Sentencia C-681 de 2003

C-681-03 OCR Document Sentencia C-681/03 NORMA ACUSADA-Inexequibilidad de expresión “con carácter no salarial de prima especial de servicios”/COSA JUZGADA-Inexistencia por diferencia de materia TEST DE RAZONABILIDAD-Determinación igual entre elementos del proceso de constitucionalidad INCONSTITUCIONALIDAD SOBREVINIENTE-Efectos INCONSTITUCIONALIDAD SOBREVINIENTE-Casos concretos/INCONSTITUCIONALIDAD SOBREVINIENTE-Incompatibilidad de normas DEROGACION TACITA DE NORMA POR INCONSTITUCIONALIDAD SOBREVINIENTE-Alcance DEROGACION TACITA DE NORMA POR INCONSTITUCIONALIDAD SOBREVINIENTE-Contradicción entre contenido material de normas/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGADA-Producción de efectos jurídicos NORMA-Rango constitucional FUNCION PUBLICA-Concepto "La función pública es la reglamentación que se hace de la manera como debe desenvolverse la relación laboral entre el empleado y el Estado en todos los elementos que necesariamente enmarcan la situación de cada una de las partes, precisando las condiciones de ingreso, permanencia y retiro del servicio, los deberes y derechos de unos y otros así como las responsabilidades, sistemas de control, régimen disciplinario y prestacional y demás aspectos que se desprenden de la naturaleza de esa relación o que por definición legal hacen parte de ella."1 FUNCIONARIO PUBLICO-Relación laboral con el Estado/FUNCIONARIO PUBLICO-Clasificación Las personas naturales que ejercen la función pública establecen una relación laboral con el Estado y son en consecuencia funcionarios públicos. Desde el punto de vista general, la definición es simple. Sin embargo, existen diversas formas de relación y por consiguiente diferentes categorías de funcionarios públicos. La clasificación tradicional comprende los empleados públicos y los trabajadores oficiales. Esta clasificación se remonta a la ley 4a de 1913 la cual siguiendo el criterio finalista definió a los empleados públicos como los que tienen funciones administrativas y los trabajadores oficiales aquéllos que realizan las obras públicas y actividades industriales y comerciales del Estado. El decreto 3135 de 1968 siguió el criterio organicista para definir los empleados públicos, quienes están vinculados a los Ministerios, departamentos administrativos y demás entidades que ejercen la función pública. EMPLEADO PUBLICO-Clasificación Los empleados públicos fueron clasificados por la misma ley 4a de 1913 entre magistrados que son los que ejercen jurisdicción o autoridad, los simples funcionarios públicos que cumplen funciones en calidad de empleados sin autoridad o jurisdicción y los meros oficiales públicos que ejercen funciones que cualquiera puede desempeñar aún sin tener la calidad de empleado. DERECHO A LA IGUALDAD-Concepto La igualdad se entiende como el atributo fundamental de todos los seres humanos para ser titulares de los derechos y en consecuencia para expresar sus diferencias en todos los órdenes de la vida social. En sentido estricto podemos afirmar que la igualdad es la facultad que tienen los seres humanos para ser diferentes en sus opiniones, en el trabajo, en los credos, en la raza, en la opción sexual, en fin, en todas las relaciones propias de la vida social, económica, política y cultural. Son las circunstancias en estos órdenes las que determinan la posición, la naturaleza y los efectos de las relaciones de todos los seres humanos. El Estado tiene el deber de garantizar este principio fundamental de la diversidad a través de la garantía de la igualdad de todos ante la ley, la protección debida de los derechos, de las libertades y la oferta de oportunidades de realización personal y colectiva. DERECHO A LA IGUALDAD DE SERVIDOR PUBLICO-Alcance DERECHO A LA IGUALDAD-Regulación régimen salarial y prestacional de servidor público SERVIDOR PUBLICO-Destinatario de la prima especial de servicios SERVIDOR PUBLICO-Regulación régimen de pensiones REGIMEN DE PENSIONES PARA CONGRESISTAS-Requisitos REGIMEN DE TRANSICION DE CONGRESISTAS-Requisitos REGIMEN SALARIAL DE CONGRESISTAS-Factores REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE FUNCIONARIOS DE LA RAMA JUDICIAL-Factores y cuantía REGIMEN DE PENSIONES DE MAGISTRADOS DE LAS ALTAS CORTES-Factores, cuantía y requisitos REGIMEN DE PENSIONES-Monto de cotizaciones REGIMEN DE TRANSICION DE MAGISTRADOS DE LAS ALTAS CORTES-Factores para liquidación REGIMEN DE TRANSICION-Requisitos para Contralor General de la República y Registrador Nacional del Estado Civil REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE FUNCIONARIOS DE LA RAMA JUDICIAL-Regulación PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS SIN CARACTER SALARIAL-Regulación BONIFICACION POR COMPENSACION-Carácter permanente BONIFICACION POR COMPENSACION-Factor salarial para el reconocimiento de la pensión NORMA ACUSADA-Cobertura del régimen de transición SERVIDOR PUBLICO-Factores de ingreso base de cotización El régimen pensional de los funcionarios de segundo rango contemplados en el artículo 14 de la ley 4a de 1992 se rige por el decreto 1154 de 1994 reglamentario del artículo 6° del decreto 691 de 1994 que señala los factores de ingreso básico de cotización para todos los servidores del Estado. Estos son: asignación básica, gastos de representación, prima de antigüedad, bonificación por servicios, bonificación por compensación y prima especial de servicios. Los funcionarios cotizan sobre esta base de ingresos laborales. En este rango de funcionarios se cumplen los principios del sistema pensional contributivo y solidario. PRINCIPIO DE IGUALDAD-Factores laborales consagrados en los convenios de la OIT PRINCIPIO DE IGUALDAD-Proporcionalidad en la estructura de la prestación del servicio y en sus diferentes niveles LEY MARCO-Fijación del régimen salarial y prestacional de empleados públicos PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS SIN CARACTER SALARIAL-Igualdad material PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS-Carácter salarial PRINCIPIO DE IGUALDAD-Regulación de condiciones laborales/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Equilibrio de constitucionalidad entre normas CONSTITUCION POLITICA-Efectos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Efectos de las leyes SALARIO-Naturaleza/PRIMA TECNICA-Naturaleza/SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD-Constitucionalidad expresión “sin carácter salarial” NORMA ACUSADA-Constitucionalidad por mantener proporcionalidad en la fijación de salarios de empleados públicos/PENSION DE JUBILACION-Liquidación atendiendo las reglas del régimen contributivo PRIMA TECNICA-Cómputo como factor salarial/DERECHO A LA IGUALDAD DEL PENSIONADO-No se viola con establecimiento de mejores condiciones PENSION DE JUBILACION DE MAGISTRADOS-Liquidación con factores salariales y cuantía de Congresistas SERVIDOR PUBLICO-Monto de cotización para el Sistema General de Pensiones DESIGUALDAD FORMAL DE SERVIDORES PUBLICOS-Subsanada con igualdad material REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE SERVIDOR PUBLICO-Regulación integral y única orientada por principios rectores PENSION DE JUBILACION DE MAGISTRADOS-Relación factores de salario y prestaciones PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Determinación de factores salariales DERECHO A LA IGUALDAD-Garantía constitucional y de convenios internacionales SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos Referencia: expediente D-4170 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 15 parcial de la ley 4a de 1992, mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, literales e) y f) de la Constitución Política. Actor: Alfonso Clavijo González Conjuez Ponente: Dra. LIGIA GALVIS ORTIZ Bogotá D. C. seis (6) de agosto de dos mil tres (2003). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA 1° ANTECEDENTES El ciudadano Alfonso Clavijo González, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241 Y 242 de la Constitución Política, solicita que esta Corte declare la inexequibilidad de la expresión sin carácter salarial contemplada en el artículo 15 de la ley 4_ de 1992, por la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política. Por solicitud del demandante y por considerado pertinente, todos los Magistrados se declararon impedidos para actuar en el proceso y se procedió al nombramiento de sala de conjueces para conocer y decidir de esta demanda. Cumplidos los requisitos constitucionales y legales propios de los procesos de Constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir sobre la demanda de la referencia. 2° NORMA DEMANDADA Por violar el artículo 13 de la Constitución Política, el actor demanda la expresión "sin carácter salarial" del artículo 15 de la ley 4a de 1992 que se refiere al régimen salarial y prestacional de los Magistrados de las altas Cortes y otros altos funcionarios del Estado. Dice la Norma demandada: Artículo 15. Los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, El Contralor General de la República, El Fiscal General de la Nación, El Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil tendrán una prima especial de servicios, sin carácter salarial que sumada a los demás ingresos laborales, iguale a los percibidos en su totalidad, por los miembros del Congreso, sin que en ningún caso los supere. El Gobierno podrá fijar la misma prima para los Ministros del Despacho, los Generales y Almirantes de la Fuerza Pública. (subrayado de la Corte). 3° LA NORMA VIOLADA Según el actor la expresión demandada viola el principio de la igualdad contenido en el artículo superior siguiente: Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado proveerá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas a favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se comentan. 4° LA DEMANDA Considera el demandante que la expresión "sin carácter salarial" viola el artículo 13 de la Constitución Política a partir de la expedición de la ley 332 del 19 de diciembre de 1996 que desarrolla el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, y modifica parcialmente el artículo 14 de la ley 4a de 1992. El artículo 1° de esta norma establece: La prima especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la ley 4a de 1992, para los funcionarios allí mencionados y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí consagrada, que se jubilen en el futuro o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren vinculados al servicio, harán parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecidas por la ley. La anterior prima con las mismas limitaciones también se aplicará a los magistrados auxiliares y abogados asistentes de las altas Cortes, magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, magistrados del Tribunal Nacional y magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación. Según el demandante, la norma mencionada tiene los siguientes efectos: a) El artículo 1° de la ley 332/96 le otorgó carácter salarial a la prima especial de servicios para los funcionarios contemplados en el artículo 14 de la ley 4a de 1992 y a los contemplados en la misma ley 332/96. b) Amplió los destinatarios de la prima contemplada en el artículo 14 de la ley 4a/92 al incluir los magistrados auxiliares y abogados asistentes de las altas cortes, magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, magistrados del Tribunal Seccional y magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los Procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación. c) El beneficio contemplado cobija a los funcionarios mencionados que se jubilen en el futuro o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren vinculados al servicio. el) Determinó que la prima especial de servicios establecida en el artículo 14 de la ley 4a/92 hará parte del ingreso base Únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecidas por la ley. e) De este beneficio se excluyen los fiscales que se acogieron a la escala salarial establecida ene. Decreto 53 de 1993 ni a quienes se vincularen con posterioridad a dicho decreto, para quienes la prima especial de servicios se rige por dicho decreto y los decretos posteriores que lo subrogan o adicionan. El demandante considera que el beneficio otorgado a los funcionarios del artículo 14 rompe el equilibrio establecido por la ley 4a/92 entre los artículos 14 y 15 de esta ley. Porque la ley estableció la prima especial de servicios sin carácter salarial para los funcionarios contemplados en el artículo 14 y para los señalados en el artículo 15 que establece: Los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la Nación, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo, y el Registrador Nacional del Estado Civil tendrán una prima especial de servicios, sin carácter salarial, que sumada a los demás ingresos laborales, iguale a los percibidos en su totalidad, por los miembros del Congreso, sin que en ningún caso los supere. El Gobierno podrá fijar la misma prima para los Ministros del Despacho, los Generales y Almirantes de la Fuerza Pública. La ley 332/96 estableció una desigualdad entre los funcionarios amparados por el artículo 14 y los contemplados en el artículo 15. El demandante habla de una desigualdad por mandato legal. Según el actor, "la inconstitucionalidad de la expresión acusada es de carácter sobreviviente, porque el mismo legislador a aprobar la ley 332/96 "consagró el efecto pensional de la prima especial no salarial de los destinatarios del artículo 14 con lo cual mejoró exclusivamente su situación pensional, dejando en situación de inferioridad a los funcionarios del artículo 15 que tenían una prima no salarial porque ellos continuaron bajo el régimen antiguo - no modificado- con lo cual quedó patente una clara discriminación perjudicial para estos Últimos - contraria al artículo 13 de la Constitución Política que tutela el derecho de igualdad- en relación con las consecuencias de la prima especial que había creado con igualdad de efectos en los artículos 14 y 15 de la Ley 4a de 1992." (folio 7) Respecto a los supuestos de hecho afirma el accionante que la ley 4a/92 estableció la prima especial con