Sentencia C-673 de 2001

C-673-01 Sentencia C-673/01 Sentencia C-673/01 EDUCACION-Características En diversos fallos la Corte ha resaltado las características de la educación en general, y en Colombia en particular. En esta última perspectiva, ha enfatizado que la nuestra es una sociedad heterogénea, donde el pluralismo y la autonomía de la persona son valores fundamentales, lo que imprime a la educación un carácter igualmente abierto, pluralista y respetuoso de las diferencias entre personas o grupos de personas en Colombia. La educación es entendida en abstracto como parte de la cultura a la vez que como medio para obtener el conocimiento y lograr el desarrollo y perfeccionamiento del ser humano. EDUCACION-Sistema mixto La Constitución no impone un modelo específico de educación. Aquella adopta un sistema mixto – público y privado – en el que el pluralismo cumple un destacado papel, pero en donde el respeto y la promoción de los valores constitucionales fundamentales son un objetivo central. Es así como los particulares tienen derecho a fundar establecimientos educativos, mientras que el Estado tiene la potestad de la inspección y vigilancia sobre la educación. EDUCACION-Connotación jurídica La educación adquiere en la Constitución una triple connotación jurídica: es un derecho de la persona, un servicio público y una obligación. Como derecho involucra tanto las libertades de enseñanza y aprendizaje, como el acceso y permanencia gratuitos en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de los derechos educativos según la capacidad de pago. Como obligación, la educación exige cursar como mínimo un año de preescolar y nueve de educación básica, entre los cinco y los quince años de edad. En su calidad de servicio público, la educación está sujeta al régimen constitucional de los servicios públicos en general y tiene una función social: "con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura". Esta finalidad incluye en Colombia la formación "en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente". En su dimensión de servicio público, la educación está sujeta a la inspección y vigilancia del Estado, "con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo". Dentro del marco general de la educación se encuentra también el mandato de que la enseñanza esté "a cargo de personas de reconocida idoneidad ética y pedagógica", y la competencia legislativa de garantizar "la profesionalización y dignificación de la actividad docente" METODOS DE INTERPRETACION-Finalista y sistemática ESCALAFON DOCENTE-Función de registro público El Escalafón Nacional Docente hace las veces de un registro público mediante el cual se hace pública la idoneidad ética y profesional de las personas en el inscritas, se permite la acumulación de tiempos de trabajo en el sector público educativo y en el privado, así como se garantiza una remuneración acorde con el grado de calificación logrado dentro del Escalafón. ESCALAFON DOCENTE-Extensión a no oficiales La finalidad de extender a los educadores no oficiales las normas sobre escalafón, capacitación y asimilaciones no es la de obligarlos a pertenecer a él, sino la de extenderles su protección cuándo han decidido solicitar su ingreso, de conformidad con las normas que regulan la inscripción al régimen de la Carrera Docente. JUNTA SECCIONAL DE ESCALAFON DOCENTE-Decisión de inscripción/ESCALAFON DOCENTE-Inscripción de oficiales y no oficiales ESCALAFON DOCENTE-Facultad de ingresar/ESCALAFON DOCENTE-Facultad de ingreso de no oficiales ESCALAFON DOCENTE, CAPACITACION Y ASIMILACIONES-Educadores oficiales y no oficiales TEST DE RAZONABILIDAD-Criterio de igualación TEST DE RAZONABILIDAD EN ESCALAFON DOCENTE-Educadores oficiales y no oficiales TEST DE RAZONABILIDAD-Idoneidad mas no exclusividad PRINCIPIO DE IGUALDAD-Alcance CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Modalidades según intensidad/TEST DE RAZONABILIDAD-Modalidades según intensidad TEST DE RAZONABILIDAD-Criterios de fijación de la intensidad TEST DE RAZONABILIDAD-Intensidad TEST DE RAZONABILIDAD-Pasos El test de razonabilidad sigue precisos pasos que le imprimen objetividad al análisis de constitucionalidad. Las jurisprudencias nacional, comparada e internacional desarrollan generalmente el test en tres pasos: 1. el análisis del fin buscado por la medida, 2. el análisis del medio empleado y 3. el análisis de la relación entre el medio y el fin. Cada uno de estos pasos busca absolver diversas preguntas, según se trate de un test estricto, intermedio o leve. TEST DE RAZONABILIDAD-Aplicación en la comunidad internacional TEST DE RAZONABILIDAD-Intensidad TEST DE RAZONABILIDAD-Intensidad leve como punto de partida/TEST DE RAZONABILIDAD-Elementos de la intensidad leve El test leve se limita a establecer la legitimidad del fin y de la medida, debiendo ésta última ser, además, adecuada para alcanzar el fin buscado. En consecuencia, la Corte se limita cuando el test es leve, por una parte, a determinar si el fin buscado y el medio empleado no están constitucionalmente prohibidos y, por otra, a establecer si el medio escogido es adecuado, esto es, es idóneo para alcanzar el fin propuesto. Este es, por así decirlo, el punto de partida o de arranque en el análisis de la razonabilidad. La intensidad leve como punto de partida del test de razonabilidad tiene como fundamento el principio democrático, así como la presunción de constitucionalidad que existe sobre las decisiones legislativas. La aplicación ordinaria de un test leve en el análisis de razonabilidad tiene como finalidad exigir que el legislador no adopte decisiones arbitrarias y caprichosas sino fundadas en un mínimo de racionalidad. Esta carga que pesa sobre el legislador, al igual que sobre cualquier autoridad pública y órgano estatal, surge directamente de la razón de ser misma del constitucionalismo que, desde sus orígenes históricos y su consolidación en el periodo de la Ilustración, aspira a lograr que el poder sea ejercido de conformidad con la razón no con la fuerza. De ahí que preguntarse qué se busca con una norma (análisis de la finalidad), cómo se va a lograr lo buscado (análisis del medio) y qué tan propicia es la medida para alcanzar lo buscado (análisis de la relación medio-fin), sean criterios elementales para determinar si la afectación de la igualdad, u otro derecho fundamental, es razonable y, por lo tanto, constitucional o, arbitraria, y, por lo tanto, inconstitucional. TEST DE RAZONABILIDAD-Intensidad estricta Aunque el test de razonabilidad leve es el ordinario, cuando existen razones de peso que ameriten un control más estricto se ha aumentado su intensidad al evaluar la constitucionalidad de una medida. En principio el legislador goza de una amplia potestad de configuración. No obstante, las limitaciones constitucionales impuestas al legislador en determinadas materias en la propia Constitución justifican en determinados casos la aplicación de un test de mayor intensidad. Es así como la Corte ha aplicado un test estricto de razonabilidad en ciertos casos, como por ejemplo 1) cuando está de por medio una clasificación sospechosa como las enumeradas en forma no taxativa a manera de prohibiciones de discriminación en el inciso 