta, el concejal no podrá ser reemplazado. Exceptúense de esta prohibición las licencias de maternidad y paternidad. En caso de ser concedida la Licencia Temporal, el Presidente de la Corporación no permitirá que ingresen al Concejo o se posesionen a título de reemplazo candidatos no elegidos, salvo en el caso de las mujeres que hagan uso de la licencia de maternidad. Parágrafo 1o. Licencia de maternidad. Las Concejalas tendrán derecho a percibir honorarios por las sesiones que se realicen durante su licencia de maternidad, entendiéndose como justificable su inasistencia. Parágrafo 2o. Las mujeres elegidas Concejalas que pertenezcan al Programa Familias en Acción, no estarán impedidas para continuar como beneficiarias en dicho Programa. […] Capítulo V Alcaldes ARTÍCULO 29. Modificar el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, el cual quedará así: Artículo 91. Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: […] a) En relación con el Concejo: […] b) En relación con el orden público: […] c) En relación con la Nación, al departamento y a las autoridades jurisdiccionales: […] d) En relación con la Administración Municipal: […] e) Con relación a la Ciudadanía: […] f) Con relación con la Prosperidad Integral de su región: […] g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal. Una vez el ejecutivo incorpore estos recursos deberá informar al Concejo Municipal dentro de los diez (10) días siguientes.”[1] III. DEMANDA Ricardo Barroso Álvarez presentó acción de inconstitucionalidad contra los artículos 22, 24 y 29, parcialmente, de la Ley 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, por considerar que violan los artículos 112, 134 y 345 de la Constitución Política, respectivamente, en los términos que se exponen a continuación. 1. El demandante considera que el legislador no podía por medio de una ley ordinaria establecer cuál es la participación a la que tienen derecho las minorías en las Mesas Directivas de las Corporaciones Públicas, porque, de acuerdo con el artículo 112 constitucional, tales reglas deben fijarse en una ley estatutaria, no ordinaria. Dice la demanda, “El artículo 112 superior, modificado por el artículo 5 del acto legislativo 01 de 2003, en su último inciso dispone que la participación de las minorías en las Mesas Directivas de las Corporaciones Públicas de elección popular, como son los Concejos, se reglamentará íntegramente mediante ley estatutaria, para cuya aprobación, modificación o derogación se requiere, según lo dispone el artículo 153 ibídem, la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de la República, que su aprobación se efectúe dentro de una sola legislatura y se someta a la exequibilidad del proyecto de ley aprobado; requisitos que no cumple la Ley 1551 de 2012, por lo que sus mandatos referentes a la participación de los partidos de oposición en las mesas directivas de los concejos, son incompatibles con el inciso final del artículo 112 de la Constitución Política. || Ha de atenderse a lo dispuesto en el artículo 27 del Código Civil que preceptúa que ‘cuando el sentido de la ley sea claro no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu …’; el mandato del constituyente incorporado dentro del artículo 112 de la Constitución es expreso en el sentido de que el legislador en una ley estatutaria regulará íntegramente la materia. Sin embargo, la Ley 1551 de 2012 ‘Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios’, siendo una ley ordinaria, reguló en el artículo 22 la participación de las minorías o de los partidos de oposición en las Mesas Directivas de los Concejos, sin tener en cuenta el legislador que dicha regulación debió tramitarse mediante una ley estatutaria. || Es decir, si bien es plausible que se garantice la participación de los partidos de oposición en las Mesas Directivas de los Concejos, ha de atenerse el legislador a lo dispuesto por el Constituyente respecto a esa materia. Teniendo en cuenta que el legislador mediante una ley ordinaria reguló esta materia que por mandato del constituyente es reserva íntegramente de ley estatutaria, ha de declararse inconstitucional la norma acusada.” 2. En segundo término, la demanda sostiene que el artículo 24 de la ley acusada, al regular las licencias de los concejales, viola la Constitución al crear un tipo de falta temporal (la licencia temporal no remunerada), que permite remplazos temporales, contrariando la misma norma constitucional. Dice la demanda al respecto, “Por regla general y expreso mandato del artículo 134 de la Constitución P olítica, modificado por el artículo 6 del Acto Legislativo 01 de 2009, los miembros de las Corporaciones Públicas de Elección Popular NO tendrán suplentes, estableciendo la citada norma de manera puntual los caos excepcionales en los que un Congresista, Diputado, Concejal o Edil puede ser reemplazado. || Esta misma norma superior dispuso que en las Corporaciones Públicas de Elección Popular, por regla general, no habrán faltas temporales, estableciendo como única excepción la ausencia generada como consecuencia de una licencia de maternidad, y seguidamente es expreso el mandato del constituyente al indicar que las ‘faltas temporales no darán lugar a reemplazos’. Pese a lo anterior, el legislador, contrariando lo dispuesto en la norma constitucional, decidió aprobar el artículo 24 de la Ley 1551 de 2012, creando una nueva falta temporal para los Concejales mediante el establecimiento de la figura de la licencia temporal no remunerada, figura que fue eliminada por el artículo 10 del Acto legislativo 01 de 2009 que modificó el artículo 261 de la Constitución, único precedente normativo y constitucional que establecía la posibilidad de la licencia temporal no remunerada para los Concejales, servidores públicos que no tienen la calidad de empleados públicos. || El artículo 134 constitucional no autoriza al legislador para que mediante una ley ordinaria establezca nuevas excepciones o faltas temporales para los concejales