Sentencia C-692 de 2007

C-692-07 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-692/07 AUTORREGULACION-Concepto AUTORREGULACION-Desarrolla principios propios del Derecho Privado AUTORREGULACION-Funciones a través de las cuales se desarrolla AUTORREGULACION-Sectores y actividades donde ha sido reconocida por la ley AUTORREGULACION EN EL MERCADO BURSATIL-Antecedentes AUTORREGULACION EN EL MERCADO BURSATIL-Definición BOLSA DE VALORES-Obligación de darse su propio reglamento AUTORREGULACION EN EL MERCADO DE VALORES-Extensión a todas las personas que desarrollan intermediación de valores/AUTORREGULACION REGULADA O INTERVENCION EN LA AUTORREGULACION-Concepto La decisión legislativa de ampliar el marco de autorregulación a todas las personas que desarrollan intermediación de valores, responde a dos fenómenos vigentes en el actual mercado: (i) que las entidades financieras en general tiene una participación activa en el mercado de valores, no solo como emisarios e inversionistas sino también como intermediarios; y que (ii) la integración de las bolsas en la BVC desmutualizó el mercado, lo que se refleja en que las entidades financieras están autorizadas para comprar y vender valores directamente en los sistemas transaccionales de la bolsa, en especial, en renta fija, que hoy día es el mercado más destacado. Estos hechos mostraban cuál era la situación para el momento de expedición de la ley, en el sentido de que existían muchos agentes pertenecientes al sector financiero tradicional que son intermediarios y que negocian en distintos ámbitos del mercado de valores; lo que a su vez hacía evidente la desigualdad presentada en la actividad bursátil, pues solo algunos de éstos estaban obligados a autorregularse -las sociedades comisionistas de bolsa- mientras los demás no -bancos, corporaciones financieras, compañías de financiamiento comercial, fiduciarias, fondos de pensiones y compañías de seguros, entre otros-. Dentro del contexto de ampliar la cobertura de autorregulación, la nueva ley mantuvo el criterio de la autorregulación regulada o de la intervención en la autorregulación, contenido ya en la legislación vigente en referencia, lo cual significa que el Estado, por medio de sus órganos competentes, mantiene las funciones regulatoria y de vigilancia y control sobre la actividad bursátil. SUPERINTENDENCIA FINANCIERA-Funciones AUTORREGULACION EN EL MERCADO BURSATIL-No busca reemplazar ni sustituir las funciones públicas de regulación, reglamentación, supervisión, vigilancia y control del Estado La autorregulación en el mercado bursátil es una actividad complementaria a la actividad reguladora del Estado, en cuanto no busca reemplazar ni sustituir las funciones públicas de regulación, reglamentación, supervisión, vigilancia y control, que se encuentran en cabeza del Estado, por intermedio del Congreso y del Gobierno, y que ejercen, el primero directamente, y el segundo a través de la Superintendencia Financiera. ACTIVIDADES FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORA-Inspección, vigilancia y control sobre éstas es una función pública indelegable AUTORREGULACION EN EL MERCADO BURSATIL-No sustituye o limita función de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Financiera Para la Corte, el esquema de autorregulación previsto en la Ley 964 de 2005 no sustituye ni limita la facultad del Presidente de la República para ejercer la inspección, vigilancia y control sobre la actividad bursátil, llevada a cabo por conducto de la Superintendencia Financiera, ni afecta la intervención reforzada de que es objeto esa actividad, por las siguientes razones: Verificado el contenido de la citada ley, se observa que la misma no introdujo en Colombia el esquema de la autorregulación para el mercado de valores. En realidad, su aporte se limita a extender el fenómeno a todas las personas que realizan actividades de intermediación de valores, como quiera que antes de la entrada en vigencia de la ley demandada, la autorregulación se extendía únicamente a las sociedades comisionistas de bolsa. La autorregulación en el mercado bursátil no conlleva delegación de funciones públicas, pues se trata en realidad de un sistema complementario de naturaleza privada que contribuye con el Estado en la misión de preservar la integridad y estabilidad del mercado, la protección de los inversionistas y el cumplimiento de la ley, garantizando que esa actividad económica sea justa, eficiente y transparente. Desde este punto de vista, la autorregulación y la regulación estatal no son actividades excluyentes, pues las dos se articulan entre sí con un propósito común. INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Alcance INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Finalidad ACTIVIDAD FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORA-Intervención estatal reforzada por tratarse de actividades que comprometen el interés público ACTIVIDAD BANCARIA-Se encuentra comprendida en la expresión “actividad financiera” ACTIVIDAD BANCARIA-Es un servicio público ACTIVIDAD BURSATIL-Interés público Referencia: expediente D-6572 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 4-h, 24, 25, 27, 28, 29 y 32 de la Ley 964 de 2005 “Por la cual se dictan normas generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público que se efectúen mediante valores y se dictan otras disposiciones”. Demandante: Luis Carlos Sáchica Aponte Magistrado Ponente: Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL Bogotá, D.C., cinco (5) de septiembre de dos mil siete (2007). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Luis Carlos Sáchica Aponte presentó demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 964 de 2005, “Por la cual se dictan normas generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público que se efectúen mediante valores y se dictan otras disposiciones”. Mediante Auto del veintisiete (27) de noviembre de dos mil seis (2006), el Magistrado Sustanciador resolvió INADMITIR la demanda presentada por el ciudadano Luis Carlos Sáchica Aponte, por cuanto, respecto del primer cargo, (i) ésta no cumplía con la obligación de señalar con claridad las normas acusadas como inconstitucionales y (ii) en ella no se explicaba por qué las distintas normas que integran la ley acusada configuran extralimitación del legislador en la facultad de regular materias determinadas a través de una ley marco, como quiera que no son admisibles los cargos generales, globales y abstractos contra las disposiciones acusadas, cuya concreción no resulte verificable a partir de su propio texto y de su correspondiente explicación en el escrito de demanda. En cuanto al segundo cargo, el Magistrado Sustanciador consideró que era necesario que el accionante explicara por qué razón las normas acusadas, y cuáles de ellas concretamente, al establecer un mecanismo de autorregulación, eximen a los agentes del mercado bursátil de la función de control estatal que le corresponde adelantar al gobierno nacional. Mediante memorial presentado en esta Corporación el primero (1) de diciembre de 2006, el señor Luis Carlos Sáchica Aponte procedió a corregir la demanda de inconstitucionalidad. En Auto del once (11) de enero del 2007, el Magistrado Ponente resolvió RECHAZAR la demanda en lo que guarda relación