1º del artículo 13 de la Constitución; 2) cuando la medida recae principalmente en personas en condiciones de debilidad manifiesta, grupos marginados o discriminados, sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones o minorías insulares y discretas; 3) cuando la medida que hace la diferenciación entre personas o grupos prima facie afecta gravemente el goce de un derecho constitucional fundamental; 4) cuando se examina una medida que crea un privilegio. TEST DE RAZONABILIDAD-Elementos de la intensidad estricta Con respecto al test estricto de razonabilidad, los elementos de análisis de la constitucionalidad son los más exigentes. El fin de la medida debe ser legítimo e importante, pero además imperioso. El medio escogido debe ser no sólo adecuado y efectivamente conducente, sino además necesario, o sea, que no pueda ser remplazado por un medio alternativo menos lesivo. Adicionalmente, el test estricto es el único que incluye la aplicación de un juicio de proporcionalidad en sentido estricto. El juicio de proporcionalidad en sentido estricto es el cuarto paso del test estricto de razonabilidad. Este exige que los beneficios de adoptar la medida excedan claramente las restricciones impuestas sobre otros principios y valores constitucionales por la medida. TEST DE RAZONABILIDAD-Intensidad intermedia/TEST DE RAZONABILIDAD-Elementos de la intensidad intermedia Un test menos intenso – llamado test intermedio - ha sido empleado por la Corte para analizar la razonabilidad de una medida legislativa, en especial 1) cuando la medida puede afectar el goce de un derecho constitucional no fundamental, o 2) cuando existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la libre competencia. El test intermedio involucra elementos más exigentes de análisis que el test leve. Primero, se requiere que el fin no sólo sea legítimo sino también constitucionalmente importante, en razón a que promueve intereses públicos valorados por la Carta o en razón a la magnitud del problema que el legislador busca resolver. Segundo, se exige que el medio, no solo sea adecuado, sino efectivamente conducente a alcanzar el fin buscado por la norma sometida a control judicial. TEST DE RAZONABILIDAD-Condiciones no taxativas de intensidad TEST DE RAZONABILIDAD-Expedición de norma por legislador extraordinario TEST DE RAZONABILIDAD EN ESCALAFON DOCENTE, CAPACITACION Y ASIMILACIONES-Extensión a no oficiales ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO PRIVADO-Libertad de contratación con educadores no escalafonados ACTIVIDAD DOCENTE-Profesionalización LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD-Carácter residual de cargos por vulneración/LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD-Análisis de vulneración como última ratio En asuntos de constitucionalidad, cuando los cargos contra la norma se basan en la presunta vulneración de múltiples libertades, el examen de la vulneración del derecho al libre desarrollo de la personalidad es residual, o sea, debe subordinarse al examen previo de la presunta violación de libertades o derechos específicos. La razón de atribuir un carácter residual al derecho al libre desarrollo de la personalidad es muy simple: el ámbito protegido por este derecho coincide con el ámbito de protección de otras libertades y derechos concretos, por lo que es razonable analizar su vulneración sólo como última ratio cuando se ha descartado la vulneración de otros derechos constitucionales o libertades específicas. ESCALAFON DOCENTE-Libertad en ingreso/CARRERA DOCENTE-Ingreso ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO PRIVADO-Libertad de vinculación de escalafonados o no ESCALAFON DOCENTE-No es sinónimo de reducción del pluralismo INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de cargos Referencia: expediente D-3303 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 4º y 33 del Decreto Ley 2277 de 1979. Temas: Test de razonabilidad Criterios de fijación de la intensidad del test Carácter residual de los cargos por violación del libre desarrollo de la personalidad Actor: Juan Manuel Charry Urueña Magistrado ponente: Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA Bogotá, D.C., junio veintiocho (28) de dos mil uno ( 2001) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano JUAN MANUEL CHARRY URUEÑA demandó en su totalidad los artículos 4º y 33 del Decreto Ley 2277 de 1979. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. NORMA DEMANDADA Los textos de las disposiciones demandadas son los siguientes: "DECRETO LEY 2277 DE 1979 Artículo 4°.- Educadores no oficiales. A los educadores no oficiales serán aplicables las normas de este decreto sobre escalafón nacional docente, capacitación y asimilaciones. En los demás aspectos del ejercicio de la profesión, dichos educadores se regirán por las normas del Código Sustantivo del Trabajo, los pactos y convenciones colectivas y los reglamentos internos, según el caso". (…) "Artículo 33.- Requisitos. Según la naturaleza y características especiales de los cargos de que trata el artículo anterior, el Gobierno Nacional determinará la forma de selección y la exigibilidad de los siguientes requisitos para el desempeño de cada uno de ellos: a. Clase de título docente, según nivel educativo. b. Grado en el Escalafón, según el nivel educativo. c. Experiencia docente general mínima, y d. Experiencia o capacitación específica mínima." III. LA DEMANDA El demandante solicita a la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad de los artículos 4º y 33 del Decreto Ley 2277 de 1979, por vulnerar los artículos 13, 16, 20, 25, 26, 27, 42, 44, 67, 68, 71, 125 y 333 de la Constitución Política. 1. Cargos contra el artículo 4º Para sustentar su petición de declarar la inconstitucionalidad del artículo 4º del Decreto Ley 2277 de 1979 el demandante esgrime los siguientes argumentos: Primero, el trato igual a docentes oficiales y a docentes no oficiales en materia de escalafón nacional docente, capacitación y asimiliaciones vulnera el derecho a la igualdad, porque las normas demandadas desconocen el principio de trato igual a lo igual y de trato desigual a lo desigual, sea respecto de personas (los docentes particulares y los docentes públicos escalafonados) o de situaciones (la educación en el sector privado, donde predomina el pluralismo y la autonomía de la voluntad privada, y la educación en el sector público, donde predominan las normas de la administración pública y de personal). Segundo, afirma que las normas impugnadas lesionan el derecho al libre desarrollo de la personalidad de los educandos y educadores no oficiales al profesionalizar la docencia en el sector privado y sujetar la difusión de sus conocimientos al “monopolio de una profesión”. Tercero, sostiene que las normas demandadas impiden a personas que no son licenciados en educación y que no se encuentren debidamente escalafonados ejercer su libertad de expresión, comunicación y enseñanza. Cuarto, manifiesta que el legislador no era libre para imponer adscripciones forzosas (escalafón nacional, capacitación, asimilaciones) a la docencia privada, ya que cierra arbitrariamente el acceso al trabajo a profesionales y practicantes de oficios distintos