Sentencia C-655 de 2003

C-655-03 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-655/03 CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Alcance CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Participación en el sistema financiero con el fin de apoyar las operaciones de microcrédito CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Propuesta de reestructuración CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Régimen de inspección y vigilancia/CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Límites a la autoridad de control para conceder permisos o licencias CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Administración y destinación recursos de la seguridad social CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Trámite de información solicitada por órganos de control del Estado CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Favorecimiento de beneficio tributario SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Manejo de recursos por Empresa Promotora de Salud y Caja de Compensación Familiar/CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Exento de pagar la tarifa de control fiscal al igual que las empresas promotoras de salud/SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR Y SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Salvo disposición en contrario continúan gravados con el tributo a favor de las Contralorías SEGURIDAD SOCIAL-Definición La seguridad social como el conjunto de medidas institucionales dirigidas a proteger al individuo y a sus familias de las consecuencias nocivas que generan los distintos riesgos sociales a que se encuentran expuestos, y cuya ocurrencia puede afectar en forma significativa su capacidad y oportunidad para proveer los recursos necesarios en orden a garantizar una subsistencia digna. SEGURIDAD SOCIAL-Promoción del bienestar común SEGURIDAD SOCIAL-Objeto Su objetivo es propiciar la prosperidad de los asociados con apoyo en los programas que desarrollen los distintos gobiernos, los cuales deben estar dirigidos a permitir que el individuo y su familia pueda afrontar adecuadamente las contingencias derivadas de las enfermedades, la invalidez, el desempleo, el sub - empleo y las consecuencias de la muerte; a brindarle una adecuada protección a ciertos estados propios de la naturaleza humana como la maternidad y la vejez; y a ofrecerle unas condiciones mínimas de existencia y recreación social que le permitan desarrollarse física y sicológicamente en forma libre y adecuada, facilitando de este modo su total integración a la sociedad. SEGURIDAD SOCIAL-Orden jurídico internacional/SEGURIDAD SOCIAL-Derecho colectivo SEGURIDAD SOCIAL-Carácter expansivo y no concluyente A la seguridad social se le reconoce un carácter expansivo y no excluyente, que a partir de la solidaridad e igualdad, busca llevar prosperidad y bienestar a todos los sectores de la población, en particular a los más desprotegidos; propósito que depende en gran medida de las circunstancias políticas, económicas y jurídicas existentes, del compromiso de los gobiernos y del adecuado manejo que se haga de los recursos que sean apropiados y dispuestos para el cumplimiento de ese fin. SEGURIDAD SOCIAL-Fundamento constitucional/SEGURIDAD SOCIAL-Definición constitucional SEGURIDAD SOCIAL-Concepto ampliado/SEGURIDAD SOCIAL-Participación de particulares en la ampliación de la cobertura y ejecución de prestaciones SEGURIDAD SOCIAL-Ambito de aplicación de principios/SEGURIDAD SOCIAL-Eficacia SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Universalidad/SEGURIDAD SOCIAL-Solidaridad/SEGURIDAD SOCIAL-Integralidad/SEGURIDAD SOCIAL-Unidad/SEGURIDAD SOCIAL-Participación/SEGURIDAD SOCIAL-Criterio de cobertura progresiva SEGURIDAD SOCIAL EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Armonía plena con el conjunto de valores, principios y reglas SEGURIDAD SOCIAL-Derecho irrenunciable/SEGURIDAD SOCIAL-Servicio público obligatorio SEGURIDAD SOCIAL-Derecho de segunda generación y desarrollo progresivo/SEGURIDAD SOCIAL-Fundamental por conexidad RENTAS PARAFISCALES-Alcance/RECURSOS PARAFISCALES-Características SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Codificación de recursos como rentas parafiscales/SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Regula elementos que definen una renta fiscal SEGURIDAD SOCIAL-Naturaleza jurídica/COTIZACION EN SEGURIDAD SOCIAL-Naturaleza SEGURIDAD SOCIAL-Recursos de destinación específica ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Función ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Garantía de adecuada prestación de los servicios que ofrece el POS/ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Reconocimiento de UPC UNIDAD DE PAGO POR CAPITACION-Valor cuota por persona afiliada cotizante o beneficiaria ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Recursos tienen carácter parafiscal ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Relación indisoluble e inescindible que impide considerar recursos como propios ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Contrato de aseguramiento especial PLAN OBLIGATORIO DE SALUD-Recursos tienen carácter parafiscal ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Captación de recursos por fuera del POS por pagos de sobreaseguramiento o planes complementarios ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Imposibilidad de imponer tributos a recursos dentro del POS/SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA-Sujetos pasivos del impuesto de los fondos que administran contribuciones parafiscales IMPUESTO A LAS TRANSACCIONES FINANCIERAS-No recae en recursos de la seguridad social SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA-Exención comprende transacciones entre EPS o ARS por prestación del POS CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Naturaleza jurídica/SUBSIDIO FAMILIAR-Definición SUBSIDIO FAMILIAR-Naturaleza jurídica SUBSIDIO FAMILIAR-Recursos tienen carácter parafiscal CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Recursos parafiscales/CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Recursos constituyen contribución parafiscal/CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Financiamiento subsidios en salud/REGIMEN DE SUBSIDIOS EN SALUD-Financiamiento/SOLIDARIDAD DEL FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTIA-Recursos del subsidio CONTROL FISCAL-Función pública/CONTROL FISCAL-Objeto y entidad sobre la cual recae GESTION FISCAL-Concepto CONTROL FISCAL EXTERNO-Autonomía administrativa presupuestal y jurídica de los organismos que lo ejercen CONTROL FISCAL-Autonomía genérica para su ejercicio requiere tres esferas espaciales y concurrentes CONTROL FISCAL-Autonomía administrativa CONTROL FISCAL-Autonomía presupuestal CONTROL FISCAL-Autonomía jurídica SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD-Tarifa de control fiscal respeta el principio de legalidad y desarrolla el de autonomía presupuestal/CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Independencia fiscalizadora frente a elaboración y expedición del presupuesto TARIFA DE CONTROL FISCAL-Tributo especial CONTROL FISCAL-Ejercicio/TARIFA DE CONTROL FISCAL-Cálculo por fiscalización de particulares que manejan bienes de la Nación TARIFA DE CONTROL FISCAL-No existe vulneración del legislador por excluir de su pago a EPS y Caja de