Sentencia C-687 de 2011

C-687-11 Corte Constitucional Sentencia C-687/11 Referencia: expedientes D-8456, D-8458, D-8462 y D-8463 (acumulados). Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1425 de 2010, “Por medio de la cual se derogan artículos de la ley 472 de 1998 – Acciones Populares y Grupo”. Accionantes: Jorge Heriberto Moreno Granados (D-8456) Luis Eduardo Ibagué Barrero (D-8458) Carlos Arturo Cuenca Trejos (D-8462) Diego Felipe Erazo Cerón y otro (D-8463) Magistrado Ponente: JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil once (2011). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la presente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad los ciudadanos Jorge Heriberto Moreno Granados (expediente D-8456), Luis Eduardo Ibagué Barrero (expediente D-8458), Carlos Arturo Cuenca Trejos (expediente D-8462) y Diego Felipe Erazo Cerón y otro (expediente D-8463), demandan la Ley 1425 de 2010, “Por medio de la cual se derogan artículos de la ley 472 de 1998 – Acciones Populares y Grupo”. La Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesión del 9 de marzo de dos mil once (2011), dispuso acumular las precitadas demandas para tramitarlas conjuntamente. Las demandas se admitieron por Auto del veinticinco (25) de marzo de dos mil once (2011). En la misma providencia se dispuso: (i) fijar en lista el asunto bajo revisión y simultáneamente correr traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia; (ii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministro del Interior y de Justicia y al Presidente del Consejo de Estado; (iii) invitar al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a la Comisión Colombiana de Juristas, así como a las facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia, Externado de Colombia, Sergio Arboleda y del Rosario, para que intervinieran expresando su opinión respecto de las normas impugnadas. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre el asunto de la referencia. II.- NORMA DEMANDADA Teniendo en cuenta que la Ley 1425 de 2010 fue acusada en su totalidad, a continuación la Corte hace la transcripción de la misma conforme a su publicación en el Diario Oficial 47.937 del 29 de diciembre de 2010: “LEY 1425 DE 2010 (diciembre 29) Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 1o. Deróguense los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998. ARTÍCULO 2o. VIGENCIA. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias”. III.- LAS DEMANDAS 1.- Expediente D-8456 (Jorge Heriberto Moreno Granados) El accionante solicita que se declare inexequible la Ley 1425 de 2010, por considerar que vulnera el Preámbulo y los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 88, 89, 92, 95-4, 157-4, 158 y 189-9 de la Constitución Política. En su sentir, la Ley 1425 de 2010 viola los artículos 1, 2, 13 y 29 de la Constitución en cuanto deroga las recompensas para el actor popular que consagraba la Ley 472 de 1998 y deja vigentes los artículos 38 y 41 de la misma ley, que prevén sanciones pecuniarias o de arresto para el operador judicial y el actor popular, desmotivando de esa forma la presentación de acciones populares y estimulando la corrupción administrativa. Recuerda que los artículos 6, 1005 y 2360 del Código Civil reconocen el derecho al trabajo jurídico remunerado a quien promueva una acción popular, el cual está amparado por el artículo 25 de la Constitución. Afirma que al seguir vigentes los estímulos para quien adelante las acciones populares consagradas en el estatuto civil, la ley demandada crea una desigualdad en cuanto deroga los que estaban previstos en la Ley 472 de 1998. Expone que la eliminación del artículo 39 de la Ley 472 de 1998 desconoce el artículo 88 de la Constitución, que ordena determinar la responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos; y que igualmente viola el artículo 89 Superior, según el cual la ley debe establecer los demás recursos, acciones y procedimientos necesarios para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la protección de los derechos individuales, de grupo o colectivos, frente a la acción u omisión de las autoridades públicas. Precisa que con la eliminación de los incentivos contemplados en la Ley 472 de 1998 se desestimula la presentación de acciones populares y penales contra los administradores corruptos, y en esa medida se quebranta el artículo 92 de la Constitución, que permite a cualquier persona natural y jurídica solicitar a las autoridades competentes la aplicación de las sanciones penales o disciplinarias derivadas de la conducta de las autoridades públicas; e igualmente el artículo 95-4 del mismo estatuto, en cuanto impide y dificulta la defensa y difusión de los derechos humanos, entre los cuales se encuentran los derechos e intereses colectivos. De otra parte, asegura que la Ley 1425 de 2010 vulnera los artículos 157-4 y 189-9 de la Constitución, porque no fue sancionada por el Presidente de la República sino por el Ministro del Interior y de Justicia. También refiere el desconocimiento del principio de unidad de materia (art. 158 CP), porque aún subsisten otras normas que reconocen el incentivo económico (art. 34 de la Ley 472 de 1998) y porque la derogatoria de los estímulos afecta otras normas de como la referente a las fuentes de financiación del Fondo para la Defensa de los derechos de Intereses Colectivos (art. 70 de la Ley 472 de 1998). Finalmente, asegura que el aumento de la congestión judicial por causa de los incentivos para adelantar acciones populares no es un argumento serio para eliminarlos y, por el contrario, ellos constituyen un beneficio económico considerable para el Fondo para la Defensa de los Derechos de Intereses Colectivos. 2.- Expediente D-8458 (Luis Eduardo Ibagué Barrero) El ciudadano Luis Eduardo Ibagué Barrero pide que se declare inexequible la totalidad de la Ley 1425 de 2010. Fundamenta sus pretensiones en que la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 contradice los artículos 5, 88 y 89 de la Constitución Política, en cuanto desalienta a los ciudadanos a adelantar acciones populares y por el contrario favorece la conducta irregular de los funcionarios públicos corruptos. También invoca la violación del artículo 90 Superior, porque si bien el Estado puede resultar condenado en algunos casos por la irresponsabilidad administrativa de sus funcionarios, lo cierto es que también puede repetir contra ellos preservando en esa forma la moral administrativa. Considera igualmente quebrantados los artículos 124 y 209 de la Constitución Política, en tanto se desatienden los principios de la función administrativa; sin embargo, no desarrolla las razones de su afirmación. Además, aduce la violación de los artículos 2 y 3 del Código Contencioso Administrativo, así como el artículo 27 del Código Único Disciplinario. 3.