Sentencia C-665 de 2016

C-665-16 Sentencia C-665/16 PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2016-Traslado al Fosyga de los recursos de las Cajas de Compensación Familiar no utilizados o transferidos para financiar el Régimen Subsidiado/TRASLADO AL FOSYGA DE RECURSOS ADMINISTRADOS POR LAS CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR Y DESTINADOS A FINANCIAR EL REGIMEN SUBSIDIADO EN SALUD-Conexidad temática, sistemática y teleológica con la Ley de Presupuesto para el 2016, sin que exceda la vigencia fiscal, ni desconozca el objeto para el cual fue creada la contribución prevista en el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011 TRASLADO AL FOSYGA DE LOS RECURSOS DE LAS CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR EN EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2016-No lesiona el principio de unidad de materia TRASLADO AL FOSYGA DE LOS RECURSOS DE LAS CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR EN EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2016-No viola el principio de anualidad al no exceder la vigencia fiscal TRASLADO AL FOSYGA DE LOS RECURSOS DE LAS CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR EN EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2016-No desconoce la destinación o sentido de la norma TRASLADO AL FOSYGA DE LOS RECURSOS DE LAS CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR EN EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2016-Alcance no debe generar condicionamiento alguno ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Mecanismo de participación ciudadana ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ejercicio/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargas mínimas ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos formales mínimos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Pronunciamiento sobre disposiciones vigentes o sobre aquellas que habiendo perdido su vigencia continúen produciendo efectos/SUSTRACCION DE MATERIA-Abstención de adelantar juicio de inconstitucionalidad cuando norma desaparece del ordenamiento jurídico y no produce efectos jurídicos CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Asunción excepcional cuando disposiciones se han consolidado y no se encuentran vigentes PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Aplicación PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Antecedente legislativo/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Racionalización y tecnificación de la actividad legislativa/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Triple dimensión/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Exigencia de este principio se concreta en una restricción deliberativa temática PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Consagración constitucional/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexión entre el título de la norma y su contenido PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance/UNIDAD DE MATERIA-No es sinónimo de simplicidad temática/UNIDAD DE MATERIA-Principios de razonabilidad y proporcionalidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad material, causal, teleológica o sistemática PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Determinación de la línea que estructura la ley SISTEMA ECONOMICO SOCIAL DE MERCADO-Configuración constitucional/SISTEMA ECONOMICO SOCIAL DE MERCADO-Ligado a la fórmula social y de derecho del Estado/SISTEMA ECONOMICO SOCIAL DE MERCADO-Incluye el Plan Nacional de Desarrollo y las Leyes Anuales de Presupuesto REGIMEN DEL PRESUPUESTO-Consagración constitucional PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION EN LA LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Composición PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Particularidades/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Alcance PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Conexidad instrumental estricta PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Sujeción/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Visión normativa PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Aplicabilidad de operadores deónticos/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Permisión y prohibición PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Conexidad temática, causal, teleológica y sistemática/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Elementos DERECHO A LA SALUD-Alcance SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Creación/SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Regímenes/SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Normatividad vigente FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTIA FOSYGA-Administración de recursos destinados al régimen subsidiado en salud/FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTIA FOSYGA-Manejo por encargo fiduciario/FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTIA FOSYGA-Subcuentas/SUBCUENTA DE SOLIDARIDAD DEL FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTIA FOSYGA-Recursos de las Cajas de Compensación destinados a subsidios de salud SUBSIDIO FAMILIAR ADMINISTRADO POR LAS CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR-Recaudo destinado a financiar el régimen subsidiado en salud CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR-Administración de recursos del régimen subsidiado REGIMEN SUBSIDIADO DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Flujo financiero de recursos SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Destinación de recursos a favor de las Cajas de Compensación/RECURSOS DE LAS CAJAS DE COMPENSACION-Destinación LEY QUE CREA MECANISMO DE PROTECCION AL CESANTE-Destinación/LEY QUE CREA MECANISMO DE PROTECCION AL CESANTE-Creación del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante/FONDO DE SOLIDARIDAD DE FOMENTO AL EMPLEO Y PROTECCION AL CESANTE-Administración y financiación UNIDAD DE PAGO POR CAPITACION DEL REGIMEN SUBSIDIADO-Financiación TRASLADO AL FOSYGA DE LOS RECURSOS DE LAS CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR EN EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2016-Consecuencias LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Partes Referencia: Expediente D-11473 Actor: Juan Carlos Esguerra Portocarrero y otro Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016”. Magistrada Ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil dieciséis (2016). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución, el ciudadano Juan Carlos Esguerra Portocarrero y la Caja Colombiana de Subsidio Familiar - Colsubsidio[1] demandaron el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016”, por considerar que la disposición desconoce los artículos 4, 150 numerales 3º y 12, 151, 158, 169, 346 y 347 de la Constitución. 