Sentencia C-673 de 2015

C-673-15 PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA Sentencia C-673/15 NORMAS QUE REGULAN EL EMPLEO PUBLICO, LA CARRERA ADMINISTRATIVA, GERENCIA PUBLICA-Clasificación de los empleos públicos/CARGOS DE JEFE DE CONTROL INTERNO DISCIPLINARIO O QUIEN HAGA SUS VECES-Carácter de libre nombramiento y remoción en aplicación del principio de razón suficiente/JEFE DE CONTROL INTERNO DISCIPLINARIO EN ENTIDADES DE LA ADMINISTRACION CENTRAL DEL NIVEL NACIONAL Y DESCENTRALIZADA DEL NIVEL TERRITORIAL-Justificación razonable DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes JEFES DE OFICINA-Excepción a los cargos de carrera administrativa CARRERA ADMINISTRATIVA-Contenido/CARRERA ADMINISTRATIVA-Fundada en el mérito como principio constitucional y como regla general para la provisión de cargos públicos/CARGO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Criterios para determinarlo/SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Regla general/SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Principio constitucional EMPLEADOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Naturaleza/CARGOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Criterios desarrollados por la jurisprudencia para brindar legitimidad constitucional a la fijación excepcional por parte del legislador/CARGOS PUBLICOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Definición está sometida a reserva de ley CONTROL DISCIPLINARIO-Poder punitivo del Estado CONTROL DISCIPLINARIO-Vías en que se desarrolla/CONTROL DISCIPLINARIO EXTERNO-Contenido y alcance/CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO-Contenido y alcance CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO-Modelos para su ejercicio CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Funciones correctivas Referencia: expediente D-10715 Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 2º literal a) -parcial- del artículo 5º de la Ley 909 de 2004, “por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”. Demandante: Adriana Ximena Carreño Donado. Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Bogotá, D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil quince (2015). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Adriana Ximena Carreño Donado presentó demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 2º, literal a) -parcial- del artículo 5º de la Ley 909 de 2004, “por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”. Mediante providencia del 12 de mayo de 2015, el Magistrado titular Luis Ernesto Vargas Silva dispuso admitir la demanda, por considerar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, corrió traslado al Procurador General de la Nación, y comunicó del inicio del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, así como al Ministro del Interior, al Ministro de Justicia y del Derecho y al Ministro de Trabajo. Al mismo tiempo, invitó a participar en el presente juicio al Director del Departamento Nacional de Planeación, a la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública y al Presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil, al igual que a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, de la Sabana, Libre, Eafit de Medellín, del Atlántico, Industrial de Santander, de Ibagué, de Antioquia, de los Andes y del Rosario, con el objeto de que emitieran concepto técnico sobre la demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II. LA NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la norma demandada, resaltando los apartes objeto de la censura: “LEY 909 DE 2004 (septiembre 23) Diario Oficial No. 45.680, de 23 de septiembre de 2004 Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: TITULO I. OBJETO DE LA LEY (…) CAPITULO II CLASIFICACIÓN DE LOS EMPLEOS PÚBLICOS. ARTÍCULO 5o. CLASIFICACIÓN DE LOS EMPLEOS. Los empleos de los organismos y entidades regulados por la presente ley son de carrera administrativa, con excepción de: 1. (…) 2. Los de libre nombramiento y remoción que correspondan a uno de los siguientes criterios: a) Los de dirección, conducción y orientación institucionales, cuyo ejercicio implica la adopción de políticas o directrices así: En la Administración Central del Nivel Nacional: Ministro; Director de Departamento Administrativo; Viceministro; Subdirector de Departamento Administrativo; Consejero Comercial; Contador General de la Nación; Subcontador General de la Nación; Superintendente, Superintendente Delegado e Intendente; Director y Subdirector de Unidad Administrativa Especial; Secretario General y Subsecretario General; Director de Superintendencia; Director de Academia Diplomática; Director de Protocolo; Agregado Comercial; Director Administrativo, Financiero, Administrativo y Financiero, Técnico u Operativo; Subdirector Administrativo, Financiero, Administrativo y Financiero, Técnico u Operativo, Director de Gestión; Jefes de Control Interno y de Control Interno Disciplinario o quien haga sus veces; Jefe de Oficina, Jefes de Oficinas Asesoras de Jurídica, Planeación, Prensa o de Comunicaciones; Negociador Internacional; Interventor de Petróleos, y Capitán de Puerto. En la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, además, los siguientes: Agregado para Asuntos Aéreos; Administrador de Aeropuerto; Gerente Aeroportuario; Director Aeronáutico Regional; Director Aeronáutico de Área y Jefe de Oficina Aeronáutica. En la Administración Descentralizada del Nivel Nacional: Presidente, Director o Gerente General o Nacional; Vicepresidente, Subdirector o Subgerente General o Nacional; Director y Subdirector de Unidad Administrativa Especial; Superintendente; Superintendente Delegado; Intendente; Director de Superintendencia; Secretario General; Directores Técnicos, Subdirector Administrativo, Financiero, Administrativo y Financiero; Director o Gerente Territorial, Regional, Seccional o Local; Director de Unidad Hospitalaria; Jefes de Oficinas, Jefes de Oficinas Asesoras de Jurídica, de Planeación, de Prensa o Comunicaciones; Jefes de Control Interno y Control Interno Disciplinario o quien haga sus veces; asesores que se encuentren adscritos a los despachos del Superintendente Bancario y de los Superintendentes Delegados y Jefes de División de la Superintendencia Bancaria de Colombia. En la Administración Central y órganos de control del Nivel Territorial: Secretario General; Secretario y Subsecretario de Despacho; Veedor Delegado, Veedor Municipal; Director y Subdirector de Departamento Administrativo; Director y Subdirector Ejecutivo de Asociación de Municipios; Director y Subdirector de Área Metropolitana; Subcontralor, Vicecontralor o Contralor Auxiliar; Jefe de Control Interno o quien haga sus veces; Jefes de Oficinas Asesoras de Jurídica, de Planeación, de Prensa o de Comunicaciones; Alcalde Local, Corregidor y Personero Delegado. En la Administración Descentralizada del Nivel Territorial: Presidente; Director o Gerente; Vicepresidente; Subdirector o Subgerente; Secretario General; Jefes de Oficinas Asesoras de Jurídica, de Planeación, de Prensa o de Comunicaciones y Jefes de Control Interno y Control Interno Disciplinario o quien haga sus veces; b) (…) (…)” III. LA DEMANDA 1. La ciudadana demandante considera que los apartes censurados “jefes de oficina”, “jefes” “de control interno disciplinario o quien haga sus veces”, “jefes de” y “control interno disciplinario o quien haga sus veces”, contenidos en el numeral 2º literal a) del artículo 5º de la Ley 909 de 2004, vulneran el artículo 125 de la Constitución Política, por cuanto desconocen la regla general de acceso a los empleos públicos mediante el sistema de carrera administrativa fundada en el concurso de méritos. Así, considera que los cargos de libre nombramiento y remoción resultan ser la excepción a la regla, y como toda excepción, debe ser interpretada en forma restrictiva. 