distintas a la originada por la licencia de maternidad de que pueden gozar las mujeres que integren estas Corporaciones en virtud de la misma disposición. Por su parte, el mismo artículo 24 de la Ley 1551 de 2012 establece que la ausencia originada por las mujeres que hagan uso de la licencia de maternidad o los hombres que hagan uso de la licencia de paternidad podrá ser reemplazada por candidatos no elegidos, cuando de manera expresa el canon constitucional invocado dispuso que las ‘faltas temporales no darán lugar a reemplazos’. || El hecho de que el artículo 134 de la Carta Política acepte que excepcionalmente la licencia de maternidad da origen a una falta temporal, ello no significa que pueda entenderse que su ausencia puede ser suplida por un candidato no elegido pues el mismo constituyente estableció como regla la no suplencia y dispuso puntualmente los casos excepcionales en que puede ser reemplazado el miembro de una Corporación Pública, sin que se autorizara el legislador para establecer nuevas excepciones.” 3. Finalmente, en relación con el artículo 29 de la ley, que faculta a los alcaldes para incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto los recursos que haya recibido el tesorero municipal por cofinanciación de proyectos, el demandante anota que es: “[…] inconstitucional que una facultad que fue atribuida por el constituyente de manera exclusiva a los Concejos municipales para adicionar el presupuesto de rentas y gastos aprobado mediante Acuerdo, sea otorgada por el legislador a los Alcaldes municipales para que estos mediante decreto puedan realizar dichas adiciones.” Dice al respecto, “[…] la Constitución exige que sea el Concejo, en este caso, quien decrete y autorice cómo se deben invertir los dineros del erario público del Municipio, lo cual explica la llamada fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, aspecto sobre el cual se ha pronunciado en varias oportunidades la Corte Constitucional y según la cual, las apropiaciones efectuadas en este caso por el Concejo Municipal a través del Acuerdo de Presupuesto, son autorizaciones que limitan la posibilidad de gasto gubernamental ya que éste no puede modificar el presupuesto, pues tal atribución, se repite, corresponde por mandato constitucional al Concejo y en consecuencia no puede el Legislador atribuir o entregar dicha facultad al Alcalde. || El artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 adicionó al literal g) al artículo 91 de la Ley 136 de 1994 y mediante ese literal dispuso que el Alcalde Municipal tendrá como función adicionar por decreto al presupuesto general del municipio, aprobado mediante Acuerdo Municipal, los recurso que haya recibido como cofinanciación de proyectos provenientes de cualquier orden, violando de esta manera la facultad expresa que en materia presupuestal le entregó el constituyente a los Concejos Municipales. Una adición o una incorporación adicional de recursos al presupuesto aprobado por el Concejo significa un incremento de las rentas (ingresos) y las apropiaciones (gastos) inicialmente aprobadas por el Concejo Municipal, es por esta simple razón que el Constituyente optó por entregar exclusivamente al Concejo Municipal, en el caso de los municipios, la facultad de adicionar o trasladar el presupuesto, pues el Concejo, como representante del pueblo, debe conocer que recursos adicionales ingresaron al municipio a los inicialmente proyectados en el acuerdo de presupuesto, para así mismo establecer cómo va a ser la asignación y/o distribución de esos recursos según la destinación con que ingresaron, priorizando en todo caso la inversión social con miras a cumplir las metas del Plan Municipal de Desarrollo.” IV. INTERVENCIONES 1. Federación Colombiana de Municipios El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios, participó en el proceso de la referencia, para exponer sus consideraciones sobre los cargos presentados por la demanda. 1.1. En primer lugar, la intervención manifiesta compartir íntegramente el argumento de la demanda en contra del artículo 22 de la Ley 1551 de 2012. Resalta de la norma, las dificultades para su aplicación en un régimen no parlamentario. Se dice al respecto, “Lo primero que llama la atención es que la norma parece concebida para un régimen parlamentario puro, en el cual es de presumir que la mayoría del concejo y el alcalde están en una misma orilla, mientras que en el caso colombiano las cosas no son de ese modo, bien puede ocurrir que la mayoría de los concejales estén en oposición al Alcalde, caso en el cual se generaría el absurdo de que ocuparían no sólo la Presidencia sino también la primera vicepresidencia del cabildo. || Adicionalmente, como puede verse, lo que la Ley 1551 hace es modificar el artículo 28 de la Ley 136 de 1994”. Mencionó además, que el Consejo de Estado, había determinado previamente inaplicar ese artículo 28, por ser contrario a la Constitución.[2] De acuerdo con esa decisión judicial, se sostiene, la norma aplicable no asigna vicepresidencia alguna sino que dispone que los partidos y movimientos minoritarios con personería jurídica tendrán derecho a participar en las Mesas Directivas de los cuerpos colegiados, según su representación en ellos. 1.2. Considera que la segunda de las normas acusadas, el artículo 24 de la Ley 1551, debe ser declarado inconstitucional por las razones indicadas en la demanda, las cuales, a su parecer, encuentran respaldo en la jurisprudencia contencioso administrativa. Dejando a salvo la protección a la licencia de maternidad, que no tienen ninguna discusión, las suplencias están totalmente proscritas del orden constitucional vigente. 