con el cargo formulado contra la totalidad de la Ley 964 de 2005, como quiera que en el escrito de corrección de la demanda, el actor excluyó todo lo referente al supuesto desconocimiento de los límites constitucionales de las leyes marco. De otra parte, decidió ADMITIR la demanda radicada bajo el número D-6572, en cuanto al cargo formulado contra el literal h) del artículo 4º, así como frente a los artículos 24, 25, 27, 28, 29 y 32 de la Ley 964 de 2005, en lo que respecta a la consagración de la institución de la autorregulación. Adicionalmente, decidió FIJAR en lista la norma acusada por el término de diez (10) días con el fin de otorgar la oportunidad a todos los ciudadanos de impugnarla o defenderla. En el Auto también se ordenó COMUNICAR la demanda al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Ministro del Interior y de Justicia, al Superintendente Financiero, al Presidente de la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia (ASOBANCARIA), al Presidente de la Asociación Nacional de Instituciones Financiera (ANIF), y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Rosario y Libre, para que si lo estimaban conveniente, intervinieran, defendiendo o impugnando, la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Igualmente, se ordenó DAR TRASLADO al Señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto a su cargo, de acuerdo con el artículo 7 del decreto 2067 de 1991. Finalmente, advirtió al demandante que contra el rechazo que recayó sobre uno de los cargos, era procedente el recurso de súplica. A través de memorial presentado en la Secretaría de la Corte Constitucional el 16 de enero de 2007, el demandante presentó recurso de súplica contra el Auto proferido el 11 de enero de 2007 en el cual se rechaza la demanda en lo que se refiere al cargo formulado contra la totalidad de la Ley 964 de 2005, con fundamento en el supuesto desconocimiento de las reglas constitucionales que determinan la forma como se debe adelantar la regulación por vía de ley marco. Dicho recurso fue despachado desfavorablemente, mediante Auto 021 del 31 de enero de 2007, suscrito por el Magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra, como quiera que los argumentos esbozados en tal recurso no se dirigían a controvertir los argumentos contenidos en el auto de rechazo, sino que se encaminaron a corregir los defectos detectados en el Auto admisorio en relación con el referido cargo. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Nacional y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA A continuación se transcribe la norma acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial número 45.963 del 8 de julio de 2005: “LEY 964 DE 2005 Diario Oficial No. 45.963 de 08 de julio de 2005 Por la cual se dictan normas generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público que se efectúen mediante valores y se dictan otras disposiciones CAPITULO PRIMERO OBJETIVOS Y CRITERIOS DE LA INTERVENCIÓN DEL GOBIERNO NACIONAL (…) ARTÍCULO 4o. INTERVENCIÓN EN EL MERCADO DE VALORES. Conforme a los objetivos y criterios previstos en el artículo 1º de la presente ley, el Gobierno Nacional intervendrá en las actividades del mercado de valores, así como en las demás actividades a que se refiere la presente ley, por medio de normas de carácter general para: (…) h) Dictar, con sujeción a la presente ley, las normas que desarrollen la autorregulación a que se refiere el Capítulo Segundo del Título Cuarto de la presente ley, sin perjuicio de la autonomía que corresponde a los organismos autorreguladores; (…) CAPITULO SEGUNDO DE LA AUTORREGULACIÓN DEL MERCADO Y DE SU DISCIPLINA ARTÍCULO 24. DEL ÁMBITO DE LA AUTORREGULACIÓN. La autorregulación comprende el ejercicio de las siguientes funciones: a) Función normativa: Consistente en la adopción de normas para asegurar el correcto funcionamiento de la actividad de intermediación; b) Función de supervisión: Consistente en la verificación del cumplimiento de las normas del mercado de valores y de los reglamentos de autorregulación; c) Función disciplinaria: Consistente en la imposición de sanciones por el incumplimiento de las normas del mercado de valores y de los reglamentos de autorregulación. PARÁGRAFO 1o. Estas funciones se deberán cumplir por las entidades autorizadas para actuar como organismos autorreguladores, en los términos y condiciones que determine el Gobierno Nacional. En ejercicio de esta facultad, el Gobierno Nacional deberá propender porque se eviten los arbitrajes entre las entidades que deberán cumplir con las obligaciones de autorregulación previstas en la presente ley, así como establecer medidas para el adecuado gobierno de los autorreguladores. PARÁGRAFO 2o. Lo dispuesto en el literal a) del presente artículo, se entiende sin perjuicio de la facultad que tienen las bolsas de reglamentar la negociación y operaciones que se celebren a través de ellas y las actuaciones de sus miembros. ARTÍCULO 25. OBLIGACIÓN DE AUTORREGULACIÓN. Quienes realicen actividades de intermediación de valores están obligados a autorregularse en los términos del presente capítulo. Estas obligaciones deberán atenderse a través de cuerpos especializados para tal fin. Podrán actuar como organismos autorreguladores las siguientes entidades: a) Organizaciones constituidas exclusivamente para tal fin; b) Organizaciones gremiales o profesionales; c) Las bolsas de valores; d) Las bolsas de productos agropecuarios, agroindustriales o de otros commodities; e) Las Sociedades Administradoras de Sistemas de Negociación a que se refiere la presente ley. PARÁGRAFO 1o. Las entidades a las que se refiere el presente artículo podrán ejercer algunas o todas las funciones de autorregulación previstas en el artículo 24, en los términos y condiciones que determine el Gobierno Nacional. Mientras no se establezca lo contrario, las bolsas de valores continuarán ejerciendo a través de sus órganos las funciones a que se refiere el artículo 24, en los términos en que actualmente las cumplen. PARÁGRAFO 2o. La función de autorregulación no tiene el carácter de función pública. PARÁGRAFO 3o. Los organismos de autorregulación a que se refiere el presente artículo responderán civilmente solo cuando exista culpa grave o dolo. En estos casos los procesos de impugnación se tramitarán por el procedimiento establecido en el artículo 421 del Código de Procedimiento Civil y solo podrán proponerse dentro del mes siguiente a la fecha de la decisión de última instancia que resuelva el respectivo proceso. PARÁGRAFO 4o. La Superintendencia de Valores, en los términos que establece la presente ley, supervisará el adecuado funcionamiento de los organismos de autorregulación. PARÁGRAFO 5o. La Superintendencia de Valores podrá suscribir acuerdos o memorandos de entendimiento con los organismos autorreguladores, con el objeto de coordinar esfuerzos en materia disciplinaria, de supervisión e investigación. (…) ARTÍCULO 27. MEDIDAS. Los organismos de autorregulación deberán asegurar los mecanismos para el ejercicio de la función disciplinaria, de la aceptación o de rechazo de sus miembros y de la provisión de los servicios del organismo de autorregulación. PARÁGRAFO. En este contexto, los organismos de autorregulación no deberán imponer cargas innecesarias para el