2. Señala que si bien el legislador está facultado para definir como empleos de libre nombramiento y remoción los correspondientes a jefes de oficinas y jefes de control interno disciplinario en el orden nacional y territorial, lo cierto es que esa facultad es excepcional porque no puede contradecir la esencia misma del sistema de carrera, y debe responder a un criterio de razón suficiente. Éste último, según la actora, exige analizar la naturaleza de las funciones del empleo o el grado de confianza que deba depositarse en el servidor público que lo ejerce. De allí que dentro de la categoría de libre nombramiento y remoción los cargos que se pueden incluir deben obedecer a criterios como la realización de funciones exclusivamente político-institucionales o que requieran de la más absoluta confianza para el logro de sus fines, así mismo, que por su propia naturaleza sean funciones de manejo, conducción y orientación institucional. 3. En criterio de la demandante, la función de control interno disciplinario tiene como finalidad vigilar la conducta oficial de los servidores públicos de la respectiva entidad, así como iniciar las indagaciones e investigaciones que lleguen a conocimiento de la entidad por virtud de un informe o una queja, respecto de la existencia de una presunta falta disciplinaria en que haya incurrido uno de los servidores vinculados a la misma. Esto, de conformidad con las previsiones del Código Disciplinario Único. Por consiguiente, plantea que la naturaleza de esa función implica una actuación ceñida a los procedimientos legales previamente establecidos y finaliza con una decisión netamente objetiva, en la que el operador disciplinario instruye y juzga los hechos y el comportamiento del funcionario implicado con fundamento exclusivo en las pruebas recaudadas en el plenario y acorde con las garantías del debido proceso y del derecho a la defensa. 4. De manera que, bajo esas circunstancias, “el operador disciplinario no ejerce su función regido por directrices políticas dirigidas a sostener un plan de manejo o direccionamiento institucional propio de la misión de la entidad, respecto de las cuales el director de la misma requiera de una absoluta confianza en el jefe de oficina o dependencia encargada de llevar a cabo las actuaciones disciplinarias para que de esa manera se garantice el cumplimiento de sus fines”[1]. Agrega que la función disciplinaria que se ejerce al interior de la entidad por el contrario exige una determinada autonomía e independencia, ya que sus decisiones no se ciñen a cuestiones de planes, estrategias o proyectos institucionales propios del direccionamiento de las políticas públicas del gobierno, sino que son producto del análisis objetivo del comportamiento del funcionario investigado en el marco de un juicio justo, sin que medien intromisiones de cualquier tipo, menos políticas, y dilaciones injustificadas. 5. Según la actora, si bien por autorización del artículo 125 Superior el legislador puede determinar los casos de excepción de la carrera administrativa, ya sea a nivel nacional o territorial, esa labor la debe realizar sin invertir el orden constitucional que establece como regla general la carrera administrativa, ni afectar tampoco la filosofía que inspira este sistema, tal como lo indicó la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-553 de 2010. 6. En esas condiciones, recalca que los apartes demandados que establecen que los empleos de jefes de oficina y jefes de las oficinas de control interno disciplinario en la administración central del nivel nacional, en la administración descentralizada del nivel nacional y en la administración descentralizada del nivel territorial, son de libre nombramiento y remoción, no responden a criterios de razón suficiente, motivo por el cual deben ser declarados inexequibles para que queden cubiertos por la regla general de la carrera administrativa, con lo cual se garantizaría la continuidad en el servicio, la moralidad y el mayor compromiso con la entidad. IV. INTERVENCIONES 1. Intervenciones de entidades oficiales 1.1. Del Departamento Nacional de Planeación El apoderado especial del Departamento Nacional de Planeación solicita a esta Corporación, como pretensión principal, declararse inhibida para emitir pronunciamiento respecto de la expresión demandada “Jefes de Oficina”, señalando brevemente que “la parte actora no desarrolla justificación alguna sobre el porqué (sic) los empleos de Jefes de Oficina deben ser excluidos del régimen de libre nombramiento y remoción”. En forma subsidiaria pide que los preceptos censurados sean declarados exequibles, porque estima que el legislador está habilitado excepcionalmente para determinar si un cargo es de libre nombramiento y remoción teniendo en cuenta tres criterios fundamentales: el primero, relacionado con el análisis subjetivo de la confianza necesaria para el ejercicio de ciertos cargos; el segundo, que refiere al criterio funcional o material según el cual el legislador puede fijar la clasificación de los empleos haciendo una remisión al contenido de las funciones asistenciales o de apoyo atribuidas expresamente por la Constitución, la ley o el reglamento; y el tercero, que obedece al criterio objetivo orgánico que tiene en cuenta la ubicación del cargo dentro de la organización estatal. Luego de explicar lo anterior, señala que “existe plena habilitación legal para la creación de cargos de libre nombramiento y remoción en los distintos órdenes de la administración pública y en especial para los Jefes de Control Interno Disciplinario”. Seguidamente indica que esta Corte en sentencia C-161 de 2003, determinó que la creación de empleos de libre nombramiento y remoción obedece a parámetros claros como la dirección, manejo, confianza, orientación institucional, excluyendo los cargos cuyas funciones son meramente administrativas, ejecutivas o subalternas o en las que no se ejecute una función de dirección. Precisa que “es claro que los Jefes de Control Disciplinario ejercen funciones directivas, de coordinación institucional, al ser los directores de los procesos disciplinarios de conformidad con lo establecido en el artículo 2º de la Ley 734 de 2002, ya que corresponde a las oficinas de control disciplinario interno, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias, sin que de ello se pueda derivar que el procedimiento disciplinario como tal sea un asunto netamente administrativo, ejecutivo o subalterno”. Por consiguiente, en sentir del apoderado especial los cargos formulados no están llamados a prosperar. 