a los docentes de carrera. Quinto, dice el demandante que la profesionalización de la docencia y la extensión del escalafón a las entidades privadas de educación, impide a los padres escoger entre diversas opciones educativas, sean públicas o privadas, debido a que en cualquiera de los dos casos se encuentran con docentes profesionalizados y escalafonados con los criterios de la administración pública (art. 42, 44 y 67 C.P.). Sexto, según el demandante la prestación del servicio público de educación por parte de los particulares es una actividad privada libre, sólo sometida a las limitaciones legales en cuanto a las condiciones para su creación y gestión. La gestión del servicio no incluye la aplicación de escalafones para la regulación de la relación laboral o contractual, lo cual viola el derecho de los particulares a fundar establecimientos educativos y la libertad de empresa y la iniciativa privada (art. 68 y art. 333 C.P.). Séptimo, el demandante considera que las normas demandadas establecen una limitación inconstitucional a las entidades privadas y a los científicos y artistas, lo que viola la libertad científica y artística de los establecimientos educativos privados, ya que éstos no pueden vincular como docentes a cualquier persona que reúna las condiciones mínimas de idoneidad, por tener que limitarse a la profesión docente y al mencionado escalafón. 2. Cargo contra el artículo 33 El demandante no eleva ningún cargo específico en contra del artículo 33 del Decreto Ley 2277 de 1979. En los considerandos de esta sentencia se estudiará si los cargos elevados contra el artículo 4° también son predicables de éste o si entre las dos normas existe una relación de conexidad que justifique un pronunciamiento de fondo. IV. INTERVENCIONES Intervención de la Federación Colombiana de Educadores "FECODE". La apoderada judicial de la Federación Colombiana de Educadores "FECODE", intervino para defender la constitucionalidad de las normas demandadas. Considera que el alcance real de los textos normativos demandados no es impedirles a los profesionales no licenciados en educación el ejercicio de la docencia, sea en el sector público o en el privado. A su juicio, dichas normas regulan es el ejercicio de la profesión de docente, en desarrollo del artículo 67 de la Constitución Política, según el cual tanto la educación pública como la privada tienen carácter de servicio público. En cuanto a la posible violación del derecho a la igualdad de los profesionales de diversa formación e intereses frente a la profesionalización de la docencia, considera que la jurisprudencia de la Corte Constitucional (SC-507 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz) excluye “la creación de limitaciones y exclusividades que impidan la labor de enseñanza a profesionales de diversa formación e intereses”, así como “la creación de fórmulas que privilegien de manera irrazonable el acceso de ciertos profesionales a determinados niveles de la carrera docente”. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Procurador General de la Nación, en concepto de fecha 31 de enero de 2001, solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de las normas demandadas. En primer lugar, manifiesta que éstas desarrollan la garantía del derecho fundamental a la educación y son expresión de la función estatal de regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación. A su juicio, la educación, sea pública o privada, se protege como actividad, ya que es un servicio público. El estado debe garantizar la eficiencia e idoneidad en su prestación. Indica que la profesionalización de la educación busca asegurar que la enseñanza sea desempeñada por personas de reconocida idoneidad ética y pedagógica. Ella no impide que educadores no oficiales ejerzan la actividad docente. Quienes carecen del escalafonamiento tienen la posibilidad de difundir sus conocimientos, independientemente de que no pertenezcan a la carrera docente, obviamente sin las prerrogativas que ésta concede (Art. 125 C.P.) VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241–4 de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda. 2. Problema jurídico La cuestión que debe resolver la Corte se sintetiza en la siguiente pregunta: ¿Es inconstitucional extender a los educadores privados la aplicación de las normas sobre escalafón nacional docente, capacitación y asimilaciones de los docentes oficiales? 3. La materia objeto de estudio La materia objeto de la demanda de inconstitucionalidad se refiere a la educación en Colombia, particularmente a los efectos que la regulación de ciertos aspectos del sistema – escalafón nacional docente, capacitación, asimilaciones – tienen sobre los derechos constitucionales de diversos grupos o personas vinculadas directa o indirectamente a la educación. 3.1 La educación En diversos fallos[1] la Corte ha resaltado las características de la educación en general, y en Colombia en particular. En esta última perspectiva, ha enfatizado que la nuestra es una sociedad heterogénea,[2] donde el pluralismo y la autonomía de la persona son valores fundamentales, lo que imprime a la educación un carácter igualmente abierto, pluralista y respetuoso de las diferencias entre personas o grupos de personas en Colombia. La educación es entendida en abstracto como parte de la cultura a la vez que como medio para obtener el conocimiento y lograr el desarrollo y perfeccionamiento del ser humano.[3] La Constitución no impone un modelo específico de educación. Aquella adopta un sistema mixto – público y privado – en el que el pluralismo cumple un destacado papel, pero en donde el respeto y la promoción de los valores constitucionales fundamentales son un objetivo central (art. 41 C.P.). Es así como los particulares tienen derecho a fundar establecimientos educativos, mientras que el Estado tiene la potestad de la inspección y vigilancia sobre la educación. La educación adquiere en la Constitución una triple connotación jurídica: es un derecho de la persona, un servicio público y una obligación (art. 67 C.P. incisos 1 y 3). Como derecho involucra tanto las libertades de enseñanza y aprendizaje (art. 27 C.P.), como el acceso y permanencia gratuitos en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de los derechos educativos según la capacidad de pago (art. 67 inc. 4 C.P.). Como obligación, la educación exige cursar como mínimo un año de preescolar y nueve de educación básica, entre los cinco y los quince años de edad (art. 67 inc. 3 C.P.). En su calidad de servicio público, la educación está sujeta al régimen constitucional de los servicios públicos en general (art. 365 C.P.) y tiene una función social: "con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura" (art. 67 inc. 1 C.P.). Esta finalidad incluye en Colombia la formación "en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente" (art. 67 inc. 2 C.P.). En su dimensión de servicio público, la educación está sujeta a la inspección y vigilancia del Estado, "con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo" (art. 67 inc. 5 C.P.). Dentro del marco general de la educación se encuentra también el mandato de que la enseñanza esté "a cargo de personas de reconocida idoneidad ética y pedagógica", y la competencia legislativa de garantizar "la profesionalización y dignificación de la actividad docente" (art. 68 inc. 3 C.P.). El Decreto 2277 de 1979 – expedido bajo la vigencia de la anterior Constitución – apunta a asegurar las calidades necesarias para el cumplimiento de los fines de la educación. Como bien lo expuso la Corte en anterior ocasión: "Dada pues, su contribución fundamentadora a la estructura social, la educación goza de especial interés por parte del Estado y de todos los miembros de la comunidad, y no podría ser de otra manera. Con tal propósito, se han expedido regulaciones de diversa índole que buscan dotar a la enseñanza de las condiciones idóneas para el logro de los cometidos que se propone. El Decreto 2277/79 es parte importante de ese conjunto de disposiciones, enfatizando la necesidad de un personal altamente calificado que cuente con los medios materiales e intelectuales apropiados para dedicarse a la formación de hombres."