Sentencia C-663 de 2007

C-663-07 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-663/07 REGIMEN DE TRANSICION EN PENSION DE VEJEZ/REGIMEN ESPECIAL PARA ACTIVIDADES DE ALTO RIESGO Los regímenes de transición, (i) recaen sobre expectativas legítimas de los asociados y no sobre derechos adquiridos; (ii) su fundamento es el de salvaguardar las aspiraciones de quienes están cerca de acceder a un derecho específico de conformidad con el régimen anterior y (iii) su propósito es el de evitar que la subrogación, derogación o modificación del régimen anterior, impacte excesivamente las aspiraciones válidas de los asociados, especialmente si existe la posibilidad de minimizar esa incidencia y de armonizar las expectativas ciudadanas y los cambios legislativos a través de un régimen de transición, y es constitucionalmente legítimo que se utilice la figura del régimen de transición para evitar que una decisión relacionada con expectativas pensionales legítimas bajo la vigencia de una ley, se vea desvirtuada completamente por una ley posterior, en desmedro de quienes aspiraban a que sus derechos pudieran llegar a consolidarse bajo el régimen previo. DERECHOS ADQUIRIDOS-Definición/DERECHOS ADQUIRIDOS-Protección constitucional EXPECTATIVAS LEGITIMAS-Modificación Las expectativas legítimas, suponen una probabilidad cierta de consolidación futura del correspondiente derecho, si se mantienen las condiciones establecidas en una ley determinada. Tales expectativas pueden ser modificadas por el legislador en virtud de sus competencias, si ello se requiere para cumplir fines constitucionales, pero no pueden ser modificadas de una manera arbitraria en contraposición a la confianza legítima de los ciudadanos. PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-Alcance/PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD-Alcance PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS SOCIALES-Alcance FUNCION LEGISLATIVA-Límites Aunque es posible que el legislador modifique los regímenes de transición con posterioridad a su consagración porque éstos no pueden ser concebidos como normas pétreas, los criterios de razonabilidad y proporcionalidad exigibles genéricamente en las transformaciones legislativas y los principios de confianza legítima, derechos mínimos de los trabajadores y progresividad de los derechos sociales son límites específicos que debe respetar el Congreso en las modificaciones que se introduzcan a un régimen de transición en materia pensional. PRINCIPIO IN DUBIO PRO OPERARIO-Aplicación La exigencia para acceder al régimen de transición (las 500 semanas de cotización especial), es imposible de cumplir, porque las quinientas semanas de cotización especial no pueden ser acreditadas por ningún trabajador. Se trata de un requisito desproporcionado e irrazonable, que establece en términos reales una barrera de acceso que ningún trabajador de alto riesgo puede efectivamente superar, para entrar a formar parte de ese régimen de transición, lo que va en contravía de la razón de ser del régimen especial establecido precisamente para proteger a estos trabajadores en situación de exposición a riesgos, lo cual es claramente irrazonable por hacer nugatorio el objetivo esencial del mismo régimen pensional especial diseñado por el propio legislador, por lo que La Corte procederá, por las razones anteriores, a declarar la exequibilidad condicionada, con el fin de remover este obstáculo al acceso al régimen de transición pensional. INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Por ineptitud sustantiva de la demanda respecto de parágrafo que no fue objeto de acusación constitucional Referencia expediente D-6603 Actor: Fernando Salazar Ramírez Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6 del Decreto Ley 2090 de 2003 Magistrado Ponente: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil siete (2007) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES El ciudadano Fernando Salazar Ramírez, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241 y 242 de la Constitución Política, solicita a esta Corporación declarar inexequible el artículo 6 del Decreto Ley 2090 de 2003, por considerar que esa disposición desconoce los derechos consagrados en los artículos 13, 25, 48 y 53 de la Carta. La Corte Constitucional, mediante auto del 02 de febrero de 2007, inadmitió inicialmente la demanda de la referencia, porque estimó que ella no cumplía con el requisito establecido en el numeral 3 del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991[1]. Se consideró en esa oportunidad, que los argumentos presentados por el ciudadano para solicitar la inexequibilidad del artículo en mención, no resultaban suficientes para efectuar un juicio de constitucionalidad sobre el contenido de la norma, especialmente, porque en la sentencia C-1120 de 2004 (M.P. Dr. Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte Constitucional ya había conocido de una acción pública contra la misma disposición y se había inhibido de fallar sobre ella, por estimar que los cargos propuestos contra el precepto eran poco claros. Se le exigió al accionante, en consecuencia, que expusiera en la demanda de la referencia razones ciertas, específicas, pertinentes y suficientes para justificar la aparente vulneración de la Carta por parte de la disposición acusada. El actor, dentro del término de ejecutoria, presentó un escrito de corrección de la acción pública de la referencia, en el que sustentó los cargos contra el artículo 6 del Decreto Ley 2090 de 2003, por la violación aparente de los artículos 13, 25, 48 y 53 de la Carta. La acción ciudadana, fue admitida. II. NORMAS DEMANDADAS El texto del artículo acusado, conforme al Diario Oficial No. 45.262 del 28 de julio de 2003, reza lo siguiente: DECRETO LEY 2090 de 2003 “por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades.’ “El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades extraordinarias conferidas en el numeral 2 del artículo 17 de la Ley 797 de 2003... “Artículo 6. Régimen de transición. Quienes a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto hubieren cotizado cuando menos 500 semanas de cotización especial, tendrán derecho a que, una vez cumplido el número mínimo de semanas exigido por la Ley 797 de 2003 para acceder a la pensión, esta les sea reconocida en las mismas condiciones establecidas en las normas anteriores que regulaban las actividades de alto riesgo. Parágrafo. Para poder ejercer los derechos que se establecen en el presente decreto cuando las personas se encuentren cubiertas por el régimen de transición, deberán cumplir en adición a los requisitos especiales aquí señalados, los previstos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993”. III. LA DEMANDA Considera el ciudadano que el artículo 6º del Decreto 2090 de 2003 es inconstitucional, por dos razones fundamentales: en primer lugar, por desconocer los derechos adquiridos de los trabajadores de alto riesgo a un régimen de transición previo establecido en el Decreto Ley 1281 de 1994 y en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; y en segundo lugar, por desconocer el derecho a la igualdad de tales trabajadores, -en relación con los demás trabajadores amparados por regímenes de transición en el Sistema de Seguridad Social-, en la medida