1.2. Del Departamento Administrativo de la Función Pública La apoderada judicial del Departamento Administrativo de la Función Pública pide declarar la exequibilidad de la norma parcialmente acusada, por cuanto no contraviene la clasificación general de los empleos públicos contenida en el artículo 125 de la Carta Política. Para sustentar lo anterior, aduce que si bien ese artículo de la Constitución establece la clasificación general de empleos públicos como de carrera administrativa, resulta de competencia del legislador fijar excepciones a esta regla general partiendo de tres pautas para determinar cuándo un empleo es de libre nombramiento y remoción: la existencia de un fundamento legal para adelantar esa clasificación, un principio de razón suficiente que justifique esa determinación y, la exigencia de confianza plena o el desarrollo de una decisión política en la función asignada al cargo. Así, luego de hacer referencia a los criterios subjetivo de la confianza, funcional o material y orgánico, señala que las funciones de los jefes de las oficinas de control interno disciplinario se encuentran inicialmente contenidas en los artículos 2º, 6º, 67, 70 y 73 la Ley 734 de 2002, y en forma particular en cada una de las entidades públicas de acuerdo al manual de funciones. Manifiesta que dichos Jefes cuentan con potestad disciplinaria, de manera que conocen, investigan y en los casos en los que se determine necesario, sancionan a los servidores públicos u ordenan el archivo de las diligencias respectivas, lo que “(…) a todas luces se constituye como una función especialísima al interior de la administración pública que requiere de una confianza especial del nominador en la persona que encargará de cumplir con el ejercicio de las funciones señaladas”. En su criterio, la función disciplinaria al interior de una entidad pública es consustancial a la organización política y responde a fines del Estado de derecho en cuanto mantiene una conducta acorde con el marco legal vigente y los lineamientos constitucionales que deben regir la Administración Pública. De esa forma, concluye que las funciones de los jefes de las oficinas de control interno disciplinario tienen un fundamento legal que justifica la clasificación como empleos de libre nombramiento y remoción, lo que a su vez lleva a cumplir con el principio de razón suficiente dado el criterio de confianza plena que debe tener el nominador en la persona que va a cumplir las funciones disciplinarias, que debe gozar de altas calidades profesionales y éticas que permitan la responsable aplicación del poder disciplinario. 2. Intervenciones de instituciones de educación superior 2.1. De la Universidad del Rosario A través del profesor Manuel Alberto Restrepo Medina y la investigadora María Angélica Nieto Rodríguez, designados por el Decano de la Facultad de Jurisprudencia, la Universidad del Rosario pide declarar inexequibles los apartes demandados del artículo 5º numeral 2º literal a) de la Ley 909 de 2004. Para tal fin, después a realizar una explicación jurisprudencial de la provisión de los empleos públicos mediante cargos de carrera administrativa y de libre nombramiento y remoción, los intervinientes señalan que éstos últimos como excepción se encuentran limitados a los casos en los que la naturaleza del cargo a proveer implique componentes de dirección política, misional o institucional y un alto grado de confianza para su cumplimiento. Debido a ello, indican que el legislador en estos casos cuenta con una potestad de configuración restringida porque debe tener un fundamento legal para determinar cuándo un empleo es de libre nombramiento y remoción, al igual que debe cumplir con el principio de razón suficiente que justifique establecer la excepción a la carrera administrativa. Refiriéndose a la naturaleza del control interno y del control disciplinario, los intervinientes estiman que corresponden a funciones administrativas cuya finalidad consiste en el establecimiento de mecanismos para la adecuada y correcta gestión de la administración. Sin embargo, resaltan que son funciones por naturaleza distintas: el control disciplinario consiste en el poder punitivo del Estado frente a la violación de la Constitución, la ley o el reglamento por parte de los servidores públicos, mientras que el control interno de gestión busca lograr la modernización de la administración pública y el mejoramiento de la capacidad de gestión de sus instituciones. Puntualmente, frente a la expresión demandada “jefes de oficina”, explican que se trata de una locución amplia y general que cobija una gran variedad de cargos que tradicionalmente se ubican en el nivel directivo de la administración pública, sin embargo, ello no es óbice para considerar en forma general que todos los cargos de jefes de oficina llevan implícito una misión de alta gerencias que involucra la adopción de políticas institucionales en un nivel alto de confianza, al punto que en algunas entidades podría ser de carrera dadas sus funciones. Así, indican que esa expresión es indeterminada, general y no observa la especificidad del cargo, con lo cual no se atiende la excepción que contempla el artículo 125 Superior porque desconoce el principio de razón suficiente necesario para determinar y clasificar los cargos como de libre nombramiento y remoción. Tratándose de la expresión censurada “jefe de oficina de control disciplinario”, los intervinientes manifiestan que esta Corte en la sentencia C-1061 de 2003, reconoció que el control disciplinario interno es una consecuencia de la situación de sujeción y de subordinación jerárquica en la que se encuentran los servidores públicos, con el objeto de mantener el orden en las diferentes entidades del Estado. Para poder llevar a cabo ese control, aducen que desde la ley 200 de 1995 y ahora en la ley 734 de 2002, se estableció la obligatoriedad de conformar una dependencia u oficina que tiene la competencia de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores de una entidad determinada. De allí concluyen que “no es inherente a la oficina de control disciplinario una función de orden político o misional, sino que esta se constituye como un instrumento a disposición de la Administración para asegurar el ejercicio regular y eficiente de la función administrativa, por lo tanto, no hay una función política, institucional o gerencial que exija un nivel superior de confianza en su ejecución”. Señalan que al contrario, la función contextualizada con las competencias radicadas en la oficina cuya titularidad le corresponde, es de naturaleza jurídica y no se justifica en sí misma como una excepción al sistema de provisión de cargos de carrera, deviniendo en una expresión inconstitucional por desconocer el artículo 125 de la Constitución. 