Compensación Familiar No encuentra la Corte que el legislador haya violado la Constitución Política, al excluir del pago de la tarifa de control fiscal a las EPS y a las Cajas de compensación Familiar. Considerando que los recursos que manejan esas entidades son recursos parafiscales, que pertenecen al Sistema de Seguridad Social y que por expreso mandato del artículo 48 de la Constitución Política no pueden ser utilizados ni destinados a fines diferentes al previsto para el servicio por la ley, es claro que su exclusión del sistema tributario obedece a un fin constitucional legitimo. SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Equilibrio económico a través de la administración delegada DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Efectividad SEGURIDAD SOCIAL-Protección recursos parafiscales/SEGURIDAD SOCIAL-Eficiencia en el pago y trasferencia de las cotizaciones SEGURIDAD SOCIAL-Beneficio al que pueden acceder las personas/TARIFA DE CONTROL FISCAL-No constituye tasa ni contribución CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Autonomía presupuestal TARIFA DE CONTROL FISCAL-Finalidad La tarifa de control fiscal busca garantizar la existencia de recursos y coadyuvar a mantener la autonomía de la Contraloría frente a los poderes públicos, por ser el control fiscal una función pública de obligatorio cumplimiento, el Estado tiene el deber de apropiar los recursos necesarios y de garantizar que los mismos ingresen al presupuesto de los órganos de control para que sean manejados por éstos libremente, independientemente de cuál sea la fuente de los mismos o la vía de la que éstos provengan. Recuérdese que la tarifa de control fiscal no es el resultado de una imposición constitucional, sino la consecuencia de una medida legislativa que, en ejercicio de su libertad de configuración política, puede ser reformada, modificada o derogada por el propio Congreso de la República. CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Sometimiento al control fiscal de las EPS y las Caja de Compensación Familiar ENTIDAD PRESTADORA DE SALUD Y CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-No están obligadas a cancelar contribuciones a las Contralorías DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Procede por desconocimiento de la autonomía administrativa y jurídica de la Contraloría General de la República CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Función exclusiva y excluyente/SUPERINTENDENCIA-Asignación de funciones en contravía de la Constitución CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Violación de la autonomía jurídica del órgano de control fiscal SUPERINTENDENCIA-Creación legal/CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Creación constitucional CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Ejercicio de la función fiscal AUTONOMIA DE LA GESTION FISCAL-Protección recae sobre órganos de control FUNCION PUBLICA-Principios/PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Gestión de los órganos de control en forma libre e independiente Referencia: expediente D-4433 Demanda de inconstitucionalidad contra el art. 20 (parcial) de la Ley 789 de 2002, “por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo del Trabajo” Actor: Fredy Cespedes Villa Magistrado Ponente: Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL Bogotá, D.C., cinco (5) de agosto de dos mil tres (2003). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Fredy Cespedes Villa demandó el aparte final del inciso 2° y los numerales 1° y 2° del inciso 3° del artículo 20 de la Ley 789 de 2002, “por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo del Trabajo” El Magistrado Sustanciador, mediante Auto del cinco (5) de febrero de 2003, admitió la demanda, dispuso su fijación en lista, y simultáneamente, corrió traslado al Procurador General de la Nación para lo de su competencia. En la misma providencia, ordenó comunicar al Presidente del Congreso, al Contralor General de la Nación, al Ministro de Protección Social, a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Superintendencia de Subsidio Familiar, a la Asociación Colombiana de Administradores de Fondos de Pensiones y Cesantías (Asofondos de Colombia) y a la Federación Nacional de Cajas de Compensación Familiar (Fedecajas) de la iniciación del proceso, para que intervinieran si lo consideran conveniente. Una vez cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el artículo acusado, conforme a su publicación en el Diario Oficial número 45.046 de diciembre 27 de 2002, subrayando los apartes demandados: Ley 789 de 2002 (diciembre 27) “por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo.” Artículo 20. Régimen de Inspección y Vigilancia. Las autorizaciones que corresponda expedir a la autoridad de inspección, vigilancia y control, se definirán sobre los principios de celeridad, transparencia y oportunidad. Cuando se trate de actividades o programas que demanden de autorizaciones de autoridades públicas, se entenderá como responsabilidad de la respectiva Caja o entidad a través de la cual se realiza la operación, la consecución de los permisos, licencias o autorizaciones, siendo función de la autoridad de control, verificar el cumplimiento de los porcentajes de ley. Las autorizaciones a las Cajas se regularán conforme los regímenes de autorización general o particular que se expidan al efecto. El Control, se ejercerá de manera posterior sin perjuicio de las funciones de inspección y vigilancia. Corresponde a la Superintendencia del Subsidio Familiar, frente a los recursos que administran las Cajas de Compensación Familiar y a la Superintendencia Nacional de Salud frente a los recursos que administran las entidades promotoras de salud la inspección, vigilancia y control. Las entidades mencionadas, con el objeto de respetar la correcta destinación de los recursos de la seguridad social, conforme lo previsto en el artículo 48 de la Constitución Nacional no estarán obligadas a cancelar contribuciones a las Contralorías. Para efecto de las solicitudes de información que se deban tramitar por otros órganos de control diferentes a las entidades de supervisión señaladas, tendrán los siguientes principios: 1. Coordinación interinstitucional. Conforme este principio, no se podrán modificar los reportes que hayan sido definidos por las Superintendencias del ramo, en relación a la información o procedimientos que allí se contienen. 