en que para quienes laboran en actividades de alto riesgo resulta imposible acceder al régimen de transición que consagra el artículo 6º acusado, en la medida en que las exigencias legales que establece esa norma no pueden ser acreditadas por los trabajadores amparados por ese régimen legal. Estas consideraciones implican para el actor, que la disposición acusada viola los artículos 13, 25, 48 y 53 de la Carta. Para precisar estos cargos, el accionante inicia su exposición recordando que la Ley 100 de 1993 en su artículo 289[2] derogó las pensiones especiales, - entre ellas las de los trabajadores de alto riesgo -, salvo para quienes estuviesen amparados por el régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, quienes continuarían amparados bajo tales disposiciones, en las condiciones establecidas en esa norma. En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 2º del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, - cuyo propósito fue el de habilitar al Ejecutivo para fijar un nuevo marco normativo sobre las pensiones de vejez de los trabajadores de alto riesgo -, se estableció un régimen de transición específico para el caso de estos trabajadores, que se expidió mediante el Decreto Ley 1281 de 1994 (Art. 8). Afirma el actor que la Corte Constitucional en la sentencia C-754 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), reconoció que el régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, era un verdadero derecho adquirido para las personas cobijadas por él, por lo que, una vez que los trabajadores cumplieran con las condiciones señaladas en ese precepto, tendrían derecho a verse amparados por ese específico régimen legal, sin que esas condiciones pudiesen ser posteriormente modificadas. Siguiendo tal decisión constitucional, considera el ciudadano que también el régimen establecido en el Decreto Ley 1281 de 1994 (Art.8) es un verdadero derecho adquirido para los trabajadores de alto riesgo, ya que en él se fijó un régimen de transición específico para tales trabajadores, que considera debe ser respetado en este caso. Por consiguiente, afirma que el artículo 6º del Decreto Ley 2090 de 2003 es inconstitucional, en la medida en que consagra requisitos adicionales a los señalados tanto en el régimen de transición fijado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como en el Decreto 1281 de 1994 (Art. 8), para el acceso a la pensión de los trabajadores de alto riesgo; condiciones novedosas que resultan ser a su juicio, una alteración inaceptable de los derechos adquiridos de tales trabajadores a acceder a un régimen de transición ya establecido, en desmedro de los artículos 25, 48 y 53 de la Carta. En lo que respecta a la aparente violación del derecho a la igualdad, afirma el accionante que la norma acusada no favorece el “goce del derecho a la transición que es común a todos los afiliados al Sistema General de Seguridad Social”, en el caso de los trabajadores de alto riesgo, porque la norma acusada le exige a estos trabajadores requisitos que son imposibles de acreditar para acceder al régimen. Lo que significa en la práctica, que este grupo de trabajadores es discriminado en el goce real su régimen de transición, sin que medie justificación alguna. Indica que los requisitos que impone la norma acusada son imposibles de cumplir, - las 500 semanas de cotización a la entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003 -, de manera que ningún trabajador de alto riesgo puede ser beneficiario del régimen de transición propuesto por la norma acusada. Así, al no ser posible el cumplimiento de las 500 semanas de cotización especial que exige la disposición, - que son irrealizables porque la obligación de efectuar cotizaciones especiales surgió con la vigencia del Decreto 1281 de 1994, esto es el 23 de junio de 1994, no habiendo transcurrido las 500 semanas exigidas para el momento en que entró en vigencia el Decreto 2090 de 2003-, la norma resulta entonces inconstitucional, porque implica un verdadero obstáculo para el acceso real a la pensión de quienes están cobijados por ese régimen de transición. A juicio del actor, ello implica claramente una “discriminación injustificada” de los trabajadores de alto riesgo a acceder a su régimen de transición, frente a los demás trabajadores afiliados al Sistema de Seguridad Social que gozan de un régimen de transición efectivo. Solicita por consiguiente, que el artículo 6º del Decreto Ley 2090 de 2003 sea declarado inconstitucional, con fundamento en los cargos enunciados. Ahora bien, dado que la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma supone que ella debe salir del ordenamiento jurídico, el accionante solicita a la Corte, con fundamento en su competencia para fijar los efectos de sus sentencias, que module su providencia para evitar que se genere un vacío jurídico respecto del régimen de transición pensional de los trabajadores de alto riesgo. Por este motivo, finaliza su exposición solicitando a la Corte Constitucional que, o bien especifique que la inexequibilidad de la norma implica que los preceptos derogados recobran su vigencia; o si lo considera mejor, que realice una sentencia integradora en la que incorpore el artículo 36 de la Ley 100 de 2003 al régimen pensional de estos trabajadores, a fin de que se evite un vacío legal que comprometa sus derechos. IV. INTERVENCION DE AUTORIDADES 1. Ministerio de Protección Social Esperanza Avellaneda Ordóñez, actuando en representación del Ministerio de Protección Social, solicita a esta Corporación que declare constitucional el artículo acusado, por considerar que tal precepto, lejos de violentar el derecho a la seguridad social y a la igualdad de los ciudadanos que se encuentran considerados en él, lo que hace es evitar que se incurra en incertidumbre jurídica en estos casos, propiciando el adecuado acceso de tales profesionales a la seguridad social. Para el Ministerio, el actor presenta dos cargos concretos contra la norma acusada. Con respecto al primero, - esto es, que se vulneran los derechos adquiridos de estos trabajadores de alto riesgo a un régimen de transición anterior-, sostiene la interviniente que cuando en el Decreto 2090 de 2003 se establecen requisitos adicionales a los previstos en el régimen establecido en el artículo 8 del Decreto 1281 de 1994, de lo que se trata es de regímenes legales distintos, incluyendo el del artículo 36 de la Ley 100 de 2003, por lo que no puede hablarse de vulneración constitucional alguna a los derechos adquiridos. En efecto, precisa que los regímenes de transición en uno u otro caso son regímenes diferentes. El primero, se refiere al establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como régimen de transición para acceder a la pensión de vejez. El segundo, es el régimen de transición para acceder a la pensión especial de vejez que se otorga por desempeñar actividades de alto riesgo. La pensión especial de vejez de la que habla el Decreto 1281 de 1994, va ligada a la actividad que ejerce el trabajador o a las condiciones en las que desarrolla esa actividad, que hacen que con ella se vea disminuida su expectativa de vida probable, razón por la cual se debe proteger al trabajador mediante la posibilidad de obtener una pensión de vejez a una edad menor, para que así la persona tenga un tiempo menor de exposición al riesgo. Tal régimen de transición fijaba las mismas condiciones que las determinadas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El tercer régimen, establecido en el Decreto 2090 de 2003 (Art. 6º), tiene el propósito de respetar las expectativas cercanas de quienes se encontraban afiliados bajo la vigencia del Decreto 1281 de 1994. La condición adicional fijada por el artículo 6º acusado, hace referencia a una cotización especial de 500 semanas a la fecha de entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003, con una cotización adicional de 6 puntos a cargo del empleador, por cuanto debía financiarse en puntos adicionales tal régimen, para poder otorgar esa pensión a una menor edad. Por esta razón, en 1994 no se exigió ésta cotización ya que ella sólo vino a configurarse a partir de ese decreto. Desde esta perspectiva, afirma el Ministerio que no existe ninguna violación de los derechos adquiridos de estos trabajadores, por cuanto la Corte ha entendido que tales derechos son únicamente los que se incorporan en el patrimonio del titular, que no es lo que ocurre con respecto a los derechos que alega el actor. En materia pensional, se ha entendido que se trata de derechos adquiridos únicamente cuando se han cumplido los requisitos para acceder al derecho, evento en el cual este derecho no puede ser modificado por la legislación. No ocurre lo mismo tratándose de meras expectativas. Además, frente al caso específico del régimen de transición previsto en el artículo 8 del Decreto 1281 de 1994, afirma la interviniente que este agotó sus efectos una vez se produjo su derogatoria. Por otra parte, según el Ministerio, no se puede considerar que las normas sobre transición de la legislación en materia pensional, sean inmodificables, especialmente con respecto a aquellas personas que no han cumplido los requisitos para acceder a la pensión de que tratan. Frente a las mismas, solo existe una expectativa de pensionarse de una determinada manera, expectativa que puede ser modificada por el Legislador tal y como lo ha manifestado la Corte Constitucional en diversas ocasiones (C-596 de 1997. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-789 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil). En ese orden de ideas, no es cierto para el Ministerio que se esté exigiendo un requisito adicional al régimen de transición anterior en la norma acusada, pues la cotización especial exigida, debió efectuarse desde 1994 con la expedición del Decreto 1281 por parte del empleador. Es decir, en el caso de las personas afiliadas desde el 23 de junio de 1994, la cotización especial debió haberse efectuado por los empleadores, hasta la entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003, por lo no es un requisito adicional. La exigencia de cumplir con las semanas de cotización especial es una obligación que se encuentra a cargo del empleador que se beneficia por la actividad riesgosa realizada por su trabajador y no a cargo de este último, y se justifica en el hecho de que tales aportes adicionales son de carácter obligatorio y se requieren para la financiación de estas pensiones especiales, las cuales se conceden con requisitos más favorables a los previstos para las demás personas en el Sistema General de pensiones. Por estas razones considera finalmente respecto a este cargo, que eliminar esta obligación consagrada en el artículo acusado, sería tanto como establecer que el empleador no debe cumplirla, situación que obligaría al Sistema General de Pensiones a reconocer la pensión del trabajador sin mediar tal exigencia. Ahora bien, con respecto al segundo cargo, - relacionado con la igualdad y la imposibilidad de cumplir las 500 semanas de cotización -, afirma el Ministerio que la intención del legislador extraordinario fue la de establecer un régimen de transición en virtud del cambio de legislación, que permitiera a aquellas personas que tuvieran la condiciones señaladas en ese régimen, mantener la expectativa de pensionarse de conformidad con las normas anteriores al cambio de legislación. Sobre el particular, enfatiza que no existe imposibilidad de acreditar las semanas exigidas por la norma, en la medida en que el Gobierno ha entendido que acceden a este régimen quienes han cumplido con 468 semanas y han estado afiliados al régimen anterior especial de alto riesgo. Al respecto, señaló el Ministerio lo siguiente: “La imposibilidad física de contabilizar las 500 semanas de cotización especial no trae como consecuencia que no se haya establecido un régimen de transición ni que la norma sea inconstitucional, pues el Gobierno ha entendido que para efectos de la aplicación del régimen de transición previsto en la norma acusada, para el cómputo de las semanas, se deben tener en cuenta aquellas que pudieron haberse cotizado entre el 23 de junio de 1994 y el 28 de julio de 2003 de manera ininterrumpida, es decir 468 semanas de cotización especial y encontrándose afiliado al régimen anterior especial de alto riesgo”. Con fundamento en las anteriores consideraciones, solicita el Ministerio de Protección Social a la Corte, que declare constitucional el artículo 6º del Decreto Ley 2090 de 2003. 2. Ministerio de Hacienda Gustavo Adolfo Osorio García, actuando en representación del Ministerio de Hacienda, solicita que la norma acusada sea declarada constitucional, pero: “[e]n el entendido de que para el computo de las 500 semanas de que habla la norma mencionada, se deben tener en cuenta también las semanas de afiliación de alto riesgo de las normas anteriores a la Ley 100, sin importar que se hubiera realizado la cotización especial, pero siempre y cuando el afiliado hubiese sido registrado como tal”. Así, inicia su intervención el Ministerio de Hacienda, afirmando, que las normas relacionadas con materias pensionales han reconocido desde hace años, que algunas actividades laborales generan alto impacto en la salud de los trabajadores, disminuyendo su expectativa de vida saludable. Por consiguiente, en vista de la mayor exposición al riesgo de estos trabajadores, se les ha concedido un tratamiento legal más benéfico que al resto de los afiliados del sistema, que consiste generalmente en unos requisitos menos exigentes en materia de edad, tiempo de servicios o ambos, para acceder a la pensión de vejez. El legislador, a juicio del Ministerio, ha analizado en cada momento histórico qué actividades generan tales riesgos, tanto para quienes quedan cubiertos por riesgos profesionales, como para los trabajadores a quienes se les disminuye su expectativa de vida saludable. Estos últimos, deben ser objeto de una consideración especial para efectos de su pensión de vejez, por lo que su caso particular es abordado por disposiciones legales específicas. Así, por ejemplo, los artículos 269 a 272 del Código Sustantivo del Trabajo, regulaban las pensiones para actividades relacionadas con operadores de radio y cable, aviadores comerciales, trabajadores de empresas mineras y en temperaturas anormales, ingenieros de vuelo y profesionales dedicados al tratamiento de la tuberculosis. La definición de estas actividades estaba vinculada al estado de la tecnología, a los avances de la seguridad industrial y la medicina y a los cambios en las actividades productivas, cuyo impacto podía afectar los años de vida saludable. A su turno, el Acuerdo 224 de 1966 del ISS y otros como el acuerdo 028 de 1985 y el 049 de 1990, consagraron para los afiliados a esa entidad con mayor exposición al riesgo, un trato especial. Posteriormente, el Decreto 1281 de 1994, expedido en vigencia de la Ley 100 de 1993, consagró un régimen general de actividades de alto riesgo y estableció por primera vez la obligación a cargo del empleador de realizar una cotización especial de 6 puntos adicionales. Recientemente el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2090 de 2003, con fundamento en las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 17 de la Ley 797 de 2003. Observa el Ministerio, que el Congreso otorgó facultades al Ejecutivo no sólo para expedir el régimen legal de los trabajadores que laboran en actividades de alto riesgo en ese momento, sino para modificar el régimen ya existente, previos los estudios correspondientes, haciendo énfasis en que se podían modificar la condiciones, los requisitos y los beneficios correspondientes, e incluso la definición de alto riesgo y las tasas de cotización. El objetivo era el de preservar el equilibrio financiero del sistema. Con todo, afirma que el propósito de la modificación que se introdujo al régimen, pretendía no afectar a quienes tenían “expectativas legítimas”, es decir, a aquellas personas que estaban próximas a cumplir los requisitos para pensionarse; razón por la que el legislador extraordinario expidió también un régimen de transición que consiste en que las personas que al momento de entrar en vigencia el Decreto Ley 2090 de 2003, vinieran realizando la cotización especial por al menos 500 semanas y cumplieran los requisitos establecidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pudieran pensionarse de acuerdo al régimen anterior. En ese orden de ideas entiende el Ministerio, - teniendo en cuenta que la cotización especial para alto riesgo surgió por primera vez con el Decreto 1281 de 1994 -, que si bien “parece, a primera vista, imposible de cumplir el requisito de completar 500 semanas de cotización especial, habida cuenta del periodo de tiempo transcurrido entre una y otra disposición”, la aplicación que se le da a la norma sí permite acceder al régimen que consagra esa disposición. Precisamente, con el fin de conceder efectos a la norma acusada y con el propósito de mantener los objetivos del régimen de transición, las instancias gubernamentales que deben dar aplicación a ese precepto “han sostenido que para el cómputo de las mencionadas 500 semanas se deben tener en cuenta la afiliación especial en actividades de alto riesgo al Instituto de Seguros Sociales antes de la vigencia del Decreto 1281 de 1994”. Por ende, se desprende del concepto emitido por la Dirección General de Seguridad Económica y Pensiones del Ministerio de Protección Social -acogido por la Dirección Jurídica Nacional del Instituto de Seguros Sociales, según afirma, que “para el cómputo de las 500 semanas de cotización especial exigidas para ser beneficiario del mismo (…) se deben tener en cuenta las semanas de cotización efectuadas como consecuencia de prestar sus servicios en actividades de minería en socavones, así estos se hayan prestado con anterioridad a la vigencia de los decretos 1281 de 1994 y 2090 de 2003.” Por esta razón, frente al cargo de violación a la igualdad, estima el interviniente que no hay vulneración constitucional alguna, debido a que la interpretación que se le debe dar a la norma es la que se ha precisado y de la que dan cuenta las entidades encargadas de darle aplicación al artículo en mención. Con respecto al tema de los derechos adquiridos, sostiene el interviniente que la Corte Constitucional ha dado un giro importante en sus consideraciones al respecto, dado que pasó de estimar el régimen de transición como un mecanismo de protección de las meras expectativas (C-168 de 1995), a amparar dicho régimen bajo la hipótesis de que son derechos adquiridos (Sentencias C-789 de 2002 y C-754 de 2004). Por ende, frente a la acusación del ciudadano de que la norma demandada viola el derecho adquirido de los trabajadores de alto riesgo a un régimen de transición anterior, dado que se les exigen las 500 semanas de cotización especial, el Ministerio de Hacienda considera que la regulación prevista en la norma acusada, lo que hace es respetar las expectativas legítimas de estos trabajadores. Sobre este asunto, menciona el interviniente que “la protección de los derechos en proceso de consolidación bajo un régimen anterior”, no ha sido taxativamente regulada por la Constitución. Por consiguiente, el legislador ordinario o extraordinario conserva la potestad de modificar un régimen jurídico, siempre y cuando no lesione derechos adquiridos. En este caso, sólo se modificaron meras expectativas de estos trabajadores. Además, la interpretación de la norma acusada que vienen realizando las autoridades encargadas de su aplicación, protege claramente las expectativas legítimas de los trabajadores de alto riesgo según el Ministerio. Concluye entonces el interviniente, que la supuesta vulneración de los artículos 13, 25, 48 y 53 de la Carta, por la aparente inexistencia o imposibilidad de aplicación del régimen de transición en el caso de estos trabajadores, responde claramente a que la norma debe ser interpretada en los términos antes precisados, a fin de darle un sentido y una garantía a los derechos de los trabajadores que se encuentran en actividades de alto riesgo. Por lo tanto, solicita que se desestimen las consideraciones del actor y que se declare la constitucionalidad del artículo 6 del Decreto enunciado, en el entendido de que “para el computo de las 500 semanas de que habla la norma mencionada se deben tener en cuenta también las semanas de afiliación de alto riesgo de las normas anteriores a la ley 100 sin importar que se hubiera realizado la cotización especial, pero siempre y cuando el afiliado hubiese sido registrado como tal”. V. INTERVENCIONES CIUDADANAS 1. Intervención del Sindicato Único de Trabajadores de la Industria de Materiales para la Construcción SUTIMAC, SECCIONAL SIBATE. Libardo Sandoval Jiménez, actuando como Representante Legal del Sindicato Único de Trabajadores de la Industria de Materiales para la Construcción SUTIMAC, Seccional Sibaté, intervino en la causa de la referencia con el propósito de solicitar que se declare inconstitucional el artículo enunciado. Según el interviniente, para el sindicato que representa y al que pertenecen trabajadores que laboran con sustancias comprobadamente cancerígenas, son ciertas las afirmaciones del demandante, por lo que según el Decreto 758 de 1990, la Ley 100 de 1993 y el Decreto Ley 1281 de 1994, deben ser beneficiaros de la Pensión Especial de Vejez en aplicación del Régimen de Transición contenido en las normas mencionadas. Sin embargo, del artículo 6º del Decreto 2090 de 2003, se desprende que “ninguna persona quedar[á] cubierta por el Régimen de Transición, teniendo en cuenta que el pago por alto riesgo nace con el Decreto 1281 en junio 22 de 1994. [L]uego al entrar en vigencia el Decreto 2090 del 26 de junio de 2003, no se cumplen por ninguna circunstancia las 500 semanas de cotización especial. Así las cosas, el decreto 2090 de 2003, NO dejó régimen de transición, motivo por el cual ha perjudicado grandemente a todas las personas que laboramos en condiciones de alto riesgo”. Afirma el ciudadano, que la Corte Constitucional ha sido muy clara en su jurisprudencia al proteger los derechos adquiridos de los trabajadores, como una forma de protección de quienes aspiran a alcanzar el derecho a la pensión. En efecto, en la sentencia C-754 de 2004, dejó sin efecto lo contenido en la Ley 860 de 2003, manteniendo vigente todo el régimen de transición que en un comienzo se estableció, amparando así los derechos de los trabajadores y el reconocimiento de aquello que les era más favorable. Por tal razón aduce que el régimen de transición que se les debe aplicar como trabajadores de alto riesgo, es el del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el del artículo 8 del Decreto 1281 de 1994, puesto que el grupo de trabajadores que están expuestos a actividades de alto riesgo tienen derecho al régimen de transición ya adquirido, que por lo demás, les es más favorable. De no ser así, afirma, se les estaría dando un trato desigual como trabajadores, frente a los demás “afiliados al Sistema de Seguridad Social” a quienes sí se les mantuvo el derecho a reclamar una pensión con la transición establecida en la Ley 100 de 1993. Alega además, que son innumerables los casos de las personas que habiendo trabajado durante largos años en tales actividades de alto riego, han visto palmariamente que desde que entró a regir el Decreto 2090 de 2003, se les niegan sus pretensiones pensionales con el argumento de que no los ampara el régimen de transición. Por consiguiente, quedan expuestas, - a pesar de que científica y técnicamente está probado el grave impacto de sus labores en su expectativa de vida -, a seguir trabajando y disfrutar de su pensión durante un tiempo no inferior al de los demás trabajadores, como se había previsto en su caso. Acompaña esta afirmación, con la copia de 18 resoluciones del Instituto de Seguros Sociales, en las que se niega la pensión de trabajadores de alto riesgo, por no contar, en varios casos, con las 500 semanas de cotización especial prescritas por el Decreto 2090 de 2003. 2. Central Unitaria de Trabajadores de Colombia CUT. La Central Unitaria de Trabajadores de Colombia -CUT-, acogiendo las pretensiones de la demanda, presenta en contra de la norma acusada los siguientes argumentos: existe una obligación constitucional de garantizar los derechos adquiridos de los trabajadores. El artículo 36 de la Ley 100 de 1993 señaló tales requisitos para el régimen de transición pensional, que son tener 35 años de edad o más si son mujeres y 40 años o más si son hombres, o que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan 15 años o más de servicios. En el Decreto 1281 de 1994, se fijaron requisitos igualmente para los trabajadores de alto riesgo, que básicamente son los mismos consagrados en el artículo 36 descrito. El Decreto 2090 de 2003, sin embargo, agregó un requisito adicional para acceder al régimen de transición: que a la fecha de entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003, los trabajadores hubieren cotizado cuando menos 500 semanas de cotización especial. Este nuevo requisito, a juicio de la CUT, cambió las condiciones para acceder a la pensión de vejez del régimen de transición señalado para los trabajadores en actividades riesgosas. Esta imposición de un requisito adicional, “constituye una vulneración palpable y evidente a los derechos adquiridos de aquellas personas que se encontraban cubiertas por la excepción que incluyó la ley 100 a favor de los trabajadores que tenían cierta edad y ciertos años de servicio”. Considera el interviniente, que en el afán de desmontar los regímenes pensionales especiales y algunas normas del Sistema General de Seguridad Social en nombre de la sostenibilidad financiera, se ha puesto en entredicho el derecho del trabajador de alto riesgo a acceder a la pensión a la que tiene derecho. Por consiguiente, al ser la pensión de vejez un derecho fundamental, - según afirman -, y en atención al deber del Estado colombiano de asegurar la progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales – DESC- y el principio de in dubio pro operario, solicita la CUT que se declare inconstitucional la norma demandada. VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, Dr. Edgardo Maya Villazón, en el concepto No 4288 del 17 de abril de 2007, solicita que se declare inexequible el artículo 6 del Decreto Ley 2090 de 2003 por concluir que la norma acusada es contraria a la Constitución. En efecto, inicia su exposición precisando que el aumento del número de semanas de cotización especial que contempla el artículo 3º del Decreto Ley 2090 de 2003, responde al objetivo perseguido por la Ley 797 de 2003 de facilitar la viabilidad financiera para el pago de las pensiones especiales de vejez de alto riesgo. Por eso, considera que tal requisito implica una “situación regulada hacia futuro” que “es diferente de cualquier otra y permite el establecimiento de requisitos financieros parafiscales diferentes”. Además, “el régimen establecido rige para los nuevos trabajadores, ya que los antiguos tienen otro tratamiento normativo de transición”. Ahora bien, al analizar el artículo 6º del Decreto 2090 de 2003, manifiesta el Director del Ministerio Público que la Corte Constitucional se ha pronunciado en varias ocasiones sobre el régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que se basa en el principio de favorabilidad laboral y pensional[3]. Afirma que según la Corte, “la creación de un régimen de transición constituye un mecanismo de protección para que los cambios producidos por un tránsito legislativo no afecten desmesuradamente a quienes, si bien no han adquirido el derecho a la pensión por no haber cumplido los requisitos para ello, tienen una expectativa legítima de adquirir ese derecho.” Agrega entonces, que esta Corporación ha sostenido “que cualquier tránsito legislativo debe consultar parámetros de justicia y equidad y que, como toda actividad del Estado, está sujeta a los principios de razonabilidad y proporcionalidad (sentencia C-926 de 2000)”. Desde esa perspectiva, considera el Procurador que el requisito de que las 500 semanas de cotización especial adicional se hayan pagado al momento de entrada en vigor del Decreto 2090 de 2003, es decir el 28 de julio de ese año, hace que ese régimen de transición sea “imposible de aplicar y nadie podrá pensionarse en el régimen especial por actividades del alto riesgo, mediante la figura de transición”, lo que estima contrario al derecho a la igualdad de estos trabajadores. Para fundamentar la afirmación anterior, hace énfasis el Procurador en los siguientes aspectos: “[D]esde el 22 de junio de 1994, fecha de expedición del Decreto 1281, hasta el 28 de julio de 2003, fecha de publicación del decreto 2090, sólo se cumplen máximo cuatrocientas setenta y tres (473) semanas; luego es imposible cumplir con el requisito de haber cotizado cuando menos quinientas (500) semanas de cotización especial para tener derecho a pensionarse de manera especial con base en el régimen de transición establecido. “Lo anterior, si se tiene en cuenta que el régimen especial fue establecido sólo mediante el Decreto 1281 del 22 de junio de 1993, que en su artículo 5, por primera vez, estableció la cotización especial para las actividades de alto riesgo, indicando que su monto era el previsto en la Ley 100 de 1993 más seis (6) puntos adicionales a cargo del empleador. “Antes del Decreto 1281 de 1994, las pensiones especiales eran cubiertas bajo el mismo esquema del régimen de prima media con prestación definida (...) Su regulación se encontraba establecida en el artículo 15 del Acuerdo 049 de 1990 del Instituto de los Seguros Sociales, adoptado mediante el Decreto 758 de 1990...” Recuerda el señor Procurador, que el legislador tuvo para el caso de estos trabajadores, la intención de proteger su situación pensional en forma más favorable, en función de unas condiciones laborales que afectaban su salud y la vida. Por lo tanto, con el nuevo decreto: “[D]ada la imposibilidad de cumplir con el régimen de transición indicado, (…) el trato diferente pretendido por el legislador no se da, y habría que aplicarle a todos indiferenciadamente el nuevo régimen especial, el cual resultaría más gravoso de cumplir para quienes vienen incluidos en el régimen especial de transición anterior, consagrado en el decreto Ley 1281 de 1994. Así por ejemplo, un trabajador que hubiera cotizado las 473 semanas (…) tendría que cotizar más de 200 semanas adicionales para alcanzar el nivel mínimo de derecho a pensionarse, a la edad de 55 años. En ese orden de ideas, el artículo 6º del decreto ley 2090 de 2003 vulnera, de facto, el derecho a la igualdad de los trabajadores cobijados formalmente por ese régimen de transición indicado, ya que desconoce el tratamiento diferente que quiso darles el legislador ordinario para garantizar las expectativas legítimas a una pensión más favorable que se explica por las condiciones de disminución de las expectativas de vida saludable tenidas en cuenta en ese momento, tal vez más gravosas que las consideradas al establecer el nuevo régimen, las cuales los someten a condiciones de vulnerabilidad manifiesta que exigen la acción positiva del Estado, para disminuir la brecha de desventaja en que se encuentran frente al común de los trabajadores”. (Subrayas fuera del original). En el mismo sentido, concluye el Procurador que la norma acusada también viola el derecho al trabajo en su función y fin de protección especial de quienes desempeñan estas actividades, al desconocer un trato laboral y de seguridad social más favorable para quienes tenían expectativas legítimas, al consagrar una disposición de transición de imposible cumplimiento que compromete la buena fe y la confianza legítima de estas personas. En conclusión, la norma impugnada configura un tratamiento legal irrazonable y desproporcionado contra los trabajadores que laboran en actividades de alto riesgo, que desatiende los caracteres de justicia y equidad que debe consultar todo tránsito legislativo sobre asuntos pensionales. Por consiguiente, solicita el Director del Ministerio Público, la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma acusada. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia. 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 5 de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda. 2. El asunto a tratar y los problemas jurídicos de la demanda de la referencia. 2.1. Si bien el ciudadano, los intervinientes y el señor Procurador en la acción pública de la referencia, presentan posiciones diferentes respecto de la constitucionalidad del artículo 6º del Decreto 2090 de 2003, todas las tesis giran en torno al requisito consistente en poder acreditar o no las 500 semanas de cotización especial dentro del régimen respectivo en el cual se encontraba afiliado el trabajador de alto riesgo. El demandante considera que la norma acusada vulnera el principio de igualdad, porque diferencia injustificadamente entre los trabajadores de alto riesgo y los demás trabajadores amparados por un régimen de transición en el Sistema de Seguridad Social, al consagrar para los primeros unos requisitos aparentemente imposibles de cumplir en su régimen de transición, - como son las 500 semanas de cotización especial -, que hacen finalmente inaplicable para quienes realizan este tipo de trabajos, esas reglas de transición. En segundo lugar, considera que el artículo impugnado vulnera los derechos adquiridos de estos trabajadores a un régimen de transición previamente establecido en los artículos 36 de la Ley 100 de 1993 y 8 del Decreto 1281 de 1994, al imponer mediante el artículo 6º del nuevo decreto una exigencia adicional no prevista, en el régimen de transición anterior, como son las 500 semanas de cotización especial. Esta posición es compartida por los sindicatos intervinientes, quienes consideran que la norma es inconstitucional, porque el requisito adicional de las 500 semanas de cotización especial, cambió las condiciones para acceder a la pensión de vejez del régimen de transición de estos trabajadores, lesionando sus derechos adquiridos, el derecho a la igualdad, la favorabilidad laboral en el trato, la progresividad de los DESC y el principio in dubio pro operario. La apoderada del Ministerio de Protección Social solicita que la norma sea declarada exequible, porque la aparente imposibilidad fáctica de que los trabajadores acrediten la cotización especial de las 500 semanas para acceder al régimen de transición ha sido sorteada positivamente por los organismos competentes, ya que las autoridades y el gobierno, han interpretado que estos trabajadores sólo deben cumplir con 468 semanas de cotización especial y estar inscritos en el régimen anterior de alto riesgo para que se les aplique el régimen de transición señalado. Con respecto a la presunta vulneración de los derechos adquiridos, estima el Ministerio que tales derechos no se han violado, porque las modificaciones legislativas que se introdujeron, se hicieron sobre meras expectativas de estos trabajadores y además, se trata de regímenes pensionales diversos. El Ministerio de Hacienda, sostiene que la norma debe ser declarada condicionadamente exequible, a fin de que se ajuste su interpretación a la que le han dado las autoridades competentes y el Gobierno, que consiste en que para “las 500 semanas (...) se deben tener en cuenta también las semanas de afiliación de alto riesgo de las normas anteriores a la Ley 100, sin importar que se hubiera realizado la cotización especial, pero siempre y cuando el afiliado hubiese sido registrado como tal”. Con respecto al cargo relacionado con los derechos adquiridos, manifiesta el Ministerio que los cambios se hicieron para asegurar las expectativas legítimas de quienes estuvieran cerca de cumplir los requisitos establecidos en el artículo 8 del Decreto 1281 de 1994 y obedecen a necesidades financieras del sistema, por lo que con el artículo 6º del Decreto 2090 acusado, sólo se modificaron meras expectativas. Finalmente, el señor Procurador afirma que la norma es inexequible por violar la igualdad de estos trabajadores desde una perspectiva sustancial, dado que las 500 semanas de cotización resultan ser para ellos un requisito imposible de cumplir, que finalmente hace más favorable para este grupo de trabajadores acogerse al régimen ordinario de pensiones que al de transición especial. Del mismo modo, considera que se vulneran sus expectativas legítimas en materia pensional, porque el tránsito legislativo consagrado en la norma acusada, no es razonable ni proporcional y vulnera la buena fe y la confianza legítima de estos trabajadores a un régimen de transición. 2.2. En atención a las anteriores observaciones, el debate constitucional que se presenta en esta providencia se centra en los siguientes problemas jurídicos: § ¿Viola el requisito de las 500 semanas de cotización especial, los derechos pensionales de los trabajadores de alto riesgo que se encontraban cobijados por los regímenes de transición de los artículos 36 de la Ley 100 de 1993 y 8º del Decreto 1281 de 1994, al hacer imposible el acceso de estos trabajadores al régimen de transición del artículo 6º del Decreto 2090 de 2003? · ¿Vulnera el artículo 6º del Decreto 2090 de 2003 el derecho a la igualdad de los trabajadores de alto riesgo de acceder a un régimen de transición especial, en contraposición a quienes en el sistema de seguridad social pensional general gozan de un régimen de transición al que sí puede acceder, al establecer un requisito como el de las 500 semanas de cotización especial que debe ser acreditado a la entrada en vigencia de dicho decreto? Para resolver estas cuestiones, procederá esta Corporación inicialmente a describir aspectos relevantes del régimen de pensiones de alto riesgo. 3. El régimen de las pensiones especiales de alto riesgo. 3.1. Las pensiones de alto riesgo, en la actualidad, son parte de un régimen pensional especial regulado por el Decreto 2090 de 2003, que resulta diverso al régimen general de pensiones consagrado en la Ley 100 de 1993[4]. 3.2. Antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, las actividades de alto riesgo eran reguladas de forma diversa, según se tratara de trabajadores del sector privado o del público.[5] Con la expedición de la Ley 100 de 1993, se dio origen al establecimiento de un nuevo régimen en la materia para los trabajadores de alto riesgo, que excluyó algunas actividades laborales previamente tenidas en cuenta en esta categoría, (vgr. los trabajadores dedicados al tratamiento de la tuberculosis, los periodistas, los aviadores civiles, entre otros), y definió nuevas normas que se aplicarían tanto para el sector público como para el privado (Decreto 1281 de 1994 y Decreto 1835 de 1994).[6] Posteriormente, el Decreto 2090 de 2003, tuvo la pretensión de unificar el régimen de trabajadores de alto riesgo, cobijando tanto a trabajadores del sector privado como del sector público en una normativa conjunta. Bajo ese supuesto, derogó integralmente los Decretos 1281 de 1994 y 1835 del mismo año, entre otros.[7] Las características generales de esas disposiciones y de los regímenes de transición existentes en tales decretos, se describen a continuación. 3.3. En el caso del Decreto Ley 1281 de 1994[8], - expedido en virtud del artículo 139 de la Ley 100 de 1993 -, en su artículo 8 se consagró un régimen de transición para quienes a la entrada en vigencia del Decreto 1281 de 1994 - el 22 de junio de 1994 -, reunieran las siguientes condiciones: Artículo 8º. Régimen de Transición para acceder a la pensión especial de vejez. La edad para acceder a la pensión especial de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de esta pensión especial, de las personas que al momento de entrar en vigencia este Decreto tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres, o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, serán los establecidos en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. El ingreso base para liquidar la pensión especial de vejez referida en el inciso anterior a quienes les faltase menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuese superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia del presente Decreto, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años. Este régimen de transición no será aplicable cuando el afiliado se acoja voluntariamente al régimen de ahorro individual con solidaridad, caso en el cual se sujetarán a todas las condiciones previstas para dicho régimen. Tampoco será aplicable para quienes habiendo escogido el régimen de ahorro individual con solidaridad decidan cambiarse al de prima media con prestación definida, entendido como tal el administrado por el ISS, o cualesquiera otra Caja o Fondo Previsional público o privado.[9] (Negrillas fuera del original) Para el caso de los periodistas -que en virtud de la Ley 100 de 1993 (artículo 139) también podrán ser sometidos a un régimen especial[10] y en virtud del artículo 73 de la Constitución desarrollan una actividad sujeta a “protección especial”-, el mismo Decreto 1281 de 1994 previó un régimen de transición para acceder a dicha pensión especial de vejez.[11] 3.4. Con fundamento en el artículo 140 de la Ley 100 de 1993,[12] el Gobierno Nacional expidió el Decreto Ley 1835 de 1994, el 3 de agosto de 1994, “por el cual se reglamentan las actividades de alto riesgo de los servidores públicos”. Este decreto, en su artículo 1º señaló que tanto la Ley 100 como sus decretos reglamentarios aplicaban para los servidores públicos de todos los niveles conforme al Decreto 641 de 1994. Igualmente consagró que “les eran aplicables [a estos funcionarios] las normas consagradas en los Decretos 1281 de 1994 y 1295 de 1995.[13]” Ahora bien sin perjuicio de ello, el Decreto 1835 de 1994 reguló las actividades de alto riesgo de todos los servidores públicos, salvo de aquellos de la Registraduría Nacional y del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, para quienes se definió una regulación especial.[14] De esta forma, el artículo 1º estableció que sin perjuicio del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no se reconocerían para los servidores públicos pensiones especiales diferentes a las previstas en el decreto enunciado y en el régimen general de actividades de alto riesgo (Decreto 1281 de 1994). El Decreto 1835 estableció como actividades de alto riesgo en el sector público (Art. 2º), las siguientes: (i) En el Departamento Administrativo de Seguridad DAS, los detectives en sus distintos grados y denominaciones.[15] El decreto -además de un régimen pensional para estos trabajadores-[16], consagró en el artículo 4º para ellos un régimen de transición consistente en que quienes estuviesen vinculados en estas actividades con anterioridad a la vigencia de esa norma, - 3 de agosto de 1994-, no tendrían condiciones menos favorables a las previstas por el régimen anterior al que estuvieran vinculados, para acceder a la pensión. (ii) En la Rama Judicial, se consideraron de alto riesgo diversas actividades realizadas por funcionarios de la jurisdicción penal[17]. Para los funcionarios de alto riesgo de la Rama Judicial, el artículo 5º del Decreto enunciado, señaló que tendrían derecho a la pensión especial de vejez, quienes cumplan 55 años (hombres) o 50 años (mujeres) y cuenten con 1000 semanas de cotización especial. (iii) En el Ministerio Público se dijo que eran trabajadores de alto riesgo, algunos funcionarios delegados en lo Penal y en Derechos Humanos.