2. Mediante auto del veintiuno (21) de junio de dos mil dieciséis (2016) se admitió la acción, y se ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Senado de la República; a los Ministerios de Salud y Protección Social, Hacienda y Crédito Púbico, y Trabajo; a la Superintendencia del Subsidio Familiar; al Departamento Nacional de Planeación; a la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar; a las facultades de Derecho de la Universidad Javeriana y Externado de Colombia - Departamento de Derecho Fiscal; al Centro de Investigaciones para el Desarrollo de la Universidad Nacional; a la Organización Iberoamericana de Seguridad Social; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia; a la Contraloría General de la República; y, a la Procuraduría Delegada para Asuntos del Trabajo. De igual modo se ordenó correr traslado al Ministerio Público y fijar en lista el proceso para efectos de las intervenciones ciudadanas (artículos 244 de la C.P. y 7, 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991). 2. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la disposición objeto de demanda, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 49.706 de veinticuatro (24) de noviembre de dos mil quince (2015): “LEY 1769 DE 2015 (noviembre 24) Diario Oficial No. 49.706 de 24 de noviembre de 2015 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016. EL CONGRESO DE COLOMBIA, DECRETA: […] ARTÍCULO 80. Los recursos de las Cajas de Compensación Familiar a que hace referencia el artículo 46 de la Ley 1438 de 2001, que no hayan sido utilizados o transferidos para la financiación del Régimen Subsidiado, deberán ser trasladados al Fosyga o quien haga sus veces a más tardar el 31 de enero de 2016”. III. LA DEMANDA 3. En escrito radicado en la Secretaría de esta Corporación el veintisiete (27) de mayo de dos mil dieciséis (2016)[2], el ciudadano Juan Carlos Esguerra Portocarrero y la Caja Colombiana de Subsidio Familiar - Colsubsidio solicitaron declarar inexequible el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016”. En su concepto, el enunciado normativo acusado quebranta los artículos 4, 150 numerales 3º y 11, 151, 158, 169, 346 y 347 de la Constitución. Sintetizaron sus acusaciones en cuatro cargos que se presentan a continuación: 3.1. Violación del principio de unidad de materia (desconocimiento de lo dispuesto en los artículos 4, 158 y 169 de la Constitución)[3]. Consideran los demandantes que entre la disposición demandada y la Ley a la que pertenece no existe una mínima conexión temática, teleológica ni temporal, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional. Lo anterior, agregan los promotores de la acción, en razón a que con el artículo 80 demandado: (i) se toman recursos provenientes de los afiliados a Colsubsidio, durante las vigencias 2012, 2013 y 2014, con la destinación específica señalada en el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011, “Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”, para alimentar la Subcuenta de Solidaridad del FOSYGA; (ii) no se pretende la debida ejecución del presupuesto, sino modificar la destinación de los recursos de que trata el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011, ya citada; y, (iii) se afectan recursos de las vigencias 2012 a 2014, cuando la Ley del presupuesto es anual. Sobre este último argumento, violación de la unidad de materia al no existir conexión temporal, afirmaron los interesados: “… su artículo 80 pretende tomar recursos de las vigencias de 2012, 2013 y 2014, pues son esos los únicos recursos a los que se refiere el artículo 46 de la Ley 1438 que no han sido aún utilizados, ya que los de las vigencias 2015 en adelante están siendo destinados a financiar el FOSFEC (Ley 1636)”. 3.2. Modificación de una ley ordinaria (vulneración de los artículos 4, 150, 151 y 346 de la Carta). Sostienen los accionantes que a través del artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016”, se modifica el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011, “Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”, contrariando lo sostenido en la jurisprudencia de la Corte Constitucional[4], al regular los dos de manera diferente la destinación de los mismos recursos, modificando, además, la autoridad responsable y eliminando el mecanismo de concertación entre el Gobierno Nacional y las Cajas de Compensación Familiar que establece el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011. Agregaron que la reforma que efectúa el artículo demandado se intentó materializar con anterioridad por el Gobierno Nacional sin resultados positivos, dado que por su misma decisión, a través del uso de la revocatoria directa[5], o en virtud de la intervención del Consejo de Estado, en sede de nulidad, se dejaron sin efectos estas normas. Y, agregaron: “Cabe señalar que durante las vigencias 2012, 2013 y 2014, Colsubsidio mantuvo siempre disponibles los recursos a los que se refiere el artículo 46 de la Ley 1438, solo pendiente de que el Gobierno Nacional expidiera la correspondiente reglamentación para que pudieran ser ejecutados. Y a partir del año 2015, ha venido ejecutando los recursos a los que se refiere el artículo 46 de la Ley 1438 de la manera y con el propósito indicado en la Ley 1636, esto es, destinándolos a “financiar el Fosfec y reconocer los beneficios en sus distintas modalidades”. 3.3. Desconocimiento del carácter temporal de una norma de contenido presupuestal con vigencia anual (violación de los artículos 4 y 157 de la Constitución). Argumentan los demandantes que la disposición cuestionada lesiona el principio de anualidad a que está sometida la Ley del Presupuesto conforme a lo dispuesto en el artículo 11 ordinal c) del Estatuto Orgánico del Presupuesto, dado que afecta recursos de las vigencias 2012 a 2014. 3.4. Cambio de destinación de los recursos de la prestación social del subsidio familiar (transgresión de lo dispuesto en los artículos 4, 150 numeral 12 y 347 de la Carta). La norma demandada, afirman los promotores de esta acción, destina los recursos del subsidio familiar, que es una prestación social conforme a lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 21 de 1982, a un objeto diferente, a la Subcuenta de Solidaridad del Fosyga, contrariando lo sostenido por la Corte Constitucional en su jurisprudencia[6]. IV. intervenciones Intervenciones de autoridades estatales Ministerio de Hacienda y Crédito Público 4. El Delegado del titular de la Cartera demandada presentó memorial dentro del presente asunto solicitando que la Corte Constitucional se inhiba de efectuar un pronunciamiento de fondo o, subsidiariamente, declare la exequibilidad del artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016”, con las siguientes razones: 4.1 Sostiene que los cargos invocados contra la disposición demandada carecen del requisito de certeza, conforme lo exige el Decreto 2067 de 1991 y lo ha precisado la Corte Constitucional[7], dado que parten de dos consecuencias que no derivan del artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, a saber: (i) que modifica la naturaleza de los recursos sobre los que recae su premisa; y, (ii) que tiene una vigencia superior a un año. Sin embargo, la constitucionalidad de una norma debe analizarse sobre lo dispuesto efectivamente por el legislador y no sobre la interpretación que conceda el promotor de la acción. Agrega que los cargos tampoco cumplen con el requisito de pertinencia, dado que se fundamentan en apreciaciones subjetivas que no derivan del tenor de la disposición demandada. Precisa, además, que con la norma demandada no se modifica la destinación de los recursos de las cajas de compensación, que se sujetan a lo dispuesto en el artículo 48 constitucional. 