Sentencia C-670 de 2001

C-670-01 Sentencia C-670/01 Sentencia C-670/01 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO EXTRAORDINARIO-Ambito de revisión/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Extensión excepcional por unidad normativa Para respetar las reglas básicas del procedimiento constitucional, asegurar la efectividad de los derechos de participación y permitir una deliberación institucionalizada, el estudio que realiza la Corte Constitucional respecto de los decretos expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias debe restringirse a los preceptos acusados. Será posible ampliar el objeto del juicio de constitucionalidad a la ley de facultades, en aquellos casos en los que la unidad o integración normativa sea estrictamente necesaria, esto es, cuando para ejercer el control de constitucionalidad sobre el decreto demandado tal operación resulta indispensable, puesto que la proposición jurídica acusada, si bien tiene un contenido propio, se encuentra tan íntimamente ligada con contenidos jurídicos de la ley habilitante, que resulta imposible estudiar cabalmente su constitucionalidad sin analizar la ley de facultades. LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Extensión excepcional de control constitucional REGIMEN DE TRANSICION CONSTITUCIONAL-Inmediatez de medidas legislativas REGIMEN DE TRANSICION CONSTITUCIONAL-Determinación de estructura de administración nacional NORMA CONSTITUCIONAL TRANSITORIA-Carácter de decretos expedidos Los decretos expedidos por el Ejecutivo en ejercicio de las facultades conferidas por los artículos transitorios de la Carta, no obstante haber sido el resultado de una situación coyuntural y extraordinaria, que hizo necesario acudir a procedimientos legislativos eficaces para poner en marcha un nuevo ordenamiento constitucional, "son decretos de rango legislativo y carácter extraordinario pero con efectos [y naturaleza] similares a los de una ley ordinaria". FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Autonomía administrativa y presupuestal LEY ESTATUTARIA Y LEY ORDINARIA-Ambito de regulación/LEY ORDINARIA-Ambito normativo en materias del legislador estatutario/FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Regulación ordinaria y estatutaria El hecho de que una materia general sea o haya sido objeto de una ley estatutaria, no significa que todos los asuntos que guardan relación funcional con ella queden automáticamente excluidos del ámbito normativo propio de la ley ordinaria. En efecto, como ocurre en el caso de la Fiscalía General de la Nación, hay circunstancias en las que el legislador, (i.) reconociendo la autonomía que la Constitución predica de ciertas entidades –artículo 249 C.P.-, y (ii.) en atención a los requerimientos que una regulación exhaustiva demanda, ha permitido que sea a través del procedimiento legislativo común que se precisen ciertos aspectos centrales de un organismo determinado. LEY ESTATUTARIA Y LEY ORDINARIA-Regulación de materias afines LEY ESTATUTARIA-Finalidad La jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática en señalar que "el propósito de las Leyes Estatutarias no es el de regular en forma exhaustiva la materia que constituye su objeto", puesto que “estas leyes están encargadas de desarrollar los textos constitucionales que reconocen y garantizan los derechos fundamentales, [o cualquier otra materia sometida a dicho procedimiento], pero no fueron creadas dentro del ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística cualquier evento ligado a ellos, pues, de algún modo, toda la legislación, de manera más o menos lejana, se ve precisada a tocar aspectos que con ese tema se relacionan. LEY ORDINARIA Y LEY ESTATUTARIA DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Ambito de regulación LEY ESTATUTARIA DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Autonomía administrativa y presupuestal de Fiscalía LEY ORDINARIA DE LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Regulación de estructura y funcionamiento ESTATUTO ORGANICO DE LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Habilitación al Ejecutivo para expedición FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Creación, supresión y fusión de cargos bajo reserva legal COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Reserva legal de creación, supresión y fusión de cargos en Fiscalía LEY ESTATUTARIA-Características La Carta Política contempla la existencia de leyes de carácter estatutario, encargadas de la regulación de materias específicas de acuerdo con el artículo 152 Superior; estas disposiciones se caracterizan por estar sometidas a un trámite de aprobación más riguroso al corriente que (i.) exige la mayoría absoluta de los miembros del Congreso; (ii.) requiere ser aprobada dentro de una sola legislatura; y, (iii.) precisa de la revisión previa de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional. LEY ESTATUTARIA-Requerimientos LEY ESTATUTARIA-Concepto Se trata de leyes fundamentales para la regulación de asuntos medulares, expresamente señalados por el Constituyente, en la construcción del modelo político y jurídico que promueve la Carta Política de 1991. LEY ESTATUTARIA-Naturaleza material LEY ESTATUTARIA-Reserva material/LEY ESTATUTARIA-No reproducción por ley ordinaria o decreto El principio de reserva material que la Carta Política ha definido para estas leyes es inmodificable y ninguna autoridad estatal está habilitada para interferir con la competencia privativa del legislador estatutario. Esta regla se extiende no sólo a los eventos en que se pretenda expedir normas acerca de los temas señalados en el artículo 152 Superior sin acatar los lineamientos constitucionales, sino además, a las reproducciones parciales o totales de los textos estatutarios que sin ningún propósito autónomo duplican indebida e innecesariamente en leyes ordinarias o en decretos, disposiciones que están sometidas a restricciones en su proceso de formación y promulgación. LEY ESTATUTARIA DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Materias reguladas La necesidad de una ley estatutaria en esta materia tiene un sentido específico que no puede pasarse por alto: únicamente aquellas disposiciones que de una forma u otra (i.) afectan la estructura general de la administración de justicia, (ii.) establecen y garantizan la efectividad de los principios generales sobre el tema, o (iii.) desarrollan aspectos sustanciales de esta rama del poder público, deben observar los requerimientos especiales de la ley estatutaria. LEY ORDINARIA DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Materias reguladas/DECRETO EXTRAORDINARIO EN ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Materias reguladas Existen otros aspectos relacionados con la administración de justicia que bien pueden ser objeto específico de leyes ordinarias, códigos, o decretos proferidos en ejercicio de facultades extraordinarias, pues aunque versan sobre tópicos instrumentalmente conectados con la rama judicial, son ajenos a la órbita de reserva de la ley estatutaria en los términos señalados por esta Corporación. LEY ESTATUTARIA-Reserva/LEY ESTATUTARIA-No duplicidad por legislación ordinaria La posibilidad de coexistencia de distintos órdenes normativos que organizan una misma materia –considerada en términos generales- no habilita a las