[4] 3.2 El escalafón nacional docente Uno de los mecanismos concebidos por el legislador para asegurar la idoneidad ética y profesional de las personas encargadas de la enseñanza, es el escalafón nacional docente. El Decreto 2277 de 1979 – que establece el régimen especial que regula las condiciones de ingreso, ejercicio, estabilidad, ascenso y retiro de las personas que desempeñan la profesión docente en el Sistema Educativo Nacional, excepto el nivel superior que se rige por otras disposiciones especiales (artículo 1º D.L. 2277 de 1979) – define el Escalafón Docente en los siguientes términos: “Artículo 8º Definición. Se entiende por Escalafón Docente el sistema de clasificación de los educadores de acuerdo con su preparación académica, experiencia docente y méritos reconocidos. La inscripción en dicho Escalafón habilita al educador para ejercer los cargos de la Carrera Docente.” Por su parte, el artículo 26 del mencionado decreto ley define la carrera docente como “el régimen legal que ampara el ejercicio de la profesión docente en el sector oficial, garantiza la estabilidad de dichos educadores en el empleo, les otorga el derecho a la profesionalización, actualización y capacitación permanente, establece el número de grados del Escalafón Docente y regula las condiciones de inscripción, ascenso y permanencia dentro del mismo, así como la promoción a los cargos directivos de carácter docente.” La estructura del escalafón nacional docente ha sido descrita, aunque en opinión disidente, en la jurisprudencia de la Corte Constitucional en los siguientes términos: “Los artículos 8° y 10 del Decreto 2277 de 1979 determinan que el escalafón nacional docente, constituido por catorce grados, es un sistema de clasificación de los educadores de acuerdo con su preparación académica, experiencia docente y méritos reconocidos, que habilita a los maestros en él inscritos para poder ejercer cargos de la carrera docente. Los educadores que posean un título docente o que acrediten estar inscritos en el escalafón nacional docente, pueden ser nombrados como docentes en planteles oficiales de educación, según los requerimientos de cada uno de los distintos niveles que conforman el Sistema Educativo Nacional (Decreto 2277 de 1979, artículo 5°)."[5] Para poner en operación el Escalafón Docente y realizar los objetivos de la Carrera Docente, el Decreto Ley 2277 de 1979 creó las Juntas de Escalafón – tanto a nivel nacional como seccional –, asignándoles la función general de adoptar las decisiones previstas en el decreto relacionadas con el Escalafón Docente y el régimen disciplinario. Entre dichas funciones, el decreto establece: “Artículo 19. Funciones de las Juntas Seccionales. Corresponde a las Juntas Seccionales de Escalafón el estudio, tramitación y resolución de las solicitudes de inscripción, de ascenso y reinscripción en el Escalafón, la tramitación, concepto y fallo en los procesos disciplinarios que deben adelantarse según este decreto, en relación con el personal docente.” Con respecto a la exigencia del escalafonamiento para los docentes oficiales, el artículo 5º del Decreto 2277 de 1979 condicionaba el nombramiento de docentes en los planteles oficiales de educación a que el educador tuviera título de docente o a que acreditara estar inscrito en el Escalafón Nacional Docente. El artículo 116 de la Ley 115 de 1994 derogó el artículo anteriormente citado al exigir tanto estudios en educación – licenciatura, posgrado o normalista – como la inscripción en el Escalafón Nacional Docente para ejercer la docencia en el servicio educativo estatal, salvo las excepciones contempladas en la ley y el Estatuto Docente (D.L. 2277 de 1979). En cuanto a la obligación para los educadores privados de pertenecer al Escalafón Nacional Docente como condición de vinculación a planteles privados de educación, la Corte procederá a interpretar la norma demandada en un acápite posterior.[6] 3.3 La capacitación La capacitación a que hace referencia el artículo 4º demandado es definida como "el conjunto de acciones y procesos educativos, graduados, que se ofrecen permanentemente a los docentes en servicio oficial y no oficial para elevar su nivel académico" (art. 56 inc. 1 del Decreto 2277 de 1979). Se busca así profesionalizar a los educadores sin título docente, actualizar a los educadores en materias académicas, científicas, pedagógicas, administrativas, etc., especializar a los educadores dentro de sus áreas de conocimiento y proporcionarles oportunidades de mejoramiento profesional (art. 57 del Decreto 2277 de 1979). Es importante anotar que la capacitación está a cargo del Ministerio de Educación Nacional y de las Secretarias Seccionales de Educación, así como de las instituciones privadas debidamente facultadas para ello (art. 56 inc. 2 del Decreto 2277 de 1979). 3.4 Las asimilaciones En cuanto a las asimilaciones de que trata el artículo 4º demandado, ellas tienen que ver con las equivalencias señaladas en el Decreto 2277 de 1979 para los docentes interesados por ingresar al escalafón nacional docente establecido en aquella oportunidad. Mediante el sistema de asimilaciones se homologaron al nuevo escalafón de 1979 los méritos académicos y la experiencia docente acumulada por los educadores oficiales y no oficiales escalafonados en virtud de disposiciones anteriores (art. 71 del Decreto 2277 de 1979) o que materialmente cumplían los requisitos para ser escalafonados según dichas disposiciones (arts. 72 a 75 del Decreto 2277 de 1979). A partir de la delimitación del contexto normativo del objeto sobre el cual versa la demanda – efectuada a título meramente descriptivo – se pasa a analizar los cargos presentados por el actor. 