[18] Con respecto a estos trabajadores, se consideró que las condiciones previstas para el personal de alto riesgo de la rama judicial aplicarían también para estos trabajadores del Ministerio Público (Art. 5º del Decreto 1835 de 1994). (iv) En la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, se consideraron de alto riesgo las labores desempeñadas por los técnicos aeronáuticos con funciones de controladores del tránsito aéreo y los técnicos aeronáuticos con funciones de radio operadores.[19] En el caso de estos trabajadores, además de un régimen pensional,[20] se fijó para ellos un régimen de transición contenido en el artículo 7º del decreto, - que cobijaba a quienes tuviesen 35 años de edad o más si son mujeres o 40 años o más si son hombres o 10 años de servicios prestados o cotizados -, y que establecía que los requisitos de edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, sería el correspondiente al régimen anterior aplicable. (v) En los cuerpos de bomberos, se consideraron de alto riesgo, los cargos con funciones de actuar en operaciones como: Capitanes, Tenientes, Subtenientes, Sargento I; Sargento II; Cabos y bomberos. A estos servidores se les aplicaron en el decreto las mismas reglas para acceder a la pensión y régimen de transición descrito previamente para el personal del DAS.[21] Sobre los derechos adquiridos, dijo este decreto (Art. 11), que se respetarían los establecidos conforme a normas anteriores, para quienes a la fecha de vigencia de la Ley 100 de 1993, hubiesen cumplido los requisitos para acceder a la pensión o estén pensionados. Igualmente, se fijó un límite a este régimen especial general. Se dijo en el artículo 14, que sólo cubriría a los servidores públicos vinculados hasta el 31 de diciembre de 2004.[22] 3.5. En la actualidad, el Decreto 2090 de 2003, - cuyo artículo 6º se acusa en esta oportunidad -, regula las pensiones especiales de alto riesgo, bajo la pretensión de unificar los diversos regímenes especiales previos consagrados con posterioridad a la Ley 100 de 1993. Con fundamento en las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 2 del artículo 17 de la Ley 797 de 2003,[23] el Decreto Ley 2090 de 2003 fue proferido por el Gobierno y publicado el 28 de julio de 2003. Según este decreto, esta nueva normatividad resulta aplicable a todos los trabajadores que laboran en las siguientes actividades de alto riesgo[24] (Art. 2º): (a) los trabajos de minería que prestan el servicio en socavones o en subterráneos; (b) los trabajos que impliquen la exposición a altas temperaturas por encima de los valores permisibles; (c) los trabajos con exposición a radiaciones ionizantes, (d) la exposición a sustancias comprobadamente cancerígenas; (e) en la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil o la entidad que haga sus veces, la actividad de los técnicos aeronáuticos con funciones de controladores de tránsito aéreo, con licencia expedida; (f) en los Cuerpos de Bomberos, quienes realicen la actividad relacionada con la función específica de actuar en operaciones de extinción de incendios y (g) en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, la actividad del personal dedicado a la custodia y vigilancia de los internos en los centros de reclusión carcelaria, durante el tiempo que ejecuten dicha labor.[25] Sin embargo, dicho decreto fue más lejos y en el artículo 6º también consagró el régimen de transición de los trabajadores de alto riesgo, cuya exequibilidad es controvertida en esta oportunidad. Dijo la norma, que quien al 28 de julio de 2003, - fecha de entrada en vigencia del decreto - hubiere cotizado cuando menos 500 semanas de cotización especial, tendría derecho, una vez cumplido el mínimo número de semanas exigido por la Ley 797 de 2003 para acceder a la pensión - 1000 semanas[26]-, a que la pensión especial le sea reconocida en las mismas condiciones establecidas en las normas anteriores que regulaban las actividades de alto riesgo. En el parágrafo del artículo 6º, se dijo que cuando una persona se encontrara cubierta por el régimen de transición descrito, debía cumplir adicionalmente los requisitos previstos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 18 de la Ley 797 de 2003.[27] Finalmente, el decreto acusado, dado que pretendía regular de manera unificada todos los regímenes especiales, derogó integralmente el artículo 168 del Decreto 407 de 1994 sobre el INPEC,[28] y los Decretos 1281, 1835 y 1837 sobre los periodistas,[29] y el artículo 5 del Decreto 691 de 1994 sobre los servidores públicos.[30] También el Decreto 1388,[31] el artículo 117 del Decreto 2150 de 1995[32] y el Decreto 1548 de 1998[33], desde el 23 de julio de 2003. Obviamente dicha derogación no implica la supresión de derechos, sino que es el instrumento técnico para señalar que hubo un cambio de régimen. No obstante, el nuevo régimen plantea problemas constitucionales, dado su objetivo de unificar las condiciones para acceder al régimen de transición para quienes en el pasado, por diferentes razones y en distintas normas, hubieren estado cobijados por un régimen especial debido a los riesgos asociados a la actividad que realizaron o están desplegando. 3.7. En efecto, con la expedición del artículo 6 del Decreto 2090 de 2003 la exigencia de las 500 semanas de cotización especial es el obstáculo de acceso a la pensión para muchos trabajadores, según lo acusa el demandante y lo resaltan los intervinientes que coadyuvan la demanda. A continuación la Corte se referirá a la jurisprudencia sobre los derechos adquiridos en el ámbito pensional, así como a las expectativas denominadas próximas, a la que aluden los ciudadanos y las autoridades en las intervenciones. 4. Derechos adquiridos y expectativas en la jurisprudencia constitucional en materia pensional. 4.1. En varias ocasiones ésta Corporación ha estudiado el alcance de la protección a los derechos adquiridos en la Carta, y ha especificado su diferencia con las expectativas legítimas. Los derechos adquiridos, han sido definidos como aquellos que se consolidan cuando se han cumplido todos los presupuestos normativos exigidos bajo el imperio de una ley, para que se predique el nacimiento de un derecho subjetivo. Configurado el derecho bajo las condiciones fijadas por una norma, su titular puede exigirlo plenamente,[34] porque se entiende jurídicamente garantizado[35] e incorporado al patrimonio de esa persona.[36] El artículo 58 de la Carta, garantiza precisamente la protección constitucional de este tipo de derechos, al prohibir expresamente su desconocimiento o vulneración mediante leyes posteriores. Es por esto que el quebrantamiento de situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de una ley anterior, resulta contraria a la Constitución. Las expectativas legítimas, por su parte, suponen que los presupuestos exigidos bajo la vigencia de una ley para consolidar un derecho, no se han configurado, aunque “[r]esulta probable que lleguen a consolidarse en el futuro, si no se produce un cambio relevante en el ordenamiento jurídico”[37]. Las expectativas legítimas, en consecuencia, no implican el nacimiento de un derecho, sino que suponen una probabilidad cierta de consolidación futura del correspondiente derecho, si se mantienen las condiciones establecidas en una ley determinada. De allí que se considere, en general, que tales expectativas pueden ser modificada...