4.2 Conforme a lo dispuesto en el artículo 11 del Estatuto Orgánico de presupuesto, la inclusión del enunciado demandado en la Ley Anual de Presupuesto no lesiona el principio de unidad de materia pues tiene como finalidad la efectiva ejecución del presupuesto. Ahora bien, adiciona, la destinación de los recursos a que se refiere el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015 se encuentra regulada en el artículo 48 Constitucional[8], y, en ejercicio de su libertad de configuración, el Congreso ha proferido los artículos 46 de la Ley 1438 de 2011 y 6 de la Ley 1636 de 2013 concediendo finalidades diferentes a los recursos pero bajo una misma destinación, destacando que: “… efectivamente los recursos a los que hace alusión la norma demandada no ha cumplido la finalidad con la que fueron creados, y confirma la necesidad de la disposición contenida en el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, que lejos de modificar la destinación de los recursos asignada por la Constitución propende por la movilización de los mismos dentro del Sistema General de Seguridad Social, con el fin de garantizar la efectiva ejecución de estos en cumplimiento de la destinación para la cual fueron creados, formando así parte de las disposiciones generales de la Ley anual de presupuesto comoquiera que su contenido es instrumental, su finalidad es “permitir la adecuada ejecución del presupuesto” y su objeto no es otro que “facilitar y agilizar la ejecución del presupuesto durante la respectiva vigencia fiscal”. Ministerio de Salud y Protección Social 5. El Ministerio de Salud y Protección Social, a través del titular de la Cartera, solicita que la Corte Constitucional declare la constitucionalidad del artículo 80 demandado, previas las consideraciones que a continuación se resumen[9]: 5.1 Sostiene que el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016”, se expidió en el marco de lo dispuesto en el artículo 217 de la Ley 100 de 1993, concordante con los artículos 46 de la Ley 1438 de 2011 y 6 de la Ley 1636 de 2013, ante la necesidad de que los recursos de las vigencias 2012 a 2014 no girados a la subcuenta de solidaridad del Fosyga fueran efectivamente destinados al objeto para el que fueron concebidos. 5.2 Agrega que, con fundamento en lo sostenido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-133 de 2012[10], el Congreso definió con claridad el contenido de la Ley con su titulación y garantizó la coherencia temática y correspondencia lógica al incluir el artículo aquí cuestionado, cuyo alcance consiste en recuperar recursos parafiscales previstos como fuente de la cofinanciación del régimen subsidiado, y en la vigencia presupuestal del año 2016. Al respecto, precisó: “… respecto a la cofinanciación del régimen subsidiado, resulta pertinente traer a colación el numeral segundo “Del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga)”, numeral tercero del artículo 44 de la Ley 1438 de 2011 que señala: “Recursos del presupuesto General de la Nación que a partir del monto asignado para el año 2010, que re requieran de manera progresiva para la universalización de la cobertura y la unificación de los planes de beneficios, una vez aplicadas las demás fuentes que financian el Régimen Subsidiado”, en cumplimiento del mandato citado, fue realizado el respectivo cálculo a través del Modelo de Sostenibilidad Sectorial, en el cual se contempló el ingreso al FOSYGA de aquellos recursos no utilizados o transferidos por las Cajas de Compensación Familiar para la financiación del Régimen Subsidiado, al que hace referencia el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015. Como consecuencia del cálculo realizado fueron aprobados en la Ley 1769 de 2015, como aporte del Presupuesto General de la Nación para dicho régimen, el monto destinado al proyecto de inversión “Apoyo a la sostenibilidad de afiliación pobre y vulnerable a través del Régimen Subsidiado”, dando así cumplimiento a lo establecido en el artículo 44 de la Ley 1438 de 2011”. También existe conexidad teológica, continúa el interviniente, dado que la recuperación de dinero para el aseguramiento y financiación del régimen subsidiado, a través de la Subcuenta de Solidaridad del Fosyga, concuerda con los objetivos del plan de desarrollo, ejecutando, insiste, unos recursos de naturaleza parafiscal que no han sido utilizados en línea de su objetivo original. Precisa el Ministerio, además, que como lo afirmó la Corte Constitucional en la Sentencia C-652 de 2015[11], la anualidad de la ley de presupuesto tiene que ver con la ejecución, y no con la fuente de los recursos, por lo que es claro que al disponer el artículo cuestionado que esos recursos se perciban en la vigencia 2016 se cumple con el mandato constitucional y legal relacionado con la temporalidad de la ley de presupuesto. 5.3 En relación con el cargo de “modificación de una ley ordinaria”, precisa el Ministerio que no existe conexión entre el cargo formulado y los artículos constitucionales invocados por los accionantes como presuntamente lesionados. Pese a lo anterior, continua, es claro que el artículo demandado no modifica la destinación de los recursos prevista en el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011. A lo sumo, agregó, se modifica el conducto por el cual se ejecutan. 5.4. Tampoco se lesiona el principio de anualidad que guía la ley de presupuesto, dado que, como se afirmó anteriormente, el artículo 80 demandado prevé un traslado de recursos para la vigencia 2016. 