carácter no salarial, aunque de diferente valor con el fin de elevar los salarios de los funcionarios judiciales manteniendo un criterio de igualdad entre los funcionarios amparados en los dos artículos mencionados -14 y 15- aunque la prima es de diferente valor dado el cargo que desempeñan los unos y los otros, los supuestos de hecho son los mismos Pero la ley 332/96 modificó el artículo 14 y estableció una diferencia sin que hubieran variado los supuestos de hecho que pudieran motivar el cambio de legislación. No hubo variación en la motivación por cuanto ésta sigue" siendo la misma - elevar los salarios de los funcionarios- y no hay una finalidad específica que justifique la consagración de la diferencia entre los funcionarios contemplados en uno u otro artículo. La diferencia de tratamiento establecida por la ley 332/96, para los destinatarios de los dos artículos no es racional, ni razonable, ni proporcional. No existe ninguna justificación para que los funcionarios del artículo 15 continúen percibiendo una prima especial no salarial, que busca mejorar su retribución teniendo en cuenta el cargo y responsabilidad, cuando otros funcionarios de la misma Rama Judicial y adscritos, gocen de una prima de similar relevancia (no salarial), aunque de distinto valor dado el cargo, y que ésta si tenga efectos pensionales. la medida adoptada para los funcionarios del artículo 14 es racional y coherente con la protección otorgada a los funcionarios judiciales Pero la persistencia de la norma no modificada del artículo 15 resulta irracional y no se adecua a los valores y principios que consagra la Constitución, especialmente al de la igualdad. Por Último el demandante considera que no hay cosa juzgada en esta controversia por cuando la sentencia C-279 de junio 24 de 1996 se pronunció sobre la exequibilidad del aparte censurado de los artículo 14 y 15 de la ley 4ª de 1992 respecto de la naturaleza no salarial de la prima especial consagrada en estas disposiciones. Mientras que la presente demanda se plantea con otra fundamentación de inexequibilidad relativa a la violación del principio de igualdad por el tratamiento diferencial respecto de una prima de similar naturaleza por su carácter no salarial, no por el valor de la misma. INTERVENCIONES DE PARTES INTERESADAS a.- Rosalía Inés Jaramillo Murillo La doctora Rosalía Inés Jaramillo Muríllo presentó escrito de oposición a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 15 parcial con los siguientes fundamentos: "La declaratoria de inexequibilidad de la expresión SIN CARÁCTER SALARIAL del artículo 15 de la ley 4a de 1992, viola los artículos 10 y 48 de la Carta Fundamental por violación del principio de solidaridad."(folio 246) Como la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, no se toma como base de cotización para la seguridad social y por consiguiente no puede ser tomada en cuenta para el cómputo de las pensiones. Afirma la oponente que el sistema de seguridad social es solidario y contributivo, por consiguiente, al levantarse el carácter no salarial de la prima se estarían reconociendo un monto nuevo para la liquidación de pensiones sobre el cual los funcionarios contemplad9s en el artículo 15 no han cotizado. Esta circunstancia no responde a los dos principios enunciados de la solidaridad y la obligación de cotizar que tienen tanto los patronos como los trabajadores. En este caso el Estado y todos los funcionarios públicos. La oponente cita el literal c) del artículo 20 de la ley 100 que dice: El principio de solidaridad "es la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades, bajo el principio del más fuerte hacia el más débil..." Argumenta además, que en el régimen solidario de prima media con prestación definida, como lo dispone el artículo 32 de la ley 100 de 1993, los aportes de los afiliados y sus rendimientos, constituyen un fondo común de naturaleza pública, que garantiza el pago de las prestaciones de quienes tengan la calidad de pensionados. Que en este sistema no existe ahorro o cotización individual y/o nominal. Otro argumento hace referencia a que la prestación del servicio público de seguridad social se debe hacer con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, según lo ordena el artículo 48 de la Carta Política. Principio que se deriva de la definición de Estado social de derecho propia del Estado colombiano como lo afirma el artículo 10 de la Carta Fundamental. Para acreditar aún más sus fundamentos la oponente recuerda apartes importantes de la sentencia C-l064 del 10 de octubre de 2001. Finalmente, observa que el legislativo al expedir la ley 332 de 1996 y la ley 476 de 1998, mediante las cuales modificó el artículo 14 de la ley 4a de 1992, expresamente señaló algunas condiciones para su aplicación. Señala las siguientes: Que la prima especial de servicios hará parte del ingreso base únicamente para la liquidación de la pensión de jubilación. Que para ese efecto los beneficiarios harán las cotizaciones de pensiones establecidas en la ley y que debe tratarse de funcionarios que o bien se jubilen en el futuro o a quienes teniendo reconocida la pensión aún se encuentren vinculados al servicio. b.- Departamento Administrativo de la Función Pública El doctor Antonio Medina Romero en calidad de apoderado del doctor Fernando Antonio Grillo Rubiano, director del Departamento Administrativo de la Función pública, presentó escrito para respaldar la constitucionalidad de la norma impugnada según los fundamentos siguientes: La norma acusada no viola el artículo 13 de la Constitución; la expresión "sin carácter salarial" ya fue objeto de revisión de constitucionalidad y fue declarada exequible por lo cual estaríamos frente a cosa juzgada constitucional - sentencia C-279 de 1996-. Sin embargo, afirma el oponente que la expresión está acorde con los principios básicos que debe tener en cuenta el legislador para regular el tema como son la igualdad, la garantía de una remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad del trabajo, la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos y la primacía de la realidad sobre la formalidad, así como los criterios de justicia, equidad, racionalidad y razonabilidad, sin perder de vista la importancia que la Constitución política le otorga al trabajo. El escrito define el salario de acuerdo con la sentencia C-521 de 1995, como la remuneración fija o variable y todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación o retribución directa y onerosa del servicio y que ingresan real y efectivamente a su patrimonio. Para reforzar su argumento recuerda lo que no es salario, lo que ingresa a título gratuito o por mera liberalidad del empleador ni lo que recibe en dinero, no para su beneficio ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, ni las prestaciones sociales, ni por pagos o suministros en especie, conforme lo acuerdan las partes, ni los pagos que según su naturaleza y por disposición legal no tienen carácter salarial, o la tienen en alguna medida para ciertos efectos, ni los beneficios o auxilios