2. Economía. No se podrá solicitar en forma duplicada información que se reporta a las entidades de control antes citadas. Para este efecto, los organismos de control que requieran información remitida a las Superintendencias mencionadas, deberán solicitarla a éstas últimas. Cuando se requieran controles permanentes o acciones particulares de inspección, vigilancia y control, deberá acudirse a las Superintendencia de Subsidio y Salud, con el propósito de que se adelanten en forma coordinada. Los estados financieros, que se reporten conforme las reglas contables que se definan por la Superintendencia Nacional de Salud y Superintendencia del Subsidio Familiar, deberán ser aceptados para todos los efectos, por todas las entidades con funciones de consolidación contable. Para efecto de las reglas contables y presentación de estados financieros que se deban expedir frente a las entidades mencionadas, primarán criterios que se definan por las entidades de supervisión mencionadas. (…) III. LA DEMANDA El accionante considera que los apartes demandados contenidos en el art. 20 de la Ley 789 de 2002, vulneran los artículos 119, 267 y 268 de la Constitución Política, por las siguientes razones: 3.1. En primer lugar, porque la primera de las frases demandadas restringe la facultad que tiene la Contraloría para imponer el pago de una contribución a las entidades bajo su control,[1] con el fin de garantizar su autonomía presupuestal prevista en el art. 267 Superior. Como quiera que los recursos provenientes de las entidades fiscalizadas constituyen su presupuesto, la exclusión a las Superintendencias de Subsidio Familiar y de Salud, las Cajas de Compensación Familiar y las Entidades Promotoras de Salud de cancelar la respectiva contribución, restringe la autonomía de la Contraloría para la obtención de su financiación. En este sentido, el actor resalta el contenido de la Sentencia C-1148 de 2001 proferida por esta Corporación, en lo que se refiere a la trascendencia de garantizar la autonomía financiera de la Contraloría, para efectos de mantener su independencia fiscalizadora frente a las ramas del poder público. A juicio del actor, no es de recibo el argumento expuesto en la Ley 789 de 2002 según el cual, la exclusión de estas entidades del pago de la tarifa fiscal se justifica en el hecho de que administran recursos destinados para la seguridad social. De ser así, estima que la norma debió haber incluido también a otras entidades que manejan el mismo tipo de recursos y haber previsto una solución alterna para la financiación del presupuesto de la entidad. Así mismo, en relación con el mismo cargo, el actor advierte que el primer aparte demandado genera inequidad al interior de las entidades fiscalizadas por la Contraloría, como quiera que autoriza que sólo algunas de ellas contribuyan con el sostenimiento de la entidad. 3.2. En segundo lugar, el accionante señala que los numerales 1 y 2 de la norma demandada vulneran el art. 268 Superior, porque limitan la facultad de la Contraloría para obtener la información que consideren necesaria durante su labor de fiscalización de las Cajas de Compensación y las Entidades Promotoras de Salud. A juicio del demandante, las medidas allí previstas implican lo siguiente: “a. Que la información que pueda solicitar el ente de control sea únicamente la entregada por parte de las Cajas de Compensación Familiar y Entidades Promotoras de Salud a las Superintendencias del ramo. b. Que en caso se (sic) requerirse información adicional, se debe ´acudir´ a las superintendencias de subsidio y salud con el propósito de solicitar tal información en forma coordinada.” Por lo tanto, en virtud de la disposición demandada, la Contraloría se encuentra supeditada a los documentos, informes y formatos que reposan en las Superintendencias de Subsidio Familiar y de Salud. Como quiera que el control de legalidad que realizan las Superintendencias es diferente al control fiscal desempeñado por la Contraloría, ésta debe poder obtener la información que necesita para el cumplimiento de sus funciones directamente de las entidades controladas, pues sólo de esta forma, su auditoría puede considerarse autónoma e independiente. IV. INTERVENCIONES 1. Intervención de la Superintendencia de Subsidio Familiar La Representante Judicial de la Nación - Superintendencia de Subsidio Familiar intervino en el proceso de la referencia. Sin embargo, en su escrito no se manifestó sobre la constitucionalidad de la norma demandada, porque su argumentación se dirigió a demostrar que las disposiciones acusadas no le son aplicables a las Cajas de Compensación Familiar. Con fundamento en la normatividad sobre el Sistema del Subsidio Familiar y la jurisprudencia constitucional, la interviniente sostiene que las Cajas de Compensación Familiar no se encuentran sujetas al control de la Contraloría por varias razones. En primer lugar, porque son corporaciones de carácter privado que administran recursos de naturaleza parafiscal, provenientes de la relación entre empleador y trabajador, para ser reinvertidos en el mismo sector económico. Como quiera que estos recursos no ingresan al presupuesto nacional, ni constituyen un fondo o bien de la Nación, las Cajas de Compensación no se encuentran dentro del ámbito de control fiscal atribuido a la Contraloría por el art. 267 Superior. Así mismo, porque las Cajas de Compensación se encuentran sujetas a un régimen especial en el cual no se establece expresamente su fiscalización por parte de Contraloría, y por lo tanto, su vigilancia es de competencia exclusiva de la Superintendencia de Subsidio Familiar conforme al principio de legalidad. Sobre los numerales que fueron demandados, y en concordancia con la posición defendida, sostuvo la interviniente que es la Superintendencia de Subsidio Familiar, y no la Contraloría General de la Nación, la entidad competente para definir los métodos de rendición de cuentas y de presentación de los informes que deben cumplir las Cajas de Compensación, como en efecto se extrae de lo consagrado en los artículos 7º del Decreto 2150 de 1982 y 24 de la Ley 789 de 2002. Por consiguiente, de la presente intervención se puede concluir que la posición asumida por la Superintendencia de Subsidio Familiar se concreta en el hecho de que, a su juicio, los apartes demandados se ajustan a la Constitución y deben ser declarados exequibles, siempre y cuando se entienda que los mismos no le son aplicables a las Cajas de Compensación Familiar. 2. Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho A través de apoderada, el Ministerio de Justicia y del Derecho intervino dentro del proceso de la referencia, y solicitó a la Corte la declaratoria de exequibilidad de las expresiones demandadas incluidas en el art. 20 de la Ley 789 de 2002, con fundamento en los siguientes argumentos: En relación con el primero de los cargos formulados, señaló que la exoneración del pago de la tarifa fiscal encuentra su justificación en lo dispuesto en el inciso 5º del art. 48 Superior, según el cual, los recursos que administran las instituciones dedicadas a la seguridad social sólo pueden ser destinados a prestar este tipo de servicios. Por lo tanto, teniendo en consideración que la exoneración del pago de la contribución beneficia a las Cajas de Compensación Familiar y a las Entidades Prestadoras de Salud, como entidades prestadoras del servicio de seguridad social, la disposición debe ser declarada exequible. Sobre el segundo cargo, la interviniente consideró que los numerales demandados también se ajustan a la Carta Política, porque con ellos se pretende evitar la duplicidad de funciones y el desgaste administrativo. La apoderada destacó que las medidas adoptadas materializan el principio de economía administrativa, sin detrimento de la naturaleza de las funciones propias de cada entidad, puesto que a su juicio, la Contraloría mantiene su facultad de solicitar directamente ante la entidad sujeta a control, la información que no pueda obtener a través de las Superintendencias de Subsidio Familiar y de Salud. 