2.2. De la Universidad Externado de Colombia El Director del Grupo de Investigación en Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia, solicita se declaren inexequibles las expresiones demandadas del numeral 2º literal a) del artículo 5º de la Ley 909 de 2004, por ser incompatibles con el artículo 125 de la Constitución. Para fundamentar su petición, indica que el ejercicio de la función de control interno disciplinario exige imparcialidad del funcionario, un especial grado de moralidad y conocimientos específicos en derecho, temas que la modalidad excepcional de libre nombramiento y remoción para la provisión de cargos públicos, no asegura dada la discrecionalidad del nominador. Expone que los jefes de control interno disciplinario no adoptan políticas públicas ni tienen dirección, manejo y orientación institucional, pues se dedican a vigilar la prestación debida de determinado servicio o la ejecución correcta de una actividad, por ende, las funciones que cumplen no tienen un nivel especial o cualificado de confianza; por el contrario, “en la medida en que detentan y ejercen el ius puniendi, su imparcialidad es fundamental para el correcto desempeño de su función, y la confianza no podía sino entorpecerla”[2]. De allí que señale que la provisión de esos cargos debería hacerse acudiendo a la regla general de carrera administrativa. Ahora bien, a pesar de no ser parte de la censura, el Director del Grupo de Investigación considera que los apartes demandados desconocen los artículos 13 y 40-7 de la Carta Política, por cuanto el legislador establece una excepción al principio de igualdad sin brindar justificación alguna, otorgando ventajas a ciertos ciudadanos sobre otros lo cual, en su sentir, redunda en una enervación del derecho de acceder a la función pública en condiciones igualitarias. Así mismo, estima que vulneran el artículo 209 Superior, en el que se establecen los principios generales que rigen la función administrativa, en especial quebrantan en su sentir el de moralidad, por cuanto aplicar una metodología de provisión de empleos errónea implica su ruptura ya que los fondos del Estado se malversan. También señala que desconoce el principio de imparcialidad administrativa, porque sustituye la objetividad en la selección de funcionarios por un criterio eminentemente subjetivo que halla explicación cuando se trata de funciones directivas, de manejo y de orientación institucional, siempre que implique relación con la política pública, o ante funciones que exijan un nivel especial de confianza, circunstancias que concluye no se verifican en el caso concreto. 2.3. De la Universidad Libre – Seccional Bogotá El Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá y la docente Diana Jiménez Aguirre de esa misma institución, solicitan declarar que los apartes demandados se ajustan al artículo 125 de la Carta Política. Comenzaron su argumentación haciendo referencia a la regla general de carrera administrativa y a las posibles excepciones que establece el artículo 125 de la Constitución, dentro de las cuales se encuentran los empleos de libre nombramiento y remoción, cuya competencia de definición corresponde a una facultad limitada asignada al legislador. Explican que la jurisprudencia constitucional ha señalado las condiciones que habilitan a clasificar por excepción un empleo como de libre nombramiento y remoción, cuales son: en primer lugar, que el cargo tenga asignadas funciones directivas, de manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adopten políticas públicas, y en segundo lugar, que el cargo tenga asignadas funciones que exijan un nivel cualificado de confianza. En ese sentido, indican que debe existir un fundamento legal y un principio de razón suficiente que justifique al legislador para establecer la excepción. En el caso de los jefes de control interno y de control interno disciplinario, consideran que el legislador no excedió los límites constitucionales al excluir esos empleos de la carrera administrativa, por tratarse de cargos cuya naturaleza y funciones son propias de empleos de libre nombramiento y remoción. En ese punto, no brindan mayores detalles para sustentar esa conclusión, pero si señalan que por disposición legal contenida en el artículo 39 de la Ley 909 de 2004, entre los empleados que sean responsables de evaluar el desempeño laboral del personal, en todo caso debe hacer un funcionario de libre nombramiento y remoción, y que las oficinas de control interno son, según el Decreto 1599 de 2005, responsables de realizar la evaluación independiente al sistema de control interno y la gestión de la entidad pública, así como de hacer el seguimiento al Plan de Mejoramiento Institucional generando las recomendaciones correspondientes y asesorando a la alta dirección para su puesta en marcha. Así mismo, deben realizar auditorías internas objetivas de evaluación y asesoría, por lo cual, en criterio de los intervinientes, tales funciones se relacionan con un perfil directivo y de confianza. 3. Intervenciones ciudadanas 3.1. A favor de la exequibilidad de los preceptos demandados La ciudadana Maribel Rodríguez Pérez intervino solicitando que sean declarados exequibles los apartes demandados del numeral 2º literal a) del artículo 5º de la Ley 909 de 2004, en los que se establecen que son cargos de libre nombramiento y remoción en el orden nacional y territorial, entre otros, los cargos de jefes de control interno disciplinario, por cuanto en su sentir no se opone a la regla general que establece el artículo 125 de la Constitución Política. Indica que el referido artículo constitucional faculta al legislador para excluir algunos empleos del régimen de carrera administrativa, con lo cual está habilitado para determinar cuáles empleos son de libre nombramiento y remoción teniendo en cuenta criterios como la naturaleza de las funciones que desempeñan, la responsabilidad y la confianza que se deposita en el servidor público. Señala que de acuerdo con el artículo 76 de la Ley 734 de 2002 “por la cual se expide el Código Disciplinario Único”, toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias asignadas a los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deben organizar una unidad u oficina en la cual el jefe debe responder al más alto nivel para conocer y fallar los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores, garantizando el buen nombre y eficiencia de la administración en beneficio de la comunidad y sin detrimento de los derechos y libertades de los asociados. Es por ello que, según la ciudadana interviniente, “dicho cargo no puede ser asumido por un funcionario de carrera administrativa porque perdería su esencia y su naturaleza en cuanto a las funciones ejercidas, lo cual permite evidenciar que su ejercicio va aparejado al de la especial confianza y a la responsabilidad administrativa que les es recomendada. El grado de confianza que se requiere en el ejercicio de estos cargos es esencial para el manejo de asuntos pertenecientes al especial ámbito de la reserva y el cuidado que requiere el cumplimiento de estas funciones”. De esta forma, considera que los cargos de jefes de control interno disciplinario deben ser de libre nombramiento y remoción, como lo estableció excepcionalmente el legislador. 