habituales u ocasionales, acordados convencional o. contractualmente u otorgados en forma extralegal por el empleador cuando por disposición expresa de las partes no tienen el carácter de salario, con efectos en la liquidación de prestaciones sociales. En consecuencia, los pagos por primas técnicas y especiales que no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del deber de protección que el Estado le debe al trabajo. Respecto a la violación de la igualdad en el trabajo afirma el oponente que la Corte Constitucional ha desarrollado jurisprudencia sobre el tema. Cita las sentencias SU-342 de 2 de agosto de 1995, la sentencia C-022 de 1996 y la ya citada 279 de 1996. Recuerda que la Corte afirma que el derecho a la igualdad se predica entre iguales. Que no se exige igualdad cuando hay razones objetivas, no arbitrarias, para establecer regímenes diferentes entre los sujetos y las normas que imperan en la República. Según la Corte se justifica la creación de las primas y las mismas razones que justifican su creación, también justifica que no se consideren factores salariales. Según el oponente, esas son entre otras las consideraciones que tuvo en cuenta la Corte para declarar que la expresión sin carácter salarial contempladas en los artículos 14 y 15 de la ley 4a de 1992 no atentan contra el derecho a la igualdad establecido en la Constitución. c.- Ministerio de Hacienda y Crédito Público Jaime Romero Mayor en su calidad de Delegado del Ministerio de Hacienda y como ciudadano en ejercicio se suma a las voces interesadas en el proceso de la referencia y solicita que la sala se acuerde a lo decretado en la sentencia 279 en la cual se determinó la exequibilidad de la expresión demandada del artículo 15 de la ley 4a de 1992. Sus argumentos son: la inepta demanda porque el demandante no cumplió con la carga procesal para establecer la contradicción de la norma impugnada con las normas constitucionales presuntamente violadas. La existencia de cosa juzgada absoluta respecto al artículo 14 de la ley 4a de 1992 sobre el cual se pronunció la Corte en la sentencia 279 de 1996 en la cual se declaró su exequibilidad con el argumento de que el Legislador puede ordenar el aumento del ingreso de unos determinados trabajadores y por este hecho no lesiona las normas de protección legal del trabajo. La existencia de cosa juzgada sobre el artículo 10 de la ley 332 de 1996 en virtud de la sentencia C-444 de 1997 que avala la potestad del legislador para expedir normas de esta naturaleza. Otro argumento de esta intervención se refiere al principio de igualdad. Afirma que de acuerdo con la jurisprudencia de La Corte, el principio de igualdad no es absoluto. "La igualdad relacional a la cual se refiere expresamente el artículo 13, implica un ejercicio especial por palie del legislador que permita, no sólo establecer un mismo tratamiento para la totalidad de las personas sino, así mismo, adecuar la norma a la población o ámbito regulado. Entraña además, un. razonamiento en torno al efecto desequilibrador de la disposición que se estudia, vale decir, si además de introducir una diferencia, el tratamiento produce una desigualdad en términos de privilegiar una citación jurídica sobre otra. Ello implica revisar, si la situación planteada amerita el escrutinio en términos del test de igualdad, es decir, si se encuentra en tela de juicio el mismo en virtud de la decisión del legislador o si, simplemente, estamos en presencia de un trato diferente que no altera el nivel de derechos y deberes de los sujetos concernidos." (folio 264). Ese test ]0 aplicó la Corte en la sentencia señalada y en ese momento consideró que la norma acusada no atentaba contra el derecho a ]a igualdad. Por esa razón considera el oponente que el peticionario,1:Jajo el pretexto de una supuesta igualdad en el giro pretende encontrar una aparente . discriminación que efectivamente no existe. Finalmente, el oponente hace referencia a la inconstitucionalidad sobreviniente y recuerda las circunstancias en las cuales se presenta esta figura pana afirmar que en el caso en estudio no se aplica este concepto por cuanto ambas normas fueron expedidas después de la vigencia de la Constitución de 1991. Este argumento tiene también su fundamento en la sentencia C-260 de 1993. 5° CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION Por aceptación del impedimento de los señores Procurador y Viceprocurador Generales de la Nación mediante el auto del 15 de enero de 2003, emitió el concepto el Procurador Auxiliar para los Asuntos Disciplinarios. En su concepto, el Procurador adhoc afirma que el criterio del legislador para establecer la prima especial de servicios fue el de crear un equilibrio salarial en la Rama Judicial, "acogiendo el espíritu de sus diversas jerarquías, en aras de lograr hacer realidad el principio de equidad". En efecto el legislador percibió desniveles desproporcionados en la escala salarial de sus funcionarios entre los magistrados de ]a Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura, por una parte, y los Magistrados de los Tribunales Superiores y Tribunales Administrativos que están en el siguiente nivel de remuneración y por la otra, entre este segundo nivel y la remuneración de los jueces. Estas desproporciones se crearon en el artículo 2° de la ley 60 de 1990, en el cual se estableció una prima técnica de manera exclusiva para los Magistrados de las Altas Cortes, proponiéndose extenderla a los Magistrados de los Tribunales y a los jueces. Por su parte, los antecedentes del artículo 10 de la ley 332 de 1996 indican que el legislador al otorgarle a dicha prima el carácter de factor salarial y de esta manera hacerla parte del ingreso base para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación de los servidores públicos a que se hace referencia el inciso 10 del artículo 14 de la ley 4a de 1992, lo hizo tomando en cuenta que a raíz del tratamiento establecido en la ley 4a de 1992, dichos servidores públicos recibían como pensión en promedio el equivalente al 46% de sus ingresos habituales al momento de retirarse del servicio del Estado, con lo cual se estaba generando una injusta discriminación. Así las cosas, lo que el legislador buscó con la Ley 332 de 1996 fue que la pensión de jubilación se igualara al porcentaje en los ingresos laborales a las demás del sector público, es decir, que dicha pensión fuera por lo menos el equivalente al 75% de los ingresos laborales. En ese sentido, se hace indispensable, para determinar si haya no violación al principio de igualdad por parte de la expresión demandada del artículo 15 de la ley 4a de 1992, estudiar si los destinatarios de dicha norma se encuentran en la misma situación de los funcionarios incluidos en el artículo 14 de la misma ley, pues, como lo ha sostenido la Corte en innumerables ocasiones, el trato legal igualitario sólo es predicable de situaciones iguales, así como el trato legal diferenciado tiene sustento en nuestra Carta Política, cuando la ley regula situaciones distintas que se presentan en un determinado universo de