3. Intervención de la Contraloría General de la República El apoderado especial de la Contraloría General de la República intervino dentro del proceso, solicitando que se declaren inexequibles los apartes del art. 20 de la Ley 789 de 2002 que fueron demandados, por las siguientes razones: Sobre el primer cargo, sostuvo el interviniente que las Cajas de Compensación Familiar y las Entidades Promotoras de Salud se encuentran sujetas al control de la Contraloría, toda vez que son particulares que manejan dineros públicos provenientes de las contribuciones parafiscales que aportan los empleadores y los trabajadores. En esta medida, el beneficio que las excluye de pagar la tarifa de control fiscal impuesta por la Contraloría, atenta contra la autonomía presupuestal de la entidad, y así mismo, genera una vulneración del derecho a la igualdad frente a las demás entidades fiscalizadas que sí deben contribuir con el sostenimiento económico del órgano de control. De igual forma, el interviniente consideró que el segundo cargo también está llamado a prosperar, como quiera que le corresponde a la Contraloría General de la República, y a los contralores departamentales, distritales y municipales, definir el procedimiento de rendición de cuentas de los responsables fiscalmente, de acuerdo al numeral 1º del art. 268 y al inciso 6º del art. 272 Superior. A su juicio, el legislador no puede reglamentar un tema cuya regulación se le atribuyó constitucionalmente a la entidad de control fiscal. Por lo demás, el apoderado especial de la Contraloría coadyuvó los argumentos expuestos por el demandante en relación con la restricción que para el ejercicio autónomo de la auditoría fiscal implica, el obtener la información acerca de las Cajas de Compensación y las Entidades Promotoras de Salud a través de las Superintendencias de la rama respectiva. 4. Intervención del Ministerio de Protección Social El jefe de la oficina asesora jurídica y de apoyo legislativo del Ministerio de Protección Social, intervino en el presente proceso solicitando que los apartes demandados sean declarados exequibles por esta Corporación. Con fundamento en jurisprudencia constitucional, el interviniente estimó que la excepción de pagar la tarifa de control fiscal prevista en el primer aparte demandado, busca proteger los recursos destinados a la prestación del servicio de seguridad social, de conformidad con los mandatos contenidos en los artículos 11, 48, 49 y 366 de la Constitución. En relación con el segundo cargo formulado por el actor, el interviniente sostuvo que a pesar de que la naturaleza del control de la Contraloría es diferente a la naturaleza de la vigilancia de las Superintendencias - pues, mientras que la primera es fiscal, la segunda es técnica -, es posible reducir los trámites y crear una coordinación institucional con el objetivo de hacer más eficiente ambos controles. 5. Intervención de la Superintendencia Nacional de Salud A través de apoderado, la Superintendencia Nacional de Salud intervino en el proceso, defendiendo la constitucionalidad del primero de los apartes demandados, pues argumentó que la disposición garantiza que la destinación de los recursos parafiscales administrados por las Cajas de Compensación y las Entidades Promotoras de Salud sean utilizados exclusivamente para la prestación de servicios en seguridad social, como lo prevé el artículo 48 de la Constitución Política. Debe señalar la Corte que quien intervino en este proceso a nombre de la Superintendencia Nacional de Salud, no se manifestó sobre el segundo cargo formulado en la demanda. 6. Intervención ciudadana de Juan Diego Buitrago Galindo El ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo presentó un escrito de intervención en el cual se refirió únicamente respecto del primer cargo formulado en la demandada. En su intervención defendió la constitucionalidad del aparte normativo respectivo, señalando que de prosperar el cargo, se vulneraría el artículo 48 Superior, en el que expresamente se consagra el carácter especial de los recursos que manejan las entidades referidas en la norma, los cuales deben destinarse únicamente a la prestación de los servicios de seguridad social en salud. Agrega que de ser declarado inexequible, estos recursos tendrían que disponerse para atender el pago de la contribución, disminuyendo la cobertura de los servicios en salud de la población más pobre y vulnerable. Por último, advirtió que la facultad de cobrar la tarifa de control fiscal proviene de la ley y no de los artículos constitucionales señalados por el actor, por lo que debe prevalecer el mandato de rango constitucional que ordena la destinación especial de los recursos de la seguridad social. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El señor Procurador General de la Nación, en concepto No. 3179 recibido el 21 de marzo de 2001, solicitó a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de los apartes demandados, con fundamento en los siguientes argumentos: Con respecto al primer cargo, el Procurador explicó que la cuota de fiscalización grava a las entidades y no a los recursos que administra. Para fundamentar esta afirmación, argumentó que las entidades que manejan bienes para la seguridad social, administran este dinero en cuentas independientes a las del patrimonio de la respectiva entidad, razón por la cual la contribución se liquida sobre su patrimonio y no sobre los recursos que administra, como erróneamente lo comprende el actor. Precisamente, es por esta razón que advierte la importancia de que la Contraloría ejerza un control fiscal sobre las actividades de estas entidades, pues es su obligación velar por el manejo eficiente y la destinación de los recursos parafiscales que administra. Por todo lo anterior, las Superintendencias de Subsidio Familiar y Salud, las Cajas de Compensación y las Entidades Promotoras de Salud deben colaborar para la financiación de la entidad que los fiscaliza, sin que esto implique una vulneración de la destinación específica de los recursos de la seguridad social. En cuanto al segundo cargo, la Procuraduría solicitó que se declararan inexequibles las disposiciones que señalan a las Superintendencias de Subsidio Familiar y de Salud como intermediarias entre la Contraloría y los entes controlados, en lo que se refiere al intercambio de información. Luego de concluir que el contenido de los numerales demandados le resultan aplicables a todos los organismos de control, incluyendo a la Procuraduría General de la Nación, señaló que los mismos vulneran el principio de la separación de poderes, así como la autonomía, la independencia y la prevalencia en materia de control fiscal y disciplinario de los órganos de control frente a las demás entidades del Estado, en la medida en que condiciona su labor y la supedita a la que puedan realizar previamente la Superintendencias de Subsidio Familiar y de Salud. A su juicio, los numerales demandados no facilitan una colaboración armónica entre entidades, sino una sujeción de los órganos de control a las determinaciones de las Superintendencias del ramo. En este mismo sentido, el Ministerio Público advirtió sobre la pérdida de independencia durante el trámite de las investigaciones fiscales, en las cuales la Contraloría deba solicitar a las Superintendencias información de la cual se colija que ellas también son responsables. Por estos motivos, consideró que le asiste razón al actor cuando afirma que la dependencia a las reglas contables fijadas por las Superintendencias y a su autorización para el acceso a la información requerida, implica una pérdida de la autonomía de los organismos de control durante el ejercicio de sus funciones de vigilancia. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. La competencia De acuerdo con el mandato contenido en el numeral 4° del artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra del inciso 2° (aparte final) y los numerales 1° y 2° del inciso 3° del artículo 20 de la Ley 789 de 2002. 2. Lo que se debate Según lo sostiene el demandante, los incisos 2° y 3° del artículo 20 de la Ley 789 de 2002 son contrarios a los artículos 267 y 268 de la Constitución Política, por cuanto desconocen la autonomía administrativa, presupuestal y fiscal de la Contraloría General de la República, otorgada por las disposiciones constitucionales citadas. A su juicio, los incisos 2° y 3° violan dicha autonomía, no solo por el hecho de excluir del pago de la tarifa de control fiscal a las Superintendencias de Subsidio Familiar y de Salud y a las Cajas de compensación Familiar y las Empresas Promotoras de Salud ( en adelante E.P.S.)(inciso 2°), sino también, por cuanto subordinan las actuaciones de los organismos de control, y en particular de las Contralorías, a los criterios que fijen las Superintendencias respecto de las informaciones que aquellas exijan a las Cajas de Compensación y a las E.P.S. para el ejercicio del control fiscal (inciso 3°). Cabe destacar, que quines intervinieron en este proceso y lo hicieron en representación de la Superintendencia de Subsidio Familiar, el Ministerio del Interior y de Justicia, el Ministerio de la Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud, se oponen a las acusaciones formuladas en la demanda. De un lado, coinciden en señalar que a través del beneficio tributario la norma busca darle a los recursos de la seguridad social la destinación especial que ordena el artículo 48 Superior; y del otro, que lo perseguido por el precepto, cuando hace referencia a la forma como debe manejarse la información contable, es desarrollar los principios institucionales de coordinación y colaboración armónica entre las Superintendencias y los órganos de control fiscal. No obstante, tanto la Contraloría General de la Nación en su escrito de intervención, como el Ministerio Público en el concepto de rigor, comparten plenamente los motivos de inconstitucionalidad de la norma, señalando que excluir del pago de la tarifa de control fiscal a ciertas entidades de la seguridad social, y subordinar la acción de los órganos de control a los procedimientos fijados por las Superintendencias de Subsidio y de Salud, es en efecto una clara violación a la autonomía administrativa, presupuestal y funcional reconocida por la Constitución Nacional a los órganos de control fiscal. En lo que se refiere al cargo formulado contra el inciso 2°, mientras el demandante y el Ministerio Público coinciden en afirmar que el beneficio tributario en él previsto favorece no solo a las Cajas de compensación y a las EPS, sino también a las Superintendencias de Subsidio Familiar y de Salud, los demás intervinientes, incluida la Contraloría General, consideran que dicho beneficio es reconocido por la norma únicamente en favor de las Cajas de Compensación y de Empresas Promotoras de Salud. Esta diferencia interpretativa en torno al contenido del inciso 2°, exige que la Corte, antes de formular y resolver el problema jurídico que se deriva del presente juicio, entre a establecer cuál es el verdadero alcance de la norma objeto de impugnación. 3. Alcance de la norma parcialmente demandada y contexto dentro del cual fue expedida. 3.1. Como es sabido, el artículo 20 parcialmente acusado hace parte de la Ley 789 de 2002, “Por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo del Trabajo”. Dicho precepto se encuentra ubicado en el Capitulo V de la precitada ley, el cual se ocupa de regular todo lo concerniente al “Régimen de organización y funcionamiento de las Cajas de Compensación Familiar”. 3.2. En procura de hacer realidad algunos de los objetivos propuestos en la ley, como es el de ampliar la protección social, en el Capítulo V se adoptan medidas que buscan modernizar el ámbito operativo y funcional de las Cajas de Compensación Familiar, estableciendo cambios al régimen legal imperante. Para este propósito, y en lo que interesa a la presente causa, el artículo 15 se ocupa de extender la participación de las Cajas de Compensación en los servicios de seguridad social - reconocidas expresamente en la Leyes 21 de 1982 y 100 de 1993-, al (i) permitirles ejecutar las actividades que le son propias ya sea directamente o mediante alianzas estratégicas con otras cajas o entidades especializadas del sector público o privado; (ii) habilitarlas para invertir en los regímenes de salud, pensiones y riesgos profesionales de acuerdo con las reglas del estatuto financiero y demás normas concordantes; (iii) autorizarles asociarse entre sí o con terceros, con el fin de crear entidades administradoras de la seguridad social en cualquiera de los regímenes descritos - salud, pensiones y riesgos profesionales -; y (iv) al garantizarles la competencia para administrar recursos del régimen subsidiado de salud. Asimismo, con el fin de apoyar las operaciones de microcrédito, también se faculta a las Cajas para participar en el sistema financiero bajo las mismas reglas que regulan la actividad; les autoriza retomar el crédito de consumo para realizar actividades de subsidio en dinero, recreación social, deportes, turismo, cultura, educación, capacitación, entre otros; amplía hasta el año 2006 el término para que las Cajas continúen manejando los recursos de vivienda de acuerdo con lo previsto para el Fondo de Vivienda de Interés Social; e igualmente, las faculta para desarrollar un sistema de información de beneficiarios, para administrar programas de microcrédito y realizar actividades de mercadeo incluyendo la administración de farmacias. 3.3. Acorde con la reestructuración propuesta para las Cajas de Compensación Familiar por la citada ley, en el mismo capítulo se regula todo lo concerniente a los regímenes de liquidación (art. 17), de administración y gasto (art. 18), de afiliación voluntaria para la expansión de cobertura de servicios sociales (art.19), de transparencia (art.21), de manejo de conflictos de interés (art. 23) y, por supuesto, de inspección y vigilancia (art. 20). 