autoridades públicas para invadir la competencia del legislador estatutario regulando temas reservados, o reproduciendo (parcial o totalmente), disposiciones de rango superior. Tales actos resultan contrarios a la Constitución pues desconocen las competencias materiales señaladas en ese ordenamiento y crean una duplicidad innecesaria de normas, puesto que los preceptos estatutarios, mientras no exista una disposición de igual jerarquía que expresamente defiera a la ley común la regulación o desarrollo de algún tema, son de aplicación directa y, por tanto, no precisan de mediación normativa de ninguna naturaleza. De esta forma, se intenta prevenir los riesgos que acarrea la duplicación de disposiciones, para la unidad y coherencia del ordenamiento jurídico, salvaguardando el principio de reserva reconocido a las leyes estatutarias. DECRETO EXTRAORDINARIO-No duplicidad de legislación estatutaria POLICIA JUDICIAL-Reserva legal de dirección y coordinación de funciones LEY ESTATUTARIA DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Regulación de dirección y coordinación de policía judicial DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos INSTITUTO DE MEDICINA LEGAL Y CIENCIAS FORENSES-Ejercicio de funciones por Junta Directiva INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No correspondencia entre lo acusado y argumentado COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Requisitos para director del Instituto de Medicina Legal INSTITUTO DE MEDICINA LEGAL Y CIENCIAS FORENSES-Requisitos para ser director general FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Prohibiciones e incompatibilidades para ejercicio de cargos/DERECHOS DEL TRABAJADOR-Restricciones razonables Las restricciones que en la forma de prohibiciones o de incompatibilidades se le aplican a los derechos de los trabajadores de la Fiscalía General de la Nación son razonables, puesto que (i.) tienen fundamento constitucional expreso en los artículos 126 y 127 y su finalidad es importante ya que la exigencia de exclusiva disponibilidad que se predica de estos empleados tiene el propósito de garantizar la eficacia e independencia en el ejercicio de las funciones de investigación criminal y acusación ante los jueces penales, así como la continuidad en la prestación de un servicio público esencial; por otra parte (ii.) son legítimas, puesto que no apelan a criterios de diferenciación sospechosos, basándose en una categoría objetiva –ser empleado de la Fiscalía General-, que cobija a todos los integrantes de dicho ente; y finalmente, (iii.) son efectivamente conducentes, pues la relación entre la finalidad perseguida –independencia, calidad y transparencia en el servicio- y el medio empleado para alcanzarla –las aludidas prohibiciones o incompatibilidades-, cumple el criterio de idoneidad. FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Régimen autónomo LEY ORDINARIA DE LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Materias a regular Respecto del máximo ente de investigación criminal, le corresponderá a la ley ordinaria desarrollar los temas concernientes con su estructura y funcionamiento, en lo relacionado con (i.) la asignación de la planta de personal que corresponda, (ii.) su variación en los casos en que resulte necesario y (iii.) la fijación del manual de requisitos y funciones de cada uno de sus empleos. Esta facultad se precisa aún más en el caso del régimen de ingreso, permanencia y desvinculación (carrera administrativa). FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Prohibición de actividades ajenas al cargo/FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Dedicación exclusiva salvo docencia e investigación FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Prohibición de huelga/SERVICIO PUBLICO ESENCIAL DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Prohibición de huelga FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Incompatibilidad con el ejercicio de cargos REGIMEN DE CARRERA-Sentido y alcance SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Principio constitucional La Corte Constitucional ha precisado el contenido y alcance de la norma, la cual erige al sistema de carrera administrativa, como un verdadero principio constitucional del ordenamiento que desarrolla instrumentos para asegurar, sobre la base del mérito laboral, académico y profesional, la igualdad de oportunidades y el desempeño eficiente y honesto de las funciones públicas, el ingreso, la permanencia, la promoción y el retiro en los diferentes empleos del Estado. FUNCION PUBLICA-Finalidad principal La función pública presenta como propósito fundamental la defensa y realización de los intereses generales; y para ello, es necesario que se desarrolle con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, sin duda aplicables a las actividades administrativas y judiciales. CARRERA ADMINISTRATIVA-Retiro REGIMEN DE CARRERA-Desarrollo y complementación por legislador El régimen de carrera previsto por la Constitución para los funcionarios públicos puede ser desarrollado y complementado por el legislador, dentro del ámbito de sus competencias, bien por vía general o de manera específica, siempre con arreglo a los principios básicos que la rigen y el respeto por los valores, fines, derechos y deberes constitucionales. REGIMEN DE CARRERA DE LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Regulación por legislador extraordinario REGIMEN DE CARRERA DE LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Desvinculación por calificación insatisfactoria Referencia: expediente D-3197 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 5 (parcial), 9, 17 (parcial), 34 (parcial), 40 (parcial), 41 (parcial), 42 (parcial), 43, 52 (parcial), 54 (parcial), 78 (parcial), 81 (parcial), 103 (parcial) y 125 del Decreto Ley 261 de 2000. Actor: Alirio Uribe Muñoz Temas: Ámbito de revisión de los decretos expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias Límites de la competencia del legislador estatutario y del legislador ordinario en materia de administración de justicia Magistrado Ponente: Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA Bogotá, D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil uno (2001). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES GENERALES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Alirio Uribe Muñoz, actuando en representación de los miembros de la Junta Directiva del Sindicato Nacional de Empleados del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (SINDEMEDILEGAL), impugnó los artículos 5 (parcial), 9, 17 (parcial), 34 (parcial), 40 (parcial), 41 (parcial), 42 (parcial), 43, 52 (parcial), 54 (parcial), 78 (parcial), 81 (parcial), 103 (parcial) y 125 del Decreto Ley 261 de 2000 "por el cual se modifica la estructura de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones". 2. Estudiada la demanda, la Magistrada Sustanciadora[1] decidió inadmitir las acusaciones presentadas contra los artículos 5, 17 y 40 (todos de manera parcial); 41; 42 (parcial); 43 y 103 del Decreto Ley 261 de 2000, por considerar que “el demandante no presenta argumentos de carácter constitucional para sustentar su demanda”[2]. El término legal concedido para que el accionante corrigiera su escrito venció en silencio, razón por la cual se procedió a rechazar la demanda respecto de dichas normas. Luego, ante la presentación del recurso de súplica -dentro del plazo legal-, en el que el actor se limitó a hacer unas modificaciones menores a la demanda, la Sala Plena de la Corte Constitucional decidió rechazarlo, pues estimó que el peticionario “no expuso los motivos de inconformidad predicables de la decisión mediante la que se rechazó su demanda”[3]. 