- Expediente D-8462 (Carlos Arturo Cuenca Trejos) El ciudadano Carlos Arturo Cuenca Trejos demanda la Ley 1425 de 2010 por considerar que vulnera los artículos 1, 2, 4, 13, 88, 93, 94, 95 y 243 de la Constitución, al igual que el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Sostiene que la ley demandada, al derogar los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, que reglamentaban el artículo 88 de la Constitución y establecían unos incentivos para los ciudadanos que mediante acciones populares demostraban la violación de derechos colectivos por parte del Estado o los particulares, constituye un retroceso en la garantía y protección de los derechos colectivos, ya que elimina un estímulo al esfuerzo de los ciudadanos por lograr la eficiencia de las entidades públicas y de los particulares en la garantía de los derechos colectivos. Califica de incongruente la actividad del legislador en cuanto, por una parte, suprime los incentivos para quienes demuestran ante los operadores judiciales las graves violaciones a los derechos e intereses colectivos, premiando así a las entidades públicas y a las particulares que vulneran esos derechos; mientras que, por otra parte, en el sistema penal el Estado ofrece cuantiosas recompensas a los delincuentes para denunciar a otros criminales. Afirma que la promulgación de la Ley 1425 de 2010 obedece a la tesis sofística de que los incentivos constituyen una privatización de la defensa de los intereses públicos y una amenaza al erario público, cuando lo razonable es que se castigue a los que omiten su deber constitucional de proteger y salvaguardar los derechos colectivos. Con fundamento en el artículo 243 de la Constitución y teniendo en cuenta que la sentencia C-459 de 2004 declaró exequibles los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, considera que existe cosa juzgada constitucional en el presente caso. 4.- Expediente D-8463 (Diego Felipe Erazo Cerón y Olmedo Erazo) Los ciudadanos Diego Felipe Erazo Cerón y Olmedo Erazo solicitan que se declare la inexequible el artículo 1 de la Ley 1425 de 2010 por infringir el artículo 229 de la Constitución, que garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia, y la sentencia C-459 de 2004, que declaró la exequibilidad de los artículo 39 y 40 de la Ley 472 de 1998. Explican que la derogatoria de los artículos 39 y 40 antes mencionados, los cuales regulaban los incentivos para el accionante popular, trae consigo que éste no pueda acceder a la administración de justicia por los altos costos que generalmente conlleva el trámite de una acción de esta naturaleza, la cual tampoco da lugar a condena en costas según el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo. E indican que el argumento de la excesiva congestión judicial derivada del gran número de acciones populares, que fue tenido en cuenta por el legislador para expedir la Ley 1425 de 2010, no tiene validez ya que habría bastado con limitar los incentivos a casos en que fueran verdaderamente necesarios. IV.- intervenciones 1.- Ministerio del Interior y de Justicia La representante de la Dirección de Ordenamiento Jurídico del Ministerio del Interior y de Justicia solicita a la Corte que se declare inhibida para proferir decisión de fondo o, en su defecto, declare la exequibilidad de la Ley 1425 de 2010. Afirma que en el curso del trámite en el Congreso de la República el proyecto de Ley 056 de 2009 Cámara, 169 de 2010 Senado, por el cual se derogan algunos artículos de la Ley 472 de 1998, “fue ampliamente debatido, pues si bien inicialmente en primero y segundo debate en la Cámara de Representantes, el proyecto fue aprobado conforme a su iniciativa, es decir, eliminando los incentivos económicos, lo cierto es que en el tercero y cuarto debate en el Senado de la República se propuso su modificación en el sentido de no eliminar el incentivo económico sino reducirlo en cierto porcentaje”. Señala que las sentencias C-215 de 1999, C-459 de 2004 y C-512 de 2004, en las cuales la Corte Constitucional definió aspectos tales como el alcance, la naturaleza y la finalidad de las acciones populares, así como el fundamento constitucional del incentivo económico que se reconocía por el ejercicio de la acción popular, no necesariamente “sirven de antecedentes para efectos de determinar la constitucionalidad de la norma impugnada en esta oportunidad”. Sostiene que la doctrina nacional ha sido prolija en pronunciamientos sobre la necesidad y conveniencia de la supresión del incentivo económico de las acciones populares, resaltando los siguientes: (i) de acuerdo con la Corporación Excelencia en la Justicia, es necesario distinguir entre el tratamiento dado a los incentivos previstos en el artículo 39 de la ley y los establecidos en el artículo 40, “porque en relación con los primeros –entre diez y 150 salarios mínimos mensuales- la exigencia del incentivo y su monto parecen adecuados para el cumplimiento de los fines para los cuales se diseñó, pero resulta distinto el incentivo en acciones populares relativas a la moral administrativa, caso en el cual los demandantes tienen derecho a recibir el quince por ciento del valor que recupere la entidad pública en la acción popular, pues un número importante de acciones populares relacionadas con la moralidad pública hace referencia a la celebración o ejecución de contratos de los cuales es parte el Estado, que en muchos casos involucran enormes recursos”; (ii) el ex constituyente Jaime Castro ha advertido sobre la necesidad de revisar el asunto de los incentivos económicos en las acciones populares, porque aunque se establecieron como un estímulo han terminado teniendo efectos perversos, toda vez que algunas personas profesionalizaron la presentación de acciones populares por toda clase de motivos. Después de hacer un recuento de la línea jurisprudencial trazada por la Corte Constitucional en relación con la falta de competencia para pronunciarse acerca de la omisión legislativa absoluta, solicita a la Corporación que se declare inhibida para fallar de mérito acerca de esa acusación. Indica que no se puede considerar vulnerado el principio de igualdad, ya que no es válido sostener que, al no existir incentivos en el ejercicio de las acciones populares, deban suprimirse las sanciones legales frente al incumplimiento de cargas procesales asumidas voluntariamente, lo que no guarda relación de causa-efecto. En su sentir, no puede afirmarse “que el régimen de responsabilidad tanto de los servidores públicos como de los particulares en general, con la eliminación del incentivo en las acciones populares, desaparece del ordenamiento jurídico, pues ello carece de veracidad”. Recuerda que se demanda la inconstitucionalidad de la ley con el argumento de que la eliminación de los incentivos de los actores populares afecta la protección de los derechos colectivos, a cargo de la defensoría del Pueblo a través del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos. Sin embargo, considera que la eliminación del incentivo no tiene esa incidencia ya que su pago no se encontraba a cargo del Fondo sino de los responsables de la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos. En su concepto no se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, en virtud de que el “pronunciamiento aducido respecto de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, no resulta aplicable a la norma y contenido de la Ley 1425 de 2010, pues además de tratarse de un nueva norma, el contenido normativo objeto de impugnación es sustancialmente diferente”. Reitera que la eliminación de incentivos económicos de las acciones populares no conduce a la supresión de dichas acciones, la cuales siguen vigentes y, por lo tanto, no puede considerarse vulnerado el derecho de acceso a la administración de justicia. Por último, señala que el cargo parte de un supuesto errado al considerar que un ministro delegatario de funciones presidenciales, en ausencia del Presidente de la República, no asume las funciones delegadas para el efecto. Añade que tampoco resulta valido aducir el desconocimiento del principio de unidad de materia porque éste se predica de la unidad temática del proyecto tramitado en relación con el contenido normativo del mismo y no respecto al contenido de otras disposiciones legales. 