3.2. A favor de la inexequibilidad de los apartes censurados En escritos independientes, los ciudadanos Andrés David Díaz Currea, Nancy Rincón Buitrago, Luis Alejandro Bejarano Ayala, Rubén Darío Bernal Calle y Luis Alejandro Torres Pinilla, piden a la Corte declarar inexequibles los apartes censurados por desconocer el artículo 125 Superior, aduciendo que (i) existe un valor histórico predominante en el cual los empleos deben ser de carrera administrativa en la función pública, porque es el medio idóneo para convocar y reunir personal con méritos y fortalezas profesionales que bloquean y eliminan el fenómeno del “amiguismo” o preferencias subjetivas por parte de los jefes que no son elegidos por carrera administrativa; (ii) al ser sometidos a procesos de selección los empleos que hacen parte de la función pública, se garantiza que en su provisión se cumplan los principios de mérito, libre concurrencia e igualdad en el ingreso, publicidad y transparencia, con lo cual se brinda imparcialidad y confianza en la labor a desempeñar, más aún cuando se trata de la función disciplinaria que vigila, investiga, indaga y sanciona las conductas ilegales de los servidores de una entidad; (iii) la potestad que tiene el legislador para definir cargos de libre nombramiento y remoción, además de ser una facultad excepcional, deben responder a un criterio de razón suficiente que tiene un carácter calificado, es decir, debe referirse a la naturaleza de las funciones de dirección del empleo o al alto grado de confianza. Al revisar esos límites, encuentran que los empleos de jefes de oficina y de jefes de control interno disciplinario en la administración central del nivel nacional, descentralizada del nivel nacional y descentralizada del nivel territorial, deben ser de carrera porque desarrollan funciones objetivas de carácter administrativo dirigidas a la misión general de la entidad que representan, y no responden a directrices de política gerencial o de absoluta confianza para el logro de fines específicos; y, (iv) quienes como jefes realizan las actuaciones disciplinarias, necesitan garantizar su desempeño mediante la autonomía e independencia en las decisiones para evitar cualquier tipo de intromisión o de influencias indebidas. Por ende, los ciudadanos intervinientes no encuentran cumplido el principio de razón suficiente que motive la exclusión de los empleos demandados, del sistema que carrera administrativa. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN: El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en los artículos 242-2 y 278 de la Constitución Política, presentó concepto dentro del trámite de la referencia, en el que solicita a la Corte declarar inexequible la expresión “y control interno disciplinario o quien haga sus veces” contenida en el literal a) del numeral 2º del artículo 5º de la Ley 909 de 2004, y al mismo tiempo, se declare inhibida para pronunciarse respecto de la expresión “jefes de” incluida en la misma norma. Para tal efecto, a título de cuestión previa, la Vista Fiscal precisa que aunque la demanda se dirige contra las expresiones “jefes de” y “control interno disciplinario o quien haga sus veces”, los argumentos que plantea apuntan a controvertir que el legislador haya previsto como de libre nombramiento y remoción el cargo de jefe de control interno disciplinario porque esta función no supone el ejercicio de directrices políticas o de dirección institucional. Mientras que, por el contrario, según el Ministerio Público, respecto de los jefes de control interno no se expone cargo alguno, “lo cual puede obedecer a que la accionante confunde los conceptos de control disciplinario y control de gestión de la función pública – o simplemente control interno-”, temas que no son equiparables. Así, considera que no hay razones que sustenten el concepto de violación del artículo 125 Superior por parte de la expresión jefe de control interno, y en consecuencia, de allí deriva la solicitud de inhibición frente a la expresión “jefes de”. Estima entonces que el análisis constitucional de fondo debe concentrarse únicamente en la frase acusada “control interno disciplinario o quien haga sus veces”, frente a la cual el Procurador General señala que es contraria a la Constitución, por cuanto la provisión de cargos por conducto del sistema de carrera administrativa constituye la regla general para el ingreso a la función pública, y el legislador se encuentra limitado para establecer excepciones a través de la definición de cargos de libre nombramiento y remoción. Plantea que para evaluar la constitucionalidad de las excepciones a la regla general de provisión de cargos por medio de la carrera administrativa, la jurisprudencia constitucional ha determinado como razones plausibles (i) que la naturaleza y funciones del cargo deben desarrollar un papel directivo, de manejo, de conducción y orientación institucional, tendiente a adoptar políticas o directrices fundamentales para la institución, o (ii) que el cargo de libre nombramiento y remoción implique de suyo un grado de confianza pleno y total debido a la trascendencia de las decisiones para el manejo de la entidad. Así, señala que en el presente caso el legislador determinó que el cargo de jefe de control interno disciplinario se adecúa a los criterios establecidos en el encabezado del numeral 2º literal a) del artículo 5º de la Ley demandada, esto es, que dicho cargo supone “el ejercicio de funciones de dirección, conducción y orientación institucional, cuyo ejercicio implica la adopción de políticas o directrices”, y por ello la Vista Fiscal considera necesario analizar las funciones asignadas a las oficinas de control interno disciplinario y, como consecuencia de ello, las asignadas al funcionario jefe encargado de esa oficina. El Ministerio Público aduce que el control disciplinario interno, cuyo fundamento constitucional se encuentra en el artículo 209 de la Constitución Política y legal en el Código Disciplinario Único (CDU), pretende asegurar el cumplimiento de los deberes funcionales de los servidores públicos mediante el ejercicio del poder punitivo del Estado, con el fin de que la administración cumpla sus cometidos vigilando la conducta oficial de las personas que desempeñan funciones públicas. Por ello, como función primordial de las oficinas de control interno disciplinario, se encuentra la prevista en el artículo 76 del CDU, el cual establece que corresponde a esas dependencias conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores, lo que implica, según la Vista Fiscal, que el jefe de control interno disciplinario tiene competencia para adelantar la indagación preliminar y la investigación respecto de todos los servidores públicos del organismo correspondiente. En ese sentido, el Procurador General manifiesta “(…) que las funciones desempeñadas por los jefes de control interno disciplinario en realidad no son de aquellas para las que se puede prescindir del sistema de méritos previsto en el artículo 125 de la Constitución Política por, al menos, cinco razones