Sentencia C-665 de 1996

C-665-96 Sentencia C-665/96 Sentencia C-665/96 SISTEMA INTEGRAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Exclusión miembros de fuerza pública/DERECHOS ADQUIRIDOS-Protección/NORMA GENERAL-Excepción compete al legislador La exclusión de los miembros de la Fuerza Pública de la aplicación del Sistema Integral de Seguridad Social se encuentra conforme a la Carta Política, ya que el legislador está facultado constitucionalmente para establecer excepciones a las normas generales, siempre y cuando estén razonablemente justificadas, como así sucede, donde la inaplicabilidad del Sistema tiene fundamento en la protección y garantía de los derechos adquiridos. La norma protege son los derechos adquiridos y regulados por disposiciones especiales para quienes al momento de la vigencia de la ley se encontraban vinculados a las Fuerzas Militares, Policía Nacional y personal regido por el Decreto 1214 de 1990. En tal sentido, con respecto a los nuevos servidores, es decir, aquellos vinculados en el mismo ramo dentro de la vigencia de la norma en referencia, no se desconocen derechos adquiridos salvo lo estipulado en el artículo 11 de la Ley 100 de 1993. La disposición acusada no quebranta preceptos de orden constitucional, pues el legislador está autorizado para establecer excepciones a las normas generales, atendiendo razones justificadas, que en el caso sometido a estudio, tienen fundamento pleno en la protección de derechos adquiridos para los antiguos servidores pertenecientes a las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. FUERZAS MILITARES Y POLICIA NACIONAL-Régimen prestacional diferente En ningún caso puede asimilarse al personal civil de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, con los miembros activos de estas instituciones. En este sentido, el legislador habilitado constitucionalmente para ello, dispuso de conformidad con los preceptos de orden superior, un régimen prestacional diferente para los miembros de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y el personal civil de las mismas. Referencia: Expediente D-1377 Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 279 (parcial) de la Ley 100 de 1993 "Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social y se dictan otras disposiciones." Actor: Oscar Mauricio Saavedra Magistrado Ponente: Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA Santa Fé de Bogotá D.C., Noviembre veintiocho (28) de mil novecientos noventa y seis (1996). El ciudadano OSCAR MAURICIO SAAVEDRA promovió ante la Corte Constitucional, demanda en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 279 (parcial) de la Ley 100 de 1993. I. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA Se transcribe a continuación el texto de la norma acusada conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 41.148 del 23 de diciembre de 1993. Se subraya lo acusado. “ARTICULO 279. Excepciones. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto-ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas. (...)”. II. FUNDAMENTO DE LA DEMANDA Manifiesta el actor, que el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 en la parte acusada, viola los artículos 53, 125, 130 y 217 de la Carta Política, por cuanto ningún régimen especial puede subsistir sin un respaldo constitucional que lo autorice. Fundamenta su demanda, en los siguientes planteamientos: Considera que dado el carácter y naturaleza de las Fuerzas Militares, la que corresponde la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional, se justifica que sus miembros gocen de un sistema prestacional y de salud más benigno que compense el mayor riesgo que esta actividad conlleva. En razón a lo anterior, resulta claro para el demandante el hecho de que el artículo 217 de la Constitución haya otorgado un tratamiento de carrera prestacional disciplinario y de salud propio y especial para la institución militar, dentro de la cual está involucrado tanto el personal civil como el militar. De esa forma, indica que como el personal civil al servicio de las Fuerzas Militares hace parte de ella, se le debe aplicar igualmente dicho régimen especial, so pena de vulnerar la citada norma constitucional, como lo hace el aparte del artículo 279 de la Ley 100 de 1993. Estima entonces, que a pesar de la existencia de un régimen especial y más favorable para el personal civil al servicio de las Fuerzas Militares, como el consagrado en los Decretos 1214 de 1990 y 2909 de 1992, el legislador en la norma cuestionada incluye a dicho personal dentro de un régimen prestacional pensional desfavorable, vulnerando con ello el artículo 53 de la Carta Política que consagra el principio "a trabajo igual prestación igual". Se establece a su juicio, una desigualdad entre un mismo grupo de trabajadores, vulnerando así el principio de favorabilidad y creando una "absurda" división frente a la inescindibilidad normativa, puesto