desarrollo de la competencia. ARTÍCULO 28. REGLAMENTOS. Los organismos autorreguladores deberán adoptar un cuerpo de normas que deberán ser cumplidas por las personas sobre las cuales tienen competencia. Este cuerpo de normas deberá quedar expresado en reglamentos que serán previamente autorizados por la Superintendencia de Valores, serán de obligatorio cumplimiento y se presumirán conocidos por quienes se encuentren sometidos a los mismos. ARTÍCULO 29. FUNCIÓN DISCIPLINARIA. En ejercicio de la función disciplinaria, se deberán establecer procedimientos e iniciar de oficio o a petición de parte acciones disciplinarias por el incumplimiento de los reglamentos de autorregulación y de las normas del mercado de valores, decidir sobre las sanciones disciplinarias aplicables e informar a la Superintendencia de Valores sobre las decisiones adoptadas en materia disciplinaria. Quien ejerza funciones disciplinarias podrá decretar, practicar y valorar pruebas, determinar la posible responsabilidad disciplinaria de las personas investigadas dentro de un proceso disciplinario, imponer las sanciones disciplinarias establecidas en los reglamentos, garantizando en todo caso el derecho de defensa y el debido proceso. Las pruebas recaudadas por quien ejerza funciones disciplinarias podrán ser trasladadas a la Superintendencia de Valores en ejercicio de su facultad sancionatoria. Igualmente, las pruebas recaudadas por la Superintendencia de Valores podrán trasladarse a quien ejerza funciones disciplinarias, sin perjuicio del derecho de contradicción. Los procesos y acciones disciplinarias se podrán dirigir tanto a los intermediarios del mercado de valores como a las personas naturales vinculadas a estos. PARÁGRAFO. La función disciplinaria de que trata este artículo, podrá continuar ejerciéndose a través de cámaras disciplinarias en los términos y condiciones que determine el Gobierno Nacional. (…) ARTÍCULO 32. PROCESO DISCIPLINARIO. Cuando haya lugar a un proceso disciplinario, el organismo de autorregulación que ejerza las funciones disciplinarias, deberá formular los cargos, notificar al miembro y dar la oportunidad para ejercer el derecho de defensa. Igualmente, se deberá llevar una memoria del proceso. Todo proceso disciplinario deberá estar soportado por: a) La conducta que el miembro y/o las personas vinculadas a este desarrollaron; b) La norma del mercado de valores o del reglamento del autorregulador que específicamente incumplieron; c) En caso de que exista, la sanción impuesta y la razón de la misma. PARÁGRAFO. En todo caso el proceso disciplinario que adelanten los organismos de autorregulación en ejercicio de su función disciplinaria, deberá observar los principios de oportunidad, economía y celeridad, y se regirá exclusivamente por los principios y el procedimiento contenidos en la presente ley y en las demás normas que la desarrollen”. III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA El demandante considera que el literal h del artículo 4º y los artículos 24, 25, 27, 28, 29 y 32 de la Ley 964 de 2005, al consagrar las normas sobre autorregulación en el mercado de valores, son contrarios a los artículos 189-24 y 335 de la Carta Política, que radican en cabeza del Gobierno la inspección, vigilancia y control de la actividad bursátil. En efecto, el numeral 24 del artículo 189 Superior adscribe al Gobierno las competencias de inspección, vigilancia y control sobre la actividad bursátil, en atención a que ésta ha sido declarada de interés público según el artículo 335 de la Constitución, dada su influencia en la economía nacional y como quiera que comporta la captación de recursos del público. De esta forma, el control natural de esta actividad corresponde al Gobierno Nacional, por lo que el hecho de otorgar a quienes ejercen actividad bursátil la posibilidad de determinar un sistema de autorregulación, constituye una elusión al control estatal y una directa violación de las normas constitucionales referidas. En este sentido, el demandante precisa que los artículos 24 y 25 de la Ley 964 de 2005 son contrarias a las normas constitucionales indicadas, por cuanto establecen facultades de autorregulación en materia disciplinaria y de supervisión, desconociendo que aquéllas son funciones públicas indelegables en organizaciones o personas particulares. De otra parte, reprocha el contenido del parágrafo cuarto del artículo 25 de la ley demandada, en la medida en que éste establece que la Superintendencia de Valores supervisará el adecuado funcionamiento de los organismos particulares encargados de la autorregulación, siendo esto contrario a lo ordenado por la Constitución Política que establece la regulación y supervisión directa sobre la actividad bursátil. De esta forma, aparece la intención del legislador de convertir en privada una función pública, lo cual resulta contrario a las normas constitucionales invocadas. En este orden de ideas, resulta inconstitucional el artículo 27 de la norma acusada por cuanto establece una serie de medidas que no se encuentran dirigidas al Gobierno Nacional, sino a los organismos de autorregulación. De igual forma, resulta inexequible el artículo 29 de la Ley 964 de 2005 que establece acciones disciplinarias de oficio por el incumplimiento de los reglamentos de autorregulación, de manera que se equiparan entidades privadas con públicas, lo cual resulta violatorio del régimen constitucional de intervención en las bolsas de valores. Finalmente acusa de inconstitucional el literal h del artículo 4 de la norma demandada por cuanto reconoce y legaliza organismos autorreguladores de la actividad bursátil, a la vez que limita las facultades del Gobierno, porque sujeta la reglamentación que expida al respeto de la autonomía que le corresponde a los organismos autorreguladores. IV. INTERVENCIONES 1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público Mediante escrito allegado a esta Corporación el 27 de marzo de 2007, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino en el proceso de constitucionalidad y, tras un análisis de las normas presuntamente transgredidas, estableció que éstas se avienen a la Constitución Política. Previamente, el interviniente señaló que la invocación del artículo 212 de la Constitución Política resulta impertinente y puede responder a un error involuntario del demandante, a la vez que el artículo 150 superior había sido invocado en el texto inicial de la demanda para fundar cargos que fueron rechazados por la Corte, por lo que resulta improcedente referirse a su supuesta trasgresión, como quiera que en la aclaración de la demanda no se expusieron nuevos argumentos sobre el concepto de la violación. Seguidamente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público entra a analizar el presunto desconocimiento del artículo 189 de la Carta Política, en el que se consagra la función de inspección y vigilancia de las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. Sobre el particular refiere que la institución de la autorregulación consagrada en las normas acusadas, en lugar de suplantar o desplazar a las autoridades de inspección y vigilancia, las complementa. Así, señala que la autorregulación ofrece ventajas tales como la inmediatez, la flexibilidad y la eficiencia. Igualmente refiere un