específicas”, las cuales esta Corte procede a resumir de la siguiente forma: (i) el jefe de control interno disciplinario debe contar con capacidades específicas y conocimientos en derecho disciplinario, “lo cual se asegura de mejor manera por conducto de la realización de un concurso que dé cuenta, objetivamente, de estos conocimientos”; (ii) las funciones que desarrolla el jefe de control interno disciplinario no implican un papel directivo relacionado con la orientación institucional ni con la fijación de políticas administrativas, por el contrario, son independientes de las funciones específicas asignadas a cada entidad; (iii) los jefes de control interno disciplinario deben actuar con independencia e imparcialidad al efectuar las investigaciones e indagaciones de primera instancia que estén a su cargo, por lo cual deben estar libres de cualquier presión que comprometa su recto entendimiento y la aplicación del orden jurídico disciplinario, lo que significa que “no hay duda de que el sistema de mérito es potencialmente conducente para el logro de este fin, pues permite que, al menos en principio, el funcionario efectivamente esté desligado de cualquier atadura respecto de quien lo nombró en el cargo, cosa que no podría ocurrir respecto de quien ha sido nombrado prescindiendo de dicho sistema”; (iv) la investigación sobre la comisión de una determinada falta disciplinaria no requiere de un alto grado de confianza, sino de un operador objetivo e imparcial que analice con detenimiento los expedientes y casos a su cargo, “por el contrario, un altísimo grado de confianza con el nominador podría generar cierto grado de cercanía capaz de afectar la neutralidad del funcionario”; y, (v) la actividad disciplinaria no es una cuestión de directrices políticas o que obedezca a intereses de esa esa naturaleza, ya que corresponde a una actividad regida por los principios constitucionales de legalidad y debido proceso, entre otros. Con tales argumentos, la Vista Fiscal considera que el empleo público de jefe de control interno disciplinario no debe ser un cargo de libre nombramiento y remoción porque no se cumple con el principio de razón suficiente, debiendo entonces ser vinculado a la regla general de provisión mediante carrera administrativa. VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN Competencia de la Corte 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que se formula en esta ocasión, contra unos apartes de una Ley de la República. Asunto bajo revisión 2. La demandante estima que las expresiones “jefes de oficina”, “jefes” “de control interno disciplinario o quien haga sus veces”, “jefes de” y “control interno disciplinario o quien haga sus veces” contenidas en el numeral 2º literal a) del artículo 5º de la ley 909 de 2004, quebrantan el artículo 125 de la Constitución Política, porque desconocen la regla general de acceso a los empleos públicos mediante el sistema de carrera administrativa fundada en el concurso de méritos. Concretamente señala que si bien el legislador está facultado por el Constituyente para definir qué empleos son de libre nombramiento y remoción, esa facultad es excepcional al punto de no poder contradecir la esencia misma del sistema de carrera administrativa y debe responder a un criterio de razón suficiente. Es justamente ese criterio de razón suficiente el que no encuentra acreditado respecto de los cargos demandados habida cuenta que, en concepto de la actora, el ejercicio de la función de control interno disciplinario que vigila la conducta oficial de los servidores público dentro de una entidad frente a la posible comisión de faltas disciplinarias, implica una actuación ceñida a los procedimientos legales establecidos y culmina con una decisión objetiva en el marco de un juicio justo, por lo cual estima que el operador disciplinario no cumple funciones de manejo, conducción u orientación institucional propias de la misión de la entidad, ni ejerce funciones que requieran de la más absoluta confianza del nominador para el logro de los fines institucionales. Por el contrario, considera que los empleos de jefe de oficina y de jefe de control interno disciplinario en la administración central del nivel nacional, descentralizada del nivel nacional y descentralizada del nivel territorial, cumplen funciones que exigen autonomía e independencia ya que sus decisiones no se ciñen a planes, estrategias o proyectos propios de una política institucional, y por tal motivo, no deben ser empleos de libre nombramiento y remoción ya que no responden al criterio de razón suficiente, debiendo entonces quedar cubiertos por la regla general de la carrera administrativa. 3. Las posiciones de las intervinientes se encuentran divididas. El apoderado especial del Departamento Nacional de Planeación y el Procurador General de la Nación estiman que la Corte debe declararse inhibida para resolver algunos puntos de la presente demanda de inconstitucionalidad. El primero de ellos considera que la actora no desarrolla una justificación concreta de por qué los empleos de “Jefes de Oficina” deben ser excluidos del régimen de libre nombramiento y remoción. Por su parte, la Vista Fiscal aduce que frente a la expresión acusada “Jefes de”, la demandante no presenta razones que sustenten el concepto de la violación al artículo 125 Superior, porque se trata de una expresión que refiere tantos a los jefes de control interno disciplinario como a los jefes de control interno de gestión en la función pública, y los argumentos del cargo se dirigen solo a cuestionar que el legislador haya previsto como de libre nombramiento y remoción el cargo de jefe de control interno disciplinario, es decir, las razones que fundamentan la demanda no son equiparables respecto al control interno. 4. Una segunda postura solicita declarar la exequibilidad de las locuciones demandadas contenidas en el numeral 2º literal a) del artículo 5º de la Ley 909 de 2004. Concretamente, quien intervino en representación del Departamento Nacional de Planeación señala que los jefes de control interno disciplinario ejercen funciones directivas y de coordinación institucional, porque son los directores de los procesos disciplinarios de conformidad con lo establecido en el artículo 2º de la Ley 734 de 2002, sin que de ello pueda derivarse que el trámite disciplinario responda a asuntos netamente administrativos, ejecutivos o subalternos. Por consiguiente, indica que los cargos demandados cumplen con el principio de razón suficiente aplicando el criterio funcional o material, pudiendo conservar su naturaleza de empleos de libre nombramiento y remoción. Para el Departamento Administrativo de la Función Pública, la Universidad Libre de Colombia – Seccional Bogotá y la ciudadana Maribel Rodríguez Pérez, el cargo de jefe de control interno disciplinario debe mantener la naturaleza de ser un empleo de libre nombramiento y remoción de acuerdo a lo definido excepcionalmente por el legislador, por cuanto responde a un principio de razón suficiente que se materializa a través de la potestad disciplinaria que tiene para conocer, investigar, resolver y sancionar a los servidores públicos de una entidad por la comisión de posibles faltas disciplinarias, función que consideran como especialísima al interior de la administración pública y que, por ende, requiere de una confianza cualificada del nominador para el ejercicio de esa labor asignada. Adicionalmente, señalan que dentro de la estructura organizacional la función de control interno disciplinario se ubica en el nivel directivo de la administración pública. 