que “destruye la contraprestación por el mayor riesgo y disponibilidad concretada en una pensión de jubilación en condiciones más benignas, pero mantiene el fundamento de aquellas, el mayor riesgo y la permanente disponibilidad existentes en el Decreto 1214 de 1990, siendo este el resultado de una normatización exagerada e inconsulta, movida más por intereses económicos que nacionales, y olvidando que existen normas tan especiales en el Decreto 1214, como la prohibición de pago de horas extras (art. 62) y el fenómeno de la muerte en combate (art. 121), eventos estos que claramente demuestran el mayor esfuerzo laboral y riesgo a que se somete al trabajador civil del Ministerio de Defensa, incluído aquél al servicio de las Fuerzas Militares, evento que se garantiza y compensa con el régimen prestacional previsto en su estatuto especial y vulnerado por la Ley 100 de 1993 en su artículo 279 demandado, yendo en contra de la remuneración vital y móvil que garantiza el artículo 53”. III. INTERVENCION DE AUTORIDAD PUBLICA Dentro del término de fijación en lista, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social a través de apoderado presentó escrito justificando la constitucionalidad de la norma acusada, para lo cual después de citar algunos pronunciamientos de la Corte Constitucional al estudiar la exequibilidad del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 cuestionado, considera que la norma acusada no consagra discriminaciones, sino por el contrario, una diferenciación de los miembros actuales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, al establecer la aplicación de la mencionada ley para quienes ingresen con posterioridad a la vigencia de la misma. Según indica, el propósito del legislador al excluir de la aplicación de la ley 100 al personal de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional que se vincule con posterioridad a la vigencia de la misma, no es otro que el respeto de los derechos adquiridos de aquellos servidores vinculados con anterioridad a la vigencia de la ley. No se viola entonces el artículo 217 de la Carta Política, ya que la norma cuestionada precisa la determinación del sistema de reemplazos en las Fuerzas Militares, así como los ascensos, derechos y obligaciones de sus miembros, y el régimen especial de carrera prestacional y disciplinario que le es propio; con esto, en modo alguno se está señalando una obligación específica de mantener el régimen anterior, que fue lo que hizo el legislador en el aparte acusado, estableciendo diferencias, pero no discriminaciones. Para el interviniente, tampoco resulta vulnerado el artículo 53 Superior en cuanto al derecho a la igualdad, pues como lo ha señalado la Corte Constitucional, el legislador está autorizado para establecer excepciones a las normas generales. Esta misma razón, en su criterio, hace que no se hayan quebrantado los artículos 125 y 130 de la Carta Política. Para concluir, cita varios apartes de pronunciamientos de esta Corporación en torno a la igualdad, con fundamento en los cuales solicita que declare la exequibilidad del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 en lo acusado. Por su parte, el Ministerio de Salud por conducto de apoderado, presentó escrito justificando la constitucionalidad de la norma acusada, con fundamento en las siguientes consideraciones: Después de analizar la integración del personal de las Fuerzas Militares, afirma que las excepciones que el legislador estableció al régimen general, encuentran su justificación en el artículo 217 Superior para el caso del personal militar de las Fuerzas Militares, que por disposición constitucional deben estar sometidos a un régimen especial, y en el artículo 58 de la Carta Política en lo que hace al personal regido por el Decreto 1214 de 1990, por cuanto estos ya se encontraban vinculados laboralmente a las Fuerzas Militares y habían adquirido por lo tanto una serie de derechos prestacionales que por mandato de la norma constitucional, el legislador estaba obligado a respetar. En cuanto a la incorporación al Sistema Integral de Seguridad Social de los trabajadores que se vinculen a las Fuerzas Militares con posterioridad al 23 de diciembre de 1993, se observa que a ellos no se les aplican los postulados del artículo 117 de la Carta, ni tenían al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 derechos adquiridos en materia prestacional, por lo que el legislador en ejercicio de las atribuciones que le confieren los artículos 48, 49 y 150 de la Constitución, sí podía incorporarlos como afiliados al mencionado sistema. Por otra parte, el Director General de la Policía Nacional, presentó escrito en el cual manifiesta que para dicha institución no es pertinente presentar razones de constitucionalidad dentro del proceso de la referencia. A contrario sensu, afirma que los fundamentos de inconformidad del accionante contra la expresión que se impugna, se