2.- Consejo de Estado El Doctor Mauricio Fajardo Gómez, en su condición de Presidente del Consejo de Estado, solicita que se desestimen por completo los cargos planteados en las cuatro demandas de inconstitucionalidad, se declare la exequibilidad de las disposiciones enjuiciadas y se efectúe un pronunciamiento inhibitorio en los cargos que así se impone atendiendo a los defectos de que adolecen. Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y en la jurisprudencia constitucional contenida principalmente en la sentencia C-1052 de 2001, el interviniente hace un examen de los requisitos formales y sustanciales de las demandas de inconstitucionalidad. En su criterio, la mayor parte de los cargos presentados en las cuatro demandas incumplen uno, varios o todos los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, mientras que otros sí ameritan un pronunciamiento de fondo. Encuentra que en la demanda del señor Jorge Heriberto Moreno, o no se explica cuál es el concepto de la violación constitucional, o los ataques se apoyan en juicios subjetivos, infundados o de pura conveniencia; por ejemplo, que la eliminación de los incentivos favorece la corrupción, que torna ineficaz el Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos y que no se descongestiona la administración de justicia; mientras que otros argumentos son de ilegalidad y no de inconstitucionalidad. Hace ver que el cargo consistente en que la Ley 1425 de 2010 carece de sanción presidencial es completamente irreal, porque en esa ley aparece la firma del Jefe de Estado y así fue publicada en el Diario Oficial número 47.937 del 29 de diciembre de 2010. Refiere que similar a este caso son las demandas formuladas por los señores Luis Eduardo Ibagué Barrero y Carlos Arturo Cuenca Trejos, respecto de las cuales no hay ni una sola transgresión constitucional o de normas internacionales que obligan a Colombia. En cuanto a la demanda instaurada por los ciudadanos Diego Felipe Erazo Cerón y Olmedo Erazo, dice que la Ley 1425 de 2010 no desconoce el derecho de acceso a la administración de justicia consagrado en el artículo 229 de la Constitución, porque no es cierto que limite, condicione o restrinja el ejercicio de las acciones populares y ni siquiera dificulta a los ciudadanos que carezcan de recursos económicos, toda vez que la Ley 472 de 1998 y la jurisprudencia del Consejo de Estado facilitan a cualquier ciudadano instaurar la respectiva acción. En todo caso la intervención aborda un examen de fondo. Al respecto considera que la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución y desarrollada por el Congreso en la Ley 472 de 1998, fue diseñada como un mecanismo judicial de protección de los derechos colectivos con una naturaleza jurídica principal e independiente de los demás procedimientos y acciones, que puede ser promovida por cualquier ciudadano con o sin recursos económicos, con o sin preparación o conocimientos jurídicos. Precisa que en materia probatoria las facultades-deberes del juez popular son lo suficientemente amplias para garantizar que las deficiencias y dificultades económicas, técnicas o científicas no se constituyan en obstáculo insalvable que impida acceder eficazmente a la administración de justicia y obtener la protección de los derechos colectivos vulnerados o amenazados. Además, añade, el juez puede reconocer en la decisión cualquier derecho colectivo que resulte probado, aunque no se haya solicitado en la demanda, de manera que la Ley 1425 de 2010 no afecta o restringe ninguna de esas facultades de juez popular. Adiciona que el margen de libertad configurativa del legislador encuentra razón de ser en que la sujeción y subordinación de la ley a la Constitución debe permitir algún ámbito de acción en la labor de desarrollo de las normas superiores por parte del Congreso, con el propósito de que le sea posible optar entre las diversas alternativas filosóficas, éticas, económicas, técnicas o de cualquier otra índole. Resalta que, en desarrollo de ese margen de configuración normativa, tratándose de acciones públicas que redundan en beneficio de la comunidad, como las acciones de nulidad, de nulidad por inconstitucionalidad o de inconstitucionalidad, no se ha previsto en la ley el reconocimiento de premio, incentivo o recompensa alguna en beneficio de quien promueve la acción, sin que por eso se afecte su naturaleza pública. Dice que la garantía de efectividad del principio de solidaridad se puede alcanzar desde diversas perspectivas éticas o filosófico-políticas, principio ese que sirve como fundamento tanto de la consagración como de la supresión de incentivos a la instauración exitosa de acciones públicas por parte de los ciudadanos. Agrega que la finalidad del actor popular es la obtención de la protección judicial de un interés colectivo, lo que demuestra la presencia del principio de solidaridad como justificación de la existencia de los derechos colectivos. Finalmente, anota que el efecto de cosa juzgada constitucional no guarda ninguna relación con la atribución del legislador de derogar sus propias leyes. 3.- Grupo de Acciones Públicas de la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario Juliana Fajary Patarroyo, Yolyn Carolina Rodríguez F., Julián Gualteros y Nayid Abú Fager Sáenz, en representación del Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario, piden que se declare la inconstitucionalidad de la Ley 1425 de 2010, teniendo en cuenta los principios de progresividad, solidaridad y autonomía judicial. Consideran que la eliminación de los incentivos económicos que hace la Ley 1425 de 2010 contradice el principio de progresividad y no regresividad que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos exige a los Estados parte, en el sentido de que deben adoptar “una política pública que considere a los derechos económicos, sociales y culturales como derechos humanos cuya realización completa, en general, no puede darse rápidamente y por ello requieren de un proceso durante el cual cada país avanza con distintos tiempos hacia el logro de la meta”. Agregan que el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que hace parte del bloque de constitucionalidad, establece que cada uno de los Estados debe adoptar una serie de medidas “hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, reconocidos”; y que la Corte Constitucional, en sus sentencias C-393 de 2007 y T-1013 de 2007, ha dicho que no es posible eliminar una norma sin justificación razonable cuando implique retroceso en la protección de los derechos sociales. Asimismo, sostienen que en la sentencia C-215 de 1999 se resaltó que el ejercicio de las acciones populares combina el deber de solidaridad de las personas con la promoción de otras acciones, y que el estímulo económico diseñado por el Congreso era válido en la defensa de los derechos colectivos. Dicen que la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 afecta de manera grave los derechos de acceso a la administración de justicia y protección de los derechos colectivos, ya que los incentivos son una manera de compensar la carga económica que asume el demandante y la sociedad se siente retribuida con la efectiva reivindicación de los intereses y derechos colectivos. 