5. Y una tercera postura solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de los apartes acusados. Ésta es liderada por las Universidades del Rosario y Externado de Colombia, además de ser acompañada por cinco ciudadanos que separadamente presentaron sus intervenciones. Consideran que se vulnera el artículo 125 de la Constitución Política porque el empleo de jefe de oficina de control interno disciplinario o quien haga sus veces, tiene como función esencial asignada por el artículo 76 de la Ley 734 de 2002, la de conocer, investigar y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores públicos de una entidad. En sentir de aquéllos, ejerce el ius puniendi y competencias de naturaleza jurídico-administrativas, sin que le sean inherentes a ese empleo funciones políticas, institucionales o gerenciales que exijan un nivel superior de confianza en su ejecución. De esta forma, no encuentran justificación razonable para que ese cargo sea exceptuado del sistema de carrera administrativa, más aún cuando el ejercicio de la función de control interno disciplinario exige imparcialidad e independencia del funcionario, un especial grado de moralidad y conocimientos específicos en la materia disciplinaria, calidades que solo se logran mediante la provisión del cargo a través de un concurso de méritos con el cual se elimine el amiguismo o las preferencias subjetivas. Esta postura también es apoyada con argumentos similares por el Procurador General de la Nación, quien solicita declarar inexequible la expresión demandada “control interno disciplinario o quien haga sus veces” por ser contraria a la Constitución, recalcando que el ejercicio de la función de control interno disciplinario no requiere de un alto grado de confianza sino de un operador objetivo e imparcial que analice con detenimiento los expedientes y casos a su cargo, ya que la confianza cualificada podría generar cierto grado de cercanía con el nominador afectando la neutralidad del funcionario. Finalmente, la Vista Fiscal señala que la actividad disciplinaria no responde a directrices políticas, pues se trata de una función regida por principios constitucionales y legales que debe acatar el jefe de control interno disciplinario. Así, concluye que el empleo público de jefe de control interno disciplinario debe ser incluido en la regla general de provisión de cargos mediante carrera administrativa. 6. Toda vez que algunos de los intervinientes solicitan a la Corte declararse inhibida para proferir una decisión de fondo respecto de las locuciones demandadas “jefes de oficina” y “jefe de”, la Sala estima necesario analizar si la presente demanda cumple con los requisitos que establece el Decreto 2067 de 1991, para estructurar un cargo de constitucionalidad. Solo si ese análisis es superado, planteará el problema jurídico y abordará el estudio del mismo desde la perspectiva constitucional. Cuestión preliminar: Requisitos de la acción pública de inconstitucionalidad para proferir fallo de mérito. Estudio sobre la aptitud de la demanda. 7. De forma reiterada[3], esta Corporación ha explicado que la acción pública de inconstitucionalidad es un mecanismo judicial de control objetivo o abstracto, en virtud del cual quienes están legitimados pueden acudir ante el Tribunal Constitucional para solicitar que, previo el cumplimiento de un proceso, la Corporación se pronuncie sobre la conformidad de un precepto legal demandado con relación a lo establecido en el texto de la Carta Política. Del ejercicio mismo de esta acción pública surge, de un lado, la realización del derecho político que tienen los ciudadanos para participar en la defensa de la Constitución (artículo 40-6 Superior) y, de otro lado, el desarrollo del principio de legalidad que faculta a la Corte Constitucional, entre otras funciones, para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, bien sea por su contenido material ora por vicios de procedimiento en su formación[4]. 8. Justamente, dentro de ese diálogo que surge entre la ciudadanía y la autoridad judicial encargada de velar por la supremacía de la Constitución, la jurisprudencia constitucional ha señalado que “para que la acción pública cumpla sus finalidades, los motivos expuestos en la demanda deben acreditar unos mínimos argumentativos que permitan a la Corte adelantar adecuadamente el juicio de inconstitucionalidad”[5]. En esa medida, en primer lugar, ha precisado que frente a las leyes y decretos con fuerza de ley no existe un sistema de control oficioso sino rogado[6], en el sentido de que éste solo se entiende activado mediante la presentación de la demanda de inconstitucionalidad la cual, en segundo lugar, debe ceñirse a unos requisitos argumentativos mínimos que contempla el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, sin que tal exigencia implique una limitación a los derechos políticos de los ciudadanos, pues lo que se pretende es informar adecuadamente al juez constitucional para que dicte sentencia de fondo y no termine inhibiéndose en su decisión. De esta forma, el demandante debe ilustrar a la Corte sobre “(i) su capacidad para interponer la acción, (ii) cuál es la naturaleza de la norma que se acusa, (iii) cuáles son los presupuestos constitucionales que resultan vulnerados, (iv) el concepto o explicación de dicha violación y (v) la razón por la cual la Corte es competente para pronunciarse sobre la materia”[7]. 10. Ahora bien, centrando el análisis en el requisito mínimo denominado concepto de la violación, la Sala Plena mediante sentencia C-1052 de 2001[8], señaló que las razones por las cuales un texto normativo demandado viola la Constitución Política, deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. 10.1. La claridad de la demanda se predica de aquella que sigue un hilo conductor en la argumentación que permita a la Corte identificar el contenido de la censura y su justificación. Si bien no se exige la adopción de una técnica específica, no por ello el demandante se encuentra relevado de esbozar las razones que sustentan los cargos propuestos en forma coherente y comprensible. 10.2. La certeza de las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad, refiere a que éstos se dirijan contra una disposición “real y existente”[9]. Significa lo anterior que los cargos cuestionen una proposición normativa efectivamente contenida en la disposición acusada y no sobre una distinta, inferida por el demandante, implícita o que hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. De esta forma, lo que este requisito exige es que los cargos ataquen el contenido legal verificable a partir de la interpretación del texto acusado. 