están corrigiendo en el proyecto de Ley No. 158 de 1994-Senado y 239-95 Cámara, el cual ya hizo el tránsito previsto por la Constitución en el Congreso y se encuentra para sanción del Presidente. IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO Mediante oficio No. 1071 de agosto 22 del año en curso, el Procurador General de la Nación (E), envió el concepto de rigor solicitando a esta Corporación declarar exequible en lo acusado, el inciso 1o. del artículo 279 de la Ley 100 de 1993. Para el Jefe del Ministerio Público, el actor incurre en una equivocada apreciación, como es asimilar el personal civil de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional a los miembros activos de estas instituciones, premisa con base en la cual fundamenta su impugnación, consistente en la supuesta garantía constitucional para aquellos servidores de un régimen prestacional especial distinto al que en materia pensional y de salud está contenido en la Ley 100 de 1993. En efecto, señala que si según los artículos 217 y 218 de la Carta Política, se deduce que el personal civil que presta sus servicios en las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, no hacen parte de estas instituciones en calidad de miembros de las mismas, pues evidentemente adquieren esta calidad quienes han cumplido con los requisitos exigidos por las normas castrenses. Según esto, afirma el concepto fiscal que el personal civil que trabaja en calidad de servidor público en las citadas instituciones carece de un régimen prestacional especial, sin que pueda pensarse válidamente que por el simple hecho de estar vinculados mediante una relación legal o contractual con aquellos organismos, estén sometidos al que prevé la Constitución para el personal de la Fuerza Pública contenido en los Decretos 1211 y 1212 de 1990. Por la razón anotada, estima la vista fiscal que el artículo 279 acusado exceptuó de la aplicación del Sistema de Seguridad Social Integral a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, y mantuvo la aplicación del Decreto 1214 de 1990 para el personal civil que venía laborando en el Ministerio de Defensa, la Policía Nacional y en la Justicia Penal Militar y su Ministerio Público, como una forma de garantizarles a estos funcionarios la protección de sus derechos adquiridos. Después de citar un pronunciamiento de esta Corporación que definió la competencia del Estado para adoptar regímenes excepcionales - artículo 279 de la Ley 100 de 1993- (sentencia No. C-461 de 1995), concluye el Procurador que el tratamiento que la norma demandada le concede al nuevo personal civil de la Fuerza Pública es constitucionalmente válido, además porque con un propósito unificador, racionalizador e igualitario, pretende brindarles la misma seguridad social que la ofrecida al resto de los servidores públicos. De esta forma, estima que es indiscutible que los nuevos funcionarios de las mencionadas instituciones no tienen derechos adquiridos sino meras expectativas, de manera que si se atendiera la petición del actor, se los colocaría en una situación injustificadamente ventajosa frente al resto de empleados oficiales. V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia En virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente acerca de la demanda formulada contra el inciso 1o. (parcial) del artículo 279 de la Ley 100 de 1993. Problema jurídico En criterio del actor, la expresión acusada del inciso primero del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, por la cual se somete a la cobertura del Sistema de Seguridad Social Integral al personal civil que labora en las Fuerzas Militares y en la Policía Nacional vinculado con posterioridad a su vigencia, vulnera el ordenamiento superior, pues dada su calidad de miembros de dichas instituciones, se les debe aplicar el mismo régimen prestacional del personal militar, y no como se hace en la norma acusada, en que se les incluye dentro de un régimen prestacional pensional más desfavorable que aquél que rige para los demás miembros de las Fuerzas Militares (Decreto 1214 de 1990), con lo que además se consagra una desigualdad que no tiene ninguna justificación. Inaplicabilidad del Sistema Integral de Seguridad Social a los Miembros de la Fuerza Pública y examen del cargo. Dispone el inciso primero del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, que el Sistema Integral de Seguridad Social no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto-Ley 1214 de 1990 con excepción de aquél que se vincule con posterioridad a la vigencia de la presente ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas. Según los antecedentes legislativos que aparecen en las Gacetas del Congreso Nos. 395 y 397 de 1993, la decisión de las Cámaras de exceptuar a la Fuerza Pública del sistema de seguridad social integral consagrado en la Ley 100 de 1993, tuvo como fundamento las siguientes consideraciones: “Los regímenes especiales que han sido conquistas laborales deben mantenerse (...); que sean únicamente tres importantes estamentos de la sociedad los que van a tener unas prerrogativas especiales, que en el fondo no son prerrogativas, son derechos que han adquirido y que tienen que respetárseles a esos estamentos y a esos sectores...”