3. De este modo, cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. Ahora bien: en atención al número de artículos demandados, y con el propósito de facilitar la exposición, se procederá a presentar, en apartes separados, cada uno de los textos impugnados junto con los argumentos esgrimidos por el demandante, los intervinientes y el señor Procurador General de la Nación; luego, se expondrán las consideraciones hechas por la Corte frente a cada caso. 4. Por otra parte, habida cuenta de que las normas demandadas hacen parte de un decreto ley expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias que el Congreso otorgó al Ejecutivo, la Corte Constitucional deberá realizar una consideración preliminar con el propósito de sintetizar la doctrina que sigue la Corporación en estos eventos ya que este aspecto es común a todas las normas demandadas. II. SOBRE EL ÁMBITO DE REVISIÓN DE LOS DECRETOS EXPEDIDOS EN EJERCICIO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS. SINTESIS DEL CAMBIO DE JURISPRUDENCIA 1. La Corte Constitucional, consciente de que al revisar las demandas presentadas contra los decretos expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias, su jurisprudencia no había adoptado un procedimiento unificado[4], había decidido orientar su doctrina (en la sentencia C-1316 de 2000) “en el sentido de señalar que siempre que se acusen disposiciones o todo un decreto ley, expedido con fundamento en facultades extraordinarias es deber de la Corporación analizar si la ley de habilitación legislativa al conferirlas respetó los parámetros y exigencias establecidos en el artículo 150-10 de la Carta”[5]. Sin embargo, dicha doctrina, que tiene elementos valiosos luego acogidos en lo pertinente, fue modificada con motivo de la demanda formulada contra varios artículos del Decreto 274 del 2000 “Por el cual se regula el Servicio Exterior de la República y la Carrera Diplomática y Consular”[6]. Es necesario, entonces, recoger expresamente, tanto las razones en las que se fundamentó la Sala Plena para cambiar la jurisprudencia vigente sobre el particular, animada por el deseo de autolimitarse en el ejercicio de sus competencias, como el criterio que habrá de guiar el análisis en este proceso. Veamos: 1.1. En primer lugar, la anterior doctrina extendía, sin consideración ni limitación alguna, el juicio de constitucionalidad a una norma (la ley de facultades) que no había sido objeto de demanda, lo cual no se ajusta estrictamente al procedimiento que sobre el particular consagran la Constitución y la Ley. 1.2. Dicha ampliación de la competencia de la Corte, en los casos en los que la ley habilitante no había sido objeto de la demanda, impedía el ejercicio de los derechos y mecanismos de participación que se han establecido en el procedimiento de control de constitucionalidad, porque, respecto de la ley habilitante, no había oportunidad para la intervención de las autoridades comprometidas en la materia, ni de los ciudadanos interesados; tampoco se le permitía al señor Procurador presentar su concepto en cumplimiento de una de sus funciones constitucionales. 1.3. De esta forma, respecto de la ley de facultades, debido a este control oficioso, no se daba la necesaria controversia constitucional entre el demandante, los intervinientes en el proceso y el Procurador General de la Nación, lo cual llevaba a la Corte a pronunciarse sobre cuestiones respecto de las cuales no había deliberación pública institucional previa. 2. Por estas razones, para respetar las reglas básicas del procedimiento constitucional, asegurar la efectividad de los derechos de participación y permitir una deliberación institucionalizada, el estudio que realiza la Corte Constitucional respecto de los decretos expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias debe restringirse a los preceptos acusados. Será posible ampliar el objeto del juicio de constitucionalidad a la ley de facultades, en aquellos casos en los que la unidad o integración normativa sea estrictamente necesaria, esto es, cuando para ejercer el control de constitucionalidad sobre el decreto demandado tal operación resulta indispensable, puesto que la proposición jurídica acusada, si bien tiene un contenido propio, se encuentra tan íntimamente ligada con contenidos jurídicos de la ley habilitante, que resulta imposible estudiar cabalmente su constitucionalidad sin analizar la ley de facultades[7]. 3. En el presente caso, revisado el contenido de las disposiciones demandadas del Decreto Ley 261 de 2000, se encuentra que no es necesaria la integración normativa con la Ley 573 de 2000 –ley de facultades-, puesto que dichos preceptos son plenamente inteligibles por sí solos y el análisis de su constitucionalidad no depende de normas contenidas en otras regulaciones. Se procede, entonces, a estudiar, por separado, las normas demandadas. Antes, sin embargo, es necesario responder el cargo general presentado por el actor contra todos los artículos impugnados en el presente proceso. III. ACUSACION GENERAL CONTRA LAS NORMAS DEMANDADAS DEL DECRETO LEY 261 DE 2000 1. La demanda 1.1. Considera el actor que las normas demandadas del Decreto Ley 261 de 2000 desconocen "la primacía de la Constitución Política, en particular, sus artículos 5 y 6 transitorios"[8]. En efecto, las disposiciones constitucionales transitorias otorgaron facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir las normas que regulan la organización de la Fiscalía General de la Nación[9], dando vía libre a la expedición del Decreto 2699 de 1991, el cual, no fue improbado por la Comisión Legislativa. Ahora se pretende, a través del Decreto Ley 261 de 2000 (que deroga en lo pertinente al citado 2699 de 1991), reestructurar la Fiscalía sin tener en cuenta que la norma a la que remplaza era de mayor jerarquía por ser el resultado del querer del constituyente y no del Congreso. En este orden de ideas, cualquier reforma a la estructura interna de la Fiscalía debe respetar la naturaleza especial y preeminente de las normas jurídicas transitorias que, en desarrollo de la Constitución, le dieron origen. El nuevo estatuto de la Fiscalía debe ser expedido, entonces, “mediante una Ley del Congreso"[10], y no recurriendo a la concesión de facultades extraordinarias[11]. 2. Intervención de la Fiscalía General de la Nación 2.1. El ciudadano Alfonso Gómez Méndez, en su calidad de Fiscal General de la Nación, intervino en el presente proceso solicitando reiterar lo señalado en la Sentencia C-1546 de 2000, respecto del cargo general formulado, pues en dicha oportunidad se afirmó que "nada se opone a que los estatutos orgánicos de las entidades públicas, cuyo contenido es específico y totalmente diferente al de una ley orgánica, y que están contemplados en el numeral 7 del artículo 150 de la Carta, puedan ser objeto de facultades extraordinarias"[12]. 