las relaciones sociales, pues es esa la manera como el legislador puede desarrollar cabalmente el principio de la igualdad material adoptado por nuestra Constitución política en su artículo 13. Muestra evidente del tratamiento igualitario frente a una misma situación con validado por la jurisprudencia constitucional, fue el asumido por le legislador cuando estableció la prima en examen en idénticas condiciones, esto es, sin atribuírsele por parte del legislador el carácter salarial, mediante los artículos 14 y 15 de la ley 4a de 1992. Afirma el Procurador adhoc que la razón de un trato legal idéntico en materia prestacional para los funcionarios señalados tanto en el artículo 14 como en el artículo 15 fue la misma; “no existe razón objetiva alguna para que el legislador haya establecido un trato diferencial en cuanto a la proyección salarial dada a las primas en mención, sobre todo cuando la situación fáctica invocada por el legislador para otorgarle a la prima a favor de los funcionarios judiciales contemplados en el artículo 14. Tal proyección es idéntica a la de los funcionarios del artículo 15, como se verá a continuación. En efecto, el análisis de 1,os distintos decretos que fijan el sueldo y los gastos de representación de los altos funcionarios judiciales señalados en el artículo 15, permite llegar a la conclusión de que a éstos se les liquida su pensión de jubilación atendiendo sólo dichos rubros, debido a que la norma en cuestión consagra que la prima de servicios es de carácter no salarial, los cuales constituyen solo el 38.8% de la totalidad de sus ingresos laborales. Por lo anterior, este despacho no entiende cuál es el fundamento para que a los destinatarios del artículo 15 no se les tome en cuenta la prima de servicios en la liquidación de la pensión, y a los funcionarios mencionados en el artículo 14 sí. Además resulta ilógico y totalmente incoherente el que un Magistrado de un Tribunal, obtenga una pensión de mayor proporción a la conseguida por los Magistrados de las Altas Cortes, cuando los requisitos exigidos a estos ultimas para el desempeño del cargo son de mayor envergadura, por la gran preparación y experiencia que tal cargo exige y en razón a los altos y delicados designios a ellos encomendados. Considera el Ministerio Público que si el objetivo primordial de incluir dichas primas en la. ley 4a de 1992, fue el de superar los desniveles desproporcionados existentes en la escala salarial de los funcionarios encargados de administrar justicia, así como el de reconocerles a los mismos un salario acorde con la importancia, responsabilidad y dificultad que implica la realización de sus labores, atendiendo ante todo a sus jerarquías, el que se tomen tales primas como factor salarial para la liquidación de las pensiones de los funcionarios judiciales contemplados en el artículo 14, excluyendo de ese beneficio a los Magistrados de las Altas Cortes, cuando unos y otros col11pmiían las mismas situaciones de hecho de índole salarial en 10 que concierne a los factores que intervienen en la liquidación de la pensión de jubilación, hace que la previsión legal cuestionada se torne discriminatoria y desconozca las distintas jerarquías establecidas al interior de la Rama jurisdiccional, ya que resultarían con mayor pensión funcionarios de menor cargo. Es importante establecer, que es válido que el artículo 10 de la ley 332 de 1996 consagre un beneficio para los destinatarios del artículo 14, que mejore su situación pensional, lo que no es correcto es que se siga manteniendo y aplicando un régimen (artículo 15 de la ley 4a de 1992) que resulta contrario al principio de la igualdad, por dejar en condiciones de inferioridad a los funcionarios cobijados por él. En este sentido al haberse establecido un beneficio en relación con algunos destinatarios de la prima en mención, el cual no cobija a otros destinatarios de la misma prima, no obstante existir respecto de los unos y de los otros los mismos supuestos de hecho, la restricción del artículo 15, en el sentido de que tal prima no constituye factor salarial, deviene en inconstitucional por ser ostensiblemente discriminatoria. La discriminación consiste en no reconocer carácter salarial a la prima, y no, como lo sugiere el demandante, en su reconocimiento a favor de los servidores contemplados en el artículo 14, ya que no puede calificarse de discriminatoria una norma que estipula beneficios laborales, sustentada en criterios de proporcionalidad y razonabilidad claramente expuestos por el legislador. En consecuencia, es la expresión normativa que restringe el beneficio establecido por el legislador en la norma en cuestión, a pesar de ostentar con. creces quiénes son excluidos de tal beneficio, supuestos fácticos idénticos a los que el legislador tomó en cuenta para otorgar tal beneficio, la que resulta contentiva de una odiosa e injustificada. discriminación, por las razones anteriormente expuestas." (Folios 8 y 9) "Es de concluir entonces que si iguales circunstancias de orden salarial eran predicables de los funcionarios contemplados en el artículo 15, la injusta discriminación que se pretendía subsanar, como en efecto se subsanó, respecto de los funcionarios contemplados en el artículo 14, debió haber sido subsanada en relación con los primeros. Al no haber sido así, tal discriminación injusta e inexplicable continúa dándose en virtud' de la restricción contemplada en el artículo 15 de la ley 4a de 1992 cuestionada en el presente proceso, razón por la cual este Despacho solicitará a ese Alto Tribunal la inexequibilidad de la expresión acusada con el fin de subsanar la injusta discriminación que ella genera, permitiéndose con ello que la prima especial de servicios contemplada en el artículo 15 de la ley 4a de 1992 sea computable para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación de los funcionarios señalados en dicha norma, en los términos del artículo 10 de la ley 332 de 1996." (folio 10) Considera ese Despacho que de no subsanarle la situación discriminatoria antes descrita, mediante la declaratoria de inexequibilidad de la expresión acusada, se continuaría con la situación anómala consistente en que a los funcionarios contemplados en el artículo 15 se le liquidaría la pensión de jubilación con base en el 38.8% de sus ingresos mensuales, como antes se ha indicado, propiciándose así el que un Alto Magistrado o el titular de un org,111ismo de control perciba aproximadamente el 50% (38.8%) de la pensión de jubilación de un funcionario de inferior categoría, la cual es equivalente al 75% de sus ingresos. Al finalizar su concepto del Procurador considera que si bien el aparte demandado del artículo 15 de la ley 4a de 1992, vulnera el principio de la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución, en el presente caso no se estructura la inconstitucionalidad sobreviniente, como equivocadamente lo manifiesta el peticionarios en la demanda, ya que es bien sabido, que dicho fenómeno opera siempre que una disposición que era originariamente constitucional se torna inconstitucional, en virtud de que contradice abierta y materialmente normas de un nuevo estatuto 'fundamental, en forma tal que dicho precepto resulte inejecutable. La Corte Constitucional en las sentencias C-014 de 1993 y C-155 de 1999 se ha pronunciado en este sentido, en relación con ]a inconstitucionalidad sobreviniente. Lo importante en la figura de la inconstitucionalidad sobreviniente, es que haya una nueva Constitución Política o por lo menos que sea reformado el texto de la misma, dando como resultado el que una norma que bajo la vigencia del texto constitucional anterior era exequible, se torne inconstitucional por no ser compatible con 'el contenido del nuevo texto superior. Lo anterior no ocurre en este caso, pues lo que hay aquí es una norma de carácter legal (artículo 1° de la ley 332 de 1999) que cambia la cobertura de la prima consagrada en el artículo 14 de la ley 4a de 1992, estableciendo beneficios para sus destinatarios, tornando así en discriminatorio el artículo 15 de la misma, ya que en un principio la naturaleza de dicha prima, tanto para los destinatarios del artículo 14, como para los del artículo 15, era semejante, razón por la que no se entiende por qué la prima consagrada en el artículo 15 conserva su carácter no salarial, cuando debió haberse modificado en el mismo sentido del artículo 14, pues la finalidad por la que fueron instituidas en un principio era similar. 6° CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1a COMPETENCIA DE LA CORTE Esta Corporación es tribunal competente para decidir sobre la constitucionalidad de los preceptos demandados, al tenor de lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Ley Suprema. 2a COSA JUZGADA La norma parcial que en esta oportunidad se acusa, ya fue objeto de pronunciamiento por parte de esta Corporación, en la sentencia C-279 del 24 de junio de 1996 en la cual se declaró exequible la expresión con carácter no salarial de la prima especial de servicios. Sin embargo no existe cosa juzgada por cuanto en esa oportunidad la Corte se pronunció sobre demandas distintas por las normas constitucionales violadas y por la materia sobre la cual versaban las pretensiones. En efecto las normas superiores violadas que figuran en los expedientes D-002, D-204 y D-817 acumulados por unidad de materia, fueron los artículos 2°, 20, 118 numeral 8° y 142 de la Constitución de 1886 y los artículos 25, 35, 53, 58, 93, 150 numeral 19, 158 y 169 de la Constitución Política de 1991. El objeto de la demanda fue la inconstitucionalidad del artículo 2° numeral 3° de la ley 60 de 1990 por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para modificar la nomenclatura, escalas de remuneración, el régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación, y tomar otras medidas en relación con los empleos del sector público del orden nacional y se dictan otras disposiciones. El decreto 1016 de 1991 por el cual se establece la prima técnica para los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, los Consejeros de Estado y los Magistrados del Tribunal Disciplinario; y los artículos 14 y 15 de la ley 4a de 1992 que establecen la prima especial de servicios sin carácter salarial, para los altos funcionarios de la Rama judicial. Las razones invocadas también son diferentes. Una de ellas fue porque el gobierno extralimitó las funciones otorgadas en las facultades extraordinarias por el legislador en la ley. El fundamento principal fue la violación del principio de igualdad y de los derechos de los trabajadores a que la retribución ordinaria por la prestación de los servicios se considere salario para los efectos de liquidación de las prestaciones sociales. La Corte desestimó los fundamentos de la demanda y declaró exequibles las normas demandadas. Para establecer la existencia de la cosa juzgada es preciso determinar la igualdad entre los elementos propios del proceso de constitucionalidad que dio origen a la sentencia C-279 de junio de 1996 y los que constituyen la presente demanda de inconstitucionalidad. La igualdad es una relación entre por lo menos dos partes y para establecerla es necesario contar con un patrón de referencia. Este procedimiento es lo que la Corte, siguiendo pronunciamientos de la Corte Europea de Derechos Humanos, denomina el test de razonabilidad. Ese test lo aplicamos al objeto y a los fines de la demanda. ¿Podemos afirmar que las pretensiones (el objeto) y los fines son los mismos en las dos demandas comentadas? Y en consecuencia, ¿que las dos demandas son iguales? Consideramos que no podemos predicar esa igualdad por cuanto la sentencia C-279/96 en sus diferentes procesos resuelve pretensiones relacionadas con la manera como el Gobierno utilizó sus' facultades extraordinarias, y en la violación del principio de igualdad que debe orientar la fijación del régimen salarial para los servidores del Estado. La prima especial de servicios sin carácter salarial viola este principio en las dos normas de la ley 4a de 1992 que la consagran. La pretensión era eliminar la expresión en los artículos 14 y 15. En re1clción con los fines la sentencia comentada se dirige a restablecer la igualdad y por ende la autoridad de las normas constitucionales violadas. La actora pretendía que se estableciera un régimen salarial para todos los empleados del Estado consultando con los principios consagrados en las normas constitucionales violadas citadas en parágrafos anteriores. Ahora bien, la pretensión de la demanda que nos ocupa es restablecer la igualdad entre los beneficios consagrados en los artículos 14 y 15 de la ley 4a/92, principio que se rompió con la entrada en vigencia de la ley 332 de diciembre de 1996 que levanta el carácter no salarial al artículo 14 y lo conserva en el artículo 15. El resultado de esta decisión es que se rompió el equilibrio que existía entre las dos disposiciones, equilibrio que garantizaba el principio de igualdad al cual la Corte le aplicó el test de razonabilidad en su oportunidad para dec1ararlo exequible. El advenimiento de la ley 332, - que emerge a la vida jurídica seis meses después de ejecutoriada la sentencia C-279- cambió la situación y configuró una nueva relación entre los artículos 14 y 15 de la ley 4a/92. Esta situación afecta, según el demandante disposiciones constitucionales y por consiguiente, es susceptible de revisión constitucional. El razonamiento anterior nos conduce a afirmar que no hay' cosa juzgada por cuanto la presente demanda tiene otras pretensiones como se estableció en los antecedentes y hechos de la demanda. El actor solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de la expresión sin carácter salarial contemplada en el artículo 15 de la ley 4a de 1992 porque constituye una desigualdad manifiesta frente al artículo 1° de la ley 332 de 1996 que le otorgó carácter salarial a la prima especial de servicios para los funcionarios amparados por el artículo 14 de la mencionada ley 4ª. Esta es la materia sobre la cual se pronunciará la Corte en esta oportunidad. 