4. Interpretación del artículo 4º demandado El demandante parte de la premisa según la cual el artículo 4º del Decreto Ley 2277 de 1979[7] impondría a los educadores no oficiales el ingreso al Escalafón Nacional Docente para efectos del ejercicio de su profesión, incluso en establecimientos privados de educación. Antes de entrar en el análisis de constitucionalidad de la norma se requiere entonces que la Corte proceda a interpretar la norma demandada. Una interpretación literal del artículo 4º permite sostener que la proposición “A los educadores no oficiales serán aplicables las normas de este decreto sobre escalafón nacional docente, capacitación y asimilaciones” no obliga a los educadores no oficiales a inscribirse en el Escalafón Docente. La norma no emplea expresiones imperativas directas ni de su texto puede derivarse tal conclusión. Ella se limita a establecer que las normas sobre escalafón, capacitación y asimilaciones les serán aplicables, sin especificar cuándo, esto es, en qué circunstancias, tiene lugar dicha aplicación. Para determinar el sentido de la norma es necesario entonces precisar su alcance acudiendo a otros métodos de interpretación, en este caso el finalista y el sistemático. La finalidad de la norma – así como del mecanismo del Escalafón Nacional Docente en general – es la de proteger a los educadores que deciden ingresar al Escalafón. El Escalafón Nacional Docente hace las veces de un registro público mediante el cual se hace pública la idoneidad ética y profesional de las personas en el inscritas[8], se permite la acumulación de tiempos de trabajo en el sector público educativo y en el privado, así como se garantiza una remuneración[9] acorde con el grado de calificación logrado dentro del Escalafón. La finalidad de extender a los educadores no oficiales las normas sobre escalafón, capacitación y asimilaciones no es, entonces, la de obligarlos a pertenecer a él, sino la de extenderles su protección cuándo han decidido solicitar su ingreso, de conformidad con las normas que regulan la inscripción al régimen de la Carrera Docente. Tal conclusión viene a reforzarse mediante una interpretación sistemática de la norma demandada, en el contexto de su relación con las demás normas del régimen en comento. En efecto, como ya se mencionó más arriba, son las Juntas Seccionales de Escalafón las encargadas de decidir sobre las solicitudes de inscripción al Escalafón Docente que eleven los educadores, sean oficiales o no oficiales (art. 19 del Decreto Ley 2277 de 1979). El artículo 8º del mencionado decreto se refiere a la inscripción en el Estatuto, lo cual supone una solicitud previa por el interesado. El ingreso al mencionado Escalafón es, por lo tanto, facultativo, y no imperativo. Ningún educador está obligado a pertenecer al Escalafón Docente, como tampoco a recibir la protección brindada a él por este medio. Asunto diferente es que una vez se solicite por el educador no oficial el ingreso al Escalafón Docente a ellos les serán aplicables las normas sobre la materia. Cuestión también distinta es que el educador no escalafonado carezca de los beneficios que se derivan del escalafonamiento. En consecuencia, el artículo 4º demandado no obliga a los educadores no oficiales a escalafonarse, así como tampoco obliga a los establecimientos educativos privados a contratar exclusivamente educadores escalafonados.[10] 5. Análisis de los cargos contra el art. 4º del D. 2277 de 1979 El demandante enfila sus cargos contra el artículo 4º del Decreto 2277 de 1979, que extiende a los docentes privados las normas sobre escalafón nacional docente, capacitación y asimilaciones. Los argumentos en los que respalda su acusación son básicamente dos: por un lado, la violación del principio de igualdad (art. 13 C.P.) y, por otro, la violación de diversos derechos de libertad - en este caso el libre desarrollo de la personalidad, la libertad de expresión, enseñanza y cátedra, la libertad de escoger profesión u oficio, la libertad paterna de escoger entre diversas opciones educativas para sus hijos, la libertad de fundar y dirigir establecimientos educativos privados -, todo ello en virtud de la regulación legal impugnada. En consecuencia, la Corte procederá a examinar los cargos en contra del mencionado artículo, primero respecto de una posible vulneración del principio de igualdad, y luego respecto de la posible vulneración de diversos derechos de libertad. 6. Cargo por vulneración del principio de igualdad En el presente caso se afirma el desconocimiento del principio constitucional de la igualdad, en su variante del trato desigual a los desiguales, que incluye la prohibición de tratar igual a los desiguales. Según el demandante, los docentes no oficiales no deben ser tratados de la misma manera que los docentes oficiales en materia de escalafón nacional docente, capacitación y asimilaciones (art. 4º D.L. 2277 de 1979). La razón de ello sería, según el demandante, la diferente naturaleza de la educación privada frente a la educación pública. Afirma que la primera es pluralista y en ella predomina la autonomía de la voluntad privada, mientras que la segunda está sujeta a las normas de la administración pública y de personal al servicio del Estado. Igualar a los docentes oficiales y no oficiales en este contexto vulneraría – según el demandante – el principio de igualdad, así como diversas libertades fundamentales. Tratándose de demandas con fundamento en la presunta violación del derecho a la igualdad por dar un trato igual a los desiguales, es necesario establecer si el criterio de igualación utilizado por el legislador, así como las consecuencias derivadas del mismo, carecen de un fundamento objetivo y razonable. Se pregunta la Corte si la decisión adoptada por el legislador extraordinario de igualar los docentes privados a los oficiales para efectos de escalafón nacional docente, capacitación y asimilaciones tiene un fundamento objetivo y razonable o si, por el contrario, otorga un trato igual a grupos de personas respecto de los cuales la Constitución ordena un trato diferente. Se pregunta, entonces, si el criterio de igualación, v.gr., ser docentes, pasa el “test” de razonabilidad.[11] 7. Test de razonabilidad del criterio de igualación La Corte ha venido aplicando en sus fallos diversos métodos para la determinación de posibles vulneraciones al principio constitucional de la igualdad (art. 13 C.P.)[12]. Entre dichos métodos se encuentra el test de razonabilidad. Este es sólo un método para la determinación de vulneraciones del principio de igualdad. Por supuesto, puede haber otros métodos para alcanzar dicha finalidad, por lo que la Corte sólo opta por aplicar el test de razonabilidad en la medida que se muestra en este caso como un método idóneo, más no exclusivo – se recalca – para tal fin. Es lo que sucede en esta ocasión por las razones que se expondrán a continuación. La Corte ha sostenido que el principio de igualdad no establece una igualdad mecánica ni automática. La Corte interpreta así el principio de igualdad de forma que incluye no sólo la orden de tratar igual a los iguales sino también la de tratar desigualmente a los desiguales, lo que exige se respondan tres preguntas: ¿igualdad entre quiénes?, ¿igualdad en qué?, ¿igualdad con base en qué criterios? La Corte ha sostenido[13] que el control de constitucionalidad en general, y el test de razonabilidad en particular, adoptan diversas modalidades – leve, intermedio o estricto – según su grado de intensidad. En su jurisprudencia más reciente[14] la Corte ha reiterado la tesis según la cual la intensidad del control de constitucionalidad y del test de razonabilidad varía dependiendo de la materia objeto de la norma demandada. La Corte procederá a analizar la norma demandada una vez determine qué grado de intensidad debe aplicar según la materia y los bienes en juego en este proceso. Para ello es necesario, primero, recoger los criterios jurisprudenciales sobre los grados de intensidad (7.1) para, luego, aplicarlos a la norma demandada en este caso con el fin de determinar el grado de intensidad a emplear en el caso (7.2). Posteriormente, se juzgará la norma a la luz del test pertinente (8). 