concepto de la Superintendencia de Valores en el que se establece que la autorregulación constituye un complemento esencial para el eficaz cumplimiento de sus funciones. De otra parte manifiesta que el Gobierno, mediante el Decreto 1565 de 2006, dictó disposiciones para el ejercicio de la actividad de autorregulación del mercado de valores, con lo que se prueba la adecuada coordinación entre ésta y la función pública de inspección y vigilancia. En este decreto se establece, entre otras materias, que los organismos de autorregulación deben obtener autorización por parte de la Superintendencia Financiera, que en el desarrollo de sus funciones, los organismos de autorregulación propenderán por no realizar una gestión que conlleve duplicidad de funciones con la superintendencia, que ésta debe dar una autorización previa a los reglamentos de los organismos autorreguladores, y que estos últimos están sometidos a la inspección y vigilancia permanente de la Superintendencia Financiera. En síntesis, el interviniente sostiene que la institución de la autorregulación no es violatoria del numeral 24 del artículo 189 de la Constitución Política sino que, por el contrario, constituye una gestión complementaria de la función de inspección y vigilancia que ejerce el Presidente de la República. Finalmente, aborda el estudio de la supuesta violación del artículo 335 de la Carta Política, para lo cual refiere que históricamente ha sido primero la autorregulación que la participación del Estado en los mercados de valores, por lo que la tendencia legislativa debe dirigirse a conciliar en forma armónica la participación del Estado y la autorregulación de los intermediarios, salvando el ámbito de competencia de cada uno. La intervención del Estado en la actividad bursátil resulta importante por el interés público que ésta reviste, a la vez que la autorregulación deviene necesaria por la flexibilidad y celeridad que imprime a los procedimientos. Señala, igualmente, que el sistema normativo implementado por la ley 964 de 2005, en lugar de atentar contra el interés público de que trata el artículo 335 constitucional, pretende garantizarlo en el mercado de valores, como quiera que propende por una regulación, supervisión y control del Estado que se complemente eficientemente con la autorregulación de los agentes que intervienen en las actividades bursátiles. 2. Superintendencia Financiera de Colombia En escrito radicado el 27 de marzo de 2007, la Superintendencia Financiera de Colombia intervino en el presente asunto y solicitó a la Corte que declarara la exequibilidad de las normas acusadas. Respecto de la presunta trasgresión del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, el interviniente señala que en él se consagra una distribución de competencias entre el legislador y el ejecutivo, sin que de ninguna manera pueda entenderse una limitación o prohibición del quehacer legislativo de suerte que se torne nugatoria su función general de expedir las leyes, por lo que la afirmación del demandante en el sentido de que la norma acusada resulta inconstitucional por la regulación total de la actividad bursátil, carece de asidero en las disposiciones de la Carta Política. De otra parte señala que existe absoluta legitimidad del Congreso de la República para expedir disposiciones que, de acuerdo con la demanda, no parecen corresponder con las típicamente imputables a las leyes marcos, la cual se deriva de la cláusula general de competencia legislativa. Así, concluye que no existe limitación alguna a la facultad del legislador de expedir las leyes, que implique que frente a materias reguladas por leyes marco, no pueda efectuar algún tipo de desarrollo legislativo. Ahora, respecto del cargo de la presunta delegación o transferencia de funciones públicas a particulares que tiene lugar por virtud de las disposiciones consagradas en la ley 964 de 2005, el interviniente precisa que de acuerdo con los artículos 189 y 335 de la Constitución Política, la actividad bursátil por ser de interés público, es objeto de supervisión por parte del Estado, función que se encuentra radicada en la Superintendencia Financiera, sin que sea dado decir que las funciones de vigilancia y control que le son propias, hayan sido trasladadas a los particulares de acuerdo con las disposiciones acusadas. Por el contrario, la norma demandada diferencia de manera expresa los objetivos perseguidos por la institución de la autorregulación, de aquellos seguidos por la Superintendencia Financiera. Asimismo, es claro que la Ley 964 de 2005 no pretendió suplir las funciones que el constituyente atribuyó al ejecutivo, sino que estableció un mecanismo adicional de control y vigilancia, con el fin de preservar la integridad del mercado y la confianza de los inversionistas. Ahora, concretamente sobre la autorregulación, el interviniente señala que ésta hace alusión a una facultad, de naturaleza eminentemente privada, que tiene determinado sistema para emitir su propia reglamentación con el fin de establecer la normatividad aplicable a las relaciones que se susciten entre sus miembros y entre éstos y el regulador. Esta función, que ha sido reconocida históricamente a las bolsas de valores, no comporta la usurpación de funciones administrativas, reservadas a entes estatales como la Superintendencia Financiera. El interviniente resalta que la actividad ejercida por los entes encargados de autorregular la intermediación de valores no pugna con los intereses públicos que envuelve dicha actividad sino que, por el contrario, coopera con la función de control de los participantes dentro de la misma, de suerte que sus requisitos y funciones se encuentran regulados por la ley y su ejercicio se encuentra sujeta al control desplegado por la Superintendencia Financiera. De otra parte, se señala que la Ley 964 de 2005 reconoció las exigencias del mercado y del entorno económico colombiano, para disponer la creación de herramientas que propendan por un ejercicio eficiente, coordinado y complementario de las funciones de control y supervisión de agentes especializados y dinámicos que pueden armonizar su desarrollo con el de las rígidas instituciones estatales. De esta forma, las disposiciones acusadas, en lugar de trasladar las funciones de vigilancia atribuidas a la Superintendencia Financiara, presentan un nuevo esquema para el ejercicio de la función disciplinaria a cargo de los organismos autorreguladores, con el que se persigue atender de manera eficiente la especificidad de la actividad bursátil. En efecto, la norma bajo análisis radica en cabeza de cuerpos especializados una función sancionatoria en relación con las materias especiales de dicha actividad, en procura de la protección del interés público y en respuesta a la necesidad de asegurar el logro de su adecuado funcionamiento, que no excluye la atribución constitucional propia del Presidente de la República de ejercer la inspección y vigilancia sobre las personas que desarrollan la actividad bursátil. 