1.3. Finalmente, con relación al artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, la Federación considera que la norma no desconoce la Constitución Política. De hecho, advierte que el demandante presenta un cargo de inconstitucionalidad que parte de una suposición errada sobre el funcionamiento del derecho positivo vigente. Sostiene al respecto; “nos parece que en este caso el accionante parte de una presunción errónea, como es que la autorización para incorporar recursos que se hayan recibido a título de cofinanciación de otras entidades supone una modificación del presupuesto aprobado por el Concejo. || Es que la legalidad se predica no sólo del gasto sino también del ingreso, a la luz del artículo 345 de la Constitución que habla de ‘ingresos legalmente autorizados’. Es decir, que si en el presupuesto no estuviera previsto el ingreso por vía de cofinanciación el Alcalde ni siquiera podría recibirlo, por tanto tampoco incorporarlo. || Pero si en el presupuesto está contemplado el posible ingreso de partidas de cofinanciación por parte de autoridades nacionales o departamentales, o bien de cooperación internacional, el Alcalde podrá celebrar el convenio o adelantar las gestiones necesarias para el recibo, teniendo como referente el rubro presupuestal respectivo al cual se llevarán, y por tanto podrá así mismo proceder a la respectiva incorporación”. 2. Ministerio del Interior El Ministerio del Interior intervino en el proceso de la referencia, mediante apoderado, para defender la constitucionalidad de las dos primeras normas acusadas por la demanda (los artículos 22 y 24 de la Ley 1551 de 2012) y solicitar la inhibición en cuanto a la última (artículo 29 de la misma Ley). Con relación a esta cuestión, se afirma que la demanda no presenta un cargo de constitucionalidad que se dirija contra una norma existente, sino simplemente contra una regla supuesta. Dice al respecto: “[…] el accionante presenta una argumentación que no sustenta materialmente el concepto de la violación de la norma superior […] toda vez que con base en una apreciación meramente subjetiva, como lo es considerar que ‘una adición o una incorporación adicional de recursos al presupuesto aprobado por el Concejo significa un incremento de las rentas (ingresos) y las apropiaciones (gastos)’, se afirma que ‘el constituyente optó por entregar exclusivamente al Concejo Municipal la facultad de adicionar o trasladar el presupuesto, pues, como representante del pueblo, debe conocer qué recursos adicionales ingresaron […] para así mismo establecer cómo va a ser la asignación y/o distribución de esos recursos’, cuando esto es una deducción hecha por el actor respecto de la proposición jurídica real y existente de la norma superior aludida, la cual se limita a prohibir hacerse algún gasto público, a nivel municipal, que no haya sido decretado por los concejos municipales.” 2.1. La primera de las normas acusadas (artículo 22) referente a la participación de la oposición en las mesas directivas, debe ser declarada constitucional puesto que no contraviene la reserva de ley estatutaria. Para el Ministerio, la reglamentación a la que hace referencia el artículo 112 de la Constitución Política (el estatuto de la oposición) existe actualmente en el ordenamiento. Dice al respecto: “Tal reglamentación mediante ley estatutaria existe en el ordenamiento jurídico colombiano, en tanto la Ley Estatutaria 130 de 1994, en sus artículos 32, 33, 34, 35, 36, 50 y 51, reglamentó la materia con satisfactorio control previo de constitucionalidad, mediante la sentencia C-089 de 1994, la cual los declaró exequibles.” La disposición objeto de revisión, a su parecer, “[…] no pretende de ninguna forma regular de manera completa el Régimen de la Oposición, lo cual implica, a la luz de la Constitución […], que se surta el trámite de una Ley Estatutaria para tal fin, la cual existe, sino que trae una disposición conforme a la filosofía de la Constitución para materializar la participación de la oposición en la mesa directiva de la Concejos, facultad legislativa pertinente en esta ley que tiene por objeto modernizar la normativa relacionada con el régimen municipal, en el cual, en palabras de la Corte Constitucional, ‘las prácticas democráticas y, por esta vía, del ejercicio del derecho a la crítica política, se extiende al ámbito de las entidades territoriales’. || […] si contrario al anterior argumento se pensare que toda implicación, por particular y específica que sea, como lo es, en el presente asunto, la forma de participación de la Oposición en la Mesa Directiva de los Concejos Municipales, debe ser regulado por una Ley Estatutaria, pues es materia de ésta, entre otras, el Estatuto de la Oposición; entonces, la Ley Ordinaria se tendría que ver reducida en su ámbito de contenido y dejaría de ser el tipo de Ley que regule la generalidad y especificidad de los temas de interés jurídico, en ejercicio de la denominada cláusula general de competencia de la cual goza el legislador. […].” 2.2. Para el Ministerio del Interior, la segunda de las normas acusadas, el artículo 24 de la Ley 1551 de 2012, debe ser declarado exequible por cuanto tampoco viola la Constitución. Partiendo de la regla constitucional general, introduce una excepción que proteja el derecho a la igualdad de las personas que hacen parte de los concejos municipales. Dice al respecto la intervención: “[…] en el caso del artículo 24 demandado se tiene que el mismo legislador cumple con el mandato constitucional del artículo 134 superior, pues deja en claro que, en el caso de las licencias temporales que impliquen licencia no remunerada no habrá lugar a reemplazo: ‘concedida ésta, el concejal no podrá ser reemplazado.’ || Ahora bien, el demandante omite en su argumentación que el legislador está llamado a la defensa de los derechos fundamentales que la Constitución reconoce a los trabajadores, tanto privados como públicos, y que debe hacer efectivo el sagrado principio de igualdad material, los cuales deben ser interpretados en forma sistemática con el contenido orgánico y funcional de la Constitución. || Ha sido precisamente la Corte Constitucional, la que […] ha defendido el derecho inalienable de los servidores y funcionarios públicos a gozar de la posibilidad de solicitar licencias no remuneradas. En efecto, en reciente fallo, sentencia C-546 de 2011 ratificó la constitucionalidad de las licencias no remuneradas para funcionarios de la rama judicial que ya habían sido declarados exequibles en sentencia C-037 de 1996. || Sería absurdo que el Constituyente y el legislador, para el caso de los cargos de elección popular, prohibiera que los elegidos pudiesen usar su derecho a pedir una licencia no remunerada para el ejercicio de sus derechos individuales, tales como el desarrollo de su libre personalidad, el derecho a la educación o sortear una situación de calamidad familiar gracias a esta figura, sin que les implique renunciar al cargo.” 2.3. Por último, la intervención insiste en la impertinencia del cargo presentado en contra de tercera y última disposición legal acusada (el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012). Sostiene al respecto: “Si bien es competencia del respectivo Concejo Municipal la aprobación del presupuesto de rentas y gastos, en este caso no se trata de una adición como pretende hacerlo ver el demandante, sino de una mera incorporación contable en el presupuesto, pues se trata de recursos cuya naturaleza y destinación está ya definida y decretada por el Congreso Nacional en el Presupuesto General de la Nación o por las Asambleas Departamentales, cumpliéndose de este modo el artículo 345 superior. || […] la norma demandada se refiere a la incorporación contable de recursos de cofinanciación de entidades nacionales y departamentales, los cuales previamente se encuentran decretados por el legislador o por la asamblea departamental, como se ha anotado; asimismo, cuando se trata de transferencias de organismos de cooperación internacional su destinación se encuentra plenamente definida por estos organismos en convenios previos de cofinanciación de proyectos especiales firmados por el municipio y sólo se transfieren al municipio para que este los ejecute en proyectos cuyo presupuesto ya está estimado y definido por el municipio, por lo que la norma demandada sólo busca que dichos recursos sean contabilizados, sólo para registrar la estimación de su cuantía, al ser incorporados al Presupuesto mediante decreto, sin que por ello se afecte la aludida norma constitucional.” 3. Intervención del Ministerio de Hacienda Mediante apoderado, el Ministerio de Hacienda participó en el proceso de la referencia, para defender la constitucionalidad de los apartes demandados de los artículos 22 y 24. En relación con el artículo 29, literal g), de la Ley 1551 de 2012 sostiene que la Corte debería inhibirse de hacer algún pronunciamiento, puesto que en ningún caso la norma vulnera o sustituye lo dispuesto en el artículo 345 de Constitución. Se agrega que el cargo acusa de inexequible una regla supuesta por el accionante, no una regla que realmente exista en el ordenamiento jurídico vigente, además de incurrir en otras falencias.[3] 3.1. Sin embargo, el Ministerio de Hacienda solicita que, en caso de que la Corte se decida pronunciarse de fondo, resuelva que la norma acusada no viola el artículo 345 de la Constitución por las razones invocadas. La intervención funda su análisis en el concepto de gasto público. Señala que “[… el] presupuesto es un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, y en esa medida cumple funciones redistributivas, de política económica, planificación y desarrollo, todo lo cual explica la Carta ordene que el presupuesto refleje y se encuentre sujeto al plan de desarrollo. Pero el presupuesto es igualmente un instrumento de gobierno y de control de las sociedades democráticas, ya que es una expresión de la separación de poderes y una natural consecuencia del sometimiento del gobierno a la ley, por lo cual, en materia de gastos, el Congreso debe autorizar como se debe invertir los dineros del erario público. Finalmente, esto explica la fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental.” El Ministerio menciona además que, “[…] de lo expuesto, se deduce de manera clara que mientras el artículo 345 de la Constitución Política establece la prohibición de hacer algún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, las asambleas o los concejos (contenidos propios del componente gasto del presupuesto), la norma demandada nos remite al termino de incorporar (propio del componente ingresos) el cual es totalmente opuesto por su naturaleza al contenido del artículo 345 de la Constitución”. 3.2. De esta forma el Ministerio refiere como el legislador en el ejercicio del amplio poder de configuración que le otorgan los artículos 150 y 151 de la Constitución Política, establece una nueva herramienta para la ejecución de recursos de cofinanciación provenientes de las entidades nacionales, departamentales o de cooperación internacional en aras de agilizar y hacer más eficientes el proceso de ejecución de este tipo de recursos, “razón por la cual no se puede considerar vulnerada la Carta Fundamental.” 4. Departamento Administrativo de la Función Pública Mediante apoderada, el Departamento Administrativo de la Función Pública participó en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad de los apartes normativos acusados [22, 24 (parcial) y 29 literal (g) de la Ley 1551 de 2012] y demostrar que no existe trasgresión del texto constitucional. 4.1. Frente al cargo presentado por el actor sobre el artículo 22 de la Ley 1551 de 2012, el Departamento de la Función Pública afirma que es necesario hacer referencia a la sentencia C-122 de 2011, en la cual la Corte Constitucional se pronunció sobre la exequibilidad de algunos apartes de la Ley 5ª de 1992 y estudió detalladamente la interpretación del inciso segundo del artículo 112 de la Constitución, sobre la participación de las minorías en los cuerpos colegiados. Además de hacer una interpretación histórica del artículo 112 Constitucional, resalta la intervención, la Corte diferenció los términos de partidos o movimientos políticos minoritarios y partidos o movimientos de oposición. Por lo cual, se advierte que está claro que los conceptos de oposición y minoría no son equivalentes. Se ha de considerar que la oposición se refiere a los grupos políticos que hacen el contrapeso al estamento gubernamental y que ejercen permanentemente control y contradicción a las iniciativas del Gobierno. Por lo cual, señala que la participación de los partidos y movimientos minoritarios deberá tramitarse por Ley Estatutaria, no los de oposición, razón que explica porque no era necesario dar tramité por la ley estatutaria al artículo 22 de la Ley 1551. 