3.4. En relación con el régimen de inspección y vigilancia, el inciso primero del artículo 20 comienza por señalar que las autorizaciones que corresponda expedir a las autoridades que tienen a su cargo dicha función de control, deben definirse con base en los principios de celeridad, transparencia y oportunidad. Del mismo modo, precisa que tratándose de actividades que demanden autorización de otras autoridades públicas, es responsabilidad de la respectiva caja o entidad la consecución de los permisos, licencias o autorizaciones, limitándose la autoridad de control a verificar el cumplimiento de los porcentajes de ley. Respecto al otorgamiento de las autorizaciones, precisa que se regularán conforme al régimen de autorización general o especial que se expida para ese efecto, y que el control se ejercerá en forma posterior sin perjuicio de las funciones de inspección y vigilancia. En el inciso segundo, la norma le asigna a la Superintendencia de Subsidio Familiar, respecto de los recursos que administran las Cajas de Compensación Familiar, y a la Superintendencia Nacional de salud, respecto de los recursos que administran las Entidades Promotoras de Salud (EPS), la competencia para ejercer la inspección, vigilancia y control sobre dicho entes. Se precisa en el mismo inciso, en el aparte que es objeto del primer reproche de inconstitucionalidad, que “Las entidades mencionadas, con el objeto de respetar la correcta destinación de los recursos de la seguridad social, conforme lo previsto en el artículo 48 de la Constitución Política, no estarán obligadas a cancelar contribuciones a las Contralorías”. A partir de la labor de supervisión asignada a las Superintendencias de Subsidio Familiar y de Salud, el inciso tercero en lo acusado, define la manera como debe tramitarse la información que es solicitada por los otros órganos de control del Estado a las Cajas de Compensación Familiar y a las EPS, en ejercicio de la vigilancia que les corresponde ejercer sobre los recursos públicos que manejan dichas entidades. Invocando los principios de coordinación institucional y economía, la norma fija las siguientes reglas: - No es posible modificar los reportes que hayan sido definidos por las Superintendencias de Subsidio Familiar y de Salud, en relación con la información o procedimientos que éstos contengan. - No se puede solicitar por duplicado la información que es reportada a las Superintendencias de Subsidio y de Salud, debiendo los órganos de control que necesiten esa misma información solicitarla a las respectivas superintendencias. - En caso que se requieran controles permanentes o acciones particulares de inspección, vigilancia y control, debe acudirse a las Superintendencias de Subsidio Familiar y de Salud, con el fin de que se adelanten en forma coordinada. - Los estados financieros que se reporten de acuerdo con las reglas contables definidas por la Superintendencia de Subsidio Familiar y de Salud, deben ser aceptados para todos los efectos por las entidades con funciones de consolidación contable. - Tratándose de las reglas contables y presentación de estados financieros que se deban expedir frente a las entidades controladas, prevalecen los criterios que se definan por las entidades de supervisión mencionadas; es decir, por las Superintendencias de Subsidio Familiar y de Salud. 3.5. Ahora bien, en cuanto al inciso 2° del artículo 20, debe precisar la Corte que, contrario a la interpretación hecha por el actor en la formulación de la demanda y por el Ministerio Público en su concepto de rigor, el beneficio tributario en él previsto sólo busca favorecer a las Cajas de Compensación Familiar y a las Empresas Promotoras de Salud (EPS). Una lectura detenida del texto que lo contiene y de las disposiciones citadas que le son concordantes, permite concluir que, en cuanto la razón de su inclusión en el ordenamiento jurídico es - como lo expresa la norma- “respetar la correcta destinación de los recursos de la seguridad social”, su ámbito de aplicación se circunscribe a las entidades que tienen a su cargo el manejo o la administración de tales recursos, sin que en ningún caso pueda comprender también a las que cumplen funciones de inspección, vigilancia y control administrativo. En la medida en que la Ley 100 de 1993 y la propia Ley 789 de 2002 le asignan a las Empresas Promotoras de Salud y a las Cajas de Compensación Familiar el manejo de los recurso del sistema de Seguridad Social, particularmente en el régimen contributivo y subsidiado de salud, es claro que son estas entidades las favorecidas con el beneficio tributario establecido por el legislador, y por lo tanto, las únicas que por virtud de la norma impugnada no se encuentran obligadas a pagar la tarifa de control fiscal. Las Superintendencias de Subsidio Familiar y Nacional de Salud, en cuanto no tienen acceso a los recursos de la Seguridad Social y su actividad se limita a la supervisión de las entidades que los administran, no están incluidas en la hipótesis normativa en cuestión y, salvo disposición en contrario, continúan gravadas con el tributo a favor de las Contralorías. Por eso, aun cuando el aparte impugnado no señale en forma expresa las entidades que quedan excluidas del pago de la tarifa de control fiscal, la interpretación literal, finalista y sistemática del texto en cuestión permite comprender que cuando éste utiliza la expresión “Las entidades mencionadas”, en realidad esta haciendo referencia a las Cajas de Compensación Familiar y a las Empresas Promotoras de Salud (EPS), pues, se repite, son éstas y no las Superintendencias las destinatarias de los recursos de la seguridad social, siendo tales recursos el motivo determinante de la consagración del citado beneficio tributario. Así las cosas, el cargo formulado por el demandante en torno a la exclusión de ciertas entidades del pago de la tarifa de control fiscal, será analizado por la Corte desde la perspectiva de que el inciso 2° de la norma impugnada sólo lo prevé en beneficio de las Cajas de Compensación Familiar y las Empresas Promotoras de Salud (E.P.S.). 3.6. Frente al inciso tercero del artículo 20, se tiene que su objetivo es establecer el procedimiento para que, con fundamento en los principios de coordinación y economía, los demás organismos de control del Estado, distintos a las Superintendencias de Subsidio y de Salud, lleven a cabo el ejercicio de sus funciones. Por este aspecto, las críticas que hace la demanda sobre un posible desconocimiento de la autonomía del control fiscal, independientemente de que sean acogidas o rechazadas por los distintos intervinientes, no plantean problemas de interpretación que, en principio, imponga fijar un alcance distinto al que se extrae de su propio texto. Con base en estas consideraciones preliminares, procede la Corte a plantear el problema jurídico que debe resolver en el presente proceso constitucional. 4. Problema jurídico A partir de los cargos formulados en la demanda, de lo expuesto por los distintos intervinientes y del concepto rendido por el señor Procurador General de la Nación, en esta oportunidad le corresponde a la Corte resolver los siguientes problemas jurídicos: - Si el inciso 2° del artículo 20 la Ley 789, al eximir del pago de la tarifa de control fiscal a las Cajas de Compensación Familiar y Empresas Promotoras de Salud (EPS), viola la autonomía administrativa y presupuestal de la Contraloría General de la República, reconocida expresamente en el artículo 267 de la Constitución Política. - Si el inciso 3° del artículo 20 la Ley 789, al sujetar la función de control fiscal que se ejerce sobre las Cajas de Compensación y las E.P.S., a los criterios que previamente fijen las Superintendencias de Subsidio Familiar y de Salud, desconoce la autonomía de los órganos de control, y en particular, la autonomía fiscal de la Contraloría General de la República reconocida en los artículos 121, 267 y 268 de la Carta Política. Para efecto de resolver los anteriores cuestionamientos, la Corte se ocupará del tema de la seguridad social, definiendo su fundamento doctrinal y constitucional, señalando cuál es la naturaleza jurídica de sus recursos, y precisando si es constitucionalmente posible que se puedan imponer tributos a los recursos que administran las Empresas promotoras de salud y las Cajas de Compensación familiar. Igualmente, se referirá la Corte al ejercicio del control fiscal, a sus características básicas y a la forma como se apropian los recursos para llevar a cabo el cumplimiento de esa función pública. 