. “Este proyecto de ley abarca en primer término, el régimen prestacional y salarial del sector privado y en materia del sector público Congreso y Fuerzas Militares, solamente está estableciendo unos parámetros para que el Gobierno sea quien de acuerdo con la Constitución y estos parámetros señale el régimen salarial y prestacional... Esta ley una vez aprobada y en vigencia no rige de inmediato para el sector público, ni rige para el Congreso, ni rige para las Fuerzas Militares”. La exclusión de los miembros de la Fuerza Pública de la aplicación del Sistema Integral de Seguridad Social se encuentra conforme a la Carta Política, ya que el legislador está facultado constitucionalmente para establecer excepciones a las normas generales, siempre y cuando estén razonablemente justificadas, como así sucede en el asunto sub-examine, donde la inaplicabilidad del Sistema tiene fundamento en la protección y garantía de los derechos adquiridos contemplados en los Decretos 1211, 1212 y 1214 de 1990 (Fuerzas Militares, Policía Nacional y personal civil, respectivamente). Con respecto a la procedencia de los regímenes especiales, la Corte Constitucional señaló en la sentencia No. C-461 de 1995, MP. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz que: "La Carta Política no establece diferenciaciones dentro del universo de los pensionados. Por el contrario, consagra la especial protección de las pensiones y de las personas de la tercera edad. No obstante, el legislador puede diseñar regímenes especiales para determinado grupo de pensionados, siempre que tales regímenes se dirijan a la protección de bienes o derechos constitucionalmente protegidos y no resulten discriminatorios. Es el caso del establecimiento de un régimen pensional especial para la protección de los derechos adquiridos por un determinado sector de trabajadores. "El respeto por los derechos adquiridos reviste aún mayor fuerza en tratándose de derechos laborales, pues el trabajo y la seguridad social gozan de una especial protección por parte de la Carta. Por este motivo, es razonable excluir del régimen general de seguridad social a aquellos sectores de trabajadores y pensionados que, gracias a sus reivindicaciones laborales, han obtenido beneficios mayores a los mínimos constitucional y legalmente protegidos en el régimen general. "Por las razones anteriores la Corte considera que el establecimiento de regímenes especiales, como aquellos señalados en el artículo 279 de la Ley 100, que garanticen en relación con el régimen pensional un nivel de protección igual o superior, resultan conformes a la Constitución, como quiera que el tratamiento diferenciado lejos de ser discriminatorio, favorece a los trabajadores a los que cobija. Pero si se determina que al permitir la vigencia de regímenes especiales, se perpetúa un tratamiento inequitativo y menos favorable para un grupo determinado de trabajadores, frente al que se otorga a la generalidad del sector, y que el tratamiento dispar no es razonable, se configuraría un trato discriminatorio en abierta contradicción con el artículo 13 de la Carta." De otra parte, cabe agregar que los artículos 217 y 218 de la Carta Política disponen que la ley determinará para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, el régimen prestacional que les es propio, lo que justifica igualmente, la excepción que el legislador estableció en el artículo 279 acusado para los miembros de la Fuerza Pública con respecto al régimen general en materia de seguridad social previsto en la Ley 100 de 1993. Lo anterior no se opone a que como claramente se dispone en el aparte acusado, contenido en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, pueda el legislador señalar que en tratándose del personal de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, así como del regido por el Decreto 1214 de 1990, vinculado a partir de la vigencia de la misma ley pueda aplicársele a estos el Sistema Integral de Seguridad Social que rige por regla general para todos los habitantes del territorio nacional. En este sentido, cabe advertir que el artículo 11 de la misma ley señala que el Sistema General de Pensiones, con las excepciones previstas en el artículo 279 ibídem, se aplica sin distingo alguno a todos los habitantes del territorio nacional. Desde luego que la normatividad en referencia, respeta los derechos adquiridos conforme a las disposiciones anteriores para quienes a la fecha de la vigencia de la ley hubieren cumplido los requisitos para acceder a la pensión o ya estuvieren pensionados por jubilación, vejez, invalidez, sustitución o sobrevivientes tanto del sector público como del Instituto de Seguros Sociales y del sector privado en general. En esta forma, cabe señalar lo que la norma acusada protege son los derechos adquiridos y regulados por disposiciones especiales para quienes al momento de la vigencia de la ley se encontraban vinculados a las Fuerzas Militares, Policía Nacional y personal regido por el Decreto 1214 de 1990. En tal sentido, con respecto a los nuevos servidores, es decir, aquellos vinculados en el mismo ramo dentro de la vigencia de la norma en referencia, no se desconocen derechos adquiridos salvo lo estipulado en el artículo 11 de la Ley 100 de 1993. Por lo tanto, el precepto impugnado, contrario a lo que sostiene el actor, no hace cosa distinta que reconocer la voluntad del constituyente, diferenciando dos situaciones, que no constituyen en manera alguna discriminación: de una parte, la del personal que se había vinculado al Ministerio de Defensa, la Policía Nacional y la Justicia Penal Militar antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, para quienes se mantendrán las disposiciones especiales en materia de seguridad social y en especial, el previsto en el Decreto-Ley 1214 de 1990, cuyos derechos adquiridos deben ser respetados y garantizados, y de la otra, el personal de las mismas instituciones que se vinculó a partir de la vigencia de la citada ley, a quienes se les aplica el Sistema Integral de Seguridad Social consagrado en la Ley 100 de 1993, y que por consiguiente no gozan de derechos adquiridos, razón por la cual es procedente, dada la fecha de su vinculación, aplicarles el Sistema Integral de Seguridad Social consagrado en la Ley 100 de 1993. Ante esta circunstancia, considera la Corte que la disposición acusada no quebranta preceptos de orden constitucional, pues el legislador está autorizado para establecer excepciones a las normas generales, atendiendo razones justificadas, que en el caso sometido a estudio, tienen fundamento pleno en la protección de derechos adquiridos para los antiguos servidores pertenecientes a las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. Es conveniente precisar, adicionalmente, que en ningún caso puede asimilarse al personal civil de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, con los miembros activos de estas instituciones. En este sentido, el legislador habilitado constitucionalmente para ello, dispuso de conformidad con los preceptos de orden superior -artículos 217 y 218-, un régimen prestacional diferente para los miembros de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y el personal civil de las mismas (Decretos 1211, 1212 y 1214 de 1990), dada la naturaleza del servicio que cada uno desempeña. Así pues, para el personal civil que trabaja al servicio de estas instituciones, su régimen prestacional está expresamente definido en el Título VI, artículos 81 a 141 del Decreto 1214 de 1990, por lo que no es dable admitir, como lo expresa el concepto fiscal, que por el hecho de estar vinculados legal o contractualmente con dichos organismos, pueden igualmente estar sometidos al mismo régimen que la Constitución prevé para la Fuerza Pública en los Decretos 1211 y 1212 de 1990. Se trata, pues, de dos regímenes distintos, que a juicio de la Corporación no consagran trato discriminatorio, como lo señala el demandante. Al confrontar las normas que se aplican para cada uno de estos servidores públicos, no se encuentra que en materia prestacional, se quebrante el principio constitucional de igualdad, siendo procedente que el legislador pueda establecer dos regímenes especiales diferentes. Por lo anterior, estima la Corte que el precepto parcialmente acusado, al excluir del régimen previsto por el Decreto-ley 1214 de 1990 al personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional que se vincule con posterioridad a la vigencia de la Carta Política de 1991, no quebranta el ordenamiento superior, pues al hacerlo tuvo como objetivo fundamental la aplicación para dichos servidores públicos del Sistema Integral de Seguridad Social consagrado en la Ley 100 de 1993, respetando los derechos adquiridos del personal vinculado con anterioridad a la vigencia de esta ley. VI. DECISION En mérito de lo expuesto, oído el concepto del Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites que ordena el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E : Declárase EXEQUIBLE el aparte acusado del inciso primero del artículo 279 de la Ley 100 de 1993. Cópiese, comuníquese, notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. CARLOS GAVIRIA DIAZ Presidente JORGE ARANGO MEJIA Magistrado ANTONIO BARRERA CARBONELL Magistrado EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado HERNANDO HERRERA VERGARA Magistrado ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado FABIO MORON DIAZ Magistrado VLADIMIRO NARANJO MESA Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General