4.2. Con relación a la segunda de las normas, el Departamento de la Función Pública consideró que esta no es contraria a la Constitución, por cuanto las licencias temporales no han sido derogadas. Para el Departamento “[…] es menester informar que la reforma hecha a la Constitución Política por el Acto Legislativo 01 de 2009 que reguló lo que se refiere a las faltas temporales y absolutas, se reglamentó a través de la Ley 136 de 1994, […] por medio de la cual se incluyen las causas que constituyen las faltas absolutas y las faltas temporales. || De lo anterior, se infiere lo siguiente: si bien es cierto el Acto Legislativo 01 de 2009 eliminó las mencionadas faltas, también es cierto que no derogó la regulación dada a la Ley 136 de 1994, sobre falta temporales, las cuales como causales justificadas de inasistencia de los concejales a las sesiones del Concejo, siguen teniendo fundamento constitucional en el artículo 293 de la Carta Política. Además el artículo 24 de la Ley 1551 de 2012, cumple con el mandato constitucional del artículo 134 de la Constitución Política, toda vez que establece que en los eventos justificados a la inasistencia de los concejales no darán lugar a reemplazos, excepto cuando se trate de faltas temporales por licencia de maternidad. || Igualmente, sería contrario a los derechos humanos afirmar que, por una falta temporal como ausentarse por calamidad doméstica, incapacidad o cualquier otro tipo de razones o eventos que se dan por el simple hecho de ser personas y que existen incluso mucho antes de la expedición del mencionado acto legislativo, mal podría el actor negarle a los concejales derechos adquiridos y reconocidos que no pueden desaparecer de la realidad.” 4.3. Finalmente con relación al artículo 29, literal (g) de la Ley 1551 de 2012, el Departamento de la Función Pública sostiene que la norma es claramente constitucional, puesto que no tiene el contenido ni el efecto que supuestamente le otorga la demanda. Dice al respecto: “[…] la facultad que tiene el Alcalde es para que mediante decreto incorpore al presupuesto municipal, los recursos que haya recibido el tesoro municipal, la ley ha sido clara toda vez que no le está otorgando la facultad para hacer o realizar algún tipo de gasto público. […] el artículo demandado no es oponible a la Constitución toda vez que el artículo 345 superior estableció que para efectuar el gasto público este debe señalarse en decreto proferido por el Concejo Municipal.” 5. Universidad Libre de Bogotá, Facultad de Derecho El Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá,[4] participó en el proceso de la referencia apoyando, en términos generales, las solicitudes de declaración de inexequibilidad de las normas acusadas. 5.1. Frente al artículo 22 de Ley 1551 de 2012, el interviniente manifiesta que de acuerdo con el señalamiento del artículo 112 constitucional y lo manifestado por el demandante, dicha disposición constitucional debe ser reglamentada mediante ley estatutaria, encontrando además diferencias entre los artículos mencionados, ya que la Constitución habla de partidos minoritarios, mientras que el artículo 22 de la ley 1551, se refiere a partidos que se declaran en oposición. En criterio de la intervención, “[…] por tratarse de la regulación de derechos fundamentales, aunado al hecho de indicar expresamente que el régimen de los partidos y movimientos en oposición y la participación de los partidos minoritarios en las mesas directivas de las corporaciones de elección popular, deben ser reglamentadas mediante una ley estatutaria, es claro que la disposición demandada es inconstitucional.” 5.2. Con relación al artículo 24 de la ley 1551 de 2012 la intervención sostiene que esta “genera una contradicción, pues mientras dice que no habrá faltas temporales, más adelante indica que las faltas temporales no darán lugar a reemplazos”. Esta disposición, según la actuación ciudadana, pretende la eliminación de los suplentes y la prohibición de que en caso de faltas temporales fueran llamados a ocupar esa vacante quienes seguían en orden sucesivo y ascendiente, no así la posibilidad de solicitar licencias, sin que en ningún momento pueda ser reemplazado el titular de la curul en la corporación de elección popular, por lo que considera que el aparte “los Concejales podrán solicitar ante la mesa directiva” resulta constitucional. Con relación a la expresión “licencia temporal no remunerada en el ejercicio de sus funciones, que en ningún caso podrá ser inferior a tres (3) meses”, del artículo 24 de la ley examinada, menciona el interviniente que “la Constitución no establece ningún tipo de límite temporal, aspecto que consideramos que es contrario a la Constitución, al imponer un límite que no está establecido en la norma superior, pudiendo entonces solicitar licencias por un periodo inferior al indicado en la ley.”(Subraya fuera de texto). Por último, respecto de los apartes del inciso segundo del artículo 24 demandado [“en caso de ser concedida la licencia temporal, el Presidente de la corporación no permitirá que ingresen al Concejo o se posesionen a título de reemplazo candidatos no elegidos, salvo en el caso de las mujeres que hagan uso de la licencia de maternidad”], estima que dicha disposición en los apartes subrayados es inexequible, ya que si bien la Constitución estableció el derecho a solicitar licencia de maternidad, en ninguno de sus apartes autorizó la posibilidad de ingreso a las corporaciones candidatos no elegidos. Por tanto, concluye, le asiste razón de inconstitucionalidad al demandante. 