5. La seguridad social y su fundamento constitucional. 5.1. Acogiendo el criterio fijado por la doctrina especializada, la jurisprudencia de esta Corporación[2] ha definido la seguridad social como el conjunto de medidas institucionales dirigidas a proteger al individuo y a sus familias de las consecuencias nocivas que generan los distintos riesgos sociales a que se encuentran expuestos, y cuya ocurrencia puede afectar en forma significativa su capacidad y oportunidad para proveer los recursos necesarios en orden a garantizar una subsistencia digna. 5.2. En razón al importante papel que desempeña en el proceso de promoción del bienestar común, la seguridad social es considerada dentro del contexto internacional como una conquista de la humanidad y parte esencial del desarrollo del recurso humano. Según lo ha dicho la Corte, surge “como algo inmanente al hombre y al entorno familiar, como producto de la vivencia armónica que debe existir entre el Estado y la persona, entre el patrono y el trabajador, entre la sociedad y el individuo, relación que no es casual sino que se da por la obligante necesidad de la dependencia interpersonal e institucional que existe en toda sociedad medianamente organizada.” [3] Su objetivo es entonces propiciar la prosperidad de los asociados con apoyo en los programas que desarrollen los distintos gobiernos, los cuales deben estar dirigidos a permitir que el individuo y su familia pueda afrontar adecuadamente las contingencias derivadas de las enfermedades, la invalidez, el desempleo, el sub - empleo y las consecuencias de la muerte; a brindarle una adecuada protección a ciertos estados propios de la naturaleza humana como la maternidad y la vejez; y a ofrecerle unas condiciones mínimas de existencia y recreación social que le permitan desarrollarse física y sicológicamente en forma libre y adecuada, facilitando de este modo su total integración a la sociedad. 5.3. De manera general, el orden jurídico internacional ha considerado la seguridad social como un derecho colectivo que surge de la propia condición humana, íntimamente relacionado con los derechos a la vida, el trabajo y la salud, y en cuya realización están comprometidos primariamente el Estado, como entidad organizada para la consecución de los objetivos sociales de una comunidad, y también la sociedad en general. Como derecho colectivo, consustancial a la existencia del hombre, la seguridad social no se proyecta únicamente sobre las clases trabajadoras, es decir, no agota su objetivo con la satisfacción de las necesidades de este sector como se consideró inicialmente. En términos de la jurisprudencia, “[e]l perfil de este derecho colectivo es mas amplio porque a través de él, se quiere llegar y es más, se debe llegar a las clases desfavorecidas y marginadas de la población que por esa desafortunada circunstancia, no tienen los medios de acceso a ese deber social del Estado [el trabajo]”[4]. Desde esta perspectiva, puede afirmarse que a la seguridad social se le reconoce un carácter expansivo y no excluyente, que a partir de la solidaridad e igualdad, busca llevar prosperidad y bienestar a todos los sectores de la población, en particular a los más desprotegidos; propósito que depende en gran medida de las circunstancias políticas, económicas y jurídicas existentes, del compromiso de los gobiernos y del adecuado manejo que se haga de los recursos que sean apropiados y dispuestos para el cumplimiento de ese fin. 5.4. En Colombia, la Carta Política de 1991 le reconoce a la seguridad social fundamento constitucional expreso, ocupándose de establecer los criterios normativos que gobiernan su aplicación. A este respecto, los artículos 48 y 49 de la Constitución definen la seguridad social como un derecho irrenunciable de todos los habitantes y como un servicio público de carácter obligatorio, que debe prestarse por entidades públicas o privadas bajo la dirección coordinación y control del Estado, y que está llamado a desarrollarse con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación en los términos que señale la ley. Las mismas normas precisan que compete al Estado, con la participación activa de los particulares, ampliar progresivamente la cobertura de los servicios según los parámetros que fije el legislador, al tiempo que prohibe de forma expresa que los recursos de las instituciones de la seguridad social se utilicen o se destinen para fines diferentes a ella. 5.5. Según lo explica esta Corporación, a propósito del alcance fijado a los artículos antes citados, el actual orden constitucional ha adoptado un concepto amplio de la seguridad social, que se plasma en el principio de cobertura universal, fundado en la dignidad de la persona humana y no en la mera relación laboral, y se caracteriza por propender y ofrecer a las personas el mayor número de servicios, auxilios, asistencias y prestaciones en general, apartándose de la escuela que la limita a lo básico[5]. En palabras de la Corte, dicho orden también se ha encargado de precisar el compromiso que tienen los particulares en la realización de la seguridad social, pues al margen de atribuirle al Estado la función de dirección, coordinación, reglamentación y vigilancia, a éstos les asigna “el derecho y el deber concomitante de participar en la ampliación de la cobertura y en la ejecución de las prestaciones que les son propias.”[6] De esta manera, la seguridad social, en los términos en que ha sido concebida, no solo interesa a los fines del Estado, en el propósito de brindarle a todos los ciudadanos la protección contra las contingencias sociales y las cargas familiares, sino que compromete igualmente a la sociedad para el logro y consecución de tales objetivos. 5.6. Respecto de los principios llamados a gobernar y respaldar la institución, cabe destacar que la jurisprudencia constitucional[7] se ha referido a ellos para delimitar su ámbito de aplicación. Así, siguiendo la concepción jurídica que los identifica, viene sosteniendo que el principio de EFICIENCIA comprende la optimización social y económica de los recursos administrativos, técnicos y financieros que han sido dispuestos para que los beneficios y servicios que ofrece la seguridad social sean prestados en forma pronta, adecuada y suficiente. El de UNIVERSALIDAD, representa - ni más ni menos- que la garantía de protección para todos los habitantes del territorio nacional durante todas las etapas de su vida y sin discriminaciones de ninguna clase; principio que a su vez se relaciona con la obligación impuesta al Estado y a la sociedad de ampliar progresivamente la cobertura del servicio. El de SOLIDARIDAD, con el que se aspira a realizar el valor de justicia y el concepto de dignidad humana, abarca la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio de protección del más fuerte hacia el más débil; debiendo el Estado direccionar los recursos de la seguridad social que provengan del erario público, hacia los grupos de población más vulnerables. El de INTEGRALIDAD, comporta la cobertura de todas las contingencias que afectan la salud, la capacidad económica y en general las condiciones de vida de toda la población, para lo cual cada persona debe contribuir según su capacidad y recibir lo necesario para atender sus contingencias. El de UNIDAD, implica la articulación de políticas, instituciones, regímenes, procedimientos y prestaciones para alcanzar los fines de la seguridad social. Y el de PARTICIPACION, conlleva la cooperación de la sociedad, por medio de los beneficios de la seguridad social, en la organización, control, gestión y fiscalización de las instituciones y del sistema en su conjunto. 