Sentencia C-657 de 2015

C-657-15 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-657/15 EXCLUSION DEL ASFALTO DEL IMPUESTO A LAS VENTAS (IVA)-No vulnera los principios constitucionales de igualdad y equidad tributaria La Corte comparte las apreciaciones del Ministerio Público y de la mayoría de los intervinientes, para quienes la norma acusada no desconoce el derecho a la igualdad ni la equidad tributaria de algunos contribuyentes, sino que por el contario se enmarca dentro del margen de potestad del cual dispone el legislador en ese ámbito. La regulación adoptada atiende fines constitucionalmente válidos y además resulta potencialmente adecuada para alcanzarlos, por lo que se supera sin dificultad el examen de razonabilidad. Desde la perspectiva del derecho a la igualdad, el propósito que condujo al Legislador a excluir el asfalto como bien sujeto al IVA fue, en esencia, el mismo que dio lugar a su creación: la generación de incentivos económicos para fomentar proyectos de infraestructura pública, en especial la pavimentación y repavimentación de las vías. A su turno, la no inclusión –consciente y deliberada- de dicho beneficio para los productores y comercializadores del concreto se justificó en criterios de orden económico y de política tributaria. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo por vulneración del principio de igualdad NORMA SOBRE EXCLUSION DEL ASFALTO DEL IMPUESTO A LAS VENTAS (IVA)-Aplicación del principio pro actione POTESTAD DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance CONSTITUCION POLITICA-Deberes de la persona y del ciudadano/CONSTITUCION POLITICA-Contribución al financiamiento de gastos e inversiones del Estado en justicia y equidad DEBER DE TRIBUTACION-Importancia/DEBER DE TRIBUTACION-Fundamento/DEBER DE TRIBUTACION-Principio de reciprocidad IMPOSICION DE GRAVAMENES-Observancia de los principios democrático y de legalidad CONGRESO DE LA REPUBLICA-Amplia potestad de configuración normativa en materia tributaria DISCRECIONALIDAD DEL LEGISLADOR EN MATERIA TRIBUTARIA-No es absoluta EXENCIONES, EXCLUSIONES Y BENEFICIOS FISCALES-Principios de igualdad y equidad POTESTAD DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR EN MATERIA DE EXENCIONES, DEDUCCIONES, DESCUENTOS Y BENEFICIOS TRIBUTARIOS-Límites EXCLUSIONES Y EXENCIONES TRIBUTARIAS-Diferencia conceptual EXCLUSIONES Y EXENCIONES TRIBUTARIAS-Jurisprudencia del Consejo de Estado IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-IVA-Bienes excluidos Los bienes excluidos no causan IVA y quien los comercializa no se convierte en responsable tributario ni adquiere obligación alguna en relación con ese gravamen, motivo por el cual no es posible descontar los valores pagados por dicho concepto. Por el contrario, los bienes exentos si causan IVA, aunque son gravados con una tarifa del cero por ciento (0%), y los productores de dichos bienes adquieren la calidad de responsables tributarios aun cuando pueden obtener la devolución del IVA pagado en la compra de materia prima y demás gastos relacionados con la producción o comercialización de esos bienes. EXCLUSIONES Y EXENCIONES TRIBUTARIAS-Similitud SISTEMA TRIBUTARIO JUSTO-Beneficio fiscal debe atender a los principios de generalidad y homogeneidad/PRINCIPIO DE GENERALIDAD DE LOS BENEFICIOS TRIBUTARIOS-Cobija a todos los contribuyentes que se encuentren en el mismo supuesto de hecho sin distinciones injustificadas BENEFICIOS FISCALES-Amplio margen de configuración normativa del legislador EXENCIONES, EXCLUSIONES Y BENEFICIOS TRIBUTARIOS-Validez/EXENCIONES, EXCLUSIONES Y BENEFICIOS TRIBUTARIOS-Fines PRINCIPIOS DE IGUALDAD Y EQUIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Limites del legislador en la regulación de incentivos fiscales PRINCIPIOS DE IGUALDAD Y EQUIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Diferencias conceptuales IGUALDAD-Dimensión formal/IGUALDAD-Dimensión sustantiva o material IGUALDAD EN SEDE FISCAL-Reconocimiento PRINCIPIO DE EQUIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance PRINCIPIOS DE EQUIDAD, EFICIENCIA, PROGRESIVIDAD Y NO REGRESIVIDAD-Base del sistema tributario colombiano/PRINCIPIOS DE EQUIDAD, EFICIENCIA, PROGRESIVIDAD Y NO REGRESIVIDAD-Ponderación de la distribución de cargas y beneficios PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Perspectivas EQUIDAD-Dimensión vertical/EQUIDAD-Dimensión horizontal EXENCIONES, EXCLUSIONES Y BENEFICIOS FISCALES-Medidas que implican excepción al principio de igualdad pero no significan su vulneración PRINCIPIO DE IGUALDAD FRENTE AL RECONOCIMIENTO O EXCLUSION DE UN BENEFICIO TRIBUTARIO-Tratamiento diferencial/PRINCIPIO DE IGUALDAD FRENTE AL RECONOCIMIENTO O EXCLUSION DE UN BENEFICIO TRIBUTARIO-Test de razonabilidad TEST DE RAZONABILIDAD-Supuestos/TEST DE RAZONABILIDAD-Niveles de intensidad EXENCIONES, EXCLUSIONES Y BENEFICIOS TRIBUTARIOS-Regulaciones adoptadas por el Legislador son constitucionalmente válidas cuando el tratamiento diferencial se encuentra razonablemente justificado EXENCIONES, EXCLUSIONES Y BENEFICIOS TRIBUTARIOS-Jurisprudencia constitucional EXENCIONES, EXCLUSIONES Y BENEFICIOS FISCALES-Amplia potestad de configuración del Legislador/PRINCIPIOS DE IGUALDAD Y EQUIDAD HORIZONTAL-Beneficio tributario La Corte concluye que, dentro de su amplia potestad de configuración, el Legislador puede establecer las exenciones, exclusiones y beneficios tributarios que estime convenientes en el diseño de la política fiscal del Estado, sin que la sola existencia de dichos tratamientos diferenciales pueda ser interpretada per se como inconstitucional. No obstante, en atención a los principios de igualdad y equidad horizontal será preciso brindar el mismo beneficio tributario a los hechos o sujetos que se encuentren en una situación sustantiva análoga, a menos que existan motivos (económicos, sociales o de política tributaria) que justifiquen proceder de otro modo, lo que necesariamente habrá de evaluarse caso a caso siguiendo las pautas del test de razonabilidad. NORMA EN MATERIA TRIBUTARIA SOBRE BIENES QUE NO CAUSAN IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS IVA-Test leve o dúctil de razonabilidad JUICIO LEVE DE RAZONABILIDAD-Encuentra fundamento en el principio democrático y genera presunción de constitucionalidad EXENCION FISCAL A LA PRODUCCION Y COMERCIALIZACION DEL ASFALTO-Regulación Referencia: expediente D-10662 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 38 (parcial) de la ley 1607 de 2012, “por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”. Accionante: Adriana Melo White Magistrado Ponente: JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Bogotá D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil quince (2015). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto ley 2067 de 1991, profiere la presente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Adriana Melo White impugnó el artículo 38 (parcial) de la ley 1607 de 2012, “por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”. La demanda fue inicialmente inadmitida (auto del 20 de marzo de 2015) por cuanto los cargos no fueron planteados en debida forma. Sin embargo, presentado oportunamente el escrito de corrección el magistrado sustanciador dispuso su admisión, ordenó su fijación en lista y simultáneamente corrió traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia (auto del 20 de abril de 2015). En la misma providencia ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y al Instituto Nacional de Vías -Invías-; e invitar al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la Cámara Colombiana de la Construcción (Camacol), a la Asociación Colombiana de Productores de Concreto (Asocreto), a la Corporación para la Investigación y Desarrollo en Asfaltos en el Sector Transporte e Industrial (Corasfaltos), así como a las facultades de derecho de las universidades de los Andes, de Antioquia, del Rosario, Externado de Colombia, Javeriana, Santo Tomás y Sergio Arboleda a que emitieran su opinión sobre la norma acusada. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el decreto ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la norma impugnada, que fue publicada en el Diario Oficial número 48.655 del 26 de diciembre de 2012, y se subraya el aparte acusado: “LEY 1607 DE 2012 (diciembre 26) Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones. El Congreso de Colombia Decreta: ARTÍCULO 38. Modifíquese el artículo 424 del Estatuto Tributario, el cual quedará así: ARTÍCULO 424. Bienes que no causan el impuesto. Los siguientes bienes se hallan excluidos y por consiguiente su venta o importación no causa el impuesto sobre las ventas. Para tal efecto se utiliza la nomenclatura arancelaria andina vigente: (…) Adicionalmente se considerarán excluidos los siguientes bienes: (…) 12.- El asfalto. (…)”. III. LA DEMANDA La ciudadana sostiene que la expresión impugnada vulnera los artículos 13, 88, 95 (numeral 9º), 333 y 363 de la Constitución Política. En síntesis, considera que, al excluir del impuesto sobre las ventas (en adelante IVA) solamente la comercialización del asfalto y no la de materiales de uso similar como el concreto, la disposición acusada incurre en una inequidad, ya que se le otorga un tratamiento tributario diferente a dos materiales que pueden ser utilizados indistintamente para la construcción de obras de ingeniería civil, en particular para la pavimentación de vías. Tal situación, según la accionante, no tiene en cuenta razones de política fiscal que justifiquen excluir del gravamen únicamente al asfalto. De manera introductoria recuerda que el motivo que en su momento dio lugar a la exención del IVA al asfalto fue el estímulo a la pavimentación y repavimentación de carreteras y calles (artículo 5º de la ley 30 de 1982); es decir, el desarrollo de la infraestructura vial en Colombia, ya que este era el material utilizado en la época para tal fin. Explica que, con posterioridad, la ley 488 de 1998 determinó que no se consideraría incorporación ni transformación, para efectos del IVA, las mezclas asfálticas y las de concreto realizadas con anterioridad a la vigencia de esa ley o las que llegaren a ocurrir en contratos que estuvieren perfeccionados o en ejecución, siempre y cuando el bien hubiere sido construido o en proceso de construcción para uso de la Nación, las entidades territoriales, las empresas industriales y comerciales del Estado, las empresas descentralizadas y las concesiones de obras públicas y de servicios públicos (artículos 50 y 64). De esta manera, sostiene, “la incorporación de mezclas asfálticas y mezclas en concreto (a base de cemento) tuvieron, para efectos del hecho generador de incorporación y transformación, un trato igual”. Añade que dentro de las previsiones de la ley 488 de 1998, la ley 633 de 2000 confirmó la exclusión del IVA al asfalto y lo amplió a los materiales pétreos que se vendan, incorporen o se transformen en la fabricación de mezclas asfálticas o de concreto. No obstante, afirma, sin atender lo dispuesto en la Constitución en materia de igualdad y libre competencia económica, y sin ningún fundamento en materia de política fiscal, el Congreso expidió la ley 1607 de 2012, en cuyo artículo 38 (numeral 12) determinó que el asfalto estaría excluido del IVA, sin valorar productos de uso similar para la pavimentación (como el concreto). Con esta presentación general, la ciudadana expone dos cargos de inconstitucionalidad: (i) vulneración de los principios de igualdad y equidad tributaria (arts. 13, 95.9 y 363 CP) y (ii) vulneración de la libertad de empresa y de la libre competencia económica (arts. 88 y 333 CP). (i) En cuanto al primer cargo, aduce que la facultad del Legislador para determinar los gravámenes supone respetar principios constitucionales como la equidad, la razonabilidad, la proporcionalidad, la igualdad y la progresividad, los cuales también son exigibles para definir reglas de excepción fiscal. En el caso de la norma acusada considera que se creó un beneficio tributario discriminatorio por cuanto sin justificación alguna el Congreso otorgó al asfalto la calidad de bien excluido del IVA pero no hizo lo propio con otros materiales de uso similar como el concreto. En la exposición de motivos de la ley 1607 de 2012 no encuentra razones de orden económico o constitucional que dieran lugar al incentivo tributario solo en la venta del asfalto, “no ocurriendo lo mismo para la venta del concreto, el cemento, o cualquier otro material de uso similar y destinación a la pavimentación o repavimentación de carreteras”. Según sus palabras, “se violan así no solo el artículo 13 sino los artículos 95, numeral 9º, y 363 de la Constitución, pues al excluir solamente al asfalto se verifica una inequidad sin justificación alguna, pues se le otorga un tratamiento fiscal diferente a dos materiales que pueden ser utilizados indistintamente para la construcción de ciertas obras de ingeniería civil, sin tener en cuenta razones de política fiscal que justifiquen el tratamiento discriminatorio, esto es, el otorgamiento de la exclusión del impuesto sobre las ventas solo a uno de estos materiales; al asfalto y no al concreto”. Explica que el asfalto es un material “viscoso pegajoso y de color negro”, compuesto principalmente de hidrocarburos, “casi en su totalidad solubles en sulfuro de carbono”, obtenido de yacimientos naturales o como residuo en el proceso de refinación de ciertos crudos de petróleo (mediante procesos de destilación), que debido a sus propiedades impermeabilizantes y físico-químicas es apto para procesos de pavimentación. Por su parte, precisa, el cemento es un “conglomerante” formado a partir de una mezcla de arcilla y caliza calcinas, que luego son molidas, a la cual se le agrega yeso; al combinarse con agregados pétreos tales como grava y arena y con el agua se crea un producto “uniforme, maleable y plástico que fragua y se endurece, adquiriendo una consistencia pétrea” conocida como hormigón o concreto; es una materia prima al usarse con otro tipo de elementos genera una mezcla (concreto) que también es apta para la pavimentación de carreteras. Explica que diversos estudios técnicos han demostrado que tanto el asfalto como el concreto son materiales idóneos para el desarrollo de proyectos de infraestructura, y que si bien tienen características técnicas diferentes pueden cumplir el mismo cometido e incluso en muchos casos el concreto ofrece ventajas en términos de durabilidad y costos de mantenimiento de las vías. A juicio de la demandante la norma acusada dispone que el asfalto es un bien excluido del IVA pero desconoce que existen materiales de parecida utilización, como el concreto, que no tienen el mismo beneficio fiscal. Tal situación, según la ciudadana, impacta la estructura de costos de la obra (carretera) incrementándola en un 16% sobre el valor del concreto utilizado, ya que el IVA así causado no es descontable de ningún otro impuesto sino que es un mayor costo de producción del bien final. En otras palabras –concluye-, la elección del concreto a base de cemento como material para la construcción de una vía se traduce en un mayor costo en comparación con la misma obra ejecutada con asfalto, situación que materializa el trato injustificado y discriminatorio al concreto y demás productos de uso similar. (ii) En cuanto al cargo por vulneración de la libertad de empresa y de la libre competencia económica, la demandante opina que la norma acusada “genera una barrera injustificada de acceso al mercado a los productores del concreto, al gravar el producto con el impuesto sobre las ventas mientras que establece la exención del impuesto al asfalto”. Asimismo, considera que se impide la libre escogencia por parte de los consumidores, “ya que estos no harán su elección entre los dos productos en razón de su necesidad o características diferenciales, como por ejemplo durabilidad, sino en razón del precio, el cual será distinto toda vez que solo uno de los dos está exento del impuesto sobre las ventas”. Expone que la exclusión del IVA de ciertos productos genera un impacto en el precio frente al consumidor final, con tarifa del 16%, lo que implica que el comprador, según las reglas del mercado, se verá inclinado a adquirir el producto de menor valor a pesar de que los productos pueden ser utilizados para el mismo fin. Presenta un cuadro comparativo entre los costos de producción de un metro cúbico de concreto asfáltico y de un concreto hidráulico (a base de cemento), con y sin IVA; y concluye que una exclusión del IVA sobre el cemento destinado a la construcción de pavimentos de concreto permitiría una mayor competitividad de este tipo de tecnologías de pavimentos durables. IV. INTERVENCIONES 1.- Ministerio de Hacienda y Crédito Público El apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita a la Corte que se declare inhibida; subsidiariamente pide declarar exequible el aparte acusado. En primer lugar, presenta algunas consideraciones relativas a la ineptitud de la demanda. En ese sentido, advierte que no cumple con los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en la formulación de los cargos, conforme lo exige el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional. Asimismo, señala que el actor se limita a citar algunos precedentes sobre el contenido de los derechos de la libertad de empresa y libre iniciativa privada, pero no explica de qué manera la norma demandada transgrede el contenido de cada uno de esos derechos. Menciona que la demanda tampoco es susceptible de un análisis a partir del test de igualdad, ya que la disposición no establece un trato diferencial respecto de bienes o empresas que se encuentren en la misma situación de hecho. Al respecto recuerda que el asfalto es una sustancia que proviene del petróleo, mientras que el concreto es formado a través de una mezcla compuesta de piedras, mortero de cemento y arena; además, explica que el cemento, elemento utilizado para la formación del concreto, es una mezcla que proviene de arcilla y materiales calcáreos, sometida a cocción; en cuanto al uso, destaca que el concreto se aplica en cimentaciones, pavimentos, columnas y vigas, mientras que el asfalto se restringe a pavimentos e impermeabilizantes; y que el proceso de producción del concreto exige una logística diferente a la utilizada para la producción del asfalto. Informa que aunque el asfalto y el concreto son empleados para el desarrollo de infraestructura, no es posible sostener que sean productos similares a los cuales deba dárseles el mismo tratamiento tributario. Por el contrario, añade, las diferencias en cuanto a propiedades físicas, elementos de composición, procesos de producción, diversificación de usos y estructuras de negocio, justifica que el Legislador consagre un tratamiento disímil para uno y otro producto en cuanto al impuesto sobre las ventas. Así, concluye que no es posible afirmar que se haya consagrado un trato discriminatorio entre empresarios o competidores que se hallan en la misma posición, toda vez que existen diferencias que surgen de la producción y comercialización de asfalto y del concreto. De otra parte, indica que el accionante no explica cómo la norma demandada: (a) genera una barrera de acceso al mercado de los productos gravados del concreto e impide la libre elección entre el asfalto y el concreto por parte de los consumidores, más allá de una consideración de precio; y (b) afecta las garantías que la jurisprudencia constitucional ha señalado en cuanto al derecho a la libertad de empresa. Finalmente, sostiene que la exclusión del impuesto sobre las ventas al asfalto deriva de la facultad otorgada al Congreso en materia tributaria, con un amplio margen de configuración, de la cual no se deriva la obligación de establecer en todos los casos los mismos beneficios fiscales a todos los productos o sectores de la economía, sino que tiene la potestad de utilizar distintas políticas tributarias sin que ello genere su inconstitucionalidad. 2.- Ministerio de Minas y Energía La apoderada del Ministerio de Minas y Energía solicita a la Corte que se declare inhibida por ineptitud de la demanda o, en su defecto, declare exequible el aparte acusado. Considera que el cargo por igualdad no cumple con la carga argumentativa exigida por la jurisprudencia (sentencia C-508 de 2009). Asimismo, en relación con el cargo por vulneración de los principios del sistema tributario regulados en los artículos 333 y 363 de la Constitución, aduce que la demanda es inepta por falta de suficiencia, puesto que la accionante no presenta una argumentación capaz de generar una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de la norma. No obstante lo anterior, manifiesta que si la Corte encuentra que la demanda es apta para emitir un pronunciamiento de fondo, ha de tener en cuenta que las medidas tributarias contenidas en las disposiciones acusadas están encaminadas al cumplimiento de los fines esenciales del Estado. 3.- Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- Luego de una detallada reseña sobre la evolución de las normas tributarias relacionadas con el asfalto y la exención del IVA, la apoderada de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) solicita a la Corte declarar exequible la norma acusada. Indica que en el Congreso de la República sí se debatió el asunto relacionado con la exclusión del IVA al cemento o concreto, haciéndose énfasis en su inconveniencia porque se mantendrían condiciones que permitirían la existencia de monopolios, lo cual atentaría contra la política económica del país (transcribe apartes de las gacetas 94, 95, 291, 292 y 378 de 2013). Con fundamento en lo anterior señala que, contrario a lo afirmado por la demandante, el Congreso sí estudió la exclusión que es objeto de control de constitucionalidad y con motivación válida y razones objetivas y justas otorgó un tratamiento diferenciado al asfalto y al concreto. Por esto, el interviniente estima que mantener la exclusión del IVA únicamente respecto del asfalto permite, de acuerdo con lo debatido por el Legislador, que en el sector existan reglas de competencia que garanticen la asignación eficiente de los recursos productivos en la economía. Considera que la norma acusada no vulnera el principio de igualdad en materia tributaria, el cual descansa en una identidad de trato siempre que los hechos que se encuentren cobijados bajo una misma hipótesis jurídicas sean iguales, lo que implica una distinta regulación respecto de aquellos que presentan características desiguales, bien por las condiciones de las cuales actúan o por las circunstancias particulares que los afectan. Concluye que la apreciación del legislador es válida toda vez que el Estado, para preservar los valores superiores puede regular cualquier actividad económica libre introduciendo excepciones y restricciones, sin que por ello se menoscabe la igualdad o la libre competencia. 4.- Instituto Nacional de Vías –Invías- El apoderado del Instituto Nacional de Vías (Invías) solicita a la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo o, en su lugar, declarar exequible el numeral 12 del artículo 38 de la ley 1607 de 2012. Alega que hay ineptitud en la formulación de la demanda por falta de claridad, certeza y especificidad. Manifiesta que los argumentos que sustentan los cargos son indeterminados, abstractos y globales, con lo cual le resulta imposible al juez constitucional abordar el asunto sin comprometer la seguridad jurídica por actuar de oficio. En cuanto al examen de fondo, recuerda que, con fundamento en el artículo 150 de la Constitución, en concordancia con los artículos 154 y 338 del mismo estatuto, el Congreso tiene una amplia competencia para establecer impuestos y para decidir cuáles serán los casos de exención o exclusión aplicables. Sin embargo, aclara que dicha facultad ha de ejercerse dentro de los límites consagrados en la Constitución, esto es: (i) el deber de contribuir a la financiación de los gastos públicos bajo criterios de justicia y equidad; y (ii) el deber de crear un sistema tributario donde predominen los principios de equidad, eficiencia y progresividad, que en ningún caso puede ser retroactivo (sentencia C-1060 de 2000). Informa que el principio de equidad corresponde a un concepto propio del establecimiento del tributo, bien como parámetro de la capacidad de pago o como una medida que atienda a la obligación de gravar en igual forma a todos los sujetos que se hallan en la misma condición, pero en este caso no se puede aplicar tal principio porque la exclusión afecta únicamente a las arcas del Estado, ya que es Ecopetrol, en su calidad de entidad pública, el único productor de asfalto en Colombia. Por esto, añade, no se encuentran en la misma condición con las personas naturales o jurídicas que se dedican a la actividad económica de la comercialización y venta de mezcla de concreto, donde están involucrados en su producción materiales como cemento, arena y gravilla (entre otros), actividad económica que no se puede comparar con la producción de asfalto. Así, concluye que la exclusión del gravamen hecha por el Legislador no vulnera el principio de igualdad, ya que son dos actividades económicas diferentes, lo cual justifica un tratamiento también diferente. Indica que no hay una violación del principio de progresividad tributaria en razón a que la ley tan solo excluye del pago de IVA a la entidad estatal que ofrece asfalto en Colombia. Adiciona que tampoco existe una violación al principio de eficiencia, ya que con exclusión del asfalto del pago del IVA no se deja de recibir un mayor recaudo con un menor costo de operación, y por el contrario, si no se fuera excluido del pago del gravamen sería un cobro que haría el Estado a sí mismo, generando un mayor costo operacional. En relación con el aspecto económico y tributario, dice que el cemento asfáltico producido por Ecopetrol se utiliza casi en su totalidad en pavimentación; mientras que solo de un 25 a 30% de la producción nacional de cemento se destina a la elaboración de concretos u hormigones para pavimentos, dado que el mayor campo de utilización se orienta hacia la producción de concretos para vivienda y otros tipos de estructuras. Asegura que de aplicarse el IVA al asfalto los costos de los proyectos de pavimentación se incrementarían puesto que la mayoría de estos proyectos se financian con recursos del Estado y los proponentes de construcción trasladarían ese incremento a sus ofertas debiendo el Estado sufragar los mismos. En cuanto a la solicitud de excluir del IVA al cemento, sostiene que probablemente se presentaría una reducción no muy significativa en los proyectos de pavimentación o en el costo de la vivienda y de otro tipo de estructuras a base de concreto u hormigón. Expresa que no debe olvidarse que la producción de cemento y los proyectos de vivienda u otros son efectuados por el sector privado y no sería previsible que la reducción del IVA se tradujera en reducción significativa de los costos que deberían atender los potenciales compradores, más aun cuando la inversión de esas viviendas está influenciada por las tasas de interés de los financiadores de los proyectos. Lo que sí se puede prever, continúa el interviniente, es una reducción importante de los recaudos del Estado por este concepto, obligando a la reducción o supresión de sus acciones, lo cual perjudicaría a la mayor parte de las comunidades potencialmente beneficiarias de las inversiones públicas; y que no se debe olvidar que en virtud a los bajos precios internacionales del petróleo el Estado ya se encuentra en una condición de apremio económico. Finalmente, en relación con el derecho a la igualdad en materia de exclusión tributaria, indica que tanto la jurisprudencia como la Constitución han señalado que el legislador goza de un amplísimo margen de discrecionalidad para “establecer las clases de tributos y sus características, precisar cuáles son los hechos gravables, contemplar las tarifas aplicables, señalar cuál es la fecha a partir de la cual se empieza a cobrar, y prever la forma de recaudo, los intereses y las sanciones correspondientes, entre otros aspectos”, así como para crear exenciones; es decir que el legislador dispone de amplia libertad de configuración en la materia, teniendo como límites las disposiciones constitucionales. Así, considera que el Congreso no está obligado, como lo pretende la demandante, a estructurar una exclusión general para todos los bienes que se utilizan en construcción, sino simplemente al asfalto, que se utiliza para preparar mezcla asfáltica, material utilizado en la pavimentación de vías, con el fin de reducir los costos y así poder cumplir con sus cometidos estatales, y fundamentalmente porque no se justificaría de ninguna manera gravar con IVA su propia producción. 5.- Instituto Colombiano de Derecho Tributario -ICDT- El representante del Instituto Colombiano de Derecho Tributario solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad de la norma acusada. No encuentra justificable un trato tributario diferenciado entre el asfalto y otros materiales que se usan para la construcción, específicamente la no sujeción del asfalto al IVA, porque esta situación puede hacer que el mercado se sienta inclinado a optar por ese producto en lugar del otro al ser más barato adquirir el producto excluido. En concepto del ICDT “el asfalto y el concreto son bienes sucedáneos, similares, iguales para efectos de la construcción”. De manera que “a pesar de no existir una discriminación manifiesta o una irrazonabilidad o desproporcionalidad en el trato frente al IVA de un producto y del otro”, si ambos productos pueden usarse para procesos de construcción en ingeniería civil y su elección responde a asuntos de carácter técnico, el Legislador no podía establecer un trato diferenciado ya que vulneraría el principio de justicia tributaria, que implica el mismo tratamiento fiscal a quienes se encuentren en situaciones similares. Por otro lado, encuentra que el beneficio fiscal establecido en la disposición demandada no satisface ninguno de los requisitos exigidos constitucionalmente para el trato diferenciado, ya que la exclusión del IVA solo al asfalto no estuvo contenida en la exposición de motivos de la ley. Finalmente, indica que la exclusión del IVA solo al asfalto genera una distorsión de los precios de los materiales utilizados en la construcción de obras civiles y distorsiona el mercado a favor de uno de ellos. 6.-Universidad Santo Tomás El decano de la facultad de derecho de la Universidad Santo Tomás considera que la Corte Constitucional debe declarar la constitucionalidad de la norma acusada. Expone los límites a la facultad impositiva del Legislador y sostiene que la discrecionalidad con la que cuenta el Congreso en cuanto a la implementación de tributos es amplia, aunque en teoría podría predicarse que dicha facultad es a su vez compartida con el Ejecutivo ya que este dispone restrictivamente de la iniciativa legislativa en materia tributaria. No obstante, recuerda que la jurisprudencia ha aclarado que dicha facultad no es absoluta ni arbitraria por cuanto se encuentra limitada por la Constitución (sentencia C-397 de 2011). Resalta que en este caso el beneficio tributario cuestionado busca el mejoramiento de la infraestructura vial al interior del país, aun cuando en el trámite legislativo no se mencione expresamente dicho fin, lo cual se adecúa a los parámetros fijados por la Corte en su jurisprudencia (sentencia C-1107 de 2001). En cuanto a la presunta violación del derecho a la igualdad, sostiene que el test de razonabilidad permite evaluar si una norma se ajusta o no a la Constitución. Al respecto estima que la disposición acusada versa sobre la exención tributaria del IVA del asfalto, materia que corresponde a la facultad ordinaria que ostenta el legislador. Destaca que la equidad y la justicia tributaria son dos de los principios comprometidos que prima facie parecerían verse perjudicados, en cuanto no reconocen al concreto el mismo trato que el otorgado al asfalto, siendo ambos productos utilizados en las actividades de construcción. Sin embargo, aclara que el beneficio se encuentra justificado en la medida que el Legislador ha priorizado el desarrollo de la infraestructura vial y con ello fomentado la generación de empleo. Además, enfatiza que la jurisprudencia ha reconocido la imposibilidad del tribunal constitucional de sustituir al Congreso en materia tributaria. 7.- Universidad Externado de Colombia El Centro de Estudios Fiscales (CEF) del Departamento de Derecho de la Universidad Externado de Colombia considera que la Corte debe inhibirse de pronunciarse sobre la constitucionalidad de la norma acusada. Informa que si bien el escrito de demanda contiene cargos, carece de pretensiones explicitas, razón por la cual no satisface los requisitos exigibles en el marco de una acción de constitucionalidad. Indica que en la demanda se afirma que el aparte acusado de la norma genera un trato discriminatorio. Sin embargo, no solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de la disposición, puesto que su pretensión es que la Corte establezca una interpretación por vía de autoridad de acuerdo con la cual integre dentro de la exclusión de IVA la venta de concreto hidráulico que es producido con cemento. El centro de estudios considera que el conocimiento de una demanda de esas características escapa de la misión asignada a ese Tribunal, toda vez que no le corresponde a la Corte identificar si existen bienes que por sus propiedades físicas y químicas y los usos que se les den sean equivalentes al asfalto al que se refiere el aparte acusado de la norma. Asimismo, manifiesta que la demanda desconoce la técnica legislativa que se ha empleado en nuestro sistema a efectos de identificar los bienes corporales cuya venta está excluida de IVA. Explica que el artículo 424 del Estatuto Tributario identifica qué bienes están excluidos de IVA, para lo cual se vale de la nomenclatura arancelaria. Por tanto, continúa, cuando la norma hace uso de esa clasificación para señalar los bienes excluidos está empleando un sistema de designación y codificación de mercancías que es expreso y excluyente, de suerte que los bienes cuya venta decidió el Congreso que estaría por fuera de gravamen son únicamente aquellos que se inscriben en la nomenclatura arancelaria indicada en el artículo, y no otros, de manera que no caben integraciones jurídicas que amplíen el ámbito de aplicación de la norma. Además, pone de presente que el Legislador es el único dotado de potestades normativas tributarias, por lo que no es aceptable que la demandante plantee que tendría que aumentarse el listado de bienes cuya venta está excluida de IVA. Agrega que la aspiración de la actora es contraria a la posición de la Corte en relación con el contenido del artículo 424 del Estatuto Tributario, según la cual la Constitución no impone desgravar de IVA ningún bien específico, ni siquiera aquellos que componen la canasta básica de las personas naturales. Estima que lo único que es contrario a la Constitución es que el impuesto indirecto establecido introduzca en el sistema “dosis manifiestas de injusticia, regresividad e inequidad”. Junto con ello, aclara que uno de los criterios para constatar que no se introduce en el sistema una dosis manifiesta de injusticia radica en el hecho de que los bienes equivalentes no tengan el mismo tratamiento fiscal en el IVA, es decir, que unos estén gravados y otros no, de manera que los consumidores cuenten con la posibilidad de efectuar consumos sustitutivos (sentencias C-776 de 2003 y C-100 de 2014). De otra parte, la interviniente estima que la decisión de gravar o no el concreto con IVA hace parte de la libertad de configuración legislativa del titular de las potestades normativas tributarias, que es el Congreso, y no afecta a la justicia. Considera que si se hiciera uso del test intermedio de igualdad, en los términos del escrito de la demanda, también estarían dadas las condiciones para declarar la constitucionalidad de la norma porque la demandante nunca formuló ni hizo explícitos los términos de comparación a la luz de los cuales cabría analizar si ha tenido lugar o no un trato diferencial justificado, sin que sea tarea del juez imaginarlos. Destaca que la accionante señaló dos grupos involucrados en el supuesto trato discriminatorio, que vienen a ser los proveedores de asfalto y los proveedores de otros materiales de uso similar. De ser así, afirma, no habría lugar a declarar la inconstitucionalidad de la norma por el hecho de que el IVA no es un impuesto subjetivo sino objetivo, de manera que no son relevantes las situaciones en las que se encuentren los grupos de sujetos, además de ser un impuesto indirecto que no afecta a los proveedores sino a los consumidores. Dicho en otras palabras, concluye, el término de comparación sugerido por la actora no resulta válido para juzgar la constitucionalidad de disposiciones relativas al IVA. 8.- Asociación Colombiana de Productores de Concreto -ASOCRETO- El Director General de la Asociación Colombiana de Productores de Concreto explica que las mezclas de concreto están hechas de cemento, agregados, agua y aditivos, siendo el cemento el material ligante e insumo más importante de las mismas, mientras que las mezclas asfálticas están hechas de asfalto, agregados y algunos aditivos. A continuación presenta las similitudes entre estos materiales y concluye que ambos productos sirven para la construcción de carreteras, de manera que su selección por parte de los consumidores debería estar condicionada estrictamente por las evaluaciones técnicas y económicas de los proponentes para cada proyecto y no por una diferencia en materia impositiva como la vigente hoy. 9.- Corporación para la Investigación y Desarrollo en Asfaltos en el Sector Transporte e Industrial –CORASFALTOS- El director ejecutivo de CORASFALTOS interviene ante la Corte para expresar su opinión técnica sobre el uso del cemento y el asfalto y las tendencias mundiales en la aplicación de estos materiales para fabricar pavimentos. En relación con los grupos involucrados expone que el asfalto proviene de los petróleos crudos y se obtiene mediante una simple separación de los componentes de las partes livianas y pesadas de los mismos, en tanto que el cemento procede de una transformación de materiales minerales bajo ciertas condiciones de operación. Respecto del impacto ambiental, informa que durante su obtención el asfalto es solo el originado por la energía que se consume para su separación a través de la destilación; en cambio, el cemento se considera una de las industrias más contaminantes debido a los impactos que se producen durante la explotación de los materiales, su transporte, su proceso en planta (alto consumo energético y contaminación por material particulado). Indica que en Colombia el único productor del cemento asfáltico es ECOPETROL, empresa del Estado. Señala que más del 95% de su producción se utiliza en pavimentos para carreteras por su versatilidad para ser aplicados con la gran diversidad de la geotecnia colombiana. Sostiene que el nombre de estos pavimentos se conoce mundialmente como “flexibles”, característica que explica la versatilidad para su aplicación. Por su parte, recuerda que en materia de producción de cemento en el país existen varias empresas, que tienen carácter de multinacionales dedicadas a la comercialización de este producto. Informa que el precio del cemento no está controlado, lo que desencadena variaciones muy fuertes. Añade que en Colombia, al igual que en el resto del mundo, se utiliza poco para pavimentos de carreteras y más para otro tipo de obras civiles (como puentes, edificios, presas, etc.), debido a sus costos, en especial por los altos estándares que se requieren en las estructuras de las vías para evitar su deterioro por factura prematura. Dice que estos pavimentos se conocen a nivel mundial como “rígidos”, lo cual explica los costos mencionados. Finalmente, respecto de la producción, estima que aunque los costos asociados a cada tecnología dependen de la aplicación específica que se quiera realizar, se puede aproximar que construir un pavimento con cemento (pavimento rígido) cuesta en promedio un 125% más que hacerlo con asfalto (pavimento flexible), por cuanto se necesita una carpeta con más del doble de espeso; además, la estructura debe ser mayor para el sustento de las losas del pavimento rígido que la que soporta la carpeta del pavimento flexible; sobrecosto requerido en la estructura que se hace para evitar su fractura prematura y equivale como mínimo a un 50% adicional, teniendo en cuenta que los suelos del país son de capacidad portante muy baja. 10.- Cámara Colombiana de la Infraestructura El ciudadano Juan Carlos Quiñones Guzmán interviene para expresar la opinión de la Cámara Colombiana de la Infraestructura y solicitar a la Corte que se declare inhibida o, en subsidio, exequible la norma acusada. Inicia su intervención señalando que, en efecto, el numeral 12 del artículo 38 de la ley 1607 de 2012 excluye el asfalto de la causación del impuesto sobre las ventas, no estableciendo el mismo tratamiento para el concreto, el cual está gravado con una tarifa general del 16%. Menciona que este Tribunal ha establecido como requisito indispensable para abordar el estudio de una posible afectación del principio de igualdad, la identificación de un tratamiento diferenciado a dos personas o grupos de personas, así como las razones por las cuales una determinada clasificación legal comporta un trato discriminatorio en contra de un subgrupo de personas. De no demostrarse tales elementos, indica, el juez no podrá realizar un estudio adecuado de los hechos expuestos en la demanda por cuanto la carga argumentativa carece de los elementos de juicio necesarios para cuestionar la constitucionalidad de una norma. En este caso el ciudadano estima que la accionante omitió identificar las personas o grupos de personas para los cuales el legislador establece el presunto trato diferenciado, ya que solo se limitó a exponer que existe dicho trato sobre dos bienes que pueden cumplir similares funciones, de tal suerte que la carga argumentativa carece de un elemento, lo que impide llevar a cabo el juicio de constitucionalidad de la norma; esto es, demostrar que la ley acusada dispensa un trato discriminatorio a un grupo de personas que supuestamente se encuentra en la misma situación de hecho que otras que reciben distinto tratamiento. Sostiene que los argumentos de la accionante acerca de la presunta violación de la libertad de empresa y la libre competencia no son de recibo. En su criterio, no es válido afirmar que, para elegir entre asfalto o concreto para desarrollar obras civiles, el consumidor optará solo por el que tenga un menor precio en el mercado, ya que tal fenómeno tiene su base en la teoría del consumidor o microeconomía, donde el aumento de precio de uno de los bienes genera de forma correlativa un aumento en la demanda de sus bienes sustitutos. Explica que tal teoría es utilizada de forma subjetiva por la accionante para alegar que la disposición acusada viola la libre competencia y el derecho a la libre empresa. Sin embargo, estima, esa afirmación resulta insuficiente para asegurar que el beneficio tributario introducido por el legislador restringe la comercialización de concreto, o que sea equivalente a la fijación de precios de mercado para uno u otro bien. En ese sentido, indica que la Corte ha señalado que para que una disposición tributaria genere efectos violatorios de los principios de libertad de empresa y libre competencia dicha norma deberá “gravar el ingreso de un operador, y simultáneamente dejar de gravar sin razón válida aparente el mismo tipo de ingreso de su competidor” (sentencia C-183 de 1998), lo cual no ha sido acreditado en debida forma por la demandante. 11.- Intervenciones ciudadanas 11.1.- La ciudadana Catalina Hoyos Jiménez solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad del numeral 12 del artículo 38 de la ley 1607 de 2012. Sostiene que el IVA es un impuesto indirecto, plurifásico y de valor agregado; el carácter indirecto se debe a que incide económicamente en el consumidor final, mientras que su carácter plurifásico implica que recae sobre todas las etapas del ciclo productivo y, por consiguiente, se va causando en cada una de ellas, a pesar de que formalmente no haya existido un acto de consumo “final”. Indica que para lograr que el impuesto recaiga exactamente sobre el “valor agregado” su diseño supone que los valores pagados a título de IVA en todas las fases del ciclo de producción y comercialización, por personas distintas del consumidor final, puedan ser descontados o deducidos del impuesto facturado en cada etapa. Así que un análisis de las características del IVA permite concluir que cuenta con una alta incidencia en materia económica, en la medida en que cualquier distorsión en su régimen implica efectos en la estructura de costos de cada productor o comercializador de bienes, y consecuencialmente en el monto cancelado por el consumidor final. Por lo anterior, estima que la exigencia de neutralidad en el impuesto sobre las ventas es mayor que en otros impuestos, donde cualquier falla en su diseño puede implicar una restricción injustificada a la libre competencia, porque una arbitraria acción regulatoria ocasiona que ciertos negocios se encarezcan respecto de otros realizados por pares competidores. Afirma que a la luz de los efectos económicos de los impuestos, y en defensa de la libre competencia como derecho constitucional y de los principios de equidad y justicia tributaria, la Corte ha reconocido que existen limitaciones al poder decisorio del Congreso en materia impositiva, especialmente cuando se trate de exenciones o exoneraciones tributarias. Acerca del test de igualdad entre el asfalto y el concreto utilizado para la pavimentación, observa que la norma demandada introduce un tratamiento diferenciado que redunda en la violación del derecho a la libre competencia en tanto hace que el precio del asfalto sea más competitivo en comparación con el concreto, al crear un “arbitraje regulatorio” que no tiene ninguna justificación. Añade que la norma demandada agrega un elemento adicional, ya que no es lo mismo vender un producto con IVA que un sustituto sin IVA. En estos casos, dice la interviniente, la preferencia del adquiriente podría estar determinada en función del impuesto y no del producto; además, el arbitraje regulatorio creado por la norma demandada resulta inequitativo y discriminatorio para los productores de concreto, ya que restringe de manera injustificada su acceso al mercado encareciendo su producto para lograr un supuesto fin de promoción de infraestructura en el que solo se favorece a su competidor. Opina que la diferenciación en el tratamiento tributario de dos bienes sustitutos también atenta contra el fin de promover la infraestructura del país, porque la ley está encareciendo un producto cuyo uso en determinadas circunstancias puede resultar más conveniente desde el punto de vista técnico, con lo cual el perjuicio para toda la población puede ser irreparable. Acerca de la posibilidad de proferir un fallo integrador ante la existencia de una omisión legislativa relativa, indica que la Constitución exige que el Congreso no incida injustificadamente en la economía por la vía del establecimiento de arbitrajes regulatorios innecesarios e injustos. En esta medida, encuentra indispensable que a los bienes que tienen el carácter de sustitutos se les otorgue el mismo tratamiento fiscal para evitar distorsiones ajenas a las características propias de los mismos. Por lo tanto, la intervención de la Corte para garantizar la efectividad de los derechos a la igualdad y la libre competencia, así como de los principios de equidad y justicia tributaria, podría ocurrir por tres vías: a) La Corte podría limitarse a declarar la inconstitucionalidad del artículo 38 numeral 12 de la Ley 1607 de 2012, de tal forma que ambos bienes terminen gravados a una misma tarifa. Esta opción garantizaría una paridad en cuanto al tratamiento tributario de cada uno de los bienes, sin incidir de forma negativa o positiva sobre el mismo. b) Existe la posibilidad de incluir el concreto dentro de la lista de bienes excluidos del impuesto. Aquí se partiría de que el Congreso incurrió en una omisión legislativa relativa al excluir a un bien más no a su sustituto. Por tal razón, la Corte tendría la competencia para subsanar la omisión del legislador a través de una sentencia integradora que tenga como consecuencia la exclusión tributaria de los dos productos (concreto y asfalto). c) Finalmente, teniendo en cuenta que el cemento se compone de productos gravados con la tarifa general, como son el cemento, la grava y la arena, una plena igualdad podría lograrse por la vía de establecer que el concreto no estará excluido sino exento de IVA. Esta solución restituiría la igualdad. 11.2.- El ciudadano José Luis Duarte Manrique solicita a la Corte que se declare la inconstitucionalidad de la norma acusada. Según su criterio, el asfalto y el concreto cumplen la misma finalidad en materia de infraestructura, siendo productos comparables, por lo que la exclusión del IVA solamente para el primero de ellos sin ninguna justificación objetiva genera una situación de inequidad constitucionalmente inadmisible. En concordancia con ello, estima que la acusación por vulneración de la libertad de empresa y la libre competencia “resulta sumamente interesante como fundamento adicional al primer cargo”, al demostrarse que el tratamiento diferencial constituye una barrera determinante en el mercado del concreto. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, mediante concepto 5925, radicado el 12 de junio de 2015, solicita a la Corte declarar exequible el numeral 12 del artículo 38 de la ley 1607 de 2012. De manera preliminar destaca que la Sala debe evaluar si la demanda cumple con los requisitos que jurisprudencialmente se exigen a un cargo que tiene como fundamento una omisión legislativa relativa. Al respecto considera que la acusación satisface las exigencias para abordar un análisis de fondo. Sin embargo, al entrar en el examen material la Vista Fiscal no encuentra necesario que el concreto a base de cemento se otorgue el mismo beneficio tributario que al asfalto en lo que tiene que ver con el impuesto a las ventas, lo cual explica por las siguientes razones: “En primer lugar, se tiene que el uso que se le da al asfalto es exclusivo para pavimentar mientras que el cemento tiene múltiples usos en materia de obras civiles y arquitectónicas y no únicamente para hacer concretos para pavimentar. En segundo lugar, es un hecho notorio que la intensidad o amplitud en el uso para pavimentar que se le da al asfalto en el mundo es mucho mayor que la dada al cemento con el mismo fin. En tercer lugar, no existe ninguna razón técnica ni científica que indique que deba obligatoriamente pavimentarse con concreto a base de cemento por encima de hacerse con asfalto. En cuarto lugar, debe tenerse en cuenta que además del asfalto y el concreto a base de cemento, existen otros materiales para pavimentar tales como piedra, ladrillo, basalto, etc., a los que tampoco hace referencia la norma demandada. Por último y sin tener en cuenta algún tipo de recargo tributario que se imponga a dichos materiales, también es un hecho notorio que los costos de pavimentar con asfalto son bastante menores que los cobrados por pavimentar con concreto a base de cemento. De hecho, esa fue la razón por la cual en la Cámara de Representantes se opusieran a concederle exención de IVA al concreto para pavimentar a base de cemento. Aquí hay que agregarle un factor adicional en materia de precios, cual es que el hormigón asfáltico se fabrica a partir del bitumen que es un material derivado del petróleo, cuyos precios están cayendo ostensiblemente en el mundo. A eso hay que agregarle que la Empresa Colombiana de Petróleo –ECOPETROL- es el único productor en Colombia de Petróleo asfálticos, por lo que los recursos que se obtienen por la venta de los mismos entran al erario público y no al de los particulares, lo que no ocurre con el cemento”. Indica que esta exclusión fiscal cobra mayor sentido si se tiene en cuenta que las obras de pavimentación se pagan con los recursos públicos y no con capitales particulares, ya que los beneficios sociales de las mismas se alcanzan a menores costos. En relación con el cemento como base para fabricar concreto para pavimentar, señala que está gravado con el IVA porque es un material cuya incidencia mayoritaria se da en los procesos comerciales, especialmente los relacionados con arquitectura y urbanismo, que son el hecho generador natural del impuesto al ser procesos por excelencia generadores de riqueza. En suma, la Procuraduría considera ajustado al orden constitucional la exclusión del IVA al asfalto, en tanto no se generó trato discriminatorio alguno por no haber concedido el mismo beneficio al concreto a base de cemento. De otra parte, acerca del cargo relativo a una supuesta restricción a la libre competencia, el jefe del Ministerio Público destaca que la acusación tampoco está llamada a prosperar, aun cuando el asfalto y el concreto sirven o podrían servir para pavimentar y ello podría conducir a la preferencia del consumidor por el primero en razón a su menor costo ante el no pago del IVA. Lo anterior, por cuanto el trato tributario diferente dado a los dos materiales tiene unas justificaciones y objetivos de orden constitucional y legal que la hacen procedente desde el punto de vista de las normas fundantes del orden jurídico. En todo caso, a juicio de la Vista Fiscal, no resulta suficiente argumentar una diferencia de precios entre el asfalto y el concreto a base de cemento para fundamentar un cargo por violación de la libre competencia económica, porque sin recargos de ninguna naturaleza el asfalto es en todo caso mucho más barato que el concreto a base de cemento. Finalmente, concluye que la exención tributaria cuestionada responde a un cabal ejercicio de la potestad de configuración legislativa en esta materia, de la cual es titular el Congreso de la República. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1.- Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, la Corte es competente para conocer el asunto de la referencia ya que se trata de una demanda interpuesta contra una ley, en este caso la ley 1607 de 2012, “por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”. 2.- Asunto preliminar: aptitud de la demanda La Sala comienza por precisar que la demanda reúne los requisitos para abordar un examen de fondo en la medida en que atiende las exigencias de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en la formulación de los cargos, al tiempo que cumple con la argumentación propia de las acusaciones donde se invoca la vulneración del principio de igualdad. 2.1.- Cabe recordar que el artículo 2º del Decreto ley 2067 de 1991 establece los requisitos mínimos que deben cumplir las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad, a saber: (i) señalar las normas impugnadas, (ii) indicar las normas superiores que se consideran infringidas, (iii) exponer las razones por las cuales dichos textos se estiman violados, (iv) reseñar el trámite para la expedición de la norma en cuestión así como la forma como fue quebrantado –de ser el caso-, y (v) referir por qué la Corte es competente para conocer de la demanda. Acerca del tercer requisito, esta corporación ha insistido en que no cualquier acusación sirve de sustento puesto que, para no frustrar la expectativa de obtener una decisión de fondo, el ciudadano debe exponer coherentemente los cargos por los cuales estima vulnerado el ordenamiento superior; en consecuencia, las razones de inconstitucionalidad deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[1]. Adicionalmente, cuando se plantean cargos por vulneración del principio de igualdad, la jurisprudencia ha exigido que se indique con claridad (i) los grupos o situaciones comparables, (ii) el trato diferencial introducido por la norma acusada y (iii) la razón por la cual se considera que dicho tratamiento no está constitucionalmente justificado[2]. 2.2.- Trasladadas esas exigencias al presente asunto la Sala considera que no son de recibo los reparos formulados por algunos intervinientes a la idoneidad de la demanda. Según ellos, la accionante no explicó de manera clara, cierta y suficiente cuál es el tratamiento diferencial cuestionado, ni ofreció la carga argumentativa necesaria en los cargos por violación del principio de igualdad, lo que conduciría a un fallo inhibitorio. Al respecto debe precisarse que la demanda fue inicialmente inadmitida por cuanto no se proponía en debida forma el juicio de igualdad ni se satisfacían los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia[3]. Sin embargo, presentado oportunamente el escrito de corrección, el magistrado sustanciador dispuso su admisión[4] al considerar que se subsanaron las falencias anotadas teniendo como base el principio pro actione[5], postura que la Sala Plena comparte. En este sentido, en cuanto al cargo por vulneración de los principios de igualdad y equidad tributaria (arts. 13, 95-9 y 363 CP), la demandante: (i) precisó con mayor detalle cuáles son los grupos o situaciones comparables (la compra y venta del asfalto y de otros materiales de uso similar, en particular el concreto); (ii) explicó cuál es el trato diferencial introducido por la norma acusada (exclusión del IVA únicamente para la comercialización del asfalto y no para otros materiales de uso similar como el concreto); y (iii) sustentó por qué motivos considera ese tratamiento fiscal diferente como discriminatorio ante las similitudes fácticas relevantes que -en su criterio- existen entre esos productos; así, aunque reconoce que el asfalto y el concreto son materiales con características técnicas diferentes, estima que pueden cumplir el mismo cometido e incluso en muchos casos el concreto ofrece ventajas en términos de durabilidad y costos de mantenimiento de las vías, por lo que a su comercialización debe dársele el mismo tratamiento fiscal. De esta manera, encuentra la Sala que l...