3. Fondo de Garantías de Instituciones Financieras El Director de FOGAFIN intervino en el proceso de la referencia para impugnar la demanda de constitucionalidad y solicitar a esta Corporación que deniegue las pretensiones del actor y decrete la exequibilidad de las disposiciones acusadas. En primer lugar el interviniente señala que, en su calidad de entidad estatal encargada de la administración del seguro de depósitos, entiende la autorregulación como un complemento a la intervención del Estado en el mercado de valores que propende por la mitigación del riesgo sistémico. Así, tras poner en evidencia los cambios drásticos en las inversiones de los establecimientos de crédito que le permiten colegir la integración de los mercados financieros y de valores, y luego de señalar el crecimiento de los inversionistas institucionales, destaca la importancia de la preservación de la figura de la autorregulación para garantizar que la actuación de los agentes del mercado se encuentre sujeta a los más altos estándares de idoneidad, profesionalismo, ética y transparencia. Ahora, en cuanto a la Ley 964 de 2005, señala que en lugar de eliminar las competencias estatales en materia de regulación y supervisión del mercado de valores, reforzó tales ámbitos de actuación del Gobierno Nacional y de la Superintendencia Financiera. En efecto, el artículo 4º de la norma demandada establece una serie de facultades que tiene el Gobierno para intervenir en el mercado de valores. De igual forma, los artículos 50 y 53 establecen una serie de infracciones dentro del marco de la actividad bursátil que dan lugar a la imposición de sanciones por parte de la Superintendencia Financiera, de suerte que, puede concluirse que no se ha entregado a los organismos de autorregulación las funciones estatales sancionatoria y de inspección, vigilancia y control sobre las entidades del mercado bursátil. 4. Universidad de los Andes La Universidad de los Andes, a través de uno de los docentes de la facultad de Administración, intervino en el proceso de la referencia y solicitó a la Corporación que declarara la exequibilidad de las normas acusadas, bajo la consideración de que la autorregulación no comporta la delegación de funciones públicas en los particulares y que ésta es una actividad propia del mercado de valores, sometida a la supervisión del Estado, que permite crear valor a sus operadores y adoptar reglas de juego desde la misma industria. En primer lugar señala que la autorregulación no implica delegación de funciones públicas a particulares por cuanto la competencia de los organismos de autorregulación es complementaria a la intervención del Estado, de suerte que la Superintendencia Financiera conserva la titularidad de la función de inspección, vigilancia y control sobre la actividad bursátil. En efecto, la autorregulación, de acuerdo con la Ley 964 de 2005, es una actividad reglada que debe ser cumplida de acuerdo a las condiciones señaladas por el Gobierno Nacional, quien además autoriza los reglamentos expedidos por los organismos autorreguladores. El interviniente refirió que la autorregulación permite crear valor en el mercado bursátil por cuanto ofrece servicios bajo el gobierno de reglas de autodisciplina que aminoran los riesgos financieros a los que se exponen los agentes del mercado. De igual forma, permite la adopción de reglas de juego desde la industria, de manera que las personas que mejor conocen la actividad bursátil pueden corregir oportunamente los reproches contra la transparencia del mercado. Así, son los mismos actores del mercado de valores quienes intervienen en éste, propenden por su profesionalización, por la adopción de reglas uniformes y por la represión de conductas contrarias a la sana práctica del mercado. Finalmente precisa que la autorregulación es una actividad propia del mercado de valores por lo que se encuentra sometida a la supervisión del Estado, de manera que se mantiene la relación vigilante – vigilado y se someten las actuaciones relevantes del organismo de autorregulación en materia de constitución y funcionamiento a la previa autorización del Estado. 5. Universidad Externado de Colombia El Secretario General de la Universidad Externado de Colombia y el Director del Observatorio de Derecho Financiero y del Mercado de Valores de la misma institución intervinieron en el presente proceso y solicitaron a esta Corporación que las disposiciones acusadas fueran declaradas exequibles, como quiera que, de una parte, la intervención del Estado en el sector financiero y la autorregulación son dos especies con orígenes y finalidades diferentes y, de otra, la aceptación de los cargos formulados en la demanda generaría un riesgo moral contrario a los fines buscados con la intervención del Estado en el mercado bursátil. Así, sostienen que el fundamento de la intervención del Estado en el sector financiero es la protección de la economía y de los agentes del mercado frente a los riesgos que le son inherentes por la presencia de fallas del mercado, tales como la asimetría de la información, el poder de mercado y las externalidades negativas, mientras que la autorregulación es una actividad esencialmente privada que busca proteger el mercado mismo y el desarrollo de sus actividades dentro de la lógica de maximización de bienestar. De otra parte, la comprensión de la actividad interventora del Estado desde la perspectiva que propone el demandante genera un riesgo moral que debe evitarse. Ello es así por cuanto la radicación exclusiva en el gobierno de la competencia de regulación e intervención en el mercado financiero, afecta a los agentes que en él participan porque el Estado no tiene capacidad de seguir el paso a los desarrollos del sector bursátil el cual se nutre de la constante actividad e iniciativa particulares. 6. Autorregulador del Mercado de Valores de Colombia (AMV) El Presidente del Autorregulador del Mercado de Valores de Colombia – AMV intervino en el presente proceso para solicitar a esta Corporación que declarara la exequibilidad de las normas acusadas. En primer lugar sostuvo que el esquema de inspección, vigilancia y control sobre la actividad bursátil es consecuente con la estructura concebida en la Constitución de 1991, tal como lo puso de presente la Corte Constitucional en la Sentencia T-806 de 2006, en la que se precisaron las competencias en materia de inspección, vigilancia y control y de policía administrativa que ejerce la Superintendencia Financiera sobre la actividad bursátil, sin que en dicha providencia se sostuviera que la adopción de la Ley 964 de 2005 debilitara tales facultades conferidas constitucional y legalmente. El interviniente señala que, por el contrario, la ley demandada reforzó las facultades de intervención del Estado sobre el mercado de valores. Respecto de la autorregulación, precisa que su consagración para los agentes intermediarios del mercado de valores no reemplaza ni sustituye la intervención estatal, sino que se trata del cumplimiento de un deber de colaboración en el cumplimiento de unas finalidades que interesan a todos los participantes que actúan en el mercado. De otra parte, el interviniente presenta un recuento normativo en el que se pone de presente la incorporación del mecanismo de autorregulación a la legislación colombiana desde 1929. De igual forma, presenta una revisión de algunas providencias proferidas por distintos tribunales nacionales en los que se reconoce la importancia de esta figura en el orden interno. Ahora bien, concretamente sobre la Ley 964 de 2005, el interviniente señala