Sentencia C-670 de 2015

C-670-15 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-670/15 ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DECRETADO PARA ATENDER CRISIS HUMANITARIA POR MEDIDAS ADOPTADAS POR GOBIERNO VENEZOLANO CONTRA RESIDENTES COLOMBIANOS EN ZONA DE FRONTERA-Cumplimiento de las condiciones establecidas en la Constitución Política DECRETOS DECLARATORIOS DE ESTADOS DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL O ECOLOGICA-Control automático e integral de constitucionalidad ESTADOS DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL O ECOLOGICA-Reglas generales/DECRETOS DECLARATORIOS DE ESTADOS DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL O ECOLOGICA-Alcance del control constitucional/DECRETOS DECLARATORIOS DE ESTADOS DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL O ECOLOGICA-Reiteración de jurisprudencia ESTADO DE EXCEPCION-Naturaleza del estado de emergencia DECRETOS DECLARATORIOS DE ESTADOS DE EMERGENCIA-Requisitos formales DECRETOS DECLARATORIOS DE ESTADOS DE EMERGENCIA-Requisitos materiales o sustantivos DECRETOS DECLARATORIOS DE ESTADOS DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL O ECOLOGICA-Control de constitucionalidad formal DECRETOS DECLARATORIOS DE ESTADOS DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL O ECOLOGICA-Control material Referencia: Expediente RE-210 Revisión de constitucionalidad del Decreto No. 1770 del 7 de septiembre de 2015, “Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en parte del territorio nacional”. Magistrada Ponente: MARIA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D. C., veintiocho (28) de octubre de dos mil quince (2015) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. Revisión automática de constitucionalidad El Presidente de la República, mediante oficio de 8 de septiembre de 2015, remitió para revisión constitucional copia auténtica del Decreto No. 1770 del 7 de septiembre de 2015, “Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en parte del territorio nacional”. 2. Texto del Decreto objeto de revisión. A continuación se transcribe el texto del Decreto No. 1770 de 2015, conforme a la copia auténtica que del mismo fue remitida a la Corte por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República: “DECRETO NUMERO 1770 DE 2015 7 de septiembre de 2015 Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en parte del territorio nacional EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA en uso de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en desarrollo de las facultades previstas en la Ley 137 de 1994, y CONSIDERANDO: Que de acuerdo con el artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos hasta de treinta (30) días, que sumados no podrán exceder noventa (90) días en el año calendario. Que la declaración del Estado de Emergencia autoriza al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, para dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. 1. PRESUPUESTO FACTICO Que mediante Decreto 1.950 del 21 de agosto de 2015, el gobierno venezolano declaró el Estado de Excepción de los municipios de Bolívar, Pedro María Ureña, Junín, Capacho Nuevo, Capacho Viejo y Rafael Urdaneta del estado Táchira, limítrofes con el departamento de Norte de Santander. Que entre las razones para declarar el Estado de Excepción el gobierno venezolano invocó la amenaza a los derechos de los habitantes de la República por la presencia de circunstancias delictivas y violentas vinculadas con el ‘paramilitarismo, el narcotráfico y el contrabando de extracción, organizado a diversas escalas, entre otras conductas delictivas análogas’. Que en virtud de la declaratoria del Estado de Excepción, el Decreto 1.950 de 2015 autorizó, entre otras medidas, ‘1. La inspección y revisión por parte de los organismos públicos competentes del lugar de habitación, estadía o reunión de las personas naturales, domicilio de personas jurídicas, establecimientos comerciales, o recintos privados abiertos o no al público, siempre que se lleven a cabo actividades económicas, financieras o comerciales de cualquier índole, formales o informales, con el fin de ejecutar registros para determinar o investigar la perpetración de delitos o de graves ilícitos administrativos contra las personas, su vida, integridad, libertad o patrimonio, así como los delitos o ilicitudes relacionados con la afección de la paz, el orden público y Seguridad de la Nación, la fe pública, el orden socioeconómico, la identidad y orden migratorio y delitos conexos, podrá realizarse sin necesidad de orden judicial previa’. Que en la misma línea, el Decreto 1.950 de 2015 autorizó requisas personales, restricciones al tránsito de bienes y personas, el traslado de bienes y pertenencias en el país, así como el establecimiento de restricciones a la disposición, traslado, comercialización, distribución, almacenamiento o producción de bienes esenciales o de primera necesidad, ‘o regulaciones para su racionamiento así como restringir o prohibir temporalmente el ejercicio de determinadas actividades comerciales’. Que en virtud del artículo 16 del Decreto 1.950 de 2015, el mismo ‘tendrá una duración de sesenta (60) días, contados a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, prorrogables por sesenta (60) días más de acuerdo al procedimiento constitucional’. Que mediante decreto 1.969 del 1º de septiembre de 2015, el gobierno venezolano amplió el Estado de Excepción a los municipios de Lobatera, García de Hevia, Ayacucho y Panamericano, también del Estado de Táchira. Que, adicionalmente, el gobierno venezolano dispuso desde el 19 de agosto el cierre de la frontera, en el puente Simón Bolívar, que comunica los municipios de Cúcuta y San Antonio del Táchira, en Venezuela, frontera que permanece cerrada hasta la fecha de expedición de este decreto, situación que podría extenderse indefinidamente. - Deportaciones, repatriaciones, retornos y expulsiones Que como consecuencia de las medidas adoptadas por el gobierno venezolano en desarrollo del Estado de Excepción, miles de colombianos han retornado o han sido deportados, repatriados o expulsados a Colombia. Que aunque es un hecho notorio que la migración forzada de connacionales ha generado una crisis inminente de tipo humanitario, económico y social, pues así lo han reportado gráfica y profusamente los medios de comunicación y ha sido denunciado por autoridades nacionales, internacionales y formadores de opinión, las autoridades públicas competentes han descrito con detalle la magnitud de los hechos. Que según datos de Migración Colombia, entre el 21 de agosto de 2015 y el 7 de septiembre de 2015, es decir en los últimos 17 días, el número de personas deportadas, expulsadas y repatriadas[1] que ingresaron al país por los Puestos de Control Migratorio en la frontera con Venezuela fue de 1.443, de las cuales el 19% de estas personas corresponden a menores de edad. Esta cifra contrasta con las 3.211 personas que ingresaron de la misma manera, durante el período comprendido entre el 1 de enero de 2015 al 20 de agosto de este año (7 meses y 20 días), y con las 1.590 personas que fueron sujeto de las mismas medidas durante todo el año 2014 (Dinámica migratoria en la frontera con Venezuela – Informe Estadístico de Seguimiento No. 158 del 3 de