5.3. En relación con el tercero y último artículo demandado (parcialmente; 29 literal [g]), consideran los intervinientes que no es contrario a la disposición constitucional del artículo 345 de la carta política, pues su último inciso establece que “tampoco podrán hacerse ningún gasto último público que no haya sido decretado por el Congreso, las asambleas, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”. Sin embargo, afirma el interviniente, “la norma que nos ocupa no hace referencia al gasto, ni trasferencia de créditos, sino de la incorporación al presupuesto municipal, norma que ya estaba prevista en la ley 136 de 1994 y regulado en Decreto 111 de 1996, ante lo cual consideramos que no es contrario a la Constitución, por violación del artículo 345 de carta.” 6. Intervención ciudadana El ciudadano David Alonso Roa Salguero intervino en el proceso para solicitar a la Corte que declare, por una parte, la inexequibilidad del artículo parcial 24 de la ley 1551 de 2012, frente a la disposición “los Concejales podrán solicitar ante la Mesa Directiva, Licencia Temporal no remunerada en el ejercicio de sus funciones”, y, por otra, la exequibilidad condicionada de la expresión “el Presidente de la Corporación no permitirá que ingresen al Concejo o se posesionen a titulo de reemplazo candidatos no elegidos, salvo en caso de las mujeres que hagan su uso de la licencia de maternidad” (art. 29, Ley 1551 de 2012). 1. Frente a la expresión “los Concejales podrán solicitar ante la Mesa Directiva, Licencia Temporal no remunerada en el ejercicio de sus funciones”, resalta que es evidente la facultad limitada que tenia el legislador para reglamentar el tema de las “faltas temporales” de los concejales en la ley 1551 de 2012, teniendo en cuenta que el artículo 134 de la Constitución Política de 1991, modificado por el artículo 6° del Acto legislativo 01 de 2009, establece que “no habrá faltas temporales” en una corporación pública de elección popular, salvo para las mujeres por razón de la licencia de maternidad. Así el interviniente dice que “otra situación notable en la que el legislador del 2012 se excede y le asiste razón al demandante, es lo relacionado con la prohibición constitucional que el mismo artículo 134 superior establece al indicar que la faltas temporales no darán lugar a reemplazos, no obstante el legislador, desconociendo el mandato constitucional, establece una licencia temporal no remunerada, y peor aun, con un termino que en ningún caso podrá ser inferior a tres(3) meses”, razón por la cual reitera la inconstitucionalidad del cargo específico. 2. En segundo lugar, considera que la Corte Constitucional debe pronunciarse de manera amplia con relación al artículo 24 de la Ley 1551 de 2012, a pesar de haber sido demandado parcialmente.[5] La propia jurisprudencia ha explicado el origen y la justificación de la licencia de paternidad,[6] que lleva a concluir al demandante lo siguiente: “[...] En este caso la exclusión la crea no el legislador sino la misma Carta Política, al establecer ausencias temporales solo a mujeres por razón de licencia de maternidad, dejando por fuera del precepto a hombres que conforman las Corporaciones Públicas y que tienen derecho a disfrutar de su licencia de paternidad, y como consecuencia de ello, faltar temporalmente a la Corporación Pública de la que es miembro, distinto a lo ocurrido en el examen de constitucionalidad que originó la Sentencia C 383 de 2012, en donde se extendió a todos los padres en condiciones de igualdad, sin importar vínculo legal o jurídico, porque era limitado a ‘esposos y compañeros permanentes’.” Así, el interviniente considera que si bien el texto constitucional no hace mención de las ausencias temporales cuando el miembro de la corporación pública disfruta de licencia de paternidad, resulta admisible y aceptable constitucionalmente que dicha prerrogativa sea aplicada a hombres. En este sentido, no podría retirarse del ordenamiento jurídico una norma que extiende el disfrute de la licencia de paternidad a hombres que conforman las corporaciones públicas, así como ausentarse temporalmente, el disfrute de ese derecho en virtud de la igualdad consagrada en el artículo 13 constitucional. V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, mediante el concepto N° 5580 del 5 de junio de 2013, participó en el proceso de la referencia para solicitar a la Corte Constitucional (i) que declare inexequibles los artículos 22 y 24 de la Ley 1551 de 2012, (ii) exequible condicionalmente el artículo 29, literal (g) de la misma Ley y (iii) que exhorte al Congreso de la República para que expida el Estatuto de la Oposición. 1. Luego de establecer que la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda en contra del artículo 22 de la Ley 1551 y de verificar que a la Ley 1551 de 2012 no se le dio el trámite de ley estatutaria, la Procuraduría entró a determinar por qué considera que el contenido de la norma en mención es propio de este tipo de leyes y, por tanto, sí ha debido ser tramitada como estatutaria. “si bien el derecho de participación de los partidos y movimientos políticos minoritarios en las mesas directivas de los cuerpos colegiados de elección popular puede regularse mediante leyes diferentes a las estatutarias, tal derecho no puede ser desconocido por las leyes que regulen dicha participación, por ser un mandato expreso constitucional que adquiere el rango de derecho fundamental político como extensión del derecho fundamental político a ser elegido, y de su homólogo a la igualdad real y efectiva mediante la adopción, en este caso legal, de medidas en favor de grupos discriminados o marginados. || En el caso concreto, se tiene que el artículo 22 de la Ley 1551 de 2012 reguló una participación específica en las mesas directivas de los concejos municipales, pero NO para garantizar el derecho de los partidos y movimientos políticos minoritarios en la conformación de dichas mesas directivas, sino en función de los partidos que se declaren en oposición al alcalde, lo cual hace que el asunto no pueda ser regulado por leyes diferentes a las estatutarias, sino que, todo lo contrario, se convierte en un tema que debe ser regulado por leyes estatutarias, porque así lo ordena expresamente el inciso final del artículo 112 de la Carta Política, exigiendo al respecto una regulación integral como estatuto de oposición, y no en forma suelta con temas que no tienen nada que ver con el ejercicio de la oposición, como ocurre con la participación de los partidos y movimientos políticos minoritarios en las mesas directivas de los cuerpos colegiados de representación popular, en su condición de tales y sin importar si se declaran o no en oposición al gobierno.” Se alega, además, que se desconoció el principio de unidad de materia y los derechos de las minorías, cargos que no fueron presentados por la demanda.[7] Sin embargo, el Ministerio Público considera que sí existe un vacío en cuanto a la protección de los derechos de la oposición, por lo que solicita a la Corte Constitucional que exhorte al Congreso de la República para que expida la regulación correspondiente.[8] 2. El Ministerio Público considera que el segundo de los cargos, dirigido contra el artículo 24 de la Ley 1551 de 2012 también es procedente, y la norma debería ser declarada inexequible por cuanto expresamente contraría el texto constitucional. “[El] artículo 134 de la Constitución Política en su expresión vigente, de manera perentoria e indubitable, establece que los miembros de las corporaciones públicas de elección popular no tienen suplentes, y que tampoco opera el concepto de ausencias o faltas temporales aplicable a ellos, con excepción de la aplicable a las mujeres integrantes de los cuerpos colegiados de representación popular por razón de la licencia de maternidad, pero sin que proceda su reemplazo, lo cual se percibe de su texto, […][9] || Por tanto, se solicitará declarar contrario al orden superior la regulación hecha en los dos incisos del artículo 24 de la Ley 1551 de 2012 sobre suplencias y faltas temporales aplicables a los concejales” 3. Finalmente, con relación a la tercera de las normas acusadas, el Ministerio Público solicita en su concepto a la Corte declarar exequible la norma condicionalmente. A su juicio, dentro del contexto constitucional vigente “[…] en materia de planeación y presupuesto aplicable a los proyectos de inversión municipales cofinanciados, plantea dos situaciones en cuanto a la autoridad competente para incorporar en los presupuestos municipales los recursos de cofinanciación provenientes de entes nacionales, departamentales o de cooperación internacional, a partir de lo regulado en el literal g) del artículo 91 de la Ley 136, en la forma adicionada por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012.” 3.1. La primera de las situaciones que se podría dar, según el Ministerio Público es que “[…] los proyectos de inversión municipales cofinanciados ya han sido objeto de aprobación por parte de los concejos, tanto desde el punto de vista de la planeación, como de los presupuestos anuales”. En tal evento, lo que corresponde es que, “[…] mediante decreto proferido por el alcalde, los recursos provenientes del ente cofinanciador se incorporen al presupuesto municipal. A su parecer, esta solución no desconoce las funciones que la Constitución otorga a los concejos municipales en materia de aprobación de presupuestos, porque, “[…] precisamente, el cabildo ya hizo las aprobaciones requeridas de tales proyectos de inversión, habiendo ejercido sin restricción alguna las competencias que al respecto le confiere el ordenamiento superior.” 3.2. El segundo de los eventos que según el Ministerio Público podría darse es que “el proyecto de inversión municipal a cofinanciar no ha sido objeto de aprobación por parte del concejo municipal, tanto desde el punto de vista de la planeación, como de los presupuestos anuales”. En este segundo caso, se considera que si habría violación a la Constitución por parte de la norma alegada, pues “la incorporación presupuestal que llegare a hacer el alcalde, mediante decreto, de los recursos procedentes del ente cofinanciador, desconocerían la competencia de los concejos en materia de aprobación de planes de desarrollo y de presupuestos”, una garantía que a juicio del Ministerio Público es “una expresión propia de la democracia representativa en lo relacionado con la aprobación del gasto y el control de mismo”.[10] 3.3. Por tanto, la Procuraduría solicita a la Corte que declare constitucional el literal (g) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, según lo modificado al respecto mediante el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, bajo el entendido que dicha incorporación presupuestal únicamente procede cuando los proyectos de inversión municipal cofinanciados hayan sido previamente aprobados por los concejos en los correspondientes planes de desarrollo y en los presupuestos anuales. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las acusadas. 2. Cuestión inicial, inhibición frente al cargo de inconstitucionalidad en contra del artículo 29, literal g, de la Ley 1551 de 2012. La demanda de la referencia acusa de inconstitucionales tres artículos de la Ley 1551 de 2012 (dos de ellos parcialmente). Frente a las dos primeras normas, los artículos 22 y 24 de la Ley, la demanda presenta cargos que hacen posible su estudio, en sede de constitucionalidad, por parte de la Sala Plena de esta Corporación. No ocurre lo mismo con relación al cargo presentado en contra de la tercera norma acusada de inconstitucional, a saber, el literal g del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012. 