7.1 Intensidad del test de razonabilidad Según la jurisprudencia de esta Corporación, el examen de constitucionalidad de una norma legal supone la intervención de la jurisdicción constitucional en la órbita de competencias del legislador, en aras de preservar los principios y valores constitucionales. El principio democrático (art. 1 C.P.), el principio de la separación de las ramas del poder público y de colaboración armónica entre ellas (art. 113 inciso 2 C.P.) y el principio de primacía de los derechos inalienables de la persona (art. 5 C.P.) deben ser interpretados sistemáticamente y ponderados en concreto de forma que se respeten las competencias constitucionales tanto del legislador como de la Corte Constitucional. Tal es el sentido básico de los distintos grados de intensidad con los que debe aplicarse el test de razonabilidad de una medida legislativa. Ello explica que en materia de igualdad el test de razonabilidad, con variantes importantes pero también con elementos comunes significativos, sea el método aplicado en otras democracias constitucionales, e, inclusive, por órganos jurisdiccionales regionales. Además, es pertinente subrayar que el test de razonabilidad sigue precisos pasos que le imprimen objetividad al análisis de constitucionalidad. Las jurisprudencias nacional,[15] comparada[16] e internacional[17] desarrollan generalmente el test en tres pasos: 1. el análisis del fin buscado por la medida, 2. el análisis del medio empleado y 3. el análisis de la relación entre el medio y el fin. Cada uno de estos pasos busca absolver diversas preguntas, según se trate de un test estricto, intermedio o leve. En efecto, en los Estados Unidos desde el año 1920 se menciona explícitamente el test leve aplicable al examen de una medida legislativa para determinar si vulnera el principio de igualdad de trato.[18] Ya en 1937 la Corte Suprema aplica un test estricto de constitucionalidad a las medidas que clasifican a las personas según sus habilidades para ejercer derechos o sobre una base sospechosa. La Corte justifica el “endurecimiento” de su control en la existencia de su función judicial de proteger ciertos derechos constitucionales fundamentales, así como a minorías insulares.[19] En la jurisprudencia norteamericana se han identificado tres grados de rigor en el juicio de igualdad denominados test de relación racional, test intermedio y test estricto.[20] En Alemania se desarrolla y aplica el test de proporcionalidad de las medidas legislativas tempranamente por el Tribunal Constitucional que empezó a ejercer sus funciones en 1951. En el fallo sobre “droguerías” (1958) la Corte Constitucional alemana aplica ya un test con intensidad diferencial según la importancia de los bienes en juego y el grado de intrusión de las medidas legislativas en los derechos fundamentales.[21] En Francia, el Consejo Constitucional también ha aplicado un criterio de razonabilidad de las diferenciaciones a partir del objeto que la misma ley ha establecido. Desde su decisión inicial sobre el principio de igualdad del 27 de diciembre de 1973,[22] este ha sido el referente más frecuentemente empleado por el Consejo Constitucional. El juicio de razonabilidad que dicho órgano ha venido aplicando ha evolucionado hasta llegar a una formulación convencional según la cual “el principio de igualdad no se opone a que el legislador regle de forma diferente situaciones diferentes ni a que establezca excepciones a la igualdad siempre que, en uno u otro caso, la diferencia de tratamiento que resulte esté en relación directa con el objeto de la ley que la establece”.[23] También ha distinguido entre grados de intensidad del control lo cual conduce a que se pase de un control normal a uno más estricto. Por ejemplo, el Consejo Constitucional aplicó un control más estricto en el caso de las “Cuotas por Sexo” donde de oficio declaró inconstitucional una disposición legislativa dirigida indirectamente a establecer un porcentaje mínimo de 25% de mujeres en las listas de candidatos a las elecciones municipales.[24] En Italia, la Corte Constitucional desde finales de los años cincuenta ha interpretado el principio de igualdad de tal manera que comprende la necesidad de que las leyes sean razonables. De manera explícita una sentencia de 1960 dijo que “la jurisprudencia constitucional ha afirmado reiteradamente que el principio de igualdad es violado cuando una ley, sin un motivo razonable, regula diferentemente la condición de aquellos que se encuentran en la misma situación.”[25] En Canadá, la Corte Suprema de Justicia también ha aplicado una metodología especial para apreciar la razonabilidad de una diferenciación. El énfasis del análisis gira en torno a la relevancia objetiva de una diferenciación lo cual permite apreciar su razonabilidad, a partir del caso Andrews[26] decidido en 1989, el cual responde a la adopción de la Carta de Derechos y Libertades de 1982. Antes de dicho fallo, las cortes canadienses aplicaban una fórmula más rígida para determinar quién estaba situado en una posición semejante a otro y por lo tanto debía recibir una trato igual. El criterio que guiaba dicha fórmula era el de la existencia de un “objetivo federal válido” lo cual equivale a un test más deferente que el que ha sido denominado leve en nuestra jurisprudencia.[27] En España, el Tribunal Constitucional viene aplicando desde mediados de los ochenta el test de razonabilidad en materia de igualdad en la ley. La desigualdad introducida por la norma impugnada es evaluada por el Tribunal respecto de su congruencia con los fines perseguidos y de su aptitud para alcanzarlos (test de razonabilidad en sentido restringido).[28] En ciertos casos sometidos a un escrutinio más estricto, además del anterior, el Tribunal Constitucional español aplica un test de proporcionalidad entre los medios y los fines, como en el caso de la Ley sobre el Impuesto sobre la Renta de Personas Físicas, donde el máximo tribunal español declaró inconstitucional por no pasar el test de proporcionalidad la medida que declaraba la unidad familiar y acumulaba las rentas tributarias de los cónyuges para efectos impositivos, sin parar mientes a las consecuencias jurídicas de dicho tratamiento.[29] La Corte Europea de Derechos Humanos aplica el test de proporcionalidad desde 1968 al examen de las normas acusadas de violar la Convención de Derechos Humanos. Así en el caso del Asunto Lingüístico[30] sostuvo que la ley belga del 2 de agosto de 1963 violaba el artículo 14 de la Convención Europea de Derechos Humanos en conjunto con el artículo 2º del primer protocolo adicional al impedir a algunos niños acceder a las escuelas de lengua francesa de las seis comunas de la periferia de Brusselas con el único fundamento del sitio de residencia de sus padres. Estimo la Corte que debe haber una justificación objetiva de la norma, esto es, que ella persiga un fin legítimo y que exista proporcionalidad entre los medios empleados y el fin buscado. La Corte adoptó esta metodología por considerar que debía seguir “los principios que pueden ser extraídos de la práctica jurídica de un amplio número de estados democráticos según la cual el principio de igualdad de trato es violado si la distinción carece de una justificación objetiva y razonable. La existencia de dicha justificación debe ser apreciada en relación con el objetivo y los efectos de la medida bajo consideración. El principio de igualdad también se viola cuando se establece claramente que no hay una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y los objetivos que se pretende sean realizados.”[31] Para terminar esta breve referencia al derecho comparado, es importante subrayar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos también a aplicado criterios de razonabilidad en el ámbito del principio de igualdad. En una opinión consultiva de 1984 la Corte definió aspectos tanto de la razonabilidad como de la proporcionalidad en materia de igualdad y citó de manera expresa el caso sobre el “Asunto Lingüístico Belga” de la Corte Europea de Derechos Humanos anteriormente mencionado sin que ello signifique que se haya adoptado la metodología europea de manera específica.[32] En armonía con esa tendencia general, la jurisprudencia constitucional colombiana ha aplicado un test de razonabilidad en materia de igualdad y ha distinguido entre un test estricto, un test intermedio y uno leve. Cada uno de estos tipos del test supone una diferente intensidad. Las diferencias básicas entre estas tres modalidades del test estriban en su estructura, sus elementos de análisis y sus consecuencias en materia probatoria y argumentativa.[33] Con ocasión de la presente sentencia, la Corte se limita a tematizar la fijación de la intensidad del test de razonabilidad a aplicar en el análisis constitucional, por considerar este aspecto de crucial importancia para el examen de la medida demandada. En efecto, ¿cuál de estos niveles de intensidad del test de igualdad debe aplicar la Corte en el presente caso? La Corporación procede a responder ésta pregunta ineludible para sentar las premisas en que se fundará su análisis de la medida. 7.2 Criterios de fijación de la intensidad del test a aplicar En el control de constitucionalidad la Corte aplica, por lo general, un test leve de razonabilidad en examen de una medida legislativa. El test leve se limita a establecer la legitimidad del fin y de la medida, debiendo ésta última ser, además, adecuada para alcanzar el fin buscado. En consecuencia, la Corte se limita cuando el test es leve, por una parte, a determinar si el fin buscado y el medio empleado no están constitucionalmente prohibidos y, por otra, a establecer si el medio escogido es adecuado, esto es, es idóneo para alcanzar el fin propuesto. Este es, por así decirlo, el punto de partida o de arranque en el análisis de la razonabilidad. La intensidad leve como punto de partida del test de razonabilidad tiene como fundamento el principio democrático, así como la presunción de constitucionalidad que existe sobre las decisiones legislativas. La aplicación ordinaria de un test leve en el análisis de razonabilidad tiene como finalidad exigir que el legislador no adopte decisiones arbitrarias y caprichosas sino fundadas en un mínimo de racionalidad. Esta carga que pesa sobre el legislador, al igual que sobre cualquier autoridad pública y órgano estatal, surge directamente de la razón de ser misma del constitucionalismo que, desde sus orígenes históricos y su consolidación en el periodo de la Ilustración, aspira a lograr que el poder sea ejercido de conformidad con la razón no con la fuerza. De ahí que preguntarse qué se busca con una norma (análisis de la finalidad), cómo se va a lograr lo buscado (análisis del medio) y qué tan propicia es la medida para alcanzar lo buscado (análisis de la relación medio-fin), sean criterios elementales para determinar si la afectación de la igualdad, u otro derecho fundamental, es razonable y, por lo tanto, constitucional o, arbitraria, y, por lo tanto, inconstitucional. En diversas hipótesis la Corte ha optado por aplicar un test leve de razonabilidad, como por ejemplo en ciertos casos que versan exclusivamente sobre materias 1) económicas, 2) tributarias o 3) de política internacional, sin que ello signifique que el contenido de una norma conduzca inevitablemente a un test leve. Por ejemplo, en materia económica una norma que discrimine por razón de la raza o la opinión política sería claramente sospechosa y seguramente el test leve no sería el apropiado. Lo mismo puede decirse, por ejemplo, de una norma contenida en un tratado que afecta derechos fundamentales. En el presente caso, la norma que regula la aplicación de las normas sobre estatuto docente, capacitación y asimilaciones no encuadra en ninguna de estas hipótesis, ya que lejos de versar sobre las mencionadas materias regula aspectos de la carrera docente. Por otra parte, la jurisprudencia de la Corporación ha aplicado igualmente en tres hipótesis más un test leve de razonabilidad de medidas legislativas: 4) cuando está de por medio una competencia específica definida por la Constitución en cabeza de un órgano constitucional; 5) cuando se trata del análisis de una normatividad preconstitucional derogada que aún surte efectos en el presente; y 6) cuando del contexto normativo del artículo demandado no se aprecie prima facie una amenaza para el derecho en cuestión. El artículo 4º demandado se relaciona con las hipótesis 4 y 6, lo que habla a favor de la aplicación de un test leve de razonabilidad al examen de su constitucionalidad.[34] Aunque el test de razonabilidad leve es el ordinario, cuando existen razones de peso que ameriten un control más estricto se ha aumentado su intensidad al evaluar la constitucionalidad de una medida. En principio el legislador goza de una amplia potestad de configuración. No obstante, las limitaciones constitucionales impuestas al legislador en determinadas materias en la propia Constitución justifican en determinados casos la aplicación de un test de mayor intensidad. Es así como la Corte ha aplicado un test estricto de razonabilidad en ciertos casos, como por ejemplo 1) cuando está de por medio una clasificación sospechosa como las enumeradas en forma no taxativa a manera de prohibiciones de discriminación en el inciso 1º del artículo 13 de la Constitución; 2) cuando la medida recae principalmente en personas en condiciones de debilidad manifiesta, grupos marginados o discriminados, sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones o minorías insulares y discretas; 3) cuando la medida que hace la diferenciación entre personas o grupos prima facie afecta gravemente el goce de un derecho constitucional fundamental; 4) cuando se examina una medida que crea un privilegio. Con respecto al test estricto de razonabilidad, los elementos de análisis de la constitucionalidad son los más exigentes. El fin de la medida debe ser legítimo e importante, pero además imperioso. El medio