septiembre de 2015, Informe Estadístico Ejecutivo Coyuntura al 06 de septiembre, 7 de septiembre de 2015). Que además la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, para el 7 de septiembre de 2015, registra 10.780 personas provenientes del territorio venezolano que han retornado al país desde que se desató la crisis. En efecto, tal como lo manifestó el señor Presidente de la República en el Consejo de Ministros del 2 de septiembre de 2015 en Cúcuta, una parte considerable de la migración se ha dado por miedo a las medidas represivas (destrucción de casas, deportaciones) que las autoridades venezolanas han tomado en contra de los colombianos. Esta información ha sido confirmada por inspectores internacionales como el Coordinador Residente y Humanitario de las Naciones Unidas, Fabrizio Hochschild, en entrevista que dio el 31 de agosto de 2015 a la emisora de Radio la W. Que en el mismo informe de la UNGRD se tienen datos totales de que a la fecha serían al menos 13.138 personas perjudicadas con la emergencia en la frontera. Que, por su parte, según el Informe de Situación No. 2 del 1º de septiembre de 2015 de la Oficina para la Coordinación de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas (OCHA), en ‘el marco del Estado de Excepción Constitucional declarado por el Gobierno de Venezuela desde el 21 de agosto en diez municipios del estado Táchira, 1.097 ciudadanos colombianos han sido deportados/repatriados hacia Norte de Santander, incluyendo 220 menores de edad (al 30 de agosto, 07:00hs), según reporte del PMU. Si bien los últimos casos de deportación se produjeron el 26 de agosto, la cifra de personas que retornan a Colombia por vías informales se ha mantenido constante, ascendiendo a 9.826, según cálculos del PMU al 30 de agosto’[2]. Que según dicha publicación, a ’31 de agosto, 3.109 personas se encuentran albergadas en Cúcuta y Villa del Rosario, de las cuales 2.339 están en nueve albergues habilitados y formalizados, 332 personas se encuentran en albergues espontáneos en proceso de formalización o evacuación y 438 han sido albergadas en hoteles’[3]. Que de acuerdo con dicho documento entre ‘los deportados y retornados a Norte de Santander, se han identificado al menos 102 casos de personas sujeto de protección internacional’[4]. Que, además, según comunicado de prensa del 28 de agosto de 2015 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, de ‘acuerdo a información de público conocimiento, las personas deportadas se encontrarían en situación migratoria irregular en Venezuela. Esta información a su vez indica que las autoridades venezolanas habrían realizado redadas y operativos de control migratorio en barrios y lugares principalmente habitados por personas colombianas. En el marco de estos operativos, las autoridades venezolanas estarían desalojando forzosamente a las personas colombianas de sus casas, reportándose abusos y el uso excesivo de la fuerza por parte de las autoridades, para luego proceder a deportar a las personas colombianas de forma arbitraria y colectiva. La forma en que se están llevando a cabo los operativos habría impedido que muchas de las personas pudiesen llevar consigo sus documentos y otros de sus bienes’[5]. Que de acuerdo con el mismo comunicado, la ‘CIDH a su vez ha recibido información indicando que muchas de las personas deportadas han sido separadas de sus familias. En algunos casos, personas adultas habrían sido deportadas sin sus hijos, así como otros familiares a Colombia. A través de videos publicados en medios de comunicación, la Comisión ha tomado conocimiento de que las autoridades venezolanas han procedido a marcar con la letra ‘D’ las casas de personas colombianas en el barrio La Invasión, para luego proceder a demolerlas tras haber desalojado y deportado arbitrariamente a las personas que habitaban en las mismas’. Que según indica la CIDH en el documento, ‘el Comisionado Felipe González, Relator sobre los Derechos de los Migrantes de la CIDH, manifestó que… “La información de la que disponemos indica que estas deportaciones se estarían realizando de forma arbitraria, sin que se respetasen garantías de debido proceso migratorio, el principio de la unidad familiar, el interés superior del niño, el derecho a la integridad personal, ni el derecho a la propiedad de estas personas. La forma en la que se están llevando a cabo estas deportaciones indica que a estas personas se les están violando múltiples derechos humanos y que están siendo expulsadas de forma colectiva, algo que es completamente contrario al derecho internacional. Desde la Comisión también nos preocupa que entre las personas deportadas se encuentran refugiados y otras personas que requieren protección internacional, sobre las cuales el Estado venezolano tiene un deber de respetar el principio de no devolución”.’[6] Que según lo informó la Canciller colombiana, María Ángela Holguín, en el Consejo extraordinario de Ministros que se celebró el 2 de septiembre de 2015 en Cúcuta, a esa fecha ya se habían reportado los primeros casos de personas deportadas desde Caracas por la frontera venezolana con Arauca; al tiempo que el Ministerio del Interior tiene datos de deportaciones en otros puntos fronterizos sin cierre, lo que indica que las deportaciones se han venido ampliando a distintos puntos fronterizos con el país vecino. 2. PRESUPUESTOS VALORATIVO Y DE NECESIDAD Que las cifras de deportaciones masivas, repatriaciones y expulsiones ordenadas por las autoridades venezolanas, además de las personas que voluntariamente han regresado al país por temor a las medidas de las autoridades venezolanas, que a la fecha ascienden al menos a 13.138 personas, según el último informe de la UNGRD, han generado una grave e inminente crisis humanitaria, social y económica en gran parte de los municipios colombianos de la frontera con Venezuela, que no puede conjurarse con los mecanismos ordinarios a disposición de las autoridades competentes. Que en ejercicio de sus propias facultades constitucionales y legales, las autoridades locales y nacionales han desplegado las competencias requeridas para superar la crisis humanitaria generada por la migración masiva de colombianos al territorio Nacional. Que entre las medidas locales ordinarias que se han dictado para conjurar la crisis están la declaratoria de calamidad pública en los municipios de Puerto Santander, Villa del Rosario, y Cúcuta, Norte de Santander, mediante los decretos Nos. 060 del 29 de agosto de 2015, 157 del 24 de agosto de 2015 y 849 del 24 de agosto de 2015, respectivamente, no obstante lo cual, tal como lo han reconocido las mismas autoridades territoriales, la emergencia ha superado la capacidad institucional del municipio. Que por su parte, el Departamento Administrativo de la Prosperidad Social –DPS- ha adoptado medidas para mitigar la afectación de los derechos fundamentales de las personas afectadas. Que, en efecto, como respuesta a la situación que se presenta en la frontera Colombo-Venezolana, el Gobierno Nacional a través de las entidades que integran el Sector de la Inclusión Social y la Reconciliación adelantó acciones de caracterización de la población deportada con el propósito de proceder a cualificar y complementar la información de las familias afectadas; inclusión en el Registro Único