3a La Inconstitucionalidad sobreviniente Afirma el demandante que con la expedición de la ley 332 de 1996 que le otorgó carácter salarial a la prima especial de servicios para los funcionarios contemplados en el artículo 14 de la ley 4a de 1992 y otros más, sin tener en cuenta a los funcionarios señalados en el artículo 15, para quienes se conserva el carácter no salarial de dicha prima, se produjo una inconstitucionalidad sobreviniente. Es pertinente aclarar este concepto por cuanto de acuerdo con la doctrina y con pronunciamientos anteriores de la Corte Constitucional, la inconstitucionalidad sobreviniente tiene efectos de derogatoria tácita de las normas que se cobijan con esta figura cuando se presenta este fenómeno. En consecuencia de presentarse esta circunstancia, la norma demandada parcialmente estaría derogada y por tanto, esta Corte estaría inhibida de conocer por ausencia de materia. Sin embargo, la inconstitucionalidad sobreviniente ocurre en casos muy concretos que recordamos brevemente. Ella se presenta cuando se produce un call1bio de Constitución Política, en el tránsito de la vieja a la nueva Carta Fundamental, normas que eran constitucionales bajo el imperio de la vieja Carta, se vuelven incompatibles con la Nueva y este es el fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente. También ocurre el fenómeno en casos de reforma constitucional. Esta incompatibilidad hace que se aplique el principio contemplado en el artículo 9° de la ley 153 de 1887 que afirma: "La Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente. Toda disposición legal anterior a la Constitución y que sea claramente contraria a su letra o a su espíritu, se desechará como insubsistente." (subraya la Corte) La figura de la inconstitucionalidad sobreviniente deroga tácitamente la norma o normas anteriores que, ante la vigencia de la nueva Carta Fundamental, entran en contradicción flagrante y son manifiestamente incompatibles con ella. Solo cuando se cumple este requisito se puede considerar que las normas anteriores "se desechan como insubsistentes al tenor del artículo transcrito. En este sentido se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-155 de 1999. "No obstante, la Corte resalta que la contradicción determinante de la derogatoria tácita por inconstitucionalidad sobreviniente, debe ser una manifiesta incompatibilidad entre el contenido material o el espíritu de. la nueva norma superior y la antigua norma de menor rango. Esta circunstancia de manifiesta incompatibilidad, eximiría a la Corte de la obligación de pronunciarse sobre la disposición así derogada, teniendo en cuenta que constantemente esta Corporación ha rehusado conocer demandas que versan sobre leyes o decretos que al momento de la decisión no tienen efectividad por haber sido derogados, salvo que aún continúen produciendo efectos jurídicos." La nueva norma debe ser de rango constitucional para que se presente el fenómeno que analizamos. El caso en .examen ocurre entre normas de rango legal. Una nueva norma, la ley 332 de 1996 no tuvo en cuenta la unidad de materia que establecen los artículos 14 y 15 de la ley 4a de 1992 que legisló sobre el carácter salarial de la prima especial de servicios. Como sólo tuvo en cuenta lo dispuesto en el artículo 14, le quitó el carácter constitucional a la expresión contemplada en el artículo 15. A pesar de que esta norma cambia su carácter constitucional, por un hecho sobreviniente como es la expedición de una ley posterior, este fenómeno no puede considerarse como inconstitucionalidad sobreviniente porque una ley ordinaria tiene el poder de derogar normas contrarias cuando así lo hace expresamente y de manera tácita cuando legisla exactamente sobre la misma materia. La ley no tiene el poder que el artículo 9° de la ley 153 le otorga a la Constitución Política. Como no cabe la figura de la inconstitucionalidad sobreviniente, el artículo 15 de la ley 4a de 1992 está vigente y produce efectos jurídicos y en consecuencia, la Corte procede a pronunciarse sobre la materia. 4a El derecho a la Igualdad en la determinación del Régimen Salarial y Prestacional de los Funcionarios Públicos El artículo 123 de la Constitución Política sentó las bases para la definición de los servidores al servicio del Estado, definir la naturaleza de su vinculación y establecer el régimen salarial y prestacional correspondiente. Este tema ha sido objeto de regulación y tratamiento doctrinal desde el momento en que se consolidó el régimen constitucional que gobernaría la nación colombiana por más de una centuria. La elucidación de estos temas depende de una definición genérica de la función pública. Partimos en este análisis de la definición más generalizada, la que utilizan generalmente los tratadistas del derecho administrativo. "La función pública es la reglamentación que se hace de la manera como debe desenvolverse la relación laboral entre el empleado y el Estado en todos los elementos que necesariamente enmarcan la situación de cada una de las partes, precisando las condiciones de ingreso, permanencia y retiro del servicio, los deberes y derechos de unos y otros así como las responsabilidades, sistemas de control, régimen disciplinario y prestacional y demás aspectos que se desprenden de la naturaleza de esa relación o que por definición legal hacen parte de ella."1 Las personas naturales que ejercen la función pública establecen una relación laboral con el Estado y son en consecuencia funcionarios públicos. Desde el punto de vista general, la definición es simple. Sin embargo, existen diversas formas de relación y por consiguiente diferentes categorías de funcionarios públicos. La clasificación tradicional comprende los empleados públicos y los trabajadores oficiales. Esta clasificación se remonta a la ley 4a de 1913 la cual siguiendo el criterio finalista definió a los empleados públicos como los que tienen funciones administrativas y los trabajadores oficiales aquéllos que realizan las obras públicas y actividades industriales y comerciales del Estado. El decreto 3135 de 1968 siguió el criterio organicista para definir los empleados públicos, quienes están vinculados a los Ministerios, departamentos administrativos y demás entidades que ejercen la función pública. Los empleados públicos a su vez fueron clasificados por la misma ley 4a de 1913 entre magistrados que son los que ejercen jurisdicción o autoridad, los simples funcionarios públicos que cumplen funciones en calidad de empleados sin autoridad o jurisdicción y los meros oficiales públicos que ejercen funciones que cualquiera puede desempeñar aún sin tener la calidad de empleado. El tema problemático era la consideración de los miembros del Congreso quienes no se ajustaban a las definiciones convencionales porque escapan a los criterios utilizados para la clasificación tradicional. Justamente la ley 41 de 1892 le dio un carácter particular a los miembros del Congreso cuando afirmó en el artículo 1° que "la representación nacional que ejercen los senadores y representantes no es un empleo sino un derecho" que se rige por las disposiciones especiales que a él expresamente