5.5 Finalmente, puntualizó la Cartera interviniente, además de que no existe concordancia entre el cargo de haberse modificado la destinación de unos recursos con las normas constitucionales invocadas por el accionante, tal como quedó demostrado previamente, no se dio tal situación, “[E]l hecho de que el artículo 80 prevea que sea la Subcuenta de Solidaridad del FOSYGA, y ya no las Cajas de Compensación Familiar, las encargadas de la ejecución de dichos dineros es consecuencia directa de que dichas entidades no le dieron la destinación específica que le otorgaba el mandato legal, en detrimento de la cofinanciación del Régimen Subsidiado”. Ministerio del Trabajo 6. La Cartera del Trabajo, a través del Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, interviene en favor de la constitucionalidad del artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016”, con fundamento en el siguiente argumento[12]: Previa referencia a los artículos 150 numerales 3 y 11, y 347 de la Constitución y 11 del estatuto Orgánico de Presupuesto, y a la Sentencia C-704 de 2015 en cuanto se refiere a la naturaleza de la Ley Anual de Presupuesto, afirma que los recursos a los que hace referencia la disposición demandada son aquellos indicados en el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011, que no se hayan utilizado o transferido para la financiación del régimen subsidiado. Destaca que, por tanto, con el artículo demandado se reitera la finalidad inicial de la norma referida. Finaliza su intervención en los siguientes términos: “… si bien la norma acusada, hace referencia a los recursos que no hayan sido utilizados o trasferidos para la financiación del régimen Subsidiado y establece una temporalidad para la transferencia de los mismos al FOSYGA, esto es, el 31 de enero de 2016, lo cual pondría en marcha los fines para los cuales fueron destinados inicialmente los recursos, debe tenerse en cuenta que estos{últimos desde el año 2014 y a partir de año 2015, son una fuente de financiamiento del Mecanismo de Protección al Cesante”. Departamento Nacional de Planeación - DNP 7. El Departamento Nacional de Planeación, a través de apoderado judicial, se opone a la prosperidad de las pretensiones de la acción solicitando que la Corte Constitucional se declare inhibida para efectuar un pronunciamiento de fondo o, subsidiariamente, declare la exequibilidad de la disposición demandada, por las siguientes razones[13]: 7.1. En virtud de la unificación de los planes de salud de los regímenes subsidiado y contributivo, a partir de lo ordenado por la Corte Constitucional en la Sentencia T-760 de 2008[14], el legislador previó en el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011 la obligación de las cajas de compensación de contribuir ¼ de punto porcentual a la financiación: (i) del plan obligatorio de salud del régimen subsidiado; y, (ii) acciones de promoción y prevención en la Atención Primaria en salud. En este marco, es claro que el artículo 80 demandado se refiere a los recursos destinados a financiar el plan subsidiado de salud, por lo que no se evidencia que regule una destinación diferente a la inicialmente prevista. Al respecto, se puntualizó que: “Por lo tanto, dado el carácter parafiscal de los recursos de la salud, el artículo 46 de la Ley 1438 lo que hace es destinar recursos adicionales para financiar la unificación de planes de beneficio, es decir, POS en el régimen subsidiado, estos recursos se consolidan en el FOSYGA (subcuenta de solidaridad[15]) y financian las atenciones en salud de la población sin capacidad de pago, por lo cual el artículo 80 de la Ley 1769 lo único que hace es ordenar el traslado de los recursos para cumplir con la debida ejecución del presupuesto y en el marco de la destinación dada por ley”. 7.2. Conforme a la estructura de la financiación del servicio de salud en Colombia, la concertación no aplica a asuntos en los cuales los recursos se destinan a la financiación del plan obligatorio de salud en el régimen subsidiado. 7.3. Atendiendo a lo dispuesto en los artículos 151 y 352 de la Constitución y 11 del Decreto 111 de 1996, y a lo sostenido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-457 de 2006[16], el artículo demandado guarda relación directa con el conjunto normativo al que pertenece, conclusión a la que se llega luego de efectuar un análisis razonable, como lo exige la jurisprudencia de la Corte Constitucional[17]. De otro lado, los recursos objeto de regulación en la disposición demandada no corresponden a aquellos dirigidos a actividades de promoción y prevención referidos en el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011, sino a los llamados a cofinanciar el régimen subsidiado de salud, por lo tanto, “estas dos normas están haciendo referencia a la misma destinación, en una es llamada “Unificación de Planes de Beneficio” (Ley 1438 de 2011), es decir POS del Régimen Subsidiado y en la otra, “Financiación del Régimen Subsidiado”, es decir POS del Régimen Subsidiado, y por lo tanto guardan una coherencia interna, es decir, que los temas tratados se encuentran relacionados entre sí.”. 7.4. Por lo expuesto, finaliza la intervención, los cargos formulados por los accionantes en este caso parten de acusaciones indirectas que, conforme a la doctrina de la Corte, impiden efectuar un pronunciamiento de fondo[18]. Contraloría General de la República 8. Interviene la Contraloría General de la República, mediante apoderado, con el objeto de solicitar que se declare la inconstitucionalidad del artículo demandado por vulnerar el principio de unidad temporal, y por ese motivo los artículos 158 y 346 constitucionales. Sustenta su conclusión en los siguientes presupuestos: (i) el artículo 80 demandado cambia la entidad administradora de los recursos con los que se sufraga el subsidio familiar; y (ii) la disposición acusada cambia la destinación de los recursos que se había previsto en la Ley 1438 de 2011[19]. Intervenciones de instituciones académicas y o de investigación, y de agrupaciones no estatales Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar - ASOCAJAS 9. Asocajas, a través de su Vicepresidente Ejecutivo, interviene para solicitar la declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada por incurrir en vicios de procedimiento en su formación y materiales, así[20]: 9.1. Vicios sobre el procedimiento. 9.1.1. Falta de competencia del legislador para reformar la Ley orgánica del presupuesto (el artículo 12 de la Ley 179 de 1994) por medio de una ley ordinaria - Violación al principio de reserva de ley orgánica. Sostiene que a través del artículo demandado, que ostenta el rango de ley ordinaria en virtud del artículo 349 de la Constitución, se modifica el artículo 12 de la Ley 179 de 1994, Orgánica de Presupuesto y proferida al amparo de lo previsto en el artículo 151 de la Constitución[21], que regula lo relacionado con las contribuciones parafiscales, con el agravante de que destina dentro del presupuesto recursos provenientes de entidades de naturaleza privada, lo que no está establecido en precepto constitucional o legal alguno. 