que ésta se expidió con el objeto de crear un marco institucional eficiente, íntegro e idóneo que genere confianza en el mercado público de valores. De igual forma refiere que esta norma realiza un reconocimiento de la autorregulación como actividad propia de los participantes de la actividad bursátil que contribuye a la disciplina del mercado, materia sobre la cual introduce tres cambios sustanciales, a saber: i) Extensión de la obligación de la autorregulación a todos los intermediarios de valores, con lo que se busca que todas las entidades que sean intermediarias de valores, independientemente de su naturaleza, tengan la misma obligación legal de autorregulación; ii) Ampliación de sujetos que pueden ser organismos autorreguladores, además de las bolsas de valores, y iii) Mayor regulación de las funciones de autorregulación por parte del legislador y del Gobierno Nacional. Finalmente establece que la autorregulación es una actividad que resulta conveniente para el orden y transparencia del mercado de valores, como quiera que, entre otras razones, las funciones de supervisión, normativa y disciplinaria radicadas en cabeza de los organismos autorreguladores constituyen un complemento efectivo para la consecución de los fines del Estado en la actividad bursátil. Frente a la actividad de la autorregulación del mercado de valores que consagra la Ley 964 de 2005, se encuentran presentes elementos tales como la libertad individual, la libertad de asociación y la libre iniciativa privada que, a su vez, configuran la estructura del sistema de intervención del Estado, mediante el cual, se garantiza a los particulares la posibilidad de organizarse, desarrollar su actividad económica y regularse conforme preceptos de la moral, las buenas costumbres y la convivencia ciudadana. Así, la autorregulación contemplada en la ley demandada se fundamenta sobre la base de una actividad de interés público, al igual que la actividad bursátil, que, en principio, resulta conveniente dentro del desarrollo del mandato constitucional impuesto al Congreso. 7. Asociación de Comisionistas de Bolsa El director jurídico de la Asociación de Comisionistas de Bolsa intervino en el proceso de la referencia para oponerse a las acusaciones formuladas por el demandante y solicitar a esta Corporación que declare exequibles las normas que contemplan la actividad de autorregulación en la Ley 964 de 2005. Para tal efecto, el interviniente señaló que la autorregulación es un mecanismo que deriva del principio de la libertad individual, por lo que aquélla es una actividad que surge de la iniciativa de los particulares de establecer libremente reglas para el desarrollo de sus actividades. Ahora bien, no obstante el carácter privado que le es inherente a la autorregulación, cuando ésta recaiga sobre actividades como la financiera bursátil o cualquier otra relacionada con el manejo y aprovechamiento de recursos captados del público, por ser de interés general, el Estado debe intervenir mediante la regulación de tal mecanismo de iniciativa particular. De otra parte refiere que, de conformidad con el artículo 189 de la Constitución Política, el Presidente de la República ostenta las funciones de inspección, vigilancia y control sobre quienes realizan actividades financieras, bursátiles y aseguradoras, además de aquellas que se relacionen con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público. Complementariamente, los particulares que desarrollan la actividad bursátil, en ejercicio de su libertad e iniciativa particular, pueden, proponer reglas para que su actividad se desarrolle de forma ordenada y transparente. Así las cosas, el interviniente afirma que la Ley 964 de 2005 concilió el mandato constitucional dirigido al Estado en el sentido de intervenir y supervisar la actividad bursátil con la garantía que permite a los particulares organizarse y establecer reglas de conducta para sus actividades. Esta armonización de funciones permite garantizar el adecuado funcionamiento del mercado de valores, establecer en favor del Estado la competencia para su intervención y supervisión, así como asegurar la libre actuación de los particulares en las actividades de carácter económico. Por tanto, la presunta delegación de funciones acusada de inconstitucional por el demandante no existe pues, por un lado el gobierno no pierde su competencia en materia de regulación, supervisión y sanción del mercado de valores y por otro, la autorregulación sólo es aplicable a quienes son intermediarios del mercado de valores y la aceptan dentro del contexto que señale la ley. 8. Bolsa de Colombia La Bolsa de Colombia S.A., a través de representante, intervino en el proceso de la referencia para impugnar la demanda instaurada contra la norma de la referencia. Para tal efecto, en primer lugar señaló que la autorregulación en nada afecta las facultades que la Constitución y la ley le otorgan al Gobierno y a la Superintendencia Financiera en materia de regulación y vigilancia del sector bursátil, como se desprende de las normas consagradas en la ley 964 de 2005 que contienen amplias facultades de los organismos del Estado respecto de los agentes del mercado de valores, sin que quepa afirmarse que la regulación del Gobierno se limite por la regulación que dicten los organismos de autorregulación. Por el contrario, de un lado se tiene que el ámbito de actuación de los entes autorreguladores se sujeta a las normas superiores dictadas por las autoridades estatales y, de otro, todos los sujetos del mercado de valores son susceptibles de vigilancia y control por parte de la Superintendencia Financiera. De otra parte, el interviniente refiere que la autorregulación es una actividad de carácter privado que, por demás, no constituye una novedad en el régimen jurídico colombiano, toda vez que el artículo 642 del Código Civil contempla el derecho de policía correccional que toda corporación tiene sobre sus miembros, de conformidad con sus propios estatutos. En el mismo sentido, expone diversos criterios doctrinales sobre el fundamento del poder sancionatorio corporativo, para concluir que cualquiera que éste sea, resulta evidente que dicha facultad se ajusta a la Carta Política. Ahora, desde la perspectiva del derecho público, señala que la autorregulación es un mecanismo a través del cual los particulares colaboran con el logro de los fines de interés público, que no comporta la transferencia de funciones públicas a los particulares y que no implica el ejercicio de una función pública, como quiera que las facultades que de ella se desprenden son perfectamente admisibles dentro del ámbito del derecho privado y compatibles con el modelo constitucional y legal adoptado. 