4.- Universidad Externado de Colombia Los ciudadanos Ramiro Bejarano Guzmán y Fredy Hernando Toscano López, actuando en su condición de Director del Departamento de Derecho Procesal y profesores de la materia en la facultad de derecho, solicitan que se denieguen las súplicas de la demanda por las siguientes razones: - Demanda correspondiente al expediente D-8458: (i) es errado afirmar que existe una violación del derecho al trabajo, “apreciación que está fundada en otro yerro, consistente en considerar el hecho de ser actor popular, per se, en un oficio o profesión, lo que no es cierto ni deseable”; (ii) no se compromete el principio de igualdad al existir algunas acciones populares con estímulo económico (código civil) y otras sin el mismo, ya que en esta materia rige la libertad de configuración normativa; (iii) es un error del demandante considerar que, al subsistir normas en la Ley 472 de 1998 que hacen mención a los incentivos económicos, se genera una vulneración al principio de la unidad de materia, el que nada tiene que ver con esta hipótesis. - Demanda correspondiente al expediente D-8458: (i) no se expresan claramente las razones por las cuales resulta inexequible la norma acusada, por lo que no se configura un verdadero cargo de inconstitucionalidad que permita un examen de fondo; (ii) el demandante afirma que la ley vulnera otras normas de rango legal, que no están llamadas a obrar como rasero de inconstitucionalidad, tales como los artículos 2 y 3 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 27 del Código Único Disciplinario, razón por la que resulta inane cualquier consideración respecto de ellas; (iii) por lo anterior, pide que se declare la ineptitud de la demanda al incumplir el requisito establecido en el numeral 3º del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991. - Demanda correspondiente al expediente D-8462: (i) el “escrito carece de la expresión de los cargos de inconstitucionalidad frente a las normas denunciadas, aun cuando lacónicamente menciona que vulnera el art. 88, expresando simplemente opiniones subjetivas y antojadizas (…) lo que sin duda no cumple con la exigencia del art. 2, núm. 3 del decreto 2067 de 1991”; (ii) el demandante señala que existe cosa juzgada constitucional por cuenta de la Sentencia C-459 de 2004, mediante la cual se declaró la constitucionalidad del incentivo económico dentro de la acción popular; sin embargo, lo que quedó decidió en esa sentencia “es que –para el máximo intérprete de la Carta Política- el legislador podía crear, dentro de la libre configuración de la acción popular, una norma para estimular económicamente al sujeto procesal que colabore con la justicia, pero no fijó como ‘mandato constitucional’ obligatorio según el cual en las acciones populares siempre ha de preverse un incentivo a favor del actor popular”; por lo tanto, no se puede afirmar que existe cosa juzgada constitucional. - Demanda correspondiente al expediente D-8463: (i) las normas derogadas consagraban un derecho subjetivo en cabeza de un sujeto particular o una entidad pública, “lo que de entrada muestra que, al suprimirse dichas normas, no se compromete la suerte de los derechos colectivos ni se crea un obstáculo injustificado a los demandantes para acceder a la acción popular, lo que lleva a concluir que no se vulnera el derecho fundamental a acceder a la administración de justicia”; (ii) al suprimirse la norma se está haciendo uso de la libertad de configuración para eliminar una disposición que pretendía generar solidaridad entre los ciudadanos para colaborar con la justicia, lo cual en nada riñe con la Constitución. 5.- Instituto Colombiano de Derecho Procesal El ciudadano Martín Bermúdez Muñoz, en su condición de delegado del Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, interviene para solicitar que se declare exequible la Ley 1425 de 2010. Aduce que la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 no viola el principio de la cosa juzgada constitucional, porque ésta determina la falta de competencia de la Corte para pronunciarse sobre la exequibilidad de una norma respecto de la cual ya existe un pronunciamiento previo por los mismos cargos, pero no impide al legislador el ejercicio de la cláusula general de competencia para modificar el ordenamiento jurídico mediante la derogación de leyes, independientemente de que exista un pronunciamiento previo de exequibilidad. En su criterio, no es cierto que la derogatoria de los incentivos viole el Pacto Internacional de Derechos Económicos y Sociales, porque éste no impone a los Estados parte la obligación de ofrecer estímulos a quienes promuevan los derechos colectivos y más bien, en virtud de la libre determinación de las naciones, deja a su arbitrio decidir sobre los mecanismos que utilizarán para lograr la efectividad de esos derechos. Asevera que “la Constitución Política tampoco impone al Estado la obligación de procurarle voluntariamente ejercer la acción popular y por eso la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 no viola el derecho al trabajo”. Dice que la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010 deroga tácitamente todas las normas que se refieren al incentivo en acciones populares y por eso no existe vulneración al principio de unidad de materia. Finalmente, piensa que la norma demandada no viola el artículo 229 superior, porque la eliminación del incentivo nada tiene que ver con el acceso a la administración de justicia, menos aún cuando la Ley 472 de 1998 prevé otros mecanismos para facilitar y promover las acciones populares, como la creación del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos. 6.- Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías –ASOFONDOS DE COLOMBIA- La ciudadana Adriana Huertas Bonilla, en representación de la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantía, solicita: “se declare exequible la norma demandada. // Se declare inexequible la eliminación o derogatoria del inciso final del artículo 40” (sic). Opina que, según la jurisprudencia constitucional, la finalidad de las acciones populares es la protección de los derechos en cabeza de un grupo y que ellas tienen carácter público, porque no buscan el resarcimiento económico, y preventivo, porque no es necesario que se produzca un daño para promoverlas. Sostiene que los demandantes se equivocan al afirmar que la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 elimina las acciones populares como tales, lo cual no es cierto cuando lo que se suprime son los incentivos económicos para quienes las promuevan. Con ello, afirma, queda también sin fundamento la tesis de la regresividad, ya que las acciones populares y el incentivo son completamente escindibles. Considera que el ejercicio de las acciones populares ha demostrado que el móvil ha sido más que todo la pretensión del beneficio económico. En otras palabras, el incentivo no es parte esencial de los derechos económicos, sociales y culturales y por ello su eliminación no extingue esa clase de acciones ni vulnera los artículos 29, 88, 89, 90, 92, 95, 124, 157, numeral 4, 189, numeral 9, 158, 299 y 243 de la Constitución. 