2.1. Tal como lo sostienen la Federación Colombiana de Municipios y los Ministerios del Interior y de Hacienda y Crédito Público en sus intervenciones, el accionante acusa esta norma legal de inconstitucional, sobre la base de que tiene un significado y un alcance que en realidad no tiene. Es decir, la demanda no se dirige contra una regla jurídica que contemple el texto legal acusado, sino contra una regla que, según la interpretación del demandante, se sigue del texto acusado. 2.2. El texto del artículo parcialmente acusado [literal g)] establece que una de las funciones que tendrá el Alcalde es la de ‘incorporar’ dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que hubiese recibido el tesoro municipal (i) bien como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o (ii) de cooperación internacional. La norma establece que el Alcalde, además de ‘incorporar’ dichos recursos deberá ‘adelantar su respectiva ejecución’ advirtiendo expresamente que estos han de ser ‘[…] ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal”. 2.3. El demandante resalta que la Constitución establece categóricamente la siguiente prohibición: “[no] podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales municipales […]” (art. 345, CP). A continuación, la demanda insiste una y otra vez en que una norma legal que permite al Alcalde hacer gastos sin que medie la decisión del Concejo distrital o municipal implica, por tanto, desconocer abierta y explícitamente la Constitución. 2.4. No obstante, lo que nunca hace el demandante es mostrar por qué la regla considerada inconstitucional se encuentra incluida dentro del texto legal acusado. En otras palabras, nunca muestra por qué la regla según la cual ‘el Alcalde puede hacer gastos sin que medie la decisión del Concejo distrital o municipal’ esta contemplada dentro del texto que constituye el literal (g) del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012. En la medida que el concepto ‘incorporar dentro del presupuesto’ es diferente al concepto de ‘hacer un gasto’, es preciso que la demanda hubiese indicado, en un primer momento, por qué la autorización para realizar la incorporación aludida, es igual a autorizar ‘un gasto’, sin que haya sido decretado por el Congreso, las Asambleas departamentales o los Concejos distritales o municipales. Esto es especialmente relevante si se tiene en cuenta que la norma acusada no sólo no exceptúa la aplicación de ninguna regla de carácter presupuestal (sea esta constitucional, legal o de otro tipo), sino que expresamente advierte que los recursos que sean incorporados en ejercicio de esta facultad concedida al Alcalde, deberán ser ‘ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal’. 2.5. La jurisprudencia constitucional ha reiterado en muchas oportunidades que las razones que contenga una acción pública de inconstitucionalidad deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes,[11] precisando que “[…] las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente[12] ‘y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita’[13].”[14] En este caso, la regla según la cual los Alcaldes pueden hacer gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, las Asambleas o los Concejos, que sería claramente contraria a la Constitución, no se encuentra contenida expresamente en el texto legal acusado (art. 29, literal g, de la Ley 1551 de 2012). La demanda, adicionalmente, nunca da argumentos o razones que muestren por qué la regla acusada en cuestión (la autorización al Alcalde para incorporar por decreto los recursos allí señalados) implica, necesariamente, que se haya incluido también en el ordenamiento jurídico aquel contenido normativo que se reprocha por inconstitucional y que iría en contra del artículo 345 de la Constitución. 2.6. En conclusión, la Corte Constitucional se inhibirá de pronunciarse con relación al artículo 29, literal g, de la Ley 1551 de 2012, por cuanto no es cierto, esto es, no se dirige contra una regla jurídica contenida en un texto legal, sino contra una regla jurídica que depende de la lectura e interpretación que el demandante hace de dicho texto. A continuación, pasa la Sala a analizar los demás cargos presentados por la demanda. 3. Problemas jurídicos La demanda presenta sendos cargos en contra de los artículos 22 y 24 de la Ley 1551 de 2012. En el primer caso se cuestiona que el legislador haya regulado un asunto desconociendo el procedimiento constitucional establecido para tal efecto. En el segundo, se cuestiona que se haya vuelto a crear dos instituciones que habían quedado proscritas del orden constitucional vigente. Concretamente, los problemas jurídicos planteados son las siguientes. 3.1. Con relación a la primera de las normas cuestionadas, el problema que la Corte debe absolver es el siguiente: ¿viola el Congreso de la Republica la reserva de la ley estatutaria (Arts. 152, CP), al establecer mediante ley ordinaria que los partidos que se declaren en oposición al Alcalde Municipal, tendrán participación en la vicepresidencia del Concejo Municipal (Art. 22, Ley 1551), teniendo en cuenta que la Constitución establece que el estatuto de la oposición, con los parámetros de participación de minorías en las mesas directivas, se reglamentará, íntegramente, por una ley estatutaria (art. 112, CP)? 3.2. Con relación a la segunda de las normas acusadas (el artículo 24 de la Ley 1551 de 2012), la Sala advierte que hay dos problemas jurídicos diferentes que deben ser resueltos. 3.2.1. El primero de estos dos problemas se refiere a la prohibición de faltas temporales a personas elegidas popularmente para cuerpos colegiados así: ¿viola el Congreso de la República, en su calidad de legislador, la regla constitucional según la cual ‘no habrá faltas temporales’ en las corporaciones públicas de elección popular (art. 134, CP) –que el propio Congreso fijó previamente, en su calidad de constituyente derivado–, al establecer que los ‘concejales’ pueden solicitar ‘Licencia Temporal no Remunerada’ en el ejercicio de sus funciones, la cual, ‘en ningún, caso podrá ser inferior a (3) meses’ (artículo 2...