9. Intervención Ciudadana El ciudadano Eduardo Cifuentes Muñoz intervino en el proceso de la referencia para impugnar las acusaciones formuladas en la demanda de inconstitucionalidad, bajo el argumento de que la ley acusada no privatiza la función reguladora del Gobierno nacional en relación con el mercado de valores. En efecto, con base en el texto de la ley demandada, el interviniente señala que el legislador hizo uso de todas sus atribuciones constitucionales sin abdicar en los particulares la función legislativa y que el Gobierno conserva la función reguladora sobre las actividades y sujetos que integran el mercado de valores, de suerte que ningún aspecto clave de la actividad bursátil escapa a las competencias reguladoras que la ley adscribe al Gobierno. Así las cosas, la función normativa que la ley atribuye a los organismos privados autorreguladores es meramente residual y su finalidad reside en reforzar los contenidos normativos dispuestos por el legislador y el gobierno, de manera que, en lugar de reducirse la competencia reguladora del Estado, se profundiza al punto que se ordena por la ley que el margen de libertad organizativa de la empresa privada en el marco del mercado de valores se dirija hacia el diseño de normas internas concordantes con el sistema normativo establecido por el legislador y el gobierno. En el mismo sentido el interviniente señala que la ley no ha abdicado en los organismos privados de autorregulación la función estatal de inspeccionar, controlar y vigilar a los agentes del mercado público de valores, de suerte que el contenido de la norma acusada parte de la ratificación de la titularidad del gobierno nacional de tales funciones y del señalamiento de las funciones que se derivan de dichas facultades. Esto no obsta para que se fortalezca la función interna de vigilancia y autocontrol de las entidades privadas que sirve de apoyo a la función del Estado, de manera que lo que opera no es la privatización de una facultad del gobierno sino la “publicación” de una función y un ámbito de los sujetos privados. En el campo punitivo, el interviniente señala que la Ley fortalece la función sancionatoria en cabeza de la Superintendencia Financiera que tiene a su cargo el deber de investigar y sancionar a los responsables de las infracciones administrativas que se cometan por parte de los agentes del mercado bursátil. Así, el hecho de que los sujetos privados sean disciplinados internamente por los organismos autorreguladores, no es óbice para que el Estado deje de hacerlo ni la sanción interna privada se erige en subrogado de la intervención sancionadora del Estado. De esta forma, la ley no pretende recortar la función punitiva pública sino que regula y fortalece la privada de modo que, sin peder su naturaleza, pueda potenciarse aún más a través de su ejercicio por un organismo de autorregulación. En suma, el ciudadano señala que la norma no ha introducido ningún cambio al paradigma constitucional y que el Estado no se ha desprendido de ninguna función pública, como quiera que éste regula intensamente el mercado de valores, ejerce vigilancia y control sobre éste y sobre los sujetos que en él intervienen, a la vez que investiga y sanciona las infracciones a las normas que rigen el mercado bursátil. El interviniente presenta una revisión histórica de la legislación alrededor del mercado público de valores, del cual concluye que en Colombia se ha adoptado sistemáticamente un modelo de regulación mixto con preeminencia del componente público, pero con el reconocimiento constante de un margen razonable de autorregulación que sirve de apoyo y complemento a la tarea pública de regular, controlar y vigilar el mercado y sus operadores. De otra parte presenta una revisión constitucional y sociológica de la autorregulación y de la regulación de la autorregulación, de la cual concluye que la primera descansa en los derechos de libertad de asociación, contractual y de empresa, entre otros, y que la segunda configura un modelo que contribuye a enfrentar la incertidumbre y complejidad creciente en el mercado bursátil, a través de la articulación de lo público y lo privado. Finalmente, el interviniente señala que la medida legislativa consistente en suministrar un marco normativo a la autorregulación, no solamente persigue una finalidad legítima sino que resulta idónea respecto al fin buscado, es razonable y proporcional. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION Mediante Concepto No. 4300, el Procurador General de la Nación solicitó a esta Corporación que declarara la constitucionalidad de las normas acusadas, bajo la consideración de que la función de autorregulación que en ellas se consagra no constituye una delegación de funciones públicas. De igual forma precisó que la autorregulación y la intervención estatal no son dos mecanismos excluyentes sino que ambos se articulan en torno al propósito de proteger a los inversionistas garantizando la justicia, eficiencia y transparencia del mercado de valores. En primer lugar precisa que la autorregulación en el escenario bursátil implica el desarrollo, por parte de los particulares en el mercado de valores de las funciones normativa, de supervisión y disciplinaria, de manera que se configura un orden ético y funcional de carácter gremial complementario al dictado por las autoridades estatales competentes. Así, la autorregulación no comporta el abandono de las funciones de inspección, vigilancia y sanción que corresponden al gobierno, sino un sistema que coadyuva al Estado en el ejercicio de las mismas, de suerte que la autorregulación y la intervención estatal no son excluyentes sino que se complementan en procura de la protección de los inversionistas garantizando un mercado de valores justo, eficiente y transparente. De igual forma, a través de una revisión normativa y de los antecedentes legislativos de las disposiciones acusadas, el Procurador señala que las funciones de la Superintendencia Financiera no se sujetan a las actuaciones del organismo de autorregulación, de manera que no se desplaza la competencia estatal y, dado que se trata de competencias distintas, ésta puede ejercer sus facultades sobre la misma materia sin violar el principio del non bis in idem. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia Por dirigirse la demanda contra unas normas que hace parte de una ley de la República (artículos 4 literal h, 24, 25, 27, 28, 29 y 32 de la Ley 964 de 2005,) esta Corporación es competente para decidir sobre su constitucionalidad, tal y como lo prescribe el artículo 241-4 de la Constitución Política. 2. Problema jurídico En el presente caso, el demandante le solicita a la Corte que declare inexequible los artículos 4 literal h, 24, 25, 27, 28, 29 y 32 de la Ley 964 de 2005, por considerar que los mismos, al consagrar un sistema de autorregulación para el mercado de valores, desconocen los mandatos constitucionales que radican en cabeza del Gobierno Nacional las funciones de inspección, vigilancia y control sobre la actividad bursátil y que califican tal actividad como de interés público (C.P. arts. 150-19, 189-24 y 335). Según el actor, permitir la autorregulación en el mercado de valores, como lo hacen las normas acusadas, comporta en realidad una delegación legislativa de funciones públicas en particulares, lo cual está proscrito por el Ordenamiento Superior. A su juicio, la intervención en el mercado de valores es una función pública y, por tanto, de competencia exclusiva y excluyente del Gobierno Nacional. Sobre dicha acusación, quienes intervienen en el proceso y el propio Ministerio Público, coinciden en señalar que la autorregulación no es una expresión de intervención estatal en el sector financiero ni implica una delegación de funciones públicas en particulares. Sostienen que se trata de un mecanismo afín al mercado de valores, en todo