7.- Federación Nacional de Comerciantes -FENALCO- El presidente y representante legal de la Federación Nacional de Comerciantes solicita a la Corte negar las pretensiones de las demandas y declarar exequible la Ley 1425 de 2010. Estima que las demandas no reúnen el requisito exigido por el numeral 3º del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, esto es, determinar las razones por las cuales se considera que los textos demandados son violatorios de las normas constitucionales. En consecuencia, señala, la Corte no puede pronunciarse de fondo. Afirma que la eliminación de los incentivos no desconoce el principio de progresividad de los derechos de segunda generación, porque la supresión de la recompensa económica no acaba con la acción popular ya que esta figura se encuentra muy arraigada en la ciudadanía por su utilidad e idoneidad. Además, según la sentencia C-215 de 1999, si bien el beneficio era importante en el trámite de la acción popular, su eje central se encuentra en la protección altruista y desinteresada de los derechos colectivos. Argumenta que la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 no viola los artículos 13 y 29 de la Constitución, porque la mencionada ley entregó al juez las herramientas jurídicas necesarias para garantizar a las partes total igualdad y la observancia del debido proceso. 8.- País Transparente El ciudadano John Maximino Muñoz Telles, quien afirma ser Veedor Representantes de País Transparente, interviene para pedir a la Corte que declare inexequible la Ley 1425 de 2010. Sostiene que las acciones populares han logrado que la administración pública construya numerosas e importantes obras que benefician a la comunidad y han servido para cuidar el ambiente y para el correcto funcionamiento del Estado a través de la comunidad. Además, piensa que el incentivo sirve para compensar los numerosos gastos en que incurre el actor popular y si se elimina los demandantes no estarán en condiciones de sufragarlos. 9.- Otras intervenciones 9.1.- El ciudadano Oscar David Gómez Pineda solicita que se declare exequible la norma acusada. Considera que no se vulnera la Constitución al desarticular el incentivo económico que beneficiaba a los promotores de acciones populares, porque el fin de éstas es la protección de derechos colectivos mas no el beneficio de intereses particulares, que desdibuja la naturaleza de la acción. En la misma línea argumentativa precisa que el objetivo de las acciones populares no es procurar un beneficio económico para quienes las promuevan, sino buscar la protección de los derechos que puedan ser transgredidos o vulnerados, razón por la cual, al suprimir el incentivo económico, no se afectan los artículos 6, 88, 90 y 95 de la Constitución. Afirma que no se puede invocar la existencia de cosa juzgada constitucional, porque el hecho de que la Corte se haya pronunciado sobre una norma no impide que se pronuncie después sobre las que la derogan o modifican. 9.2.- El ciudadano Eduardo Quijano Aponte interviene en el presente asunto como “impugnador”, solicitando que se declare inexequible la Ley 1425 de 2010. Para fundamentar su solicitud expone los siguientes argumentos principales: - Se incurrió en un vicio de forma insubsanable ya que se tramitó una materia de ley estatutaria en más de una legislatura, vulnerando con ello los artículos 93, 94, 152 y 153 de la Constitución, en concordancia con el artículo 207 de la Ley 5 de 1992 y los tratados de Derechos Humanos suscritos por Colombia, específicamente el Protocolo Adicional a la Convención Americana Sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos Sociales y Culturales, normas estas, entre otras, que en su conjunto establecen las materias que se deben tramitar como leyes estatutarias y regulan su trámite en el Congreso. - Se violaron los artículos 133 y 157 de la Constitución en concordancia con los artículos 129 y 130 de la Ley 5 de 1992, toda vez que para la discusión y votación del proyecto de ley 056 C/2009 169 S/2010, que resultó en la Ley 1425 de 2010, se requería la votación nominal y pública de los representantes y senadores (artículo 133 Superior). Sin embargo, durante las votaciones en la Cámara de Representantes, específicamente en la Comisión Primera Constitucional Permanente, en la sesión del 9 de junio de 2010, se violaron los artículos citados, ya que, tal y como consta en las grabaciones anexas, la mayoría de representantes que en el acta aparecen supuestamente votando no votaron, o por lo menos no votaron de acuerdo con las normas citadas, por cuanto ni su presencia ni su voto aparecen registrados. - Se vulneran los artículos 1, 2, 93 y 153 de las Constitución, así como los artículos 230, 231 y 232 de la Ley 5 de 1992 y la “Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad”, adoptada mediante la Ley 1346 de 2009, por negar la participación ciudadana, en especial de las personas con discapacidad, en el estudio de la ley. - Se incurrió en un vicio de trámite grave e insubsanable, en la medida en que la enmienda introducida por el Senado el día 7 de diciembre de 2010 introdujo cambios sustanciales al proyecto, el cual no contemplaba la eliminación de los incentivos sino una modificación puntual de los mismos. Además, continúa el interviniente, también se incumplió con lo establecido en el artículo 179 de la Ley 5 de 1992, “por cuanto la conformación de las comisiones de conciliación no cumplió con los requisitos establecidos por el artículo 161 de la Constitución Nacional en concordancia con los artículos 186 y 189 de la Ley Orgánica del Congreso, ya que no se nombró a varios representantes y senadores como lo indica la ley, sino a uno solo por cada cámara, menos se nombró por parte del Senado a alguno de los senadores que hubiera sido autor, o ponente, o que siquiera hubiera hecho reparos, observaciones o propuestas en las plenarias como lo orden la ley orgánica y mucho menos se garantizó la representación de las bancadas en dicha comisión”. - En el caso del proyecto que derivó en la ley demandada, en varias oportunidades se transgredió el principio de publicidad, contraviniendo los artículos 144, 156, 160, 161 de la Constitución y los artículos 35 y 36 de la Ley 5 de 1992. - La Ley 1425 de 2010 vulnera la Constitución al menos en dos sentidos: “por un lado contraría el inciso cuarto, art. 7 de la Ley 819/2003 implicando en esa medida la violación del artículo 151 de la CN, por cuanto se viola una ley orgánica. Por otro lado menoscaba el derecho a la igualdad (art. 13 CN) incisos segundo y tercero en tanto deja sin financiación al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, y en esa medida sin protección a los menos favorecidos de manera directa y a la ciudadanía en general de manera indirecta”. - Desde la exposición de motivos del proyecto de ley se argumentó y justificó la derogación de los incentivos de las acciones populares a partir de tres motivos principales: (i) proteger el erario público, especialmente las finanzas municipales; (ii) promover la solidaridad, “eliminado el negocio” y; (iii) evitar la gran congestión judicial que estas acciones producen. No obstante, a partir de los debates, ponencias y exposición de motivos, en las Gacetas del Congreso se constata que “dichos argumentos, no solamente carecen de sustento probatorio sino que se tendió a confundir los artículos 39 y 40 y de manera general no se tuvo en cuenta, ni se discutió, ni se motivaron, en la exposición de motivos, ni en las subsiguientes ponencias, los motivos, razones, argumentos, justificaciones para derogar los artículos 39 y 40 de la ley 472, cuando quien tenga que pagar los incentivos allí dispuestos sea una entidad privada que sea efectivamente condenada por haber violentado los derechos colectivos”. - Durante el trámite, y aún después de sancionada la ley acusada, se hicieron toda clase de artificios para engañar a los parlamentarios y al público “y se preparó e implementó una campaña dirigida a desprestigiar las acciones populares y por supuesto a los incentivos contemplados en la ley y a los efectos que estos tienen en todo orden, con el fin de obtener su derogatoria, no en beneficio de la justicia y el bien común (…), sino en beneficio de grupos de interés (...) y como producto de esa actividad efectivamente lograron inducir a error a la mayoría de los parlamentarios”. - La norma se debe declarar inexequible porque existió elusión del debate en la aprobación del proyecto de ley, violándose con ello los artículos 157, 158, 159 y 160 de la Constitución. - Al derogar los incentivos se genera una carga exagerada para el ciudadano, porque “se mantuvieron obligaciones para los accionantes que se traducen en tiempo, dinero y conocimiento jurídico, que pondrían en una situación de desventaja a la mayoría de la población colombiana que carece de los medios culturales y económicos para poder adelantar una acción popular frente a los contumaces violadores de derechos colectivos”, vulnerándose de esta forma el derecho a la igualdad. - La ley acusada viola el principio de solidaridad, base fundamental del Estado Social de Derecho, por cuanto se prescinde sin justificación razonable de una carga que estimularía a los ciudadanos a respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios. 9.3.- El ciudadano Domingo Banda Torregrosa interviene para coadyuvar las demandas que impugnan la constitucionalidad de la Ley 1425 de 2010. Sostiene que no obstante el ejercicio de la cláusula general de competencia que el artículo 150 de la Constitución Política le otorga al Congreso de la República, “el legislador no posee una soberanía absoluta para producir la ley sino que se encuentra sujeto a las prescripciones constitucionales”. Así mismo, dice que la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 vulnera, por falta de aplicación, el Preámbulo y los artículos 1, 2, 6, 13, 58, 90, 123, 209 y 229 de la Constitución Política. 9.4.- El ciudadano Henry Sanabria Santos interviene en este asunto para solicitar que se declare exequible la Ley 1425 de 2010. Afirma que cuando la Corte avala la constitucionalidad de una norma el Legislador no pierde competencia para derogar o modificar dicha disposición, por cuanto no limitó al legislador su libertad de configuración normativa. Sostiene que los incentivos previstos en los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 no hacen parte integral de los valores, principios y garantías que consagra nuestra Constitución Política y por eso su eliminación no los vulnera. Aduce que la contradicción de la Ley 1425 de 2010 con otras normas legales de igual jerarquía, como las de los Códigos Civil y Contencioso Administrativo, no da lugar a su inexequibilidad. Considera que la eliminación de los incentivos no desconoce el principio de progresividad porque el legislador dotó a las acciones populares de múltiples herramientas que las fortalecen, como la posibilidad de que el juez adopte varias medidas cautelares; la obligación del juez de impulsarlas oficiosamente; la posibilidad de ser promovidas sin apoderado judicial; su trámite preferencial sobre la mayoría de las demás acciones; la facultad de ejercer la acción sin especificar el demandado; su interposición y trámite aún en los estados de excepción y su procedencia contra actos administrativos y contratos estatales. Por consiguiente, concluye, la eliminación de los incentivos no vulnera los derechos al debido proceso e igualdad. Por último, precisa que la Ley 1425 de 2010 aparece firmada por el Presidente y el Ministro del Interior y de Justicia. 9.5.- La ciudadana Digna Milena Hernández Campos interviene para solicitar a la Corte que declare la inexequibilidad de la Ley 1425 de 2010. Afirma que las personas realizan sus acciones movidas siempre por un interés que puede ser público o privado, individual, social o en ambos sentidos, razón por la cual el principio de solidaridad no es sinónimo de gratuidad. De ahí que en la lógica capitalista solo el trabajo genera riqueza, debiendo ser remunerado o incentivado, como debe ser para quienes promueven las acciones populares. 9.6.- El ciudadano Santiago Cruz Mantilla interviene para solicitar a la Corte que se declare inhibida para fallar de fondo y subsidiariamente que declare exequible la norma cuestionada. En su entender, la demanda es inepta porque no reúne todos los requisitos exigidos por el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, debido a que: (i) si bien menciona las normas cuya vulneración alega, no expone el contenido normativo, ni los elementos relevantes de las normas que considera infringidas; (ii) no señala con claridad las razones por las cuales los textos normativos supuestamente vulneran la Constitución; (iii) los argumentos sobre los cuales el actor sustenta su pretensión de inconstitucionalidad no corresponden a una análisis en abstracto acerca de por qué la norma podría violar preceptos constitucionales; (iv) todas las consideraciones del actor corresponden a una inconveniencia de la derogación del incentivo; (v) no hay cargos de inconstitucionalidad claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes; (vi) en múltiples partes de la demanda se plantean cargos de ilegalidad y no de inconstitucionalidad. Piensa que, de prosperar la demanda, la decisión conduciría a la absurda congelación de las facultades del Congreso para derogar o modificar la legislación. Asimismo, advierte que la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 no vulnera el derecho a la igualdad de los demandantes en acciones populares porque no existe trato desigual entre iguales; como tampoco el derecho al trabajo, porque el incentivo no tiene la naturaleza de salario, ni siquiera de retribución. Afirma que la norma cuestionada no vulnera el artículo 88 superior, que no contempla el incentivo como elemento esencial de las acciones populares. Tampoco el artículo 92, porque lo que se plantea no es un argumento de constitucionalidad sino de conveniencia política. Ni el artículo 95-4 ibídem, porque la acusación es insuficiente y además el artículo 70 de la Ley 472 de 1998 enumera los incentivos como una de las ocho (8) fuentes de financiación del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos. Asegura que la Ley 1425 de 2010 no contradice los artículos 15-4 y 189-9 de la Constitución, porque esa Ley sí tuvo sanción presidencial. Ni el artículo 158, porque es imposible que una ley de dos artículos, de los cuales uno de ellos se refiere a su vigencia, pueda vulnerar el principio de unidad de materia. 