3. Concepto del Procurador General de la Nación 3.1. El señor Procurador General de la Nación en concepto Nº. 2427 recibido el 2 de febrero de 2001, también solicita a la Corte "estarse a lo resuelto en la Sentencia C-1546 de noviembre 21 de 2000", respecto del cargo general dirigido contra el Decreto Ley 261 de 2000. 4. Consideraciones y fundamentos 4.1. Problema jurídico 4.1.1. En primer lugar, corresponde a la Corte Constitucional establecer (i.) si la expedición de un cuerpo normativo encargado de reorganizar la estructura interna de la Fiscalía General de la Nación, materia que originalmente fue regulada en desarrollo del procedimiento excepcional establecido por la Constitución Política en los artículos 5 y 6, transitorios, está sometida, por esta circunstancia, a un trámite particular –argumento formal-. Igualmente, será necesario precisar (ii.) si en razón de la materia regulada por el Decreto Ley 261 de 2000, el Congreso no podía habilitar al ejecutivo para reorganizar la estructura interna del máximo ente de investigación criminal –argumento material- . De esta manera, se podrá establecer si es posible que el Congreso otorgue al Presidente precisas facultades extraordinarias para que desarrolle el tema. 4.2. Breve alusión al régimen de transición previsto en la Constitución 4.2.1. Tiene razón el actor al afirmar que el Decreto 2269 de 1991 por el cual originalmente se fijó la estructura interna de la Fiscalía General, fue expedido en cumplimiento de lo dispuesto por el literal a) del artículo 5 transitorio de la Constitución[13]. Tales normas tuvieron un origen excepcional "en la medida en que era urgente iniciar el funcionamiento de nuevos entes estatales, objetivo que hacía improcedente someter tal reglamentación al proceso legislativo ordinario"[14]. Además, "si bien la función de determinar la estructura de la administración nacional, así como las de crear, suprimir y fusionar los organismos administrativos del Estado del orden nacional, le corresponde de manera exclusiva al Congreso, de conformidad con lo establecido en el numeral 7° del artículo 150 de la Carta, la transición de un ordenamiento a otro y el proceso de implementación de sus disposiciones, requirió, en algunos casos, de medidas legislativas inmediatas que garantizaran el normal funcionamiento del Estado y sus entidades, y la no interrupción en los servicios y funciones a su cargo"[15]. Así, los decretos expedidos por el Ejecutivo en ejercicio de las facultades conferidas por los artículos transitorios de la Carta, no obstante haber sido el resultado de una situación coyuntural y extraordinaria, que hizo necesario acudir a procedimientos legislativos eficaces para poner en marcha un nuevo ordenamiento constitucional, "son decretos de rango legislativo y carácter extraordinario pero con efectos [y naturaleza] similares a los de una ley ordinaria"[16]; de tal manera, que el argumento formal que propone el actor, según el cual, las disposiciones expedidas en cumplimiento de los artículos transitorios de la Constitución están sometidas a un proceso especial que limita el campo de acción del legislador para encarar el diseño de la estructura interna de un ente como la Fiscalía –vía facultades extraordinarias-, no está llamado a prosperar, pues en virtud de la cláusula general de competencia asignada al Legislador, a él le corresponde modificar el Decreto 2269 de 1991 para regular el funcionamiento y la estructura interna de la Fiscalía General de la Nación[17]. 4.3. Sobre la materia regulada por el Decreto Ley 261 de 2000 4.3.1. También resulta necesario establecer si, habida cuenta de la materia regulada por el Decreto Ley 261 de 2000 –modificación de la estructura interna de la Fiscalía General de la Nación- y de su íntima conexión funcional con la organización de la administración de justicia –asunto objeto de ley estatutaria-, le estaba vedado al Congreso habilitar al Presidente de la República para la expedición de las normas del decreto en cuestión. No cabe duda que la reforma a la organización interna del máximo organismo de investigación en materia penal, es una labor que compromete la estructura y el funcionamiento de la administración de justicia. Sin embargo, la Constitución de 1991, aunque reconoce que la Fiscalía General de la Nación está integrada a la Rama Judicial, precisa que es un ente que "tendrá autonomía administrativa y presupuestal" (artículo 249 C.P.). Esta postura relativa al diseño institucional del Estado, obedece a la necesidad reconocida por los miembros de la Asamblea Nacional Constituyente de otorgar al máximo organismo de investigación criminal, en razón de las delicadas funciones que cumple, “un origen, una estructura, una organización y una libre designación de subalternos (por lo menos mientras se desarrolla la carrera de fiscal investigador) completamente distintos y separados de los que ya tienen los jueces”[18]. Ahora bien: el hecho de que una materia general sea o haya sido objeto de una ley estatutaria, no significa que todos los asuntos que guardan relación funcional con ella queden automáticamente excluidos del ámbito normativo propio de la ley ordinaria. En efecto, como ocurre en el caso de la Fiscalía General de la Nación, hay circunstancias en las que el legislador, (i.) reconociendo la autonomía que la Constitución predica de ciertas entidades –artículo 249 C.P.-, y (ii.) en atención a los requerimientos que una regulación exhaustiva demanda, ha permitido que sea a través del procedimiento legislativo común que se precisen ciertos aspectos centrales de un organismo determinado. Tal autorización ha sido aceptada y justificada por la propia Corte Constitucional[19]. Así, no es posible afirmar –como lo hace el actor- que toda regulación de temas afines con el objeto de una ley estatutaria, obliga a seguir el procedimiento restrictivo y más exigente previsto por el Constituyente para su formación[20], pues cuando el mismo legislador estatutario defiere dicha reglamentación a la ley ordinaria tal procedimiento se hace innecesario. Por otra parte, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática en señalar que "el propósito de las Leyes Estatutarias no es el de regular en forma exhaustiva la materia que constituye su objeto"[21], puesto que “estas leyes están encargadas de desarrollar los textos constitucionales que reconocen y garantizan los derechos fundamentales, [o cualquier otra materia sometida a dicho procedimiento], pero no fueron creadas dentro del ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística cualquier evento ligado a ellos, pues, de algún modo, toda la legislación, de manera más o menos lejana, se ve precisada a tocar aspectos que con ese tema se relacionan. (Subraya no original)[22]. De este modo, cuando el Congreso expidió la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, reconoció la conveniencia de dotar a la Fiscalía de la independencia administrativa y presupuestal –ya establecida en la Constitución- para el adecuado cumplimiento de sus funciones y, además, señaló la necesidad de que fuera a través de una ley ordinaria que se determinara su estructura y funcionamiento; así mismo, contempló la posibilidad que el Fiscal General desarrollara la correspondiente estructura con la sujeción a los principios y reglas generales que defina dicha ley. Esto es lo que dice al respecto la referida ley: ARTICULO 30. ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DE LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION. Corresponde a la Ley determinar la estructura y funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación. El Fiscal General desarrollará dicha estructura con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley. En desarrollo de tal facultad, asignará la planta de personal que corresponda a cada dependencia, podrá variarla cuando lo considere necesario y establecerá el manual de requisitos y funciones de cada uno de los empleos. En ejercicio de estas atribuciones, el Fiscal General no podrá crear, con cargo al Tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales[23]. Por su parte, la Corte Constitucional al efectuar la revisión previa del Proyecto de Ley Estatutaria, en los términos que señala la Constitución –artículo 153 C.P.-, expresó como argumentos para respaldar la exequibilidad de las normas, los siguientes: "[L]a Constitución Política le asignó a la Fiscalía General de la Nación un status especial en relación con las otras entidades que hacen parte de la rama judicial del poder público. Esa diferenciación se establece a partir de la autonomía presupuestal y administrativa que se le confiere al ente acusador (Art. 249 C.P.), de forma tal que este pueda definir los asuntos sobre los que versan estas materias en forma independiente, sin depender para ello del órgano al que constitucionalmente se le ha otorgado de manera general esa atribución dentro de la rama, esto es, el Consejo Superior de la Judicatura. Dentro de ese mismo orden de ideas, la Corte estima que la autonomía a la que se ha venido haciendo referencia abarca todos los aspectos propios de las decisiones administrativas y presupuestales, entre los que se encuentran, lógicamente, la definición de la estructura de la Fiscalía, la determinación de la planta de personal y la asignación del manual de requisitos y de funciones. "Las anteriores consideraciones no significan de modo alguno que el ente acusador goce de plena autonomía para ejercer las atribuciones en comento, pues resulta claro que el Congreso, a través de una ley ordinaria, deberá definir ciertos aspectos presupuestales y administrativos de la Fiscalía. Tal es el caso, por ejemplo, de la fijación de la planta de personal -la cual habrá de depender necesariamente de la normas relacionadas con la carrera administrativa-, o del manual de funciones que igualmente deberá ser determinado por el legislador"[24]. Estas disposiciones no desconocen las atribuciones otorgadas al Consejo Superior de la Judicatura para "(c)rear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia" o "dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia" (artículo 257, numerales 2 y 3 C.P.), "pues estos constituyen, por así decirlo, la regla general en materia de la estructura y funcionamiento de la administración de justicia, regla frente a la cual la misma Carta Política determinó ciertas excepciones, como es el caso del tratamiento singular y especial que se le ha conferido a la Fiscalía en la Constitución"[25]. Nada impide al legislador, de acuerdo con lo que se ha dicho, para que en ejercicio de la competencia general que le reconoce la Constitución (artículo 150 numeral 7 C.P.) y cumpliendo la atribución a él reconocida por la Ley 270 de 1996, pueda habilitar al Ejecutivo para la expedición de un estatuto orgánico[26] de la Fiscalía General de la Nación[27]. Por estas razones, el cargo general presentado contra las normas del Decreto Ley 261 de 2000 demandadas en el presente proceso, no está llamado a prosperar. IV. ARTÍCULO 9 DEL DECRETO LEY 261 DE 2000 1. Norma acusada Se transcribe a continuación el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº. 43.903 del 22 de febrero de 2000. "Decreto Ley 261 de 2000 (22 de febrero) "Por el cual se modifica la estructura de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones "Artículo 9. Corresponde al Fiscal General de la Nación crear, suprimir, fusionar y modificar en su número y localización las Unidades Nacionales de Fiscalías; las Direcciones Seccionales del Cuerpo Técnico de Investigación y sus unidades adscritas y las Direcciones Seccionales Administrativas y Financieras, de acuerdo con las necesidades del servicio y con sujeción a lo señalado en el inciso segundo artículo 30 de la Ley 270 de 1996 ". 2. La demanda 2.1. Respecto del artículo 9 del Decreto 261 de 2000, el demandante señala que es contrario a la Constitución, puesto que la atribución de modificar la estructura interna de la Fiscalía General de la Nación ("creando, suprimiendo y modificando las unidades de la Fiscalía...") es una competencia privativa e indelegable del legislador. La norma impugnada desconoce, por lo tanto, lo dispuesto en los artículos 150 numeral 7, y 253 de la Carta Política que, en esencia, defieren a la ley la determinación de la estructura y el funcionamiento del máximo ente de investigación criminal[28]. 3. Intervención de la Fiscalía General de la Nación 3.1. El señor Fiscal General de la Nación pide "estarse a lo resuelto" en la aludida sentencia C-1546 de 2000, que declaró exequible el artículo 9 del Decreto 261 de 2000, salvo las expresiones "crear, suprimir, fusionar y...", objeto de las acusaciones hechas en el presente proceso[29]. 4. Concepto del Procurador General de la Nación 4.1. También solicita el señor Procurador: "estarse a lo resuelto en la Sentencia C-1546 de noviembre 21 de 2000", respecto del cargo dirigido contra el artículo 9 del Decreto Ley 261 de 2000. 5. Consideraciones y fundamentos 5.3. Sobre el artículo 9 del Decreto Ley 261 de 2000. Cosa juzgada constitucional 5.3.1. Esta disposición, parcialmente demandada, ya fue objeto de estudio por parte de la Corte Constitucional. En efecto, como lo señalan los intervinientes, en la ya referida Sentencia C-1546 de 2000[30], la Sala Plena de la Corporación consideró que el artículo 9 del Decreto Ley 261 de 2000 era concordante con la Constitución Política, "salvo las expresiones ´crear, suprimir, fusionar y... y... número´" contenidas en dicho precepto que, en consecuencia, fueron declaradas inexequibles sin condicionamiento alguno[31]. En dicha oportunidad se afirmó: “4.4. Pues bien, las facultades de creación, supresión y fusión de cargos de la Fiscalía General de la Nación están sometidas a reserva de ley, en sentido formal… Por consiguiente, esas atribuciones no podían ser delegadas al Fiscal, sino que debían ser reguladas por el Ejecutivo, en los estrictos y precisos términos de la ley habilitante. Esta posición reitera lo afirmado por esta Corporación, para el caso del Contralor General de la Nación, en sentencia C-527 de 1994, en la cual dijo que “el Legislador no puede delegar en el Contralor la facultad de suprimir, fusionar y crear cargos en la Contraloría”, en tanto y cuanto esas atribuciones son de tipo normativo que sólo pueden ser trasladadas a otras entidades, a través de ley orgánica. (…) Por estas razones, la delegación que el Ejecutivo realizó al Fiscal de las facultades de creación, fusión y supresión de cargos en la Fiscalía, es inconstitucional, por lo que no puede mantenerse el ordenamiento jurídico, los apartes contenidos en los artículos 17-20 y 9º del Decreto 261 de 2000; este último que regula en particular algunos empleos que integran la estructura de la Fiscalía General de la Nación. Así, al operar el fenómeno de cosa juzgada constitucional, tal y