9.1.2. Aprobación de la norma demandada con vulneración del inciso tercero del artículo 56 de la Constitución Política. La interviniente destaca la relevancia del principio de participación en el ordenamiento jurídico vigente, concretamente en relación con la fijación de la política salarial y laboral en la que cobra plena vigencia a través del mecanismo de concertación tripartito regulado en la Ley 278 de 1996 “Comisión permanente de concertación de políticas salariales y laborales creada por el artículo 56 de la Constitución Política”, que funge al menos como requisito de procedibilidad[22]. Bajo esta premisa, continúa, en la medida en que (i) el subsidio familiar es una prestación social, (ii) su regulación hace parte de la política laboral y salarial, (iii) la norma demandada cuestiona la destinación de recursos del subsidio familiar, se concluye que (iv) antes de la expedirse el artículo 80 demandado debió adelantarse el mecanismo de concertación previo, pero así no se hizo, por lo que se quebranta el inciso tercero del artículo 56 de la Constitución. Al respecto, se precisó que: “… por ser el subsidio familiar parte de la política laboral colombiana, cualquier decisión pública que pretenda suprimirlo, modificarlo o alterarlo, como es el caso de la norma demandada, debe ser adoptada por la autoridad respectiva (sea el Congreso de la República o el Gobierno Nacional, el Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES o el CONPES Social), luego de surtido el trámite de concertación que como requisito de procedibilidad prevé el artículo 56 de la Constitución Política, desarrolla la Ley 278 de 1996, y ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional; sin perjuicio de poner en movimiento otros escenarios de discusión y concertación creados por la Ley”. 9.2. Vicios materiales. 9.2.1. La Constitución y la Ley orgánica no incluyen a entidades privadas o particulares como entes sujetos al Presupuesto General de la Nación. Considera la Asociación que el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016”, desconoce lo dispuesto en el artículo 352 de la Carta, al incluir a entes privados y particulares en la Ley de Presupuesto, cuando la disposición constitucional hace referencia solamente a la Nación, entidades territoriales y entes descentralizados de cualquier nivel administrativo. Esta situación, continua Asocajas, es prueba de que la expedición del artículo demandado no guardó como premisa la sujeción a las normas superiores que la condicionan. 9.2.2. Violación de los derechos de los trabajadores con menores ingresos (artículos 42, 48, 51 y 53 de la Constitución Política). Considera Asocajas que, según el artículo 42 constitucional, el subsidio familiar es una prestación social que garantiza el bienestar familiar y, además, es un mecanismo de redistribución del ingreso; conforme al artículo 48 ibídem, los recursos recaudados por instituciones de seguridad social, como las Cajas de Compensación Familiar, tienen una destinación específica; atendiendo al artículo 53 Superior, la legislación laboral debe permitir la adecuada materialización de los derechos laborales, cumpliendo con el principio de progresividad y prohibición de no regresividad; y, según el artículo 51 de la Carta, la vivienda digna[23] es un derecho que se encuentra estrechamente ligado a las funciones de las cajas de compensación. Con fundamento en lo anterior, continua la interviniente, la norma demandada interviene en la destinación y administración de los recursos percibidos para el subsidio familiar, desconociendo todas las garantías constitucionales referidas. Al respecto, advirtió que: “… una medida legislativa como la que se está estudiando, que pretenda modificar la estructura, organización, funcionamiento y/o financiación del Sistema del Subsidio Familiar, desmejora notoriamente los derechos económicos y sociales de los trabajadores y de su núcleo familiar, entre ellos los derechos de los niños, niñas, adolescentes y adultos mayores, para quienes el derecho a la prestación social llamada subsidio familiar es fundamental. Por lo cual, por esta vía podría estarse vulnerando también los artículos constitucionales 13, 44, 45, 47, entre otros, que se le pide a la Corte revisar con detenimiento.” Confederación de Trabajadores de Colombia - CTC; Central Unitaria de Trabajadores de Colombia - CUT; y, Confederación General de Trabajo - CGT 10. Las organizaciones sindicales intervinientes coadyuvan la demanda, con los siguientes argumentos[24]: 10.1. El artículo 80 de la Ley 1769 de 2015 transgrede la reserva de Ley orgánica, contenida en los artículos 151 y 352 de la Constitución, que ordenan un proceso legislativo reforzado respecto de las normas orgánicas, así como el principio de unidad de materia, contenido en los artículos 158 y 169 de la Carta Política. Sostienen los intervinientes que a través de la disposición acusada se desconoce que, conforme al artículo 11 del Decreto 111 de 1996, “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto”, las Cajas de Compensación no administran recursos que hagan parte de órganos vinculados a la Ley de Presupuesto, su naturaleza es la de personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro[25]. Aunado a lo anterior, precisan que los recursos de estas cajas están destinados a la satisfacción de una prestación social, con miras a lograr una mejor calidad de vida para los trabajadores con menos recursos. Siguiendo lo sostenido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-052 de 2015[26], una disposición incluida en la Ley de Presupuesto no guarda relación con esta cuando quiera que, entre otros casos, rebasa los límites temporales al modificar una regla que si hace parte de una ley permanente. Este supuesto, afirmaron los intervinientes, se configura en el caso en estudio, dado que el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016”, modifica el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011, “Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”. 10.2. Afectación del subsidio familiar, prestación social de los trabajadores en detrimento de los artículos 42, 48, 51 y 53. Argumentan las organizaciones sindicales que el enunciado demandado afecta recursos destinados a cubrir una prestación social que ha sido considerada como un medio de redistribución del ingreso, en beneficio de las familias de los trabajadores con un menor ingreso. Agregaron que la administración de esos recursos por parte de las cajas de compensación ha sido reconocida por el Consejo de Estado - Sección Primera, mediante Sentencia del 7 de abril de 2014. 10.3. Vulneración al artículo 56 de la Constitución Política, en relación con el principio de concertación en materia de políticas salariales y laborales. Al amparo del principio de participación, finalizaron los intervinientes, la comprensión del subsidio familiar exigía adelantar los trámites de concertación previos, pues se está afectando una prestación social. Incluso, destacaron, en el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011, que se modifica con la disposición aquí demandada, se previó el mecanismo de diálogo entre el Gobierno y las cajas de compensación. En esta línea de argumentación, finalizaron sosteniendo que: “Es indiscutible que al pretender darle aplicación al artículo demandado, el Gobierno nacional ha agravado y afectado el patrimonio social propio de los trabajadores, razón por la cual, la presente solicitud se formula con el fin de que la Honorable Corte Constitucional declare la inexequibilidad de la norma demandada con efectos retroactivo, en aras de proteger los derechos fundamentales de los trabajadores colombianos”. Universidad Externado de Colombia - Departamento de Derecho Fiscal 11. El Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia, mediante su Director, interviene para solicitar que se declare la constitucionalidad condicionada del artículo demandado, “bajo el entendido que el traslado de recursos de las Cajas de Compensación Familiar a que hace referencia el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011, que no hayan sido utilizados o transferidos para la financiación del Régimen Subsidiado, deberán ser trasladados al Fosyga, hasta cumplir la asignación porcentual de que trata el artículo 217 de la Ley 100 de 1993”. Con tal pretensión, argumentó que[27]: 11.1. Según lo dispuesto en los artículos 158 y 169 de la Constitución y lo sostenido en la Sentencia C-786 de 2004[28], el análisis para determinar la sujeción o no al principio de unidad de materia debe ser flexible. Ahora bien, continua, en tratándose de leyes anuales de presupuesto se debe atender a las reglas establecidas en la Sentencia C-006 de 2012[29], entre las cuales se menciona la imposibilidad de introducir normas que rebasen límites temporales, modificando otras que hagan parte de leyes con carácter permanente. Con fundamento en este marco, el artículo 80 cuestionado no modifica la regla que con carácter permanente prevé el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011, pues los recursos que deben trasladarse al Fosyga son aquellos que no han sido utilizados, y la orden se efectúa por una sola vez frente a dineros de las vigencias 2012 a 2014, pues a partir del 2015 aquellos deben destinarse al Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante - FOSFEC (artículo 6 de la Ley 1636 de 2013, “Por medio de la cual se crea el mecanismo de protección al cesante en Colombia”. Tampoco se quebrantan las otras reglas referidas en la providencia C-006 de 2012, en razón a que: (i) no se crea una competencia nueva para el manejo de recursos; (ii) no se prorroga la vigencia de normas extrañas a la naturaleza tratada, ni tampoco de normas generales; y, (iii) no se está fijando derecho o garantía de carácter sustantivo; por lo que, concluye la interviniente, no se lesiona el principio de unidad de materia. 11.2. El artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016”, es el resultado de la libertad de configuración del Congreso de la República y del principio de legalidad del gasto; precisando que se subsana el yerro que había cometido el Gobierno mediante el Decreto 2687 de 2012, que reglamentaba el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011, al disponer ahora que solamente se girarán recursos que no hayan sido utilizados y, en una interpretación sistemática de la disposición, solo por las cajas de compensación que no operan el régimen subsidiado de salud. 11.3. Con el artículo demandado tampoco se desconoce el carácter temporal de una norma incluida en la Ley Anual de Presupuesto, pues no prorroga la vigencia de normas extrañas a la materia objeto de regulación, o normas generales, simplemente establece un mandado frente a recursos que no fueron utilizados durante algunas vigencias por las cajas de compensación familiar. 11.4. Finalmente, sostiene el interviniente, no se modifica la destinación de recursos administrados por las cajas de compensación, dado que una correcta interpretación de la disposición cuestionada, al amparo de los artículos 22 numeral 2 del Decreto 1283 de 1996 y 217 de la Ley 100 de 1993 (que establecen el porcentaje de los recursos de las cajas de compensación destinado a la financiación del régimen de subsidios en salud), permite evidenciar que “el traslado de los recursos no usados para la financiación del Régimen Subsidiado, debe imputarse al porcentaje de recaudo del subsidio familiar que se destina para financiar el régimen de subsidios en salud y por ende ir dirigido a la subcuenta de solidaridad del FOSYGA, de conformidad con las normas antes citadas, pues de lo contrario se vulneraría la destinación especial que impide utilizarlos por fuera de los fines reconocidos en la ley que los crea (C-655 de 2003)”. Academia Colombiana de Jurisprudencia 12. La Academia Colombiana de Jurisprudencia, a través de uno de sus integrantes, presentó memorial coadyuvando la petición de inconstitucionalidad del artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016”, con fundamento en el argumento que a continuación se sintetiza[30]: Los recursos de las cajas de compensación hacen parte de los haberes de la seguridad social[31] y se consideran de naturaleza parafiscal[32], por lo que su destinación no puede ser modificada conforme a lo establecido en el inciso 5º del artículo 48 Constitucional. Contrariando estas premisas, el artículo demandado destina los recursos de las cajas de compensación a las finalidades propias del Fosyga, “cuyas funciones consisten en la compensación de cuentas entre las entidades del sistema de seguridad social en salud, la promoción de la salud y el cubrimiento de riesgos catastróficos y acciones de tránsito, conforme al artículo 219 de la Ley 100 de 1993.”. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION 13. El Procurador General de la Nación, en su concepto 6148, le pide a la Corte declararse inhibida para conocer de fondo la demanda contra el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 10 de enero al 31 de diciembre de 2016”, en razón a (i) su pérdida de vigencia desde el 31 de enero de 2016; y, (ii) la ineptitud sustantiva de la demanda por falta de claridad y certeza en todos los cargos formulados. Funda sus conclusiones en las razones que se sintetizan a continuación[33]: 13.1 Conforme al tenor literal de la disposición demandada, precisa, las cajas de compensación familiar debieron entre la fecha de promulgación de la Ley 1769 de 2015, esto es el 24 de noviembre de 2015, y el 31 de enero de 2016, ejecutar los recursos a los que hace referencia el artículo 80 ibídem, o proceder a su traslado al Fosyga. Por lo anterior, se configura la carencia actual de objeto. 13.2 En cuando a la ineptitud de la demanda, sostiene. 13.2.1 No se presenta vulneración de la unidad de materia con lo regulado en el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015 en relación con la orden perentoria de trasladar al Fosyga los recursos de las cajas de compensación familiar provenientes de los aportes de los empleadores para el subsidio familiar destinados al régimen subsidiado, a más tardar el 31 de enero de 2016. Por el contrario, el actor incurre en falta de certeza de este cargo. Argumenta que una interpretación armónica del precepto demandado permite evidenciar que los recursos que se ordena trasladar al Fosyga son aquellos destinados por el artículo 217 de la Ley 100 de 1993 a financiar el régimen subsidiado de salud, en este sentido, continua, este último artículo es el título jurídico legal presupuestal que soporta lo estipulado en el artículos aquí cuestionado. La orden perentoria de transferir recursos a que hace alusión el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, tiene por objeto la correcta ejecución del presupuesto en cuanto tiene que ver con los ingresos del Fosyga, lo que evidencia que no se quebranta el principio de unidad de materia. Este análisis, prosigue en su exposición la vista fiscal, es muy diferente al elaborado por los accionantes, quienes extraen premisas erradas para fundar una presunta inconstitucionalidad. La falta de certeza es evidente, dado que los interesados no acreditan que el Gobierno esté dando aplicación a la norma en la forma como ellos argumentan. 13.2.2 No se puede determinar si lo regulado en el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015 en relación con la orden perentoria de trasladar al Fosyga los recursos de las cajas de compensación familiar provenientes de los aportes de los empleadores para el subsidio familiar destinados al régimen subsidiado, a más tardar el 31 de enero de 2016, modificó una ley ordinaria y desconoció el principio de anualidad presupuestal, en razón de la falta de claridad en la formulación de los cargos pertinentes, al tratarse de simples afirmaciones sin demostración. Precisa el Ministerio Público que el cargo en este sentido no es concreto, pues no se plantean razonamientos precisos y específicos. Además, tal como sucede con el anterior cargo las apreciaciones se fundan en una indebida interpretación de la disposición cuestionada. 13.2.3 Tampoco se puede determinar, por falta de certeza en la formulación del cargo, si lo regulado en el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, contraría la destinación especial correspondiente a la prestación social de subsidio familiar que impide la utilización de esos recursos por fuera de los fines reconocidos por la ley que los crea. En este cargo, precisa el Ministerio Público, tampoco existe certeza, pues los accionantes hacen una lectura errónea del artículo demandado al afirmar que se ordena el traslado de recursos destinados para atender acciones de promoción y prevención, continúa: “Lo cual no es cierto toda vez que la norma demandada lo que hace es ordenar el traslado a la subcuenta de solidaridad del Fosyga de los recursos parafiscales que venían administrando las cajas de compensación familiar en el régimen subsidiado de salud, y que no ejecutaron al 31 de enero de 2016 en cumplimiento de lo ordenado expresamente al respecto en el artículo 217 de la Ley 100 de 1993, con el fin de alimentar el presupuesto de ingresos del Fondo de Solidaridad y Garantía en el periodo presupuestal de 2016, tal como fehacientemente se demostró en el acápite 4.2 del presente concepto”. Procuraduría Delegada para los Asuntos del Trabajo 14. La Procuradora Delegada para Asuntos del Trabajo coadyuva las pretensiones de la acción por considerar que: (i) bajo un criterio más estricto de análisis de la sujeción al principio de unidad de materia, tal como lo ha sostenido la Corte Constitucional en las Sentencias C-402 de 199 y C-006 de 2012 en el caso de leyes de presupuesto, el artículo demandado lesiona el principio de temporalidad, pues toma recursos que superan la vigencia anual 2016; y, (ii) el enunciado demandado desconoce lo previsto en el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011, disposición que se profirió con el objeto de fortalecer el sistema de seguridad social en salud. En tal sentido, advierte que[34]: “De acuerdo con las disposiciones previstas en el artículo 46, los recursos señalados cuentan con una destinación específica, concreta, “de forma concertada entre el Gobierno Nacional y la Cajas de Compensación Familiar, conforme al reglamento” (subrayado nuestro)”, sin cambiar la destinación, como lo pretende el artículo 80 de la mencionada Ley de Presupuesto, al señalar que “deberán ser trasladados al Fosyga o quien haga sus veces a más tardar el 31 de enero de 2016”, modificando la normatividad vigente”. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia 1. La Corte Constitucional es competente para conocer del presente asunto conforme al artículo 241 numeral 4º de la Carta, en razón a que la disposición demandada hace parte de una Ley. Cuestión previa. Aptitud de la demanda y vigencia de la norma. Aptitud de la demanda. 2. En este caso el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Procuraduría General de la Nación solicitan declarar la inhibición para efectuar un pronunciamiento de fondo sobre los cargos invocados contra el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016”, porque , en criterio de dichas entidades, no se satisfacen los requisitos de claridad, certeza, especificidad y pertinencia. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación agregan en sus intervenciones, en defecto de la inhibición, que la disposición demandada es exequible. 2.1. A propósito de tal solicitud, cabe precisar que la acción pública de inconstitucionalidad, cuyos alcances han sido objeto de reiterados pronunciamientos por parte de esta Corporación[35], materializa no solo el derecho de participación en una democracia como la prevista por el Constituyente de 1991, sino la posibilidad efectiva por parte de la ciudadanía de controlar la actuación principal del Congreso, y de aquellas autoridades que excepcionalmente tienen la facultad de proferir normas con contenido material de Ley; mediante un instrumento que se invoca ante la Corte Constitucional, quien debe establecer, en cumplimiento de su función principal como guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución Política[36], la sujeción de las actuaciones legislativas a esa norma superior. En tal sentido, en la Sentencia C-128 de 2011[37], la Sala Plena manifestó: “5. Reiterando la jurisprudencia de este Tribunal[38], la acción de inconstitucionalidad es un mecanismo de participación ciudadana, con el cual se desarrolla el principio previsto en los artículos 1º, 2º, y 3º de la Constitución, de ser Colombia un Estado social de derecho, democrático y participativo. Dicha acción está destinada a provocar que la Corte Constitucional, como máximo órgano de la jurisdicción constitucional, tras el adelanto de un proceso, produzca una sentencia con efectos de cosa juzgada sobre un cierto problema jurídico planteado por el actor, relacionado con disposiciones creadas en general aunque no exclusivamente por el Congreso de la República, obrando como constituyente derivado o como órgano representativo legislativo”. El ejercicio de la acción , empero, no está desprovisto del cumplimiento de unas cargas por parte de quienes se encuentran legitimados para su interposición, por lo menos por tres razones fundamentales, la primera, porque la ley goza de una presunción de corrección de origen que deriva del carácter epistémico del proceso democrático; la segunda, porque la demanda debe permitir la apertura de un debate en el que cada uno de los que intervengan tengan claridad sobre aquello que se discute; y, la tercera, porque la Corte no puede asumir motu proprio la formulación de razones de inconformidad, so pena de interferir intensamente en el rol que le concedió el Constituyente al Congreso[39]. Lo dicho no obsta para que, en aplicación del principio pro actione, se prefiera efectuar un pronunciamiento de fondo en beneficio tanto de la existencia de un sistema jurídico coherente y consistente, como del derecho de acción del promotor, por lo que estos requisitos deben ser analizados razonablemente[40]. En tal sentido, el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, dispone que las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir requisitos formales mínimos, que se concretan en: (i) señalar las normas acusadas; (ii) indicar las normas que se consideras infringidas; (iii) exponer las razones de la violación; (iv) explicar el trámite desconocido en la expedición del acto, cuando sea del caso; y, (v) ofrecer las razones por las cuales la Corte Constitucional es competente para conocer del asunto. Sobre el tercero de los referidos presupuestos, la Corte Constitucional ha venido sosteniendo en reiterada jurisprudencia que las razones de inconstitucionalidad deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Al respecto, en la Sentencia C-1052 de 2001, con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, cada uno de estos elementos fue definido en los siguientes términos: “(i) claras, es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada”[41]. Finalmente, la Corte Constitucional ha reiterado que la admisión de la demanda por parte del Magistrado ponente de cada acción de inconstitucionalidad es un momento oportuno para determinar el cumplimiento de los requisitos antes citados; sin embargo, también ha indicado, que el hecho de que se supere esa primera mirada, que es sumaria, no impone un pronunciamiento de fondo, pues finalmente es en la Sala Plena de la Corporación, integrada por todos sus Magistrados en quien recae la competencia de proferir una Sentencia, en donde se determina, previo un debate deliberativo, si la demanda es apta o no, contando con la intervención además de quienes hayan sido convocados y del Ministerio Público[42]. 2.2. La síntesis de la demanda que ocupa la atención de la Sala en esta oportunidad, conforme a lo expuesto en el apartado III, evidencia que, pese a la formulación formal de cuatro (4) cargos, todos ellos se reconducen a la presunta lesión del principio de unidad de materia, esto es, al primer cargo. Así, en la primer censura los promotores de la acción de inconstitucionalidad afirman que la disposición demandada no guarda una mínima conexión temática, teleológica ni temporal con el objeto de la Ley Anual de Presupuesto; en los cargos segundo y cuarto se afirma que el artículo demandado modifica una norma ordinaria, de carácter permanente; y, en el tercer cargo se sostiene que se vulnera el principio de vigencia anual que caracteriza las disposiciones que integran la ley de presupuesto. Por lo anterior, los cargos invocados se analizarán integralmente bajo el primero, que, de forma general, se invocó bajo el principio de unidad de materia en relación con la Ley Anual de Presupuesto y que, tal como se verá más adelante, incluye aspectos especiales como la temporalidad, la temática específica y su finalidad. Bajo esta premisa, un análisis de confrontación de los cargos por violación al principio de unidad de materia frente a los requisitos referidos para considerar la aptitud de la demanda, permite concluir que: 2.2.1. Los demandantes individualizan la disposición demandada y los parámetros de comparación de rango constitucional que consideran lesionados, especialmente en materia de violación al principio de unidad de materia los artículos 158 y 169 de la Carta, e invocan el artículo 241 como fuente de la competencia de la Corte Constitucional para asumir el conocimiento del asunto. 2.2.2. Los promotores de la acción exponen las razones por las cuales consideran que el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016” se quebranta el principio de unidad de materia. Dicho análisis goza de las siguientes características: 2.2.2.1. Claridad, pues el escrito de la demanda sigue un hilo argumentativo que permite determinar, sin razón a equívoco, el contenido de la censura, lo cual incidió en que la intervención de quienes lo hicieran en esta oportunidad girara sobre unos ejes comunes. También debe destacarse que no cabe duda de que lo pretendido por los interesados es que la Corte efectúe un pronunciamiento en virtud del cual se declare la inconstitucionalidad de la disposición demandada. El Procurador General de la Nación afirma que de los argumentos expuestos por los accionantes no puede determinarse cuál es el cargo invocado, además de considerar que parten de supuestos no previstos en la disposición acusada. No obstante, al destacar la presunta falta de claridad (y de certeza), el Ministerio Público efectúa aclaraciones sobre el contenido normativo del artículo 80 demandado, que en últimas pretenden desvirtuar la violación del principio de unidad de materia más que evidenciar la inexistencia de una censura, o su formulación bajo premisas inadmisibles. En consecuencia, estos argumentos serán tenidos en cuenta al decidir de fondo este asunto, en caso de concluir que se reúnen los demás requisitos para el efecto. 2.2.2.2. Certeza[43], dado que el motivo general de inconformidad parte de una asignación de contenido normativo razonable a los enunciados previstos en los artículos demandados, que aunque no implican una aceptación por parte de la Sala sí permiten adelantar el estudio de constitucionalidad que solicitan los demandantes. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público advierte que la demanda adolece de este requisito porque parte de dos premisas erradas: que el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015 (i) modifica la naturaleza de unos recursos, y (ii) tiene efectos que exceden la vigencia anual. Sus consideraciones, empero, no impiden a la Corte asumir la competencia para conocer de este asunto, sino que constituyen verdaderos argumentos de defensa de la constitucionalidad del artículo demandado. 2.2.2.3. Especificidad, por cuanto el cargo por presunta lesión del principio de unidad de materia se presenta de manera directa y concreta, sin que su identificación genere dificultad alguna; argumentación que parte en este caso de una confrontación entre el contenido normativo del artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016” y, especialmente, los artículos 158, 169, 346 y 347 de la Constitución, los dos primeros sobre el principio de unidad de materia como vínculo en la expedición de todas las leyes, y los dos último sobre la configuración de la Ley Anual de Presupuesto. 2.2.2.4. Pertinencia, en razón a que los argumentos expuestos por los demandantes ponen de relieve cómo, según su análisis, las disposiciones demandadas lesionan...