escogido debe ser no sólo adecuado y efectivamente conducente, sino además necesario, o sea, que no pueda ser remplazado por un medio alternativo menos lesivo. Adicionalmente, el test estricto es el único que incluye la aplicación de un juicio de proporcionalidad en sentido estricto. El juicio de proporcionalidad en sentido estricto es el cuarto paso del test estricto de razonabilidad. Este exige que los beneficios de adoptar la medida excedan claramente las restricciones impuestas sobre otros principios y valores constitucionales por la medida. En el caso sub examine, la norma demandada no establece una clasificación sospechosa, no recae en personas o grupos especialmente protegidos por la Constitución, no representa prima facie una grave afectación un derecho constitucional fundamental ni mucho menos aún crea un privilegio, lo cual descarta la aplicación de un test estricto de razonabilidad en el juicio sobre su conformidad constitucional. Un test menos intenso – llamado test intermedio – también ha sido empleado por la Corte para analizar la razonabilidad de una medida legislativa, en especial 1) cuando la medida puede afectar el goce de un derecho constitucional no fundamental, o 2) cuando existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la libre competencia. Por su parte, el test intermedio involucra elementos más exigentes de análisis que el test leve. Primero, se requiere que el fin no sólo sea legítimo sino también constitucionalmente importante, en razón a que promueve intereses públicos valorados por la Carta o en razón a la magnitud del problema que el legislador busca resolver. Segundo, se exige que el medio, no solo sea adecuado, sino efectivamente conducente a alcanzar el fin buscado por la norma sometida a control judicial. En el caso objeto de estudio, la norma demandada – según concepto del demandante – afecta el goce de varios derechos constitucionales fundamentales, lo que justificaría suficientemente la aplicación de un test intermedio, como se verá en el acápite siguiente. Cabe anotar que la enumeración anterior de las condiciones que inciden en la determinación de la intensidad del test que ha hecho la Corte no es taxativa. Así, en este caso, la Corte señala que hay otro criterio relevante para determinar la intensidad del test, v.gr., que la norma no fue expedida por el Congreso sino por el Ejecutivo, puesto que se analizará posteriormente. Adicionalmente, los efectos de cada criterio tampoco son definitivos, porque dicha determinación depende del peso de los elementos propios de cada caso, los cuales son apreciados y ponderados en forma independiente por esta Corporación. Finalmente, es de advertir que pueden presentarse colisiones entre los diferentes criterios para la fijación de la intensidad del test. En el presente caso, tal colisión se presenta entre la posible afectación de derechos fundamentales, como los enumerados por el demandante, y el elemento de que las medidas cuestionadas han sido adoptadas en desarrollo de una competencia no genérica sino específica en el campo de la educación atribuida a un órgano constitucional por el propio Constituyente. En estos casos, se hace necesario realizar una ponderación entre dichos criterios, unidos a otros propios del caso, con miras a determinar la intensidad del test de razonabilidad a emplear en el control de constitucionalidad. 8. Test aplicable al análisis de la norma demandada En el presente caso se cuestiona por el demandante la igualación de educadores oficiales y no oficiales hecha por el legislador extraordinario, con fundamento en la Ley 8ª de 1979, en el Decreto Ley 2277 de 1979, por el cual se adoptaron normas sobre el ejercicio de la profesión docente. Se trata entonces de una medida tomada por el legislador extraordinario, la cual debe ser analizada en su constitucionalidad. Ante todo, es necesario establecer con qué intensidad debe aplicarse el test de razonabilidad de la medida en este caso, a partir de los criterios sentados por la jurisprudencia sintetizados anteriormente y de los elementos propios del mismo. 8.1. Intensidad del test a aplicar En el caso de la demanda de inconstitucional sujeta a examen, las razones de mayor peso conducen a la aplicación de un test intermedio de razonabilidad en el análisis de la norma demandada. Esta es la conclusión a que se llega después de analizar los argumentos en favor del aumento en el grado de intensidad del test de razonabilidad. A primera vista, el test debería ser leve en razón a que las normas demandas no representan ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica, ni afectan a un grupo marginado o discriminado, toda vez que ellas regulan las condiciones de la profesión docente en general. Los docentes privados tampoco son una minoría aislada y vulnerable que justifique la aplicación de un test diverso al leve. Las normas acusadas, no obstante, podrían afectar el goce de diversos derechos constitucionales fundamentales, entre ellos varios derechos de libertad. Por lo menos esa es la percepción del demandante. Esto habla en favor de aplicar un test estricto al examen de la medida. No obstante, para arribar a tal conclusión no basta la afirmación de que se vulneran derechos fundamentales. Adicionalmente, es necesario que los argumentos que apuntan a la aplicación de un grado de intensidad más exigente, sean de tal peso que se justifique abandonar el test ordinario. En contra de la aplicación de un test estricto cuenta el hecho de que la medida parece ser desarrollo del mandato constitucional dirigido al legislador consistente en garantizar "la profesionalización y dignificación de la actividad docente" (art. 68 inc. 3 C.P.) de forma que se asegure que la educación quede a cargo de personas de reconocida "idoneidad ética y pedagógica". Bajo esta óptica, la medida podrá justificarse como ejercicio de una competencia constitucional atribuida al legislador, lo que respaldaría nuevamente la aplicación de un test leve de razonabilidad. Una circunstancia adicional, como se advirtió anteriormente, es relevante en el presente caso. Las normas cuestionadas fueron adoptadas por el legislador extraordinario, y no directamente por el Congreso de la República. Su aprobación no fue el resultado de una amplia y participativa deliberación democrática. El hecho de que el Congreso legisle como máximo órgano de representación popular, en cuyo caso la decisión legislativa es expresión directa del principio democrático, contrasta con el hecho de que sea el Gobierno Nacional quien dicte las normas extraordinarias previa la habilitación legislativa. El déficit de deliberación pública y de posibilidad efectiva de representación de todos los potenciales afectados o beneficiados en la expedición de la norma por parte del legislador extraordinario, podría justificar la aplicación de un test más estricto de razonabilidad que el test leve, en aras de salvaguardar los derechos de potenciales destinatarios, de grupos excluidos de la deliberación y decisión, o de potenciales afectados por la medida legislativa extraordinaria sin acceso al proceso decisorio. Ahora bien: otra circunstancia adicional permite fijar la intensidad del test a aplicar a un nivel intermedi...