como lo señala el artículo 243 Superior, la Corte ordenará estarse a lo resuelto en la aludida Sentencia C-1546 de 2000. V. ARTICULO 34 DEL DECRETO 261 DE 2000 1. Norma demandada Este es el texto del artículo 34 del Decreto Ley 261 de 2000 (las expresiones demandadas están subrayadas): "Artículo 34. Dirección y coordinación de la Policía Judicial. El Fiscal General de la Nación o sus delegados tienen a su cargo dirigir y coordinar las funciones de policía judicial que en forma permanente cumplen la Policía Nacional, demás organismos previstos en la ley y los restantes entes públicos a los cuales de manera transitoria en Fiscal General les haya atribuido tales funciones, todas las cuales ejercerá con arreglo a la ley, de manera permanente, especial o transitoria, directamente o por conducto de los organismos que ésta señale. "La omisión en el cumplimiento de las órdenes, directrices, orientaciones y términos que imparta la Fiscalía para el cumplimiento de las funciones de policía judicial, constituye causal de mala conducta, sin perjuicio de la responsabilidad administrativa, penal y civil del infractor. "El Fiscal General de la Nación, bajo su responsabilidad, separará en forma inmediata de las funciones de policía judicial al servidor que omita el cumplimiento de tales órdenes, directrices, orientaciones y términos. Si tal servidor no es funcionario o empleado de la Fiscalía, el Fiscal que dirija la investigación lo pondrá a disposición de su nominador quien iniciará el proceso disciplinario correspondiente, sin perjuicio de las demás investigaciones a que haya lugar. "Parágrafo. Se exceptúa de lo dispuesto en este artículo la estructura y funciones de policía judicial de la Procuraduría General de la Nación, de acuerdo con lo señalado por el artículo 277 de la Constitución Política". 2. La demanda 2.1. En opinión del actor "resulta inconstitucional que el Decreto 261 de 2000 otorgue facultades al Fiscal General de la Nación para que asigne de manera transitoria funciones de policía judicial"[32]. Añade que "esta atribución es inconstitucional conforme al artículo 250 de la Constitución Nacional ya que es la ley, única y exclusivamente ella, quien debe establecer las funciones de policía judicial y no la discrecionalidad (sic) que se pretende dar a la figura del Fiscal General de la Nación para asignar esas atribuciones de policía judicial"[33]. 2.2. Igualmente, resulta contrario a la Constitución que el Fiscal General pueda separar de sus funciones, de forma inmediata, al servidor que omita el cumplimiento de las órdenes, directrices, orientaciones y términos que imparta la fiscalía para el cumplimiento de sus funciones, pues de esta manera, la estabilidad laboral de quienes prestan sus servicios al máximo ente de investigación criminal (derivados de la carrera administrativa o de la carrera judicial), "está sometida a la mera discrecionalidad del Fiscal General, violentándose además el debido proceso por omitirse los derechos a favor del funcionario que vaya a ser sancionado por la omisión del cumplimiento de las órdenes impartidas por el Fiscal"[34]. 3. Intervención de la Fiscalía General de la Nación 3.1. El señor Fiscal defiende la exequibilidad de la norma parcialmente demandada, señalando que el primer aparte impugnado del artículo 34 del Decreto Ley 291 de 2000, "no va más allá de desarrollar una potestad que el Mandato Superior le otorga al señor Fiscal General de la Nación y al preceptuarla (sic), transcribe textualmente los términos del artículo 33 de la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia, disposición que la Corte Constitucional en el fallo C-037 de 1996 halló conforme con el mandato Superior"[35]. 3.2. Respecto de la otra expresión acusada de la misma norma, debe tenerse en cuenta "que el precepto no consagra una sanción sin que previamente haya mediado el debido proceso. Se trata de una medida precautelativa, encaminada a optimizar esa especial protección de servicio constituída por las funciones de policía judicial que hacen parte de una actividad pública como es la administración de justicia en la que debe prevalecer el interés general"[36] Adicionalmente, “el segundo aparte que se cuestiona del artículo 34 del Decreto 261 de 2000 es una reproducción textual del 33 de la Ley 270 de 1996 declarado exequible por la Corte en la sentencia C-037 de 1996”[37]. 4. Concepto del Procurador General de la Nación 4.1. "Este precepto se encuentra en el capítulo sexto del Decreto 261 de 2000, denominado "De la Policía Judicial", tema del cual no podía ocuparse el referido decreto debido a que las facultades extraordinarias que se le concedieron al Presidente de la República en la Ley 573 de 2000 no podían utilizarse para modificar códigos, y como las normas de policía judicial hacen parte del Código de Procedimiento Penal, la Corte Constitucional en sentencia C-1374 de 2000 declaró inconstitucional las expresiones "...y dictar normas sobre policía judicial en lo que no corresponda a las materias reguladas por los Códigos Penal y de Procedimiento Penal", pertenecientes al artículo 1, numeral 3, de la Ley 573 de 2000, razón por la cual respecto del artículo 34 del Decreto 261 de 2000 se presenta el fenómeno de la inconstitucionalidad por consecuencia y por ello se solicitará a la Corte Constitucional que lo declare inexequible a partir de la fecha de su promulgación, pues al declarar inconstitucionales las precitadas expresiones del artículo 1, numeral 3 de la Ley 573 de 2000, el Presidente de la República perdió las atribuciones legislativas derivadas de las facultades extraordinarias para regular los aspectos relacionados con la Policía Judicial, por ende el soporte jurídico del artículo 34 del Decreto 261 de 2000 ha desaparecido y por lo tanto no puede tener efecto alguno en nuestro ordenamiento"[38]. 5. Consideraciones y fundamentos 5.1. Problema jurídico 5.1.1. Como bien lo señala uno de los intervinientes, el contenido material del artículo 34 del Decreto 261 de 1994 reproduce casi integralmente el texto del artículo 33 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia[39], cuyo proyecto, tal y como lo señala la Constitución (artículo 153 C.P.), fue revisado por esta Corporación. Este hecho es particularmente importante, pues la Corte Constitucional deberá establecer si el Presidente de la República puede efectuar una reproducción –total o parcial- de un texto normativo perteneciente a una ley estatutaria, o si por el contrario, como lo expone el actor ello infringe el Ordenamiento Superior al invadir la competencia propia que se le reconoce al legislador estatutario. 5.2. Sobre el objeto de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. 