de Víctimas de aquellas personas que, además de la condición de afectados derivada de la situación de la frontera, fueron identificados como víctimas del conflicto armado interno; orientación a las personas afectadas en la frontera sobre los derechos que les asisten como víctimas del conflicto armado interno cuya inclusión en registro se realizó con anterioridad; asignación de cupos de empleos temporales y promoción de otros mediante la aceleración de obras de infraestructura comunitaria; destinación de recursos con el propósito de brindar un incentivo económico a las familias afectadas que participan en procesos de formación en el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA; creación de cupos en el marco del Programa Generaciones con Bienestar; identificación de menores de edad afectados con la situación de la frontera y atención en los casos requeridos. Que al atender la crisis fronteriza, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres –UNGRD- adelantó desde el comienzo las actividades propias de su competencia, incluyendo el seguimiento al plan de atención y coordinación; el establecimiento de una sala de crisis; el levantamiento, caracterización y unificación de criterios para datos estadísticos y la implementación de medidas para evitar el fraude a la oferta institucional; la disposición de vehículos y bodegas para el depósito de víveres; el traslado de personas a albergues; el diseño de medidas de seguridad en los albergues; el mejoramiento del agua y el saneamiento básico en los mismos; la identificación de medidas de enfoque diferencial; la atención a niños de primera infancia con colaboración del ICBF, y el adelantamiento de jornadas de vacunación. Que el ICBF ha atendido a 3.161 personas, de las cuales 605 corresponden a menores de 5 años, 817 a menores entre los 6 y los 17 años, y 104 a madres lactantes y gestantes. Que, adicionalmente, según el último reporte recibido de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, se han habilitado en los municipios de Cúcuta y Villa del Rosario un total de 22 albergues ubicados en centros educativos, iglesias y hoteles en los cuales se encuentran alojadas 3.367 personas. También se registra un acompañamiento por la UNGRD y la OIM en el retorno y salida de albergues hacia diferentes ciudades de 1.082 personas. Que, adicionalmente, según los reportes de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, se han habilitado en los municipios de Cúcuta y Villa del Rosario un total de 20 albergues ubicados en centros educativos, iglesias, hoteles en los cuales se encuentran alojadas 3.429 personas. Que adicionalmente, el 4 de septiembre de 2015 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1768 de 2015 mediante el cual estableció condiciones especiales de afiliación al régimen subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud de los migrantes Colombianos que han regresado de Venezuela a raíz de la declaratoria de Estado de Excepción en ese país y se estableció el mecanismo para la prestación de los servicios de salud de las personas que no se encuentran afiliadas y que requieran de atención médica. Que no obstante que las autoridades locales y nacionales han adelantado acciones dirigidas a solucionar los problemas generados por la crisis, estas han sido insuficientes para conjurarla definitivamente, a pesar de que en los casos más graves la migración masiva afecta los derechos fundamentales de niños, adolescentes, adultos mayores, personas enfermas y familias de escasos recursos, poniendo en peligro su subsistencia digna, el derecho a la vivienda, a la familia y sus derechos patrimoniales. Que en atención a la gravedad de las circunstancias, se hace indispensable adoptar medidas legislativas que permitan superar la emergencia económica, social y ecológica que viven los colombianos afectados por la crisis de la frontera, según los registros que lleven las autoridades públicas competentes. Que en atención a que las medidas adoptadas por el gobierno de la República Bolivariana de Venezuela pueden extenderse a toda la frontera con Colombia –prueba de lo cual es el hecho de que el Estado de Excepción inicialmente declarado ya fue ampliado a otros municipios del vecino país-, se hace necesario declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todos los municipios colombianos limítrofes con Venezuela, así como en los municipios de El Zulia, Salazar de las Palmas y Sardinata, del Norte de Santander, con el fin de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. a. Reintegración familiar Que, entre las situaciones producidas por la crisis, la deportación masiva e indiscriminada de colombianos, las repatriaciones, los retornos y las expulsiones han desintegrado familias compuestas por miembros de ambas nacionalidades. Que con el fin de garantizar la reunificación inmediata de familias integradas por nacionales colombianos y venezolanos, resulta necesario adoptar medidas excepcionales de tipo migratorio que permitan la expedición de permisos especiales de ingreso y permanencia en el territorio nacional de los cónyuges o compañeros permanentes de nacionalidad venezolana, con miras a adelantar posteriormente el trámite de solicitud de la nacionalidad colombiana. b. Atención social Que dado que muchas de las personas que regresaron y siguen regresando al país lo hacen habiendo dejado atrás todas sus pertenencias, escasamente provistas de elementos de primera necesidad, resulta necesario levantar ciertas restricciones legales relacionadas con la identificación, selección y registro de personas en programas asistenciales y sociales ofrecidos por el Estado, así como establecer criterios adecuados a su condición que permitan focalizar y priorizar el gasto público social en favor de ellas, incluyendo la posibilidad de destinar recursos parafiscales para su atención. c. Mercado laboral Que, adicionalmente, el cierre de la frontera ha presionado fuertemente el mercado laboral en los municipios afectados por la medida. Que aunque el efecto de cierre de las fronteras genera un incremento del desempleo en los municipios limítrofes, la situación en Cúcuta es particularmente crítica si se tiene en cuenta que la ciudad y su área metropolitana presentan problemas graves de desempleo – muy superiores a los de la media nacional- motivo por el cual, el súbito e intempestivo cierre del tránsito entre los dos países ha disminuido las posibilidades de que los cucuteños pasen la frontera para derivar recursos de subsistencia en Venezuela. Que de acuerdo con información suministrada por el Departamento Nacional de Estadística –DANE-, la ciudad de Cúcuta, junto con el área metropolitana (Cúcuta, Villa del Rosario, Los Patios y El Zulia), para el trimestre móvil mayo-julio 2015, es la tercera ciudad con mayor índice de desempleo en Colombia y la que presenta mayor porcentaje de empleo informal de las grandes ciudades del país. Que en función de las dinámicas económicas propias de los municipios de la frontera, el cierre de los puntos de paso se traduce en un aumento de la presión del mercado laboral que puede traer consecuencias desfavorables de tipo social y económico. Así, por ejemplo, según cifras del Ministerio del Trabajo, la crisis fronteriza amenaza con poner en riesgo 7.000 empleos del sector minero, en razón de la imposibilidad de transportar carbón por territorio venezolano. En otros casos, el cierre fronterizo compromete 3.200 empleos en el sector de transporte de pasajeros y carga. Que en tales condiciones, con el fin de dinamizar el mercado laboral de la región, se hace necesario adoptar medidas que reduzcan las cargas laborales no salariales, que promuevan la capacitación y la formalización laboral y que dinamicen la oferta laboral de personas afectadas por la crisis en la frontera con Venezuela. d. Definición de situación militar Que según información del Registro Único de Damnificados de la UNGRD, un número cercano a los tres mil hombres entre los 17 y los 59 años han ingresado al país en condiciones anormales a raíz de la crisis fronteriza. Que entre ellos, muchos podrían estar obligados a definir su situación militar o estar próximos a tener que hacerlo. Que la definición de la situación militar incide en i) la posibilidad de ser objeto de sanción o compulsión para prestar el servicio militar; ii) en el pago de la cuota de compensación militar; iii) en la posibilidad de celebrar contratos con entidades públicas; iv) en la posibilidad de ingresar a la carrera administrativa; v) en la posibilidad de tomar posesión de cargos públicos; vi) en la posibilidad de vincularse laboralmente y de que las empresas que contraten sin el cumplimiento de ese requisito sean sancionadas; y vii) en la posibilidad de vincularse a organismos docentes de enseñanza superior o técnica. Que dadas las múltiples consecuencias que se derivan de la necesidad de definir la situación militar, resulta necesario adoptar medidas que permitan establecer excepciones a dicho régimen en beneficio de las personas que hayan ingresado al país a raíz de la crisis fronteriza. e. Comercio e industria Que no obstante que Colombia tiene un mercado natural con Venezuela, al punto que, pese a las dificultades, el país vecino es el tercer destino de las ventas no minero energéticas de Colombia, entre el 2008 y el 2014 las ventas totales al mismo se redujeron en 67%. Que según estimaciones de la Cámara de Comercio de Cúcuta, cada 30 días de cierre generan pérdidas en exportaciones de alrededor de USD 3,2 millones, generando que los productores tengan que buscar nuevos clientes para su oferta en el mercado nacional o en otros países incurriendo en costos en la transición. Que según el DANE, cerca del 40% de las importaciones desde Venezuela representan el 10% de la canasta básica de consumo para hogares, por lo cual no se descartan impactos directos sobre la inflación. Que todo lo anterior se traducirá en una desaceleración generalizada de la actividad económica de los municipios de la frontera que afectará la calidad de vida de sus habitantes y daría espacio a una mayor desigualdad, afectando gravemente el orden social y económico de la zona de frontera. Que por lo anterior es necesario generar mecanismos de emergencia, tales como medidas tributarias, contractuales, crediticias, de cofinanciación o destinación de recursos parafiscales, que contrarresten el impacto de la crisis sobre el mercado laboral, que disminuyan los costos transaccionales de ciertos trámites, que permitan aliviar el impacto negativo sobre los sectores productivos y sobre los consumidores de la región de frontera, que estimulen la microempresa, que faciliten la atracción de la inversión nacional y extranjera directa en los municipios respecto de los cuales se declara el Estado de Emergencia y que permitan atenuar la situación económica incrementando la productividad y diversificación de su tejido empresarial. f. Transporte de carbón Que gran parte del intercambio comercial que se realiza con la República Bolivariana de Venezuela se materializa en el transporte y habilitación de centros de acopio vinculados al proceso de explotación de minerales, al punto que cuatro municipios de Norte de Santander (El Zulia, Salazar de las Palmas, Sardinata y Cúcuta) producen algo más del 80% del carbón del departamento, mineral que se despacha por puertos del vecino país. Que en el mismo ámbito, los pequeños productores de carbón de varios municipios de Norte de Santander, que usan el puerto de Maracaibo en Venezuela para sus exportaciones, están enfrentando pérdidas por US$175.000 por cada día de cierre de la frontera, lo que implica pérdidas por seis millones cuatrocientos mil dólares (US$6’400.000). A esto se suma que las hullas son el principal producto de exportación del departamento (32% del total en el período enero-mayo 2015). Que en estas condiciones, el cierre de las fronteras afecta inusitada y gravemente el intercambio comercial de este mineral, perjudica el empleo vinculado a esa actividad, afecta a las familias de los trabajadores que viven de la industria y perturba el orden social y económico derivado de la misma, lo cual obliga a buscar alternativas de tipo tributario, contractual, administrativo, ambientales; reducción de tarifas de carretera, férreas y portuarias, y en general, cualquier medida que permita que el transporte de ese mineral en territorio colombiano garantice las condiciones de eficiencia y competitividad existentes. Que así mismo, se hace necesario adoptar medidas que permitan superar algunas restricciones de movilidad que vienen operando hasta la fecha. g. Convenios interadministrativos y contratación directa Que con el fin de atender la crisis humanitaria, social y económica generada en la frontera, se hace indispensable brindar a los colombianos afectados atención especial para satisfacer sus necesidades básicas y apoyar su reubicación en territorio nacional, para lo cual la Nación y los municipios afectados deben trabajar conjuntamente, a fin de coordinar esfuerzos y ejecutar los recursos requeridos para el efecto. Que para la debida colaboración y coordinación de esfuerzos y la ejecución de los recursos para atender la emergencia, resulta necesario que las entidades estatales, tanto las del Gobierno Nacional central como descentralizado, y los departamentos fronterizos con Venezuela, suscriban convenios interadministrativos con los municipios afectados, de manera que sea posible encausar y agilizar la ejecución de recursos del orden nacional y territorial en las obras, proyectos, programas, actividades y demás acciones que estén orientadas a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, para lo cual se hace indispensable levantar restricciones legales vigentes en la materia. Que, con el mismo fin, resulta necesario habilitar a las entidades estatales financieras o de naturaleza financiera para que asignen, a través de mecanismos de contratación directa, recursos no reembolsables que permitan estructurar proyectos prioritarios de manera eficaz, ágil y eficiente. h. Industrias y empresas ubicadas en territorio venezolano Que teniendo en cuenta las medidas adoptadas por el gobierno venezolano y considerando que la inversión extranjera directa de Colombia en Venezuela, de acuerdo con las cifras del Banco de la República, fue de 8,2 millones de dólares en 2014, se hace necesario la adopción de medidas administrativas, fiscales, tributarias, arancelarias, entre otras, para efectos de facilitar la relocalización en Colombia de empresas de colombianos ubicadas en Venezuela. DECRETA: Artículo 1º. Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en los municipios de La Jagua del Pilar, Urumita, Villanueva, El Molino, San Juan del Cesar, Fonseca, Barrancas, Albania, Maicao, Uribia y Hato Nuevo en el departamento de La Guajira; Manaure-Balcón del Cesar, La Paz, Agustín Codazzi, Becerril, La jagua de Ibirico, Chiriguaná y Curumaní en el departamento del Cesar; Toledo, Herrán, Ragonvalia, Villa del Rosario, Puerto Santander, Área Metropolitana de Cúcuta, Tibú, Teorama, Convención, El Carmen, El Zulia, Salazar de las Palmas y Sardinata, en el departamento de norte de Santander; Cubará, en el departamento de Boyacá; Cravo Norte, Arauca, Arauquita y Saravena en el departamento de Arauca; La Primavera, Puerto Carreño y Cumaribo en el departamento del Vichada, e Inírida del departamento de Guainía, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto. Artículo 2º. El Gobierno Nacional, ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política y el artículo 1º del presente decreto. Artículo 3º. El Gobierno Nacional adoptará mediante decretos legislativos, las medidas que se requieran en desarrollo del presente estado de emergencia económica, social y ecológica y dispondrá las operaciones presupuestarias necesarias. Artículo 4º. El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición. Publíquese, comuníquese y cúmplase. Dado en Bogotá, D.C., a 7 de septiembre de 2015. El Ministro del Interior, Juan Fernando Cristo Bustos (firma) El Ministro del Interior, Encargado de las funciones del Despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores, Juan Fernando Cristo Bustos (firma) El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Mauricio Cárdenas Santamaría (firma) El Ministro de Justicia y del Derecho, Yesid Reyes Alvarado (firma) El Ministro de Defensa Nacional, Luis Carlos Villegas Echeverri (firma) El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Aurelio Iragorri Valencia (firma) El Ministro de Salud y Protección Social, Alejandro Gaviria Uribe (firma) El Ministro de Trabajo, Luis Eduardo Garzón (firma) El Ministro de Minas y Energía, Tomás González Estrada (firma) La Ministra de Comercio, Industria y Turismo, Cecilia Álvarez-Correa Glen (firma) La Ministra de Educación Nacional, Gina Parody D’Echeona (firma) El Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Gabriel Vallejo López (firma) El Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio, Luis Felipe Henao Cardona (firma) El Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, David Luna Sánchez (firma) La Ministra de Transporte, Natalia Abello Vives (firma) La Ministra de Cultura, Mariana Garcés Córdoba (firma).” III. INTERVENCION DE AUTORIDADES PUBLICAS 1. Intervención de la Presidencia de la República La Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República intervino oportunamente durante el término de fijación en lista para solicitar a la Corte que declare exequible el Decreto bajo revisión. 1.1. Sobre el cumplimiento de los requisitos de forma La interviniente afirma en primer lugar que el Decreto 1770 de 2015 cumplió con los requisitos de forma establecidos en la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, en la medida en que (a) fue suscrito por el Presidente de la República con la firma de todos los ministros del Despacho, precisando que la Ministra de Relaciones Exteriores se encontraba en comisión en el exterior, por lo cual firmó el Ministro del Interior como encargado de las funciones del Despacho de dicha Ministra; (b) se encuentra motivado, ya que incluye una exposición de los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción; (c) incluye una valoración de la gravedad de las causas que produjeron la declaratoria, así como de su impacto sobre los distintos órdenes relevantes; (d) señala las razones por las cuales las medidas ordinarias adoptadas por las autoridades estatales resultarían insuficientes para afrontar la crisis; (e) señala con precisión las zonas del país cobijadas por la medida de emergencia; (f) señala el lapso dentro del cual el Presidente puede ejercer las facultades extraordinarias propias del estado de emergencia; y (g) de conformidad con el artículo 16 de la Ley 137 de 1994 y las obligaciones convencionales de Colombia, el Presidente de la República informó sobre la declaratoria de este estado de excepción a los Secretarios Generales de la ONU y la OEA[7]. 1.2. Sobre el cumplimiento de los requisitos materiales 1.2.1. Sobre el supuesto fáctico 1.2.1.1. Presupuesto de realidad. Con respecto a este presupuesto para la declaratoria del estado de emergencia –definido por la interviniente, citando la jurisprudencia constitucional, como la constatación de la ocurrencia de los hechos en tanto verificación objetiva de su existencia-, afirma que el Decreto 1770 de 2015, bajo revisión, “se expidió como consecuencia de hechos verificables ocurridos a partir del 21 de agosto en la frontera entre Colombia y Venezuela”. Acto seguido, la interviniente procede a efectuar el siguiente recuento fáctico, que por su importancia para la decisión que se ha de adoptar en el presente proceso se transcribe a continuación: “El Decreto 1770 de 2015 se expidió como consecuencia de hechos verificables ocurridos a partir del 21 de agosto en la frontera entre Colombia y Venezuela. a. El 13 de julio de 2015, el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela activó la Operación de Liberación del Pueblo (OLP) con el fin de liberar las zonas de su país ocupadas por delincuentes y bandas vinculadas al secuestro y al paramilitarismo. Las operaciones de la fuerza pública venezolana produjeron incautaciones, bajas humanas y personas detenidas, entre ellas, colombianos acusados de pertenecer a grupos paramilitares. El Presidente de la República Bolivariana de Venezuela extendió la OLP a la frontera con Colombia donde, el 19 de agosto de 2015, según informes oficiales, se produjo un ataque a la Armada Nacional Bolivariana con un saldo de tres miembros de la fuerza pública heridos. El 20 de agosto de 2015, el presidente de Venezuela, Nicolás Maduro Moros, ordenó el cierre de la frontera con Colombia por 72 horas, concretamente en el paso fronterizo de San Antonio del Táchira y Ureña. b. El viernes 21 de agosto de 2015, mediante Decreto 1.950 de 2015 (anexo 6), el presidente Nicolás Maduro declaró el Estado de Excepción en los municipios de Bolívar, Pedro María Ureña, Junín, Capacho Nuevo, Capacho Viejo y Rafael Urdaneta, del Estado de Táchira, limítrofes con Colombia. La declaratoria de Estado de Excepción se justificó en la necesidad de adoptar medidas para conjurar la amenaza al pleno goce de los derechos de los habitantes de la República, generada por circunstancias delictivas y violentas vinculadas al paramilitarismo, el narcotráfico y el contrabando de extracción, organizado a diversas escalas, entre otras muchas conductas análogas, ‘lo que evidencia una intención deliberada de generar alteraciones del orden público’. En concreto, el decreto denuncia el ejercicio de la violencia contra ciudadanos y funcionarios venezolanos en puestos fronterizos, incluidos algunos ataques contra miembros de la Armada Nacional Bolivariana, atentados contra la estabilidad monetaria venezolana y tráfico de mercancías. Como alternativas para conjurar la crisis, el decreto autorizó, en términos generales, la adopción de medidas de restricción temporal de garantías constitucionales y legales. En concreto, autorizó la inspección y revisión del lugar de habitación, estadía o reunión de personas naturales; el domicilio de personas jurídicas, de establecimientos comerciales, o recintos privados abiertos o no al público, ‘siempre que se lleven a cabo actividades económicas, financieras o comerciales de cualquier índole, formales o informales, con el fin de ejecutar registros para determinar o investigar la perpetración de delitos o de graves ilícitos administrativos contra las personas, su vida, integridad, libertad o patrimonio, así como los delitos o ilicitudes relacionados con la afección de la paz, el orden público y seguridad de la Nación, la fe pública, el orden socioeconómico, la identidad y orden migratorio, y delitos conexos, podrá realizarse sin necesidad de orden judicial previa’. Adicionalmente, la norma permitió la restricción del tránsito de mercancías y bienes de los municipios afectados y la práctica de requisas personales, de equipajes y vehículos. En la misma línea, autorizó a las autoridades venezolanas para ‘establecer restricciones al tránsito de bienes y personas en los municipios afectados por la declaratoria’ y para exigir ‘el cumplimiento de determinados requisitos o la obligación de informar el cambio de domicilio o residencia, la salida de la República o el ingreso a ésta, el traslado de bienes y pertenencias en el país, su salida o entrada, sin más limitaciones que las establecidas por la ley’, entre otras medidas restrictivas relacionadas con el derecho de asociación, la libertad de expresión, y el manejo de bienes esenciales o de primera necesidad, incluido el racionamiento de los mismos. El Decreto 1.950 de 2015 fue declarado exequible por el Tribunal Supremo de Justicia mediante providencia del 28 de agosto de 2015. Mediante Decreto 1.969 de 2015, el Gobierno venezolano amplió el Estado de Excepción a los municipios de Lobatera, Panamericano, García de Hevia y Ayacucho, del Estado de Táchira. Mediante Decreto 1.989 del 7 de septiembre de 2015 (anexo 7), el Estado de Excepción se amplió también a los municipios Indígena Bolivariano, Guajira, Mara y Almirante Padilla, del estado Zulia. c. En ejecución de las medidas autorizadas por el Gobierno venezolano, las autoridades de ese país iniciaron un programa de deportaciones, repatriaciones y expulsiones masivas de connacionales colombianos. La situación produjo, además, un éxodo intempestivo e imprevisible de colombianos temerosos de ser objeto de medidas similares.[8] La magnitud del problema se refleja en las siguientes cifras. De acuerdo con el Informe Estadístico Ejecutivo No. 162 del 7 de septiembre de 2015 difundido por Migración Colombia –Ministerio de Relaciones Exteriores-, entre el 21 de agosto de 2015 y el 6 de septiembre de 2015, habían sido deportados, expulsados o repatriados a Colombia 1.443 compatriotas: en solo 17 días, regresaron a Colombia por los puestos oficiales migratorios controlados por Migración Colombia, 1.443 colombianos (Anexo 8). (…) Esta cifra contrasta con el total de colombianos deportados, expulsados o repatriados entre el 1 de enero de 2015 y el 20 de agosto del mismo año, es decir, un día antes de que el Gobierno de Venezuela decretara el Estado de Excepción. El acumulado del año, antes de que se cerrara la frontera, fue de 3.211 colombianos objeto de medidas de deportación, expulsión o repatriación. Según estas cifras, en solo 17 días el Gobierno venezolano hizo salir de ese país una cifra equivalente al 40% de todos los colombianos que habían sido devueltos desde el primero de enero de 2015. (…) Las cifras precedentes corresponden a colombianos objeto de medidas concretas de deportación, repatriación o expulsión del territorio venezolano. Según el informe más reciente, fechado el 23 de septiembre de 2015, entre el 21 de agosto de 2015 y el 23 de septiembre de 2015, un total de 1.704 colombianos habían sido objeto de medidas administrativas por parte de las autoridades venezolanas. Esta cifra corresponde al período iniciado después de la orden de cierre de fronteras (Anexo 9). No obstante lo anterior, la cifra más gruesa de la migración de colombianos es la de ‘retornados’, es decir, personas que no regresaron al país como resultado de ninguna medida administrativa específica de las autoridades venezolanas, sino por voluntad propia, en la mayoría de los casos, forzados por la situación a que fueron sometidos los colombianos al otro lado de la frontera. Según el Formato de Reporte Diario de la Gestión de Manejo de Desastres, Código FR-1703-SMD-13 versión 02, con corte a 7 de septiembre de 2015, el total de personas afectadas por la crisis ascendería a 13.138, incluidos retornados, deportados y reportados sin clasificar (Anexo 10). d. Ahora bien, es necesario advertir que el altísimo e inusitado volumen de colombianos que ha regresado al país es resultado directo no solo de las medidas administrativas adoptadas por las autoridades venezolanas, sino también consecuencia del temor de los connacionales a ser objeto de medidas de fuerza por parte de la Guardia Bolivariana. En efecto, es un hecho reportado por los medios de comunicación que dicha Guardia cometió atropellos contra los colombianos residentes en Venezuela, contra sus familias, contra su patrimonio y su dignidad, comportamiento que las instancias internacionales no han dudado en calificar como xenófobo, y que dichos excesos presionaron con mayor fuerza el retorno masivo de compatriotas. Estos abusos fueron perpetrados incluso en contra de normas venezolanas vigentes (el propio Decreto 1.950 de 2015 por el cual se declaró el Estado de Excepción o la Ley 37.944 de Extranjería e Inmigración) que explícitamente obligan a las autoridades venezolanas a respetar el debido proceso, la dignidad y otros derechos fundamentales de las personas objeto de medidas migratorias. Según la Mesa Unificada de Mando, instalada por el Gobierno Nacional al comienzo de la crisis, los colombianos en la frontera denunciaron agresiones físicas y verbales, desintegración familiar, hurto o despojo, destrucción de sus viviendas, retención y destrucción de documentos de identidad, privación de la libertad, violencia sexual y retención de bienes y enseres. Las arbitrariedades de la Guardia Bolivariana fueron denunciadas por otras instancias, entre ellas, por la Defensoría del Pueblo de Colombia, que en vista de las voluminosas quejas de las víctimas, solicitó ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos la adopción de medidas cautelares para proteger los derechos fundamentales de miles de colombianos afectados[9]. A 2 de septiembre de 2015, la Defensoría del Pueblo había recibido un total de ‘1.478 quejas formales de los colombianos afectados por el cierre fronterizo, 505 por agresión física y verbal de la Guardia Bolivariana, 462 por desintegración familiar, 266 por despojo de pertenencias, 183 por derribo de viviendas y 145 por retención de documentos, teniendo presente que en algunos casos los peticionarios han manifestado ser víctimas de más de una de estas conductas violatorias de los derechos humanos’ (Anexo 12). Según informe consultado de la Defensoría del Pueblo y que aparece publicado en su sitio Web (sin fecha), las quejas formales presentadas por colombianos deportados o retornados ascendía a 2.000, ‘1.576 de las cuales han sido presentadas en la frontera de Norte de Santander y 424 en otras 18 regiones del país’[10]. Los datos indican que en el caso de las ‘denuncias recibidas en Cúcuta y Villa del Rosario, vale la pena precisar que 545 corresponden a situaciones de maltrato físico y verbal atribuidos a miembros de la Guardia Bolivariana, 498 a desintegración familiar, 279 a hechos relacionados con el despojo de pertenencias, 195 asociados a la destrucción de viviendas, 162 a la retención de documentos durante las diligencias de las autoridades venezolanas y 96 más a circunstancias de privación de la libertad. Hasta el momento se mantienen los mismos cuatro casos advertidos respecto a presuntos abusos sexuales en medio de los desalojos’. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos también llamó la atención sobre los abusos cometidos por la Guardia Nacional Bolivariana. En el comunicado de prensa del 28 de agosto de 2015 que subió a su página Web advirtió que, según ‘la Cruz Roja Colombiana, 4.260 personas adicionales habrían retornado de forma espontánea a Colombia tras la declaratoria del estado de excepción y el cierre de la frontera. Diversas fuentes han indicado que muchas de las personas que habrían retornado a Colombia por su propia cuenta lo habrían hecho por miedo a que las autoridades venezolanas los desalojen y deporten de manera forzada’ (Anexo 13). (http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2015/100.asp) Además, lo dicho se encuentra profusamente documentado por los medios de comunicación nacionales e internacionales, que convirtieron la situación fronteriza en un hecho notorio. El 1º de septiembre de 2015 la señora Canciller de Colombia, María Ángela Holguín Cuéllar, expuso ante la Comisión Segunda del Senado la situación fronteriza hasta la fecha, oportunidad en la cual profundizó sobre los detalles de la situación.” A continuación, la interviniente inserta un acápite titulado “Efectos de la migración masiva de colombianos”, en el cual presenta a la Corte la siguiente información: “- Efectos de la migración masiva de colombianos La intempestiva y masiva llegada de colombianos a los municipios de frontera generó, como primera medida, un evidente problema humanitario. La dificultad más urgente que las autoridades nacionales debieron atender fue la afectación de los derechos fundamentales de los recién llegados. La crisis humanitaria generada por las repatriaciones, deportaciones, expulsiones y retornos obligó la adopción de medidas provisionales con el fin de dar albergue, alimentación y atención en salud a los afectados. Las víctimas regresaron al país a marchas forzadas, dejando atrás sus pertenencias. Como las medidas se adoptaron a la fuerza, los retornos se hicieron con los bienes que alcanzaron a ser transportados a mano. Las imágenes de colombianos cruzando el Río Táchira, cargados de colchones, sillas, maletas, muebles, etc., son tristemente elocuentes. Del mismo modo, el carácter sorpresivo del cierre de fronteras hizo que muchas familias se vieran divididas sin previo aviso por las barricadas de la Guardia Bolivariana. Matrimonios, uniones libres, padres e hijos quedaron separados súbitamente a ambos lados de la frontera. La mayoría de la población afectada no estaba vinculada al sistema de salud, no tenía dónde vivir y carecía de medios de subsistencia y de la forma de proveérselos. Ahora bien, tras la crisis humanitaria, las consecuencias sociales y económicas de la migración masiva de colombianos se hicieron evidentes, especialmente en el tema del empleo. La situación se hizo particularmente crítica en Cúcuta y Villa del Rosario, ciudades con altos índices de desempleo e informalidad. Según información suministrada por el Departamento Nacional de Estadística –DANE-, la ciudad de Cúcuta, junto con el área metropolitana (Cúcuta, Villa del Rosario, Los Patios y El Zulia), para el trimestre móvil mayo-julio 2015, era la tercera ciudad con mayor índice de desempleo en Colombia. La llegada masiva de personas aumentó la presión laboral en una sociedad con pocas opciones laborales (…). Adicionalmente, según estadísticas del DANE, Cúcuta y su área metropolitana concentran el mayor porcentaje de trabajo informal del país. (…) Es de resaltar que muchos colombianos trabajan legal o ilegalmente en Venezuela antes del cierre de la frontera, sea porque la falta de oportunidades en Cúcuta los empujaba a buscar recursos en el país vecino o porque los subsidios otorgados por el Gobierno venezolano les permitían ajustar sus ingresos familiares en especie. En ambos casos, el impacto de las medidas instauradas por Venezuela produjo la desaparición de sus empleos o la reducción drástica de los ingresos dedicados a ajustar el patrimonio familiar. A los números indicados se suman las bajas laborales de mototaxistas, de personas que vivían del contrabando, de pimpineros, de dueños de casas de cambio y de muchos otros ejecutores de oficios transfronterizos. La vida comercial de las ciudades limítrofes también sufrió graves afectaciones. Tal como lo indica el Decreto 1770 de 2015, Venezuela era el tercer destino de las ventas no minero energéticas de Colombia. A pesar de la contracción de las exportaciones, un mes de cierre de las fronteras implica pérdidas por valor de USD 3,2 millones, lo cual deriva en la descapitalización de los negocios fronterizos. A todo lo anterior se suma que el cierre de las fronteras produjo el consecuente cierre de las vías de acceso al Golfo de Maracaibo para el transporte y exportación de carbón producido en Norte de Santander. De esta industria dependen alrededor de 7.000 empleos directos y 21.000 empleos indirectos. Según certificación de la Asociación de Carboneros de Cúcuta y Norte de Santander, a 5 de septiembre de 2015, en los centros de acopio de carbón desde los que se despachaba el mineral para exportación en tránsito por Venezuela había depositada una suma cercana a las 220.000 toneladas métricas, concentración que incluso pone en peligro el soporte financiero de la explotación, cuyo ejercicio diario demanda una suma superior a los US$175.000. Esta acumulación de carbón y la imposibilidad de transportarla por las vías tradicionales genera, además, un peligro de tipo ecológico por las exigencias ambientales que impone el uso de otros medios de carga.” 1.2.1.2. Juicio de identidad. La interviniente recuerda que el juicio de identidad se refiere a la caracterización de los hechos como propios de una situación de emergencia; y haciendo referencia al artículo 215 de la Constitución, según el cual se podrá declarar un estado de emergencia económica, social o ecológica cuando sobrevengan hechos diferentes a aquellos que darían lugar a un estado de conmoción interior o de guerra exterior, explica: “En el caso concreto, la llegada masiva de colombianos a la frontera evidentemente no constituye una causal de guerra exterior, pero tampoco generó, por sí misma, problemas de orden público. Más allá de la alteración social propia de la emigración, los colombianos que regresaron al país lo hicieron de forma pacífica, sin alterar la seguridad de los municipios receptores, apoyados en todo momento por las autoridades administrativas y especialmente por la policía, y motivadas únicamente por el ánimo de rehacer su vida en Colombia, pues se trata de familias de escasos recursos que dejaron sus pertenencias al otro lado de la frontera. Lo que sí produjo la migración fueron graves dificultades económicas, sociales y ecológicas. La llegada masiva de personas, junto con el cierre de la frontera, cortó los canales comerciales entre los dos países; incrementó la presión laboral en ciudades como Cúcuta, en donde el desempleo y la informalidad constituían un problema importante incluso antes de la crisis fronteriza; dividió familias; desajustó los precarios equilibrios del mercado de frontera; produjo un aumento inusitado de colombianos sin vinculación a programas sociales o programas de salud; alteró los canales tradicionales de transporte del carbón, generando una acumulación indebida del mineral, etc. Es claro que los motivos que produjeron la declaratoria de emergencia tienen un contenido económico, social y ecológico, y por tanto, su caracterización permite enfrentarlos con las normas regulatorias del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.” 1.2.1.3. Juicio de sobreviniencia. En cuanto al necesario carácter sobreviniente de los hechos que motivaron la declaración de un estado de emergencia en este caso, la interviniente explica a este tribunal: “En el caso concreto, el súbito incremento de colombianos en la frontera tiene causa directa en las medidas adoptadas por el gobierno y la fuerza pública de Venezuela. Antes de que el Presidente Nicolás Maduro decretara el Estado de Excepción, la situación de la frontera era de normalidad relativa. Pero, tal como lo demuestran las tablas aportadas a este memorial, el incremento de migraciones colombianas sufrió un ascenso vertiginoso después del 31 de agosto de 2015, lo que indica que las causas de la perturbación tuvieron efecto inusitado e intempestivo, sin que hubiesen podido ser calculadas por las autoridades colombianas y por el Gobierno Nacional, pues ningún anuncio se hizo de la declaración del estado de Excepción que permitiera prepararse para sus efectos, sin contar con el hecho de que las medidas de fuerza adoptadas para hacerlo cumplir se adelantaron de espaldas al debido proceso de los colombianos afectados, tal como quedó evidenciado en los testimonios recopilados por los medios de comunicación. En tal virtud, la multitudinaria movilización en la frontera y el cierre de los pasos entre los dos países fueron acontecimientos súbitos e inesperados, y no pudieron preverse por las autoridades colombianas en el cálculo ordinario de sus riesgos. Cabe agregar a lo anterior el carácter extraordinario en términos de magnitud del fenómeno de la migración masiva, pues, tal como se indicó precedentemente, ‘en sólo 17 días el Gobierno venezolano hizo salir de ese país una cifra equivalente al 40% de todos los colombianos que habían sido devueltos desde el primero de enero de 2015’, sin contar con las más de 10.000 personas que para la fecha en que se expidió el Decreto 1770 de 2015 habían retornado ‘voluntariamente’ a Colombia, temerosos de las decisiones de las autoridades venezolanas. Las condiciones en que se produjo el regreso están profusamente documentadas en los medios de comunicación y son un hecho notorio que debe ser reconocido. Esta inusual forma de regresar al país y este elevadísimo número de personas indican que las medidas migratorias adoptadas por el Gobierno de Venezuela enfrentaron a las autoridades nacionales a un reto sin precedentes, de efectos inéditos para la región.” 1.2.2. Sobre el supuesto valorativo Recordando que según la jurisprudencia constitucional, el supuesto valorativo exige al Gobierno determinar que los hechos que dan lugar a la declaratoria de emergencia son de carácter grave y actual, la interviniente explica: “En el caso concreto, la crisis producida por la declaración de estado de excepción en Venezuela, por la activación de operativos de deportación y expulsión de colombianos desde ese país, por el consecuente retorno masivo de colombianos atemorizados por las medidas restrictivas de la Guardia Bolivariana y por el cierre de la frontera, fue de gravedad inusitada en los municipios directamente afectados por el cierre, cuando el Gobierno decidió expedir el Decreto 1770 de 2015. No obstante, existía el riesgo inminente de que la misma se extendiera a otras zonas de la frontera en la medida en que el Gobierno venezolano decidiera ampliar el estado de excepción a otros municipios de su frontera, tal como de hecho lo había venido haciendo mediante la expedición de los Decretos 1.969 y 1.989 de 2015. Esta es la razón por la cual la declaratoria del Estado de Emergencia cobijó todos los municipios de la frontera colombo venezolana, incluidos tres municipios no fronterizos, por las razones que serán explicadas más adelante. Ahora bien, como ya se indicó, para la fecha de expedición del decreto de declaratoria del estado de Emergencia, el Gobierno contaba con cifras cercanas a las 13.138 personas, de las cuales 10.780 eran retornadas, 1.687 deportadas y 671 sin clasificar, según informe de Reporte Diario de la Gestión de Manejo de Desastres, Código FR-1703-SMD-13 versión 02, con corte a 7 de septiembre de 2015. Aunque resulte difícil de determinar, las autoridades presumen que gran parte de esta afluencia se asentaría en los municipios fronterizos, pues la escasez de recursos económicos y las condiciones precarias materiales que marcaron la huida de Venezuela supone dificultades de asentamiento en zonas alejadas, en las que no estuviera localizada la ayuda del Estado. De ese gran total, alrededor de 3.400 personas se encontraban refugiadas en albergues en Cúcuta y Villa del Rosario. Aunque a esa fecha las cifras ya indicaban una afluencia anormal y crítica de migrantes colombianos, la gravedad de la situación ha venido confirmándose con las cifras recibidas después de la declaratoria de emergencia económica. Según el mismo informe de la UNGRD, con corte a 14 de septiembre, la cifra total de personas que habrían cruzado la frontera era de 14.154, lo cual demuestra que la perturbación del orden económico, social y ecológico no solo era actual para el momento de declaración de la emergencia, sino que amenazaba con intensificarse (Anexo 11). A simple vista, el contraste de estos valores con las cifras de personas que hasta el 21 de agosto de 2015 habían sido deportadas, repatriadas o expulsadas a Colombia, haría suponer, por sí mismo, la ocurrencia de una situación de gravedad inusitada para la cual tendrían que haberse adoptado medidas de emergencia. Si a ese incremento se suma el cierre del paso fronterizo y el ahogamiento de un flujo de bienes y servicios que alimentaba tradicionalmente la vida de las comunidades limítrofes, la conclusión no puede ser distinta que la ocurrencia de una grave emergencia económica, social y ecológica. Es necesario tener en cuenta que con posterioridad al cierre de la frontera en Cúcuta, el Gobierno de Venezuela ordenó el cierre de otros pasos fronterizos. Informes de Cancillería indican que a la fecha de presentación de este memorial, habían sido cerrados los siguientes puestos de frontera: 1. Puente Simón Bolívar, Villa del Rosario, Norte de Santander 2. Paraguachón, Maicao, La Gua...