se refieren y que no se extingue sino por la muerte, por pérdida de los derecho políticos o por renuncia expresa. La progresiva comprensión de la unidad del Estado a través de la interrelación de los tres poderes públicos, el legislativo, el ejecutivo y el judicial ha permitido establecer la categoría común de servidores públicos para incorporar en ella a todas las personas que ejercen la función pública. Así, el artículo 123 de la Carta Política vigente establece: Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio. Esta disposición es la pauta para el tratamiento y la regulación de la naturaleza de 1ª relación laboral de los servidores del Estado, para la fijación del régimen salarial y prestacional, el régimen disciplinario y de control de la gestión pública de acuerdo con los postulados generales de la Constitución entre los cuales encontramos, el principio general de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta fundamental y el de igualdad en las relaciones laborales establecido en el artículo 53 de la misma norma superior. De acuerdo con el criterio de igualdad establecido en los tratados y convenios internacionales y en la doctrina universal de los derechos humanos, la igualdad no se refiere a la uniformidad material y formal de los seres humanos y de las oportunidades para su realización personal y colectiva. La igualdad se entiende como el atributo fundamental de todos los seres humanos para ser titulares de los derechos y en consecuencia para expresar sus diferencias en todos los órdenes de la vida social. En sentido estricto podemos afirmar que la igualdad es la facultad que tienen los seres humanos para ser diferentes en sus opiniones, en el trabajo, en los credos, en la raza, en la opción sexual, en fin, en todas las relaciones propias de la vida social, económica, política y cultural. Son las circunstancias en estos órdenes las que determinan la posición, la naturaleza y los efectos de las relaciones de todos los seres humanos. El Estado tiene el deber de garantizar este principio fundamental de la diversidad a través de la garantía de la igualdad de todos ante la ley, la protección debida de los derechos, de las libertades y la oferta de oportunidades de realización personal y colectiva. En este orden de ideas, la igualdad se expresa en la consideración de la situación de las personas en su contexto y en la proporcionalidad en las oportunidades en función de las necesidades que cada uno debe satisfacer para alcanzar la calidad de vida que corresponde a la dignidad de la especie humana. En relación con el tema que nos ocupa, el principio de igualdad en los servidores públicos se expresa en el tratamiento equitativo y proporcional de todos los servidores públicos de acuerdo con la escala de clasificación de las diferentes funciones del Estado y de los servidores que las ejercen. En este orden de ideas, los funcionarios se ubican en las diferentes entidades del orden ejecutivo, legislativo y judicial y todos ellos tienen igual tratamiento en cuanto al régimen salarial y prestacional, al régimen disciplinario y al sistema de control que los cobija. La existencia de la escala diferencial de las funciones no altera el principio de la igualdad. Tampoco puede afirmarse que la diferencia de salarios altere el principio de la igualdad en el régimen de los servidores del Estado. Lo importante es que exista la proporcionalidad entre las funciones desempeñadas y la remuneración. Los convenios de la OIT y las normas nacionales que rigen las relaciones laborales así lo establecen. Se rompe el principio de igualdad cuando se pierde la relación de proporcionalidad que la garantiza sea porque servidores ubicados en un eslabón antecedente de la escala ganan más que los ubicados en eslabones subsiguientes, o porque se establezcan regímenes especiales para algunos sin justificación adecuada. La regulación del régimen salarial y prestacional de los servidores del Estado colombiano no ha sido afortunada en continuidad y en unidad de criterios que correspondan con el principio de unidad establecido en el artículo 123 de la Constitución que hemos citado y que, además, asegure la proporcionalidad en la regulación de salarios y prestaciones sociales, para garantizar el principio de igualdad ante la ley establecido en los artículos 13 y 53 de la Carta Fundamental. A pesar de la vigencia de la ley 4a de 1992, ley marco, que señala las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de los Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales, es copiosa la legislación que se ocupa de esta materia y marcada su tendencia a fijar regímenes especiales para cada una de las entidades del Estado. Se observa además, que esa legislación varía año a año con lo cual se ha venido generando una confusión respecto de las normas aplicables a cada situación particular. El resultado de esta confusión es que cada entidad y cada funcionario que se retira del servicio tienen dificultades para determinar el régimen aplicable para la fijación de su pensión de jubilación. Nos detenemos en el grupo de funcionarios afectados por la demanda que nos ocupa en este proceso. Son los destinatarios de la prima especial de servicios establecida en el artículo 15 de la ley 4a de 1992. Mencionamos las normas establecidas con posterioridad a esta ley para estos funcionarios. Grupo de los Altos Dignatarios Ubicados en el Último eslabón de la escala en la función Pública. Magistrados de las Cortes, del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura Procurador General de la Nación, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Defensor del Pueblo, Registrador Nacional del Estado Civil No nos ocupamos de los Ministros del Despacho y de los Generales y Almirantes de la Fuerza Pública porque la norma no los cobija expresamente. Solo faculta al Gobierno para establecer la prima para estos funcionarios. De acuerdo con el informe enviado por la Gerente Nacional de Atención al Pensionado que figura en el oficio GNAP. N° 000328 del 30 de enero de 2003, y al informe del Subdirector General de Prestaciones Económicas, el régimen de pensiones de los funcionarios señalados está regulado por el artículo 17 de la ley 4a de 1992 que facultó al Gobierno para establecer un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones igual al de los Representantes y Senadores de la República. En virtud de esta facultad se han dictado las normas que se reseñan a continuación: El decreto ley 1359 del 12 de julio de 1993 que estableció el régimen para los Congresistas que a partir de la vigencia de la ley 4a/92 ostentaran esa calidad. Esta norma estableció la edad de 55 años, el tiempo de servicios de 20 años en entidades de derecho público o mediante cotizaciones en el sector privado ante el ISS y el monto del 75% del ingreso mensual promedio, que durante el último año y por todo concepto devenguen los congresistas. El decreto reglamentario 1293 de 22 de junio de 1994 que establece el régimen de transición de los Congresistas, señalando que el Sistema General de Pensiones contenido en...