caso sometido a la supervisión del Estado, cuyo propósito es establecer un orden ético y moral de carácter gremial a través de cual se protege la actividad bursátil y se propende por el desarrollo de la misma. Aducen que la autorregulación es una actividad complementaria a las funciones de inspección, vigilancia y control que corresponde al gobierno y, en ese contexto, coadyuva al Estado en el ejercicio de las mismas. Concluyen señalando que el fenómeno de la autorregulación tiene un claro fundamento en el artículo 333 de la Constitución Política, al disponer éste que la actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. De acuerdo con lo expuesto, en esta oportunidad le corresponde a la Corte establecer si promover un modelo de autorregulación para el mercado bursátil, que obligue a quienes realicen actividades de intermediación de valores a autorregularse, implica desplazar a la órbita privada una función estrictamente pública, en este caso, la de inspección, vigilancia y control sobre la actividad bursátil. Para resolver tal cuestión, la Corte hará referencia al intervencionismo de Estado en el campo económico y a la manera como opera en Colombia, para luego estudiar el tema de la autorregulación en el mercado bursátil y su articulación con el régimen de intervención. 3. El intervencionismo de Estado en la actividad económica y su manifestación regulatoria en el mercado bursátil El Estado moderno, como ente jurídico y político titular del poder soberano, tiene asignado el cumplimiento de determinados fines que justifican su propia existencia. Dichos fines se concretan, fundamentalmente, en la búsqueda del bienestar general y en la satisfacción de las necesidades y aspiraciones de la colectividad, para cuya realización se le fijan amplias e importantes funciones que se constituyen en los diversos modos de ejercicio de la actividad estatal. Dentro de las funciones que le corresponde asumir al Estado, cabe mencionar, además de las llamadas tradicionales -legislativa, ejecutiva y judicial-, la función de intervención general en la economía, la cual fue instituida, de acuerdo con la doctrina especializada, para permitirle a la organización estatal orientar y encausar la actividad privada, de manera que la misma se promueva y desarrolle de forma más acorde con el bien común, esto es, en armonía con los fines que le han sido encomendados al Estado. La función de intervención surge como reacción a la concepción individualista de Estado introducida por la revolución francesa, que le reconoció a la propiedad privada el carácter de un derecho inviolable y sagrado, y que promovió un régimen económico natural y libre, inaccesible al control de regulación estatal, que dejó en manos de la iniciativa particular los fenómenos de la producción, la fijación de precios, el consumo y el costo de la mano de obra (laissez faire, laissez passer). Bajo tales postulados, se generó en la Europa del siglo XIX una situación de inferioridad económica y social en ciertos grupos humanos, concretamente en la clase obrera, motivada -entre otras causas- en el aumento de la población, los bajos salarios, el exceso de ánimo de lucro y las fallas del mercado; situación que finalmente vino a justificar la participación del Estado en la economía para corregir los desatinos de las medidas económicas imperantes, debiendo ejercer su acción de intervención en favor de las clases más desprotegidas y explotadas. Se desechó así la concepción del Estado no intervencionista y la idea de un régimen económico natural, basado en el paradigma de la existencia de un mercado perfecto, para dar paso a un nuevo orden jurídico que reconoce amplias facultades gubernamentales en el escenario de la vida económica del país. Dicho en otras palabras, se pasó de un marco económico de plena libertad a un marco de libertad regulada. Sin detenerse en el sistema económico imperante, el Estado moderno está entonces llamado a cumplir un papel preponderante en la labor de regulación e inspección de la economía, pues por esa vía se busca orientar la actividad hacia la consecución de ciertos resultados que sean afines con el interés general y con los objetivos y propósitos que, según sus específicos postulados, pretenda la respectiva forma de organización estatal. En ese escenario, atendiendo al modelo económico existente, el Estado tendrá un mayor o menor grado de intervención para lograr la efectividad de los fines sociales propuestos y para corregir los defectos e imperfecciones de los mercados. Aun cuando bajo ciertas circunstancias históricas, la participación gubernamental en la vida económica, a partir de sus distintos niveles, ha sido considerada por algunos críticos como un obstáculo para lograr el desarrollo integral de ciertas comunidades políticas, acusándosele de incidir negativamente en el plano macroeconómico, durante el último siglo el Estado ha extendido su intervención con fines de protección social, de redistribución y de estabilización económica, para preservar el sistema de pagos de la economía, proteger y profundizar el ahorro, garantizar un adecuado funcionamiento del sector productivo, democratizar el crédito, proteger al usuario y regular la oferta monetaria, entre otros. Con ese propósito, el intervencionismo de Estado hace presencia en los distintos sistemas económicos imperantes, según quedo expresado, teniendo un mayor o menor nivel de incidencia en el mercado a partir de las distintas formas de organización estatal. En su labor de intervención, se le atribuye al Estado la función esencial de garantizar que la economía funcione adecuadamente, combatiendo fenómenos negativos como la colusión empresarial, las prácticas restrictivas de la libre competencia y los abusos se la posición dominante, tratándose de una economía de mercado. Asimismo, es de la esencia del intervencionismo procurar que la actividad financiera goce de suficiente solvencia, así como también impedir que la misma incurra en prácticas que afecten el ahorro privado. Esta Corporación ha señalado, siguiendo la literatura especializada, que la intervención del Estado en la economía puede presentar diversas formas, sin que las mismas resulten en todos los casos claramente diferenciables. En un esfuerzo por identificarlas, la Corte ha entendido que es posible clasificar las formas de intervención en cuatro grandes grupos[1]. Del primer grupo hacen parte la intervención estatal global, entendiendo aquellas medidas que recaen sobre la economía como un todo, ejemplo de lo cual sería la adopción de un presupuesto general cuya misión es concretar la política fiscal de la nación; la sectorial, cuando se enfoca sobre una determinada área de la actividad económica, como puede ser el caso de la adopción de medidas crediticias o de capacitación para fomentar el desarrollo de cierta actividad; o la particular, si se dirige sobre una situación específica, como cuando se adoptan medidas respecto de una empresa en particular (la toma de posesión). En el segundo grupo se encuentran la intervención estatal directa, que es la que recae sobre la existencia o la actividad de los agentes económicos; o la intervención indirecta, que es la orientada hacia los resultados de la actividad económica y no sobre la actividad propiamente. Al tercer grupo pertene...