10.3. La especificidad está relacionada con que la demanda contenga al menos un cargo concreto en el cual se explique cómo las normas demandadas desconocen o vulneran la Carta Política. Así las cosas, la Corte ha señalado que “el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos ‘vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales’[10] que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan”[11]. Justamente, la omisión en concretar la acusación impide que se desarrolle el debate propio del juicio de constitucionalidad, ya que no existirían razones conducentes que habiliten un diálogo específico que logre confrontar el precepto puesto en entredicho, con las normas constitucionales presuntamente conculcadas. 10.4. La pertinencia de las razones aducidas por el demandante, tienen que ver con que el reproche formulado por éste sea de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de la norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. Por consiguiente, son inaceptables los cargos que se sustenten (i) en la interpretación subjetiva de las normas acusadas a partir de su aplicación en un problema particular y concreto; (ii) en el análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales; (iii) en las simples interpretaciones legales o doctrinarias de la norma cuestionada; o (iv) en calificar la norma como inocua, innecesaria o reiterativa a partir de una valoración parcial de sus efectos. En esos casos se incumple el requisito de pertinencia y ello no permite avocar un estudio de fondo sobre el asunto propuesto. 10.5. Y finalmente, la suficiencia hace referencia a las razones que guardan relación, por una parte, “con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche”[12] y, por otra parte, con el alcance persuasivo de los argumentos de la demanda que, “aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.”[13] En palabras expresadas por el Pleno de la Corte en la sentencia C-050 de 2015[14], la suficiencia persigue “(…) que la carga argumentativa que recae sobre el actor, debe desarrollarse de una forma mínima y proporcional al objetivo de demostrar la inconstitucionalidad del enunciado normativo demandado. De esta manera, se deben exponer razonamientos lo bastante fundados para que pueda pretender desvirtuar la presunción de constitucionalidad de las normas del ordenamiento jurídico, presunción de corrección frente al texto constitucional que se deriva del principio democrático y de las reglas formales y sustanciales del procedimiento democrático de producción de normas y por tanto amerite el adelantamiento de un estudio de constitucionalidad”. 11. El cumplimiento de todos estos requisitos aseguran que la Corte cuente con herramientas jurídico argumentativas que le permitan resolver un debate cierto dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara toda norma legal y la habilita para emitir un pronunciamiento de mérito. Cuando estos requisitos se incumplen, la Corte debe declararse inhibida para fallar por ineptitud sustancial de la demanda, ante la inexistencia de un verdadero cargo de inconstitucionalidad. 12. Dicho lo anterior, pasa la Corte a estudiar si la impugnación presentada por la demandante en esta oportunidad, satisface los criterios expuestos para constituir un verdadero cargo de inconstitucionalidad contra las expresiones acusadas. 13. Para tal efecto, en primer lugar, el Departamento Nacional de Planeación sostiene que la actora no desarrolla una justificación concreta de por qué el empleo de “Jefes de Oficina” debe ser excluido del régimen de libre nombramiento y remoción. 13.1. Sobre el punto, la Sala observa que le asiste razón al apoderado judicial del Departamento Nacional de Planeación, porque los argumentos que expone la actora incumplen el requisito de suficiencia para constituir un verdadero cargo de inconstitucionalidad respecto de la locución acusada “Jefes de Oficina”, como pasará a explicarse. Dentro de la estructura de la administración pública, el legislador ha exceptuado de la carrera administrativa los cargos de “Jefes de Oficina” y les ha asignado la naturaleza de ser cargos de libre nombramiento y remoción en el nivel nacional centralizado y descentralizado. Debido a la existencia de diversas áreas en la administración que requieren de la orientación institucional de un directivo o jefe de acuerdo a una especialidad, las entidades cuentan con diferentes oficinas como son las de Planeación, de Control Interno, Jurídica[15], de Informática o de Tecnología de la Información, de Control Disciplinario Interno, y de Prensa o de Comunicaciones. Las anteriores corresponden a la estructura básica que organizacionalmente puede tener una entidad pública, lo que no significa que sean las únicas existentes o que con la mera enunciación se agoten. Ahora bien, como director de cada una de esas oficinas se nombra un funcionario cuya denominación del cargo corresponde a “Jefes de Oficina” y se ubica en el nivel directivo de la respectiva entidad, generalmente bajo el código 0137.[16] 13.2. Al advertir la Corte tal situación, estima que la demanda es insuficiente porque omite realizar una justificación concreta y una exposición de todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad frente a la expresión “Jefes de Oficina”, toda vez que concentró sus argumentos exclusivamente en señalar que la función de control interno disciplinario no corresponde a aquellas de dirección, conducción y orientación que implique la adopción de una directriz institucional, o que requiera un alto nivel de confianza por parte del nominador para cumplir un logro institucional, pero olvidó generar una carga argumentativa mínima respecto de las demás especialidades en las cuales el cargo de “Jefes de Oficina” cumple funciones dentro de la estructura de la administración pública, con el objeto de demostrar la inconstitucionalidad de esa expresión demandada por no responder al principio de razón suficiente y quebrantar el artículo 125 de la Constitución Política. 13.3. En ese sentido, la Sala considera que la actora expone un argumento incompleto que exigiría a la Corte realizar un control oficioso de constitucionalidad que escapa de su competencia, respecto de las funciones que cumplen los demás jefes de oficina en las diversas especialidades antedichas, para establecer si el cargo desde un punto de vista global debe ser excluido del régimen de libre nombramiento y remoción por incumplir el legislador los criterios que lo facultan para exceptuarlo de la regla general de la carrera administrativa. Justamente, como la actora no trabaja ese punto, esta Corporación se declarará inhibida para resolver de fondo sobre la inconstitucionalidad de la expresión “Jefes de Oficina” contenida en el numeral 2º literal a) del artículo 5º de la Ley 909 de 2004, por ineptitud sustancial de la demanda. Así lo dejará consignado en la parte resolutiva de la presente sentencia. 14. En segundo lugar, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte que se declare inhibida frente a la locución censurada“Jefes de”, por cuanto la demandante no presenta razones que sustente...