5.2.1. Como se ha dicho, la Carta Política contempla la existencia de leyes de carácter estatutario, encargadas de la regulación de materias específicas de acuerdo con el artículo 152 Superior; estas disposiciones se caracterizan por estar sometidas a un trámite de aprobación más riguroso al corriente que (i.) exige la mayoría absoluta de los miembros del Congreso; (ii.) requiere ser aprobada dentro de una sola legislatura; y, (iii.) precisa de la revisión previa de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional. También desde el punto de vista material, las leyes estatutarias están sometidas a ciertos requerimientos, pues su contenido ha sido expresamente señalado en la Constitución. Sobre este particular, existen algunos antecedentes en los debates de la Asamblea Nacional Constituyente que contribuyen a develar el sentido y la finalidad de su consagración en el texto de la Constitución: “Los miembros de la Comisión Tercera fuimos dando pasos graduales tendientes a desenvolver y concretar el concepto [de ley estatutaria] de manera que cubriera aquellas situaciones que reclaman una normatividad especial. De allí que el fin primero y último del precepto se dirige a proporcionar una solución jurídica a las nuevas realidades que la Asamblea debe afrontar y resolver dentro del orden constitucional en gestación. Se pensó, entonces, que una ley estatutaria podría proporcionar la estructura legal adecuada para regular materias atinentes a los derechos fundamentales, la administración de justicia, el régimen electoral y la participación ciudadana. Añádase a lo anterior que un mandamiento de esa naturaleza tiene la virtud de liberar el texto constitucional de la regulación detallada. “El precepto contenido en un artículo nuevo fue revestido de una categoría especial, pues se trata de una disposición a la que se le confiere valor constitucional. Por su rango superior a la ley ordinaria, su estabilidad y permanencia proporcionada por su particular sistema de aprobación, modificación y derogación; por su trámite excepcional, que no podrá exceder de una legislatura, y el requisito de revisión previa de constitucionalidad del proyecto antes de su perfeccionamiento, deja bien claro el pensamiento de los miembros de la Comisión acerca de la particular naturaleza jurídica con la cual se la dota. Su carácter aparece, pues, definido tanto por el método de aprobación de la norma como por su contenido. Su valor constitucional asienta con precisión su función organizativa tratándose de las ramas del poder público o de las instituciones del Estado en función del cual su alcance será la definición de la naturaleza de los mismos y la estructura de sus funciones, de conformidad con sus finalidades respectivas”[40]. Se trata pues, de leyes fundamentales para la regulación de asuntos medulares, expresamente señalados por el Constituyente, en la construcción del modelo político y jurídico que promueve la Carta Política de 1991. La naturaleza especial que desde el punto de vista material identifica a estas leyes no se traduce –como ya fue señalado-, en el deber de agotar la regulación de los asuntos que constituyen su objeto. Esta interpretación estricta de la órbita de las leyes estatutarias, animada por la necesidad de evitar que su radio de acción se amplíe hasta el punto de vaciar la competencia de las leyes ordinarias, no significa que las materias que le son propias pueden ser objeto de otros instrumentos jurídicos. En este sentido, el principio de reserva material que la Carta Política ha definido para estas leyes es inmodificable y ninguna autoridad estatal está habilitada para interferir con la competencia privativa del legislador estatutario. Esta regla se extiende no sólo a los eventos en que se pretenda expedir normas acerca de los temas señalados en el artículo 152 Superior sin acatar los lineamientos constitucionales, sino además, a las reproducciones parciales o totales de los textos estatutarios que sin ningún propósito autónomo –como, por ejemplo, la compilación normativa: valiosa y deseable dentro de un ordenamiento jurídico caracterizado por una inmensa producción normativa no sistematizada- duplican indebida e innecesariamente en leyes ordinarias o en decretos, disposiciones que están sometidas a restricciones en su proceso de formación y promulgación. Esta regla, que va de la mano de la doctrina constitucional elaborada en la materia, busca preservar la coordinación y coherencia del sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico y defiende las competencias delineadas por la Carta Política en materia legislativa. Su fundamento se encuentra antes que en un capricho formalista, en la necesidad de preservar la integridad de ciertos asuntos esenciales dentro de la comunidad política que se han sometido a un procedimiento de creación calificado, para asegurar un proceso de deliberación y participación más intenso, una estabilidad normativa y un control oportuno sobre su contenido. 5.2.2. De cara a la administración de justicia –uno de los asuntos reservados a la ley estatutaria- estos señalamientos son plenamente aplicables, y resultan útiles para afrontar la acusación que propone el actor. Sin profundizar en el tema, es claro que la necesidad de una ley estatutaria en esta materia tiene un sentido específico que no puede pasarse por alto: únicamente aquellas disposiciones que de una forma u otra (i.) afectan la estructura general de la administración de justicia, (ii.) establecen y garantizan la efectividad de los principios generales sobre el tema, o (iii.) desarrollan aspectos sustanciales de esta rama del poder público, deben observar los requerimientos especiales de la ley estatutaria[41]. Ciertamente, existen otros aspectos relacionados con la administración de justicia que bien pueden ser objeto específico de leyes ordinarias, códigos, o decretos proferidos en ejercicio de facultades extraordinarias, pues aunque versan sobre tópicos instrumentalmente conectados con la rama judicial, son ajenos a la órbita de reserva de la ley estatutaria en los términos señalados por esta Corporación. Sin embargo, la posibilidad de coexistencia de distintos órdenes normativos que organizan una misma materia –considerada en términos generales- no habilita a las autoridades públicas para invadir la competencia del legislador estatutario regulando temas reservados, o reproduciendo (parcial o totalmente), disposiciones de rango superior. Tales actos resultan contrarios a la Constitución pues desconocen las competencias materiales señaladas en ese ordenamiento y crean una duplicidad innecesaria de normas, puesto que los preceptos estatutarios, mientras no exista una disposición de igual jerarquía que expresamente defiera a la ley común la regulación o desarrollo de algún tema, son de aplicación directa y, por tanto, no precisan de mediación normativa de ninguna naturaleza. De esta forma, se intenta prevenir los riesgos que acarrea la duplicación de disposiciones, para la unidad y coherencia del ordenamiento jurídico, salvaguardando el principio de reserva reconocido a las leyes estatutarias. En el presente caso, el artículo 34 del Decreto Ley 261 de 2000 reproduce parcialmente el artículo 33 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia[42]. Teniendo en cuenta que dicha duplicación no tiene una finalidad autónoma –como la recopilación y ordenación del derecho vigente-, ni es el resultado de la atribución deferida por la Ley 270 de 1996 para que mediante una ley ordinaria se determinara la estructura y funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación[43], el Presidente de la República está invadiendo el campo de competencia del legislador estatutario. En efecto, la dirección y la coordinación de las funciones de policía judicial son materias expresamente reguladas por la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (íntimamente vinculadas a su estructura general y a la definición de sus principios sustanciales[44]), de manera tal, que no le es dado a ninguna otra autoridad pública regularlas, sin infringir, en los términos señalados, la Constitución Política –artículos 152 y 153, entre otros-. Estas razones resultan suficientes para declarar inexequible el artículo 34 del Decreto Ley 261 de 2000, en defensa de la integridad y unidad del ordenamiento jurídico y del sistema de fuentes definido por la Constitución Política; así, serán las disposiciones de la Ley Estatutaria las que continuarán regulando la materia. En este orden de ideas, resulta innecesario estudiar el argumento presentado por el señor Procurador General de la Nación mediante el que se solicita la declaración de inexequibilidad por consecuencia de la norma demandada. VI. ARTICULO 52 DEL DECRETO LEY 261 DE 2000 1. Norma demandada A continuación se transcribe el texto del artículo 52 del Decreto Ley 261 de 2000 que señala las funciones de la Junta Directiva del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (se subrayan las expresiones demandadas): "Artículo 52. Son funciones de la Junta Directiva: "1. Formular las políticas, estrategias y planes generales del Instituto. "2. Aprobar el proyecto de Presupuesto de Gastos e Inversiones conforme a las disposiciones legales establecidas en este Decreto y en el Estatuto Orgánico del Presupuesto. "3. Crear reservas y fondos especiales y reglamentar su inversión, destinación y administración. "4. Establecer y reglamentar el régimen administrativo y de carrera de conformidad con los lineamientos generales consagrados en este Decreto para la Fiscalía General de la Nación. "5. Desarrollar la estructura interna del Instituto en lo no previsto en este decreto, dentro de los lineamientos consignados en él, previo proyecto presentado por el Director General". (...) 2. La demanda 2.1. En opinión del actor, la posibilidad que se le reconoce al Fiscal General de la Nación para establecer y reglamentar el régimen y estructura internas del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, contraría el Ordenamiento Superior, pues dicha organización debe ser determinada por el legislador mediante la expedición de una ley. Sobre el particular señala: "el ejercicio de todas estas facultades se traducen en una variación de la estructura de la Fiscalía por el propio Fiscal General de la Nación y no por el legislador"[45]; luego añade: "es la ley única y exclusivamente la encargada de la conformación de la estructura y de las funciones de la Fiscalía General de la Nación, siendo esto una disposición constitucional que en concordancia con el artículo 4 de la Carta Política, prevalece sobre las demás normas como el Decreto 261 de 2000"[46]. 3. Intervención de la Fiscalía General de la Nación 3.1. Sobre este particular, el señor Fiscal General se limita a expresar que las facultades que el actor demanda del artículo 52 del Decreto 261 de 2000 "están dadas bajo los lineamientos dados por dicha regulación para la Fiscalía General de la Nación, facultades reproducidas del artículo 159 de la Ley 270 de 1996, toda vez que en el artículo 253 C.P. se establece que: la ley determinará lo relativo a la estructura y funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación, al ingreso por carrera y al retiro por servicio..."[47]. 4. Concepto del Procurador General de la Nación 4.1. Al revisar el contenido del artículo 52 del Decreto Ley 261 de 2000 se observa que "éste en manera alguna otorga facultades al Fiscal General de la Nación, como lo asevera el actor, pues el precepto acusado lo que hace es señalar las funciones de la Junta Directiva del Instituto Nacional de Medicina Legal, la cual se encuentra integrada por varios servidores públicos, entre ellos el Fiscal General de la Nación o el Vicefiscal, quien la presidirá. Como la disposición acusada por el actor no contiene la hipótesis normativa que éste infirió, se solicitará a ese Alto Tribunal que se declare inhibida para pronunciarse respecto de los numerales 4 y 5 del artículo 52 del Decreto 261 de 2000, por ineptitud sustantiva de la demanda"[48]. 5. Consideraciones y fundamentos 5.1. Problema Jurídico 5.1. Al examinar una norma que regula las funciones de la Junta Directiva de Instituto de Medicina Legal (cuerpo colegiado integrado por varios funcionarios públicos y no sólo por el Fiscal General de la Nación), el actor pretende derivar una serie de atribuciones, radicadas en cabeza del Fiscal General, que resultan contrarias a la Constitución. Como bien lo señala el señor Procurador en su concepto, el cargo así formulado, contraviene la técnica procesal señalada en la ley respecto de los requisitos que ha de cumplir una demanda de inconstitucionalidad[49]. Por esta razón, la Corte Constitucional deberá hacer una alusión puntual a la obligación radicada en cabeza de todos los ciudadanos que ejercitan la acción publica de inconstitucionalidad, de cumplir con los requisitos señalados para la demanda en dicho proceso. En particular, se hará referencia a aquél que tiene que ver con la necesidad de presentar una acusación que pueda predicarse del texto normativo que se demanda. 5.2. Sobre los requisitos de las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad 5.2.1. El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991[50] establece los elementos indispensables que debe reunir la demanda en los procesos de inconstitucionalidad. Se trata de “unos requisitos mínimos razonables que buscan hacer más viable el derecho [de participación política], sin atentar en ningún momento contra su núcleo esencial”[51]. Así, si un ciudadano demanda una norma, “debe cumplir no sólo formalmente sino también materialmente estos requisitos, pues si no lo hace, hay una ineptitud sustancial de la demanda”[52] que impide que la Corte se pronuncie de fondo. Además, el artículo 241 de la Constitución consagra de manera expresa las funciones de la Corte ,y señala que a ella le corresponde la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos del artículo. Según esa norma, “no corresponde a la Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal”[53]. En el presente caso, el actor presenta una acusación en contra del artículo 52 del Decreto Ley 261 de 2000, que constituye una suposición acerca de una prescripción legal que no está contenida dentro de la norma impugnada, pues las funciones de la Junta Directiva del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses son ejercidas por un grupo de personas de las que el Fiscal General (o el Vicefiscal) hace parte[54], sin que se pueda afirmar que sus decisiones correspondan a la voluntad exclusiva de un solo funcionario o se traduzcan en la variación de la estructura interna de la Fiscalía. Por otro lado, las tareas encomendadas a este órgano colegiado se relacionan exclusivamente con la formulación de las políticas, las estrategias y planes generales del Instituto de Medicina Legal[55], actividades que en ningún momento afectan la organización del máximo ente investigativo[56], como lo afirma el demandante. Ahora: sobre este vicio en la presentación de una demanda de inconstitucionalidad, la Corte ha dicho: “Para que la Corte Constitucional pueda establecer, con fuerza de verdad jurídica, la inexequibilidad que ante ella se solicita, es indispensable que la demanda recaiga sobre un texto real y no simplemente deducido por el actor o implícito. “Es verdad que la Corte, al efectuar el cotejo de...