9.7.- El ciudadano Jorge Eduardo Moreno Peña interviene para coadyuvar la demanda presentada por Jorge Heriberto Moreno Granados contra la Ley 1425 de 2010. Solicita de manera especial que la Corte Constitucional, en las acciones populares tramitadas en vigencia de la Ley 1425 de 2010, en las cuales el Consejo de Estado, los Tribunales y los Juzgados Administrativos negaron los incentivos, decida que sí hay lugar a éstos, teniendo en cuenta la jurisprudencia del Consejo de Estado y del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, según la cual la norma comunitaria sustantiva no surte efectos retroactivos. Estima que la Ley 1425 de 2010, al derogar los incisos dos y tres del artículo 40 de la Ley 472 de 1998, vulnera el artículo 22 de la Constitución porque favorece la corrupción que actualmente campea en la contratación estatal y en esa forma no habrá paz en Colombia. Que igualmente viola el artículo 88 de la misma Constitución porque el juez queda sin herramientas de repetición contra el funcionario y el contratista que han defraudado el patrimonio público; que por las mismas razones vulnera también el artículo 89 superior. V.- CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, mediante concepto 5155, radicado el veintitrés (23) de mayo de dos mil once (2011), solicita a la Corte que se declare inhibida para decidir de fondo por ineptitud sustantiva de las demandas acumuladas. (i) El jefe del Ministerio Público, al advertir que las demandas bajo estudio se fundan en las mismas consideraciones expuestas en el expediente D-8392, reitera los argumentos señalados en esa oportunidad por la Procuraduría General de la Nación mediante el concepto 5136 del 4 de abril de 2011, los cuales se resumen en los siguientes términos: - Desde sus orígenes en la tradición jurídica colombiana, la acción popular se ha caracterizado por ser una acción pública, “en el sentido de que cualquier persona del pueblo es titular de ella; por ser una acción cuyo objeto es proteger bienes o derechos colectivos o de personas indeterminadas; y por ser una acción que en caso de prosperar, genera para el actor el derecho a obtener una indemnización de los costos en los que incurre, incluyendo en ellos el costo de su tiempo y de su diligencia y, en algunos eventos especiales, de una remuneración pecuniaria a dicha indemnización”. - Al demandar por inconstitucionales los dos artículos de la Ley 1425 de 2010, por medio de los cuales se derogan los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, asumiendo que los incentivos previstos en las normas derogadas desaparecen del ordenamiento jurídico, se ignora “una circunstancia crucial en este caso: la vigencia del artículo 34 de la Ley 472 de 1998. La Ley 1425 de 2010 se limita a derogar de manera expresa los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, pero nada dice sobre el artículo 34 de ésta. El asumir que este artículo ha sido derogado, o que no existe, es un proceder erróneo, que conduce a conclusiones también erróneas. Y lo es porque en la parte final de los dos primeros incisos del artículo 34, se establece que el juez fijará el monto del incentivo para el actor popular, y en la adición de la sentencia incluirá el incentivo adicional a favor del mismo”. - La expresión “fijará el monto del incentivo para el actor popular”, del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, fue objeto de demanda de inconstitucionalidad y declarada exequible por la Corte en la Sentencia C-511 de 2004, al considerarse que el incentivo en las acciones populares no vulnera el principio constitucional de solidaridad. - El correcto alcance de la derogatoria en comento es el siguiente: “tanto en el artículo 39 como el artículo 40 brindan al juez parámetros para fijar la cuantía del incentivo, en el primer caso entre 10 y 150 salarios mínimos mensuales, y en el segundo del 15% del valor que la entidad pública recupere en razón de la acción popular. Lo que se deroga, pues, son las normas que fijan estos parámetros, pero no, se repite, la norma que establece los incentivos. Por lo tanto, los jueces en sus condenas o en la adición a las mismas, deben fijar de manera ponderada y razonable dichos incentivos. Pensar que eliminar los parámetros para fijar la cuantía del incentivo equivale a eliminar el incentivo, (…) es incurrir en un razonamiento incorrecto. La discusión sobre la cuantía de algo, no es una discusión sobre su existencia, pues ésta es una condición indispensable para que la primera sea posible”. - Si bien es razonable fijar unos parámetros para determinar la cuantía de los incentivos en las acciones populares, no lo es menos dejar en manos del juez la tarea de calcularlos de manera ponderada y juiciosa, como lo hace la Ley 1425 de 2010 al derogar los parámetros existentes; ello por cuanto el juez tiene sobre el Legislador la ventaja de conocer de primera mano el propósito que persigue el actor, su diligencia, gastos en que incurre y los derechos o intereses colectivos que se previenen o mitigan cuando la acción prospera. (ii) De otra parte, el representante del Ministerio Público considera igualmente que el cargo relativo a la falta de sanción presidencial de la Ley 1425 de 2010 no tiene sustento porque, como se observa en el texto de dicha ley, en la parte final aparecen las firmas tanto del señor Presidente de la República como del Ministro del Interior y de Justicia. (iii) Finalmente, afirma que tampoco se vulnera el principio de unidad de materia, ya que las dos disposiciones que contiene la ley demandada “guardan entre ellas y con el título de la ley una evidente conexidad temática”. VI.- CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1.- Competencia De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, la Corte es competente para conocer el asunto de la referencia ya que se trata de una demanda interpuesta contra una ley de la República, en este caso la Ley 1425 de 2010, “por medio de la cual se derogan artículos de la ley 472 de 1998 – Acciones Populares y Grupo”. 2.- Breve reseña de las demandas 2.1.- La Sala comienza por recordar que ante la derogatoria de los incentivos económicos en las acciones populares, la Ley 1425 de 2010 ha sido objeto de varias demandas de inexequibilidad. En el caso bajo examen los ciudadanos formularon numerosos reproches contra la totalidad de la ley, que se sintetizan en los siguientes términos: · Expediente D-8456 El accionante afirma que la derogatoria de los mencionados incentivos: (i) vulnera los artículos 1º, 2º, 13 y 29 de la Constitución, ya que se desmotiva la presentación de acciones populares y fomenta la corrupción administrativa; (ii) desconoce los artículos 13 y 25 de la Constitución, al crear una injusta desigualdad porque en el código civil aún se mantienen los estímulos a las acciones populares; (iii) afecta los artículos 88, 89, 92 y 94 de la Carta, en cuanto se dificulta la defensa y difusión de los derechos e intereses colectivos así como la aplicación de las sanciones a que hubiere lugar; (iv) la Ley 1425 de 2010 riñe con los artículos 157-4 y 189-9 de la Carta, porque fue sancionada por el Ministro del Interior y Justicia y no por el Presidente de la República; y (v) vulnera el artículo 158 superior, relativo al principio de unidad de materia, porque elimina buena parte de las fuentes de financiación del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos. · Expediente D-8458 El demandante invoca la violación de los artículos 5º, 88, 89 y 90 de la Constitución, en cuanto se desalienta a los ciudadanos a promover acciones populares y se favorece la conducta irregular de los funcionarios corruptos. También alega el menoscabo de los artículos 124 y 129 de la Constitución, junto con otras normas de rango legal relacionadas con los principios de la función administrativa (art. 2 y 3 del Código Contencioso Administrativo y art. 27 del Código Disciplinario Único). · Expediente D-8462 En este asunto el ciudadano aduce la vulneración de los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 88, 93, 94, 95 y 243 de la Carta Política, así como el artículo 2º del Pacto Internacional de de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Su tesis parte de la premisa según la cual la derogatoria de los incentivos en las acciones populares implica un retroceso en la garantía y protección de los derechos colectivos (principio de progresividad). Adicionalmente alega la existencia de cosa juzgada constitucional, derivada de la Sentencia C-459 de 2004, que declaró exequibles los incentivos previstos en la Ley 472 de 1998. · Expediente D-8463 Los accionantes alegan la violación del artículo 229 superior, concerniente al derecho de acceso a la administración de justicia, ante los elevados costos que según ellos involucra la presentación y trámite de las acciones populares. 2.2.- Las demandas fueron admitidas en virtud del principio pro actione y sobre la base de que para ese momento la Corporación aún no se había pronunciado frente a la validez o no de la Ley 1425 de 2010. Sin embargo, como a la fecha existen decisiones al respecto[1], es necesario examinar previamente el alcance de dichos fallos y determinar si ha operado la cosa juzgada constitucional. Igualmente, corresponde establecer si frente a otras acusaciones las demandas cumplen los requisitos mínimos para abordar un análisis de fondo. 3.- De la existencia de cosa juzgada constitucional 3.1.- En la reciente Sentencia C-630 de 2011 la Corte resolvió dos demandas de inconstitucionalidad contra la precitada ley. A juicio de los entonces accionantes, la derogatoria de los incentivos económicos en las acciones populares vulneraba los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 29, 88, 93, 95, 243 y el Título XIII de la Constitución, así como el artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos Sociales y Culturales (principio de progresividad). Como cuestión previa la Corte encontró que los cargos por violación del principio de progresividad de los derechos sociales y del principio de igualdad fueron construidos adecuadamente, por lo que había lugar a un examen de fondo, pero se inhibió de pronunciarse sobre la presunta violación al debido proceso ante la indebida formulación de la cargo. Asimismo consideró que no había operado la cosa juzgada que se reclamaba de las Sentencias C-459 de 2004 y C-512 de 2004, en las cuales la Corte declaró exequible las normas ahora derogadas. Seguidamente la Sala explicó que, contrario a lo sostenido por el jefe del Ministerio Público y por algunos intervinientes, la Ley 1425 de 2010 sí eliminó los incentivos económicos en las acciones populares, para lo cual “derogó expresamente los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 y, tácitamente, las demás normas del ordenamiento que fueran incompatibles”. Luego de reseñar los cargos formulados y las posiciones de los intervinientes, la Sala planteó los siguientes problemas jurídicos: - Si la derogación de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, que establecían un incentivo económico en las acciones populares, desconoce el principio de progresividad y la prohibición de regresividad de los derechos sociales, al disminuir la efectividad de las acciones populares y desestimular la participación ciudadana en defensa de los intereses de la comunidad. - Si la supresión del incentivo a favor del actor popular vulnera el principio de igualdad y equidad de las cargas públicas, por el presunto desequilibrio que existe entre el demandante y el demandado dentro de las acciones populares, y establece una restricción injustificada al acceso a la administración de justicia, derivada de una presunta pérdida de eficacia de la herramienta constitucional prevista para la defensa de los derechos colectivos. De manera introductoria la Corte explicó que la Ley 1425 de 2010 no comprende una regulación estructural o central del núcleo de un derecho fundamental, por lo que no desconoce la reserva de ley estatutaria[2]. A continuación definió cuál es el lugar de la acción popular en el orden constitucional vigente, advirtiendo que el Constituyente de 1991 la elevó a rango como mecanismo para la protección de los derechos e intereses colectivos y forma de hacer efectivo el derecho a la participación en la conformación y ejercicio del poder político (art. 40-6 CP). De acuerdo con la providencia, “la consagración de la acción popular se relaciona con el modelo de Estado adoptado en la Carta Política y con el principio de solidaridad. Constituye un mecanismo por medio del cual los ciudadanos intervienen en las decisiones que los afectan para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, especialmente por su diseño”. En la misma línea argumentativa, la Corte sostuvo que “los derechos constitucionales instrumentales como el derecho de petición, o las acciones de tutela, de inconstitucionalidad o popular, son fundamentales y estructurales en el orden constitucional vigente”. Con base en ello concluyó que, en el caso específico de la acción popular, ésta se erige como un “derecho político, constitucional y fundamental, basado en los principios de autogobierno democrático, libertad individual y solidaridad, que tiene como propósito principal asegurar el goce efectivo de los derechos e intereses colectivos”. De otra parte, recordó que el Constituyente delegó en el Legislador su regulación concreta (art. 88 CP), de manera que el Congreso goza de un amplio margen de configuración en la materia (art. 150-2 CP), por supuesto dentro de los límites previstos en la Carta Política, potestad normativa que comprende no sólo la facultad de expedir leyes, sino también la de interpretarlas, modificarlas, adicionarlas o, como en el caso de la Ley 1425 de 2010, derogarlas. Asimismo, aclaró que ello es expresión del principio democrático y permite al Congreso introducir a las normas los ajustes que consideren necesarios de cara a las nuevas realidades sociales y de acuerdo con los consensos políticos alcanzados en el foro parlamentario, “en el contexto de una sociedad que se erige como democrática y que defiende a las personas frente a intrusiones ilegítimas de los derechos”. Luego de estas con...