5.7. Asimismo, sobre el criterio de cobertura progresiva, ha precisado la jurisprudencia que aun cuando la Constitución prevé que la implementación del servicio a la seguridad social debe darse en esa forma, ello no significa que las autoridades públicas, por acción o por omisión, estén en capacidad de asumir actitudes contrarias al mandato de buscar extender el servicio en beneficio de todas las personas. En este sentido, “[s]e considera que existe una violación a las obligaciones del Estado de crear y mantener el servicio público de la seguridad social cuando se constata que no destina los recursos, no financia las instituciones, utiliza en indebida forma o destina para otros fines los recursos que han sido asignados específicamente para el desarrollo del sistema de salud...” [8]. Como lo ha expresado la Corte, “[l]a consagración constitucional del derecho a la seguridad social bajo los principios de optimización, universalidad y solidaridad constituyen el marco jurídico dentro del cual el legislador debe diseñar el sistema que garantice en mejor forma lo prescrito. Este sistema debe responder a la prescripción constitucional de destinación y uso de los recursos, mandato que pretende que los recursos de la Seguridad Social no se dediquen a fines diferentes que a los descritos.”[9] 5.8. Y es que la seguridad social, en los términos en que ha sido consagrada por la Constitución, armoniza plenamente con el conjunto de valores, principios y reglas que identifican el Estado Social de Derecho que nos rige, cuyo objetivo no es otro que contribuir a la consecución de sus fines esenciales, entre los que se destacan el servicio a la comunidad y la promoción de la prosperidad general. Sin duda que definir la seguridad social como derecho irrenunciable y como servicio público obligatorio, a realizar efectivamente por el legislador con base en los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación, resulta conforme con los valores y principios fundantes del Estado que, al margen de los ya señalados, lo constituyen el respeto de la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, la libertad, la paz, la participación, la dignidad humana, la solidaridad y la vigencia de un orden político, económico y social justo (C.P. preámbulo y arts. 1° y 2°). Por eso, a pesar de que la seguridad es considerada como un derecho de segunda generación y desarrollo progresivo, razón que justifica su inclusión en la Carta dentro del capítulo “de los derechos sociales, económicos y culturales”, el hecho de que se encuentre estrechamente relacionada y vinculada con derechos fundamentales como la vida y la dignidad humana, ha llevado a la jurisprudencia[10] y a la doctrina a reconocer su carácter de derecho fundamental por conexidad, amparado por vía de la acción de tutela. 6. Naturaleza jurídica de los recursos de la seguridad social. 6.1. Acorde con la exigencia constitucional que prohibe destinar o utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social “para fines diferentes a ella”, la jurisprudencia constitucional viene sosteniendo en forma unívoca que los recursos del Sistema General de la Seguridad Social son rentas de naturaleza parafiscal. 6.2. Las rentas parafiscales, lo ha dicho la Corte, constituyen un instrumento para la generación de ingresos públicos, representadas en aquella forma de gravamen que se establece con carácter impositivo por la ley para afectar a un determinado y único grupo social o económico, y que debe utilizarse en beneficio del propio grupo gravado. De acuerdo con la concepción jurídica de este tipo de tributo, la Corte[11] ha establecido que son características de los recursos parafiscales su obligatoriedad, en cuanto se exigen como los demás tributos en ejercicio del poder coercitivo del Estado; su determinación o singularidad, en cuanto sólo grava a un grupo, sector o gremio económico o social; su destinación específica, en cuanto redunda en beneficio exclusivo del grupo, sector o gremio que los tributa; su condición de contribución, teniendo en cuenta que no comportan una contraprestación equivalente al monto de la tarifa fijada, su naturaleza pública, en la medida en que pertenecen al Estado a un cuando no comportan ingresos de la Nación y por ello no ingresan al presupuesto nacional; su regulación excepcional, en cuanto a sí lo consagra el numeral 12 del artículo 150 de la Carta; y su sometimiento al control fiscal, ya que por tratarse de recursos públicos, la Contraloría General de la República, directamente o a través de las contralorías territoriales, debe verificar que los mismos se inviertan de acuerdo con lo dispuesto en las normas que los crean. 6.3. En atención a las características citadas, no duda la Corte en calificar los recursos de la seguridad social como rentas parafiscales, pues en verdad éstos comportan contribuciones obligatorias de naturaleza pública, fruto de la soberanía fiscal del Estado, que no ingresan al presupuesto nacional, que tienen como sujeto pasivo un sector específico de la población, y que deben ser utilizadas para financiar globalmente los servicios que se prestan y para ampliar su cobertura. De hecho, el Sistema de Seguridad Social Integral, consagrado en la Ley 100 de 1993 y en otras disposiciones complementarias, se ocupó de regular todos los elementos que definen una renta parafiscal, señalando quienes son los destinatarios de los servicios de la seguridad social, cuales sus beneficiarios, las prestaciones económicas, de salud y de servicios complementarios que se ofrecen, y principalmente, identificando la fuente de los recursos que se destinan para obtener las finalidades propuestas. Dentro de esta línea de interpretación, ha dicho la Jurisprudencia Constitucional, acerca de la naturaleza jurídica de los recursos de la seguridad social, lo siguiente: “Lo importante para el sistema es que los recursos lleguen y que se destinen a la función propia de la seguridad social. Recursos que tienen el carácter de parafiscal. Como es sabido, los recursos parafiscales “son recursos públicos, pertenecen al Estado, aunque están destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o sector que los tributa”[12], por eso se invierten exclusivamente en beneficio de éstos. Significa lo anterior que las cotizaciones que hacen los usuarios del sistema de salud, al igual que, como ya se dijo, toda clase de tarifas, copagos, bonificaciones y similares y los aportes del presupuesto nacional, son dineros públicos que las EPS y el Fondo de solidaridad y garantía administran sin que en ningún instante se confundan ni con patrimonio de la EPS, ni con el presupuesto nacional o de entidades territoriales, porque no dependen de circunstancias distintas a la atención al afiliado.” (sentencia SU-480 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero). “Según las características de la cotización en seguridad social, se trata de una típica contribución parafiscal, distinta de los impuestos y las tasas. En efecto, constituye un gravamen fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria...