Sentencia C-652 de 2015

C-652-15 Sentencia C-652/15 PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2015-Ejecución por doceavas de los recursos apropiados en el presupuesto nacional para descongestión en la rama judicial FUNCION DE PLANEACION EN EL ORDENAMIENTO JURIDICO-Jurisprudencia constitucional ORDENAMIENTO JURIDICO-Función de planeación FUNCION DE PLANEACION-Finalidad FUNCION DE PLANEACION EN EL ORDENAMIENTO JURIDICO-Relevancia constitucional FUNCION DE PLANEACION-Ejercicio PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y PRESUPUESTO ANUAL DE RENTAS Y LEY DE APROPIACIONES-Instrumentos de planificación FUNCION DE PLANEACION-Principios PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN-Instrumentos relevantes que sirven a la función de planeación y cumplen objetivos que con ella se persiguen PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Jurisprudencia constitucional PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Mecanismo para la realización de los fines propios del Estado Social de Derecho LEY ORGANICA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Importancia PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Jurisprudencia constitucional PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Mecanismo de racionalización de la actividad estatal PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Principios PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Proceso presupuestal PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Fuerza restrictiva LEYES ORGANICAS-Facultad del Congreso de la República LEYES ORGANICAS-Control de constitucionalidad/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Control de constitucionalidad RESERVA DE LEY ORGANICA-Violación conlleva un vicio de competencia del Congreso LEY ORGANICA DE PRESUPUESTO Y LEY ANUAL DE PRESUPUESTO O LEY DE APROPIACIONES-Distinción LEYES ORGANICAS DE PRESUPUESTO-Carácter permanente/LEYES ORDINARAS DE PRESUPUESTO-Duración limitada y alcance restrictivo ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO-Límite, directriz y referencia obligada de las leyes ordinarias de presupuesto ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO Y LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Partes LEYES ANUALES DE PRESUPUESTO-Disposiciones según contenido/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Inclusión o modificación de las partidas de ingresos y gastos del Estado para el respectivo periodo fiscal DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Finalidad/DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-No obstante su carácter normativo tienen contenido meramente instrumental DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Vigencia temporal DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-No se puede incorporar normas que no guarden relación con el fin de las mismas LEYES ANUALES DE PRESUPUESTO Y APROPIACIONES-Naturaleza, características y finalidades DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia constitucional PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2015-Mandatos específicos PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2015-Forma de ejecución de recursos para descongestión por “doceavas” no tiene vocación de permanencia PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2015-Forma de ejecución por “doceavas” no guarda relación con materias reservadas a ley orgánica/PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2015-Forma de ejecución por “doceavas” no modifica ni deroga estatuto Orgánico del Presupuesto PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2015 Y RECURSOS APROPIADOS A LA RAMA JUDICIAL PARA DESCONGESTION EJECUTADOS POR DOCEAVAS-No desconoce autonomía presupuestal de la Rama Judicial EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Reforma constitucional mediante Acto Legislativo 2 de 2015 que elimina Consejo Superior de la Judicatura y asigna sus funciones a otros órganos/RAMA JUDICIAL-Gobierno y administración a cargo del Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial PROYECTO DE PRESUPUESTO DE LA RAMA JUDICIAL-Competencia del Consejo de Gobierno Judicial según Acto Legislativo 2 de 2015/ADMINISTRACION DE LA RAMA JUDICIAL Y PROYECTO DE PRESUPUESTO-Competencia de la Gerencia de la Rama Judicial EQUILIBRIO DE PODERES, REAJUSTE INSTITUCIONAL Y LEY ESTATUTARIA DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Atribución a la Rama Judicial para elaborar y ejecutar proyecto de presupuesto PRESUPUESTO DE GASTOS-Composición y clasificación en diferentes secciones correspondientes a la rama judicial ELABORACION Y EJECUCION DEL PRESUPUESTO DE LA RAMA JUDICIAL-Autonomía presupuestal ELABORACION Y EJECUCION DEL PRESUPUESTO DE LA RAMA JUDICIAL-Observancia de la ley orgánica de presupuesto y la ley anual de presupuesto ELABORACION Y EJECUCION DEL PRESUPUESTO DE LA RAMA JUDICIAL-Principios de unidad presupuestal y universalidad PRINCIPIO DE UNIDAD PRESUPUESTAL-Alcance/PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD PRESUPUESTAL-Alcance/PRINCIPIO DE AUTONOMIA PRESUPUESTAL-Alcance PRINCIPIO DE AUTONOMIA PRESUPUESTAL-No es absoluto PRINCIPIO DE AUTONOMIA PRESUPUESTAL-Limitaciones frente a los principios de unidad y universalidad PRINCIPIO DE AUTONOMIA PRESUPUESTAL-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE AUTONOMIA PRESUPUESTAL-Respeto por el derecho del órgano autónomo para preparar anteproyecto de presupuesto y las facultades de ordenadores del gasto en la ejecución de presupuestos RAMA JUDICIAL-Gastos son una sección en el presupuesto general de la Nación GOBIERNO Y ADMINISTRACION DE LA RAMA JUDICIAL-No tienen competencia en materia de ejecución presupuestal sin contar con la injerencia previa del legislador orgánico y ordinario Referencia: Expediente D-10698 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 102 (parcial) de la Ley 1737 de 2014 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015”. Demandante: Jesús Marino Ospina Mena Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá D.C., catorce (14) de octubre de dos mil quince (2015). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano Jesús Marino Ospina Mena presentó demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “Los recursos apropiados a la Rama Judicial para Descongestión son para cubrir dicho gasto del 1o de enero hasta el 31 de diciembre y serán ejecutados por doceavas incluyendo los gastos generales”, contenida en artículo 102 de la Ley 1737 de 2014, “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015”. Mediante Auto del veintidós de abril de 2015, el Magistrado Sustanciador resolvió admitir la demanda, dispuso su fijación en lista a efectos de permitir la intervención ciudadana y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia se ordenó, además, comunicar la demanda al Presidente del Congreso de la República, a los Ministerios de Interior, Justicia y Hacienda y Crédito Público, a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, al Instituto Colombiano de Derecho Disciplinario, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Javeriana, Rosario, Libre, Nacional y Atlántico, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran en el proceso a fin de impugnar o defender la constitucionalidad de la disposición acusada. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede esta Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA A continuación se transcribe el texto del artículo 102 de la Ley 1737 de 2014, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 49.353 de 2 de diciembre de 2014, destacando en negrilla y con subraya los apartes del mismo que se acusan en la demanda: “LEY 1737 DE 2014 (diciembre 2) Diario Oficial No. 49.353 de 2 de diciembre de 2014 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: […] ARTÍCULO 102. Los recursos apropiados a la Rama Judicial para Descongestión son para cubrir dicho gasto del 1o de enero hasta el 31 de diciembre y serán ejecutados por doceavas incluyendo los gastos generales. Así mismo, los recursos apropiados a la Unidad Nacional de Protección son para cubrir la totalidad del gasto de protección del 1o de enero hasta el 31 de diciembre de 2015, en consecuencia, el Consejo de Estudio de Riesgos y Recomendaciones de Medidas (Cerrem) no podrá ordenar la implementación de medidas de protección a cargo de la Unidad Nacional de Protección sino hasta el monto de las apropiaciones contenidas en la Ley anual de presupuesto para dicha entidad.” III. LA DEMANDA 1. Normas constitucionales que se consideran infringidas En criterio del demandante, los apartes acusados comportan la vulneración de los artículos 151, 256-5 y 352 de la Constitución Política y 64 de la Ley 179 de 1994, compilado en el artículo 2º del Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”. El actor aclara que invoca “como normas violadas algunos artículos contenidos en el Estatuto Orgánico de Presupuesto (Decreto 111 de 1996), porque de acuerdo con el artículo 1 de esta norma ‘(…) todas las disposiciones en materia presupuestal deben ceñirse a las prescripciones contenidas en este Estatuto que regula el sistema presupuestal (…)’, de manera que tanto las leyes anuales de presupuesto como todas las demás normas expedidas al amparo del Estatuto Orgánico Presupuestal deben obediencia a este”. Acorde con ello, resalta, entonces, que “resulta pertinente invocar como violado el artículo 2 del Decreto 111 de 1996, que corresponde al artículo 64 de la Ley 179 de 1994, una de las tres leyes compiladas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto”. 2. Fundamentos de la demanda Hecha la anterior precisión, el actor procede a fundamentar la demanda a partir de los siguientes cargos: 2.1. Primer cargo. Presunta transgresión de los artículo 151 y 352 de la Carta Política y 64 de la Ley 179 de 1994 compilado en el artículo 2º del Decreto 111 de 1996 2.1.1. Sostiene el actor que la norma impugnada, al fijar las condiciones de ejecución de los recursos apropiados a la Rama Judicial para descongestión durante la vigencia fiscal del año 2015, disponiendo que lo sea por “doceavas”, desconoce la reserva de ley orgánica establecida en el artículo 151 de la Carta, el cual impone que se regule por ese tipo de leyes, entre otros temas, los relacionados con la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los órganos descentralizados. 2.1.2. Explica al respecto, que, a partir de lo dispuesto en la citada disposición constitucional, la ejecución del presupuesto de los organismos o entidades nacionales, como es el caso de la Rama Judicial, corresponde al legislador mediante ley orgánica, en razón a que son ese tipo de leyes las que deben “fijar los límites o restricciones a la ejecución de su presupuesto”. Bajo ese entendido, considera que la norma acusada viola la reserva de ley orgánica, pues los aspectos relacionados con las condiciones de ejecución de los recursos apropiados a la Rama Judicial, “no puede ser a través de una ley ordinaria, como la ley anual de presupuesto, razón por la cual resulta manifiesta la inconstitucionalidad del fragmento demandado del artículo 102 de la Ley 1737 de 2014”. 2.1.3. Acorde con lo antes dicho, el actor sostiene que la norma impugnada también contradice el artículo 352 de la Carta, y los artículos 1º y 2º del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996). Ello, en razón a que, con apago a lo dispuesto en las citadas disposiciones, la forma de ejecución del presupuesto de la Rama Judicial es un aspecto reservado a la ley orgánica del presupuesto, la cual, además, no tiene prevista la exigencia de que la ejecución del presupuesto de la Rama Judicial se realice por doceavas partes. 2.2. Segundo cargo. Presunta violación del artículo 256 de la Constitución Política 2.2.1. También considera el actor que la norma acusada, al restringir las condiciones de ejecución de los recursos apropiados a la Rama Judicial para descongestión durante la vigencia fiscal del año 2015, disponiendo que lo sea sólo por “doceavas”, “vulnera la autonomía que en materia presupuestal la Constitución Política previó para el Consejo Superior de la Judicatura y los Consejos Seccionales de la Judicatura…”. 2.2.2. Con respecto a dicha acusación, explica que del “contenido normativo del artículo 256 de la Carta se concluye con absoluta claridad que compete al Consejo Superior de la Judicatura, y en forma desconcentrada a los Consejos Seccionales, que no al legislador, la facultad de ejecutar el presupuesto de la Rama Judicial, de acuerdo con el monto aprobado por el Congreso de la República, vía ley anual de presupuesto”. Aclara el actor que, “si la Constitución Política establece la facultad de la presentación del proyecto del presupuesto al Consejo Superior de la Judicatura, esto significa que la Rama Judicial es autónoma para el manejo y la ejecución de su presupuesto y que la aprobación del Congreso está relacionada con el hecho de que las apropiaciones requeridas por la Rama queden previstas en la respectiva ley anual de presupuesto”. Aduce que ese debe ser el entendimiento que corresponde al artículo 256 de la Carta, pues, “[d]e nada serviría la atribución para la Rama Judicial de poder presentar el proyecto de presupuesto si otro poder, por ejemplo el legislativo, le impone el cómo debe ejecutarlo”. IV. INTERVENCIONES 1. Ministerio del Interior El Ministerio del Interior, a través de apoderado, intervino en el presente juicio, solicitando a la Corte que declare la exequibilidad de los partes normativos acusados del artículo 102 de la Ley 1737 de 2014. Inicia su intervención refiriéndose al marco constitucional que gobierna el régimen económico y de la hacienda pública, precisando que, a partir de dicho marco, surge una asignación de competencias compartidas entre la Ramas Legislativa y Ejecutiva del Poder Público para el manejo económico, que se ve materializada, entre otras, en la consecución conjunta, en el marco de sus atribuciones, del Plan Nacional de Desarrollo y el presupuesto anual de rentas y apropiaciones. Sobre esa base, considera que el legislador “en la ley del presupuesto puede orientar y determinar la forma de su ejecución durante la respectiva vigencia sin que vaya en contravía de la Constitución como lo quiere hacer ver el demandante, quien se limitó a emitir conceptos u opiniones personales y no hizo un señalamiento claro del enfrentamiento de la ley de presupuesto con la norma constitucional y la expresión contenida en el artículo 102 de la Ley 1737 de 2014…”. Sostiene que, de conformidad con lo previsto en los artículos 151 y 352 de la Constitución Política, el presupuesto expedido con arreglo a tales disposiciones “puede contener las formas de cómo se debe ejecutar durante el periodo de su vigencia, máxime cuando es ésta ley de presupuesto la que fija los parámetros que orientan la inversión y el gasto público”. Al respecto, destaca que, si bien el artículo 352 Superior establece que la ley orgánica del Presupuesto regula lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos, ello “en ningún momento disminuye las facultades del legislativo para emitir y aprobar la ley de presupuesto”, pues, este artículo “hace mención a hechos concretos en que debe modificarse la ley de presupuesto de las entidades territoriales o de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, que no es el caso del Art. 102 de la Ley 1737 de 2014”. En la dirección anterior, explica que el propio artículo 4º de la Ley de Presupuesto establece que las preceptivas de dicha ley son complementarias de las normas de carácter orgánico y que deben aplicarse en armonía con ellas, con lo cual está indicando que las disposiciones generales de la ley de presupuesto quedan incluidas o incorporadas en las demás normas presupuestales, “y que para establecer la forma de ejecución del presupuesto especial de la Rama Judicial para Descongestión que no afecta el presupuesto general de esa Rama del Poder Público, no requiere de una nueva ley orgánica como lo manifiesta el demandante, toda vez que la ley orgánica tiene una jerarquía especial dentro del esquema jurídico colombiano, que implica que la actividad legislativa debe sujetarse a ella”. Concluye el interviniente señalando que, en virtud del principio de especialidad cualitativa, cuantitativa y temporal, los recursos del presupuesto deben asignarse exactamente para los objetivos fijados en el documento presupuestario; principio que “queda atenuado a través de las transferencias presupuestarias que autorizan el trasvase entre distintos conceptos del presupuesto siguiendo los procedimientos establecidos”. Siendo ello así, de acuerdo con lo previsto en el artículo 2º del Decreto 111 de 1996, “la ley de presupuesto fue expedida dentro del marco constitucional habida cuenta que cumplió el trámite que corresponde a este tipo de leyes y por ende la especificación contenida en el Art. 102 de la Ley 1737 de 2014 está ajustada al concepto general del Presupuesto de Rentas de la Nación”. 2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, actuando a través de mandatario judicial, solicita a esta Corporación que declare exequible la disposición demandada. Para responder al primer cargo, relacionado con la presunta violación de la reserva de ley orgánica, el interviniente explica que la ley Anual del Presupuesto General de la Nación se expide con fundamento en la Constitución y en el Decreto 111 de 1996, que constituye el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación. Acorde con ello, precisa que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 11 del mencionado Estatuto Orgánico, el Presupuesto General de la Nación se compone del presupuesto de rentas, el presupuesto de gastos o ley apropiaciones y las disposiciones generales “que corresponden a normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan”, es decir, “durante la vigencia fiscal comprendida entre el primero de enero y el treinta y uno de diciembre de cada año”. Con base en tales premisas, afirma que, frente a la norma objeto de cuestionamiento, “nos encontramos con una ‘disposición general’ que tiene el loable propósito de lograr la correcta ejecución del presupuesto de la Rama Judicial, mes a mes, es decir por doceavas, para evitar que todos los recursos de esta sección presupuestal dirigidos a la prestación del servicio de descongestión, se ejecuten durante el primero semestre de la vigencia fiscal en curso, desfinanciando el segundo semestre, y así evitar lo acontecido en años anteriores”. Desde ese punto de vista, “el artículo 102 de la Ley 1737 de 2014, desarrolla el artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, por corresponder a una norma tendiente a asegurar la correcta ejecución del presupuesto a fin de que los recursos apropiados a la Rama Judicial para descongestión alcancen a financiar ese gasto durante la respectiva vigencia fiscal (principio de anualidad)”. Respecto al segundo cargo, sobre la presunta violación de la autonomía presupuestal de la Rama Judicial, sostiene que, de conformidad con los artículos 36 y 110 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, los organismos públicos, entre ellos la Rama Judicial, son una “Sección” en el Presupuesto General de la Nación, y “tienen la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones autorizadas por el órgano de elección popular, lo que constituye la manifestación de autonomía presupuestal a que se refiere la Constitución Política y la ley”. En ese sentido, destaca que la normatividad presupuestal establece cuáles son las secciones del Presupuesto Público Nacional e igualmente les reconoce a las mismas, capacidad para contratar y efectuar gastos de manera autónoma limitado por los recursos aprobados en la ley de presupuesto que es precisamente lo que pretende la disposición demandada. Con base en ello, concluye que de ninguna manera la norma acusada “atenta contra el principio de autonomía presupuestal de la Rama Judicial, por el contrario, con el artículo 102 de la ley 1737 de 2014, se logra la cabal ejecución de los recursos públicos que garantizará, en últimas, una verdadera autonomía presupuestal”. 3. Ministerio de Justicia El Ministerio de Justicia, actuando a través del Director de la Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico, solicitó a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad de los partes normativos acusados del artículo 102 de la Ley 1737 de 2014. A juicio del interviniente, no son de recibo los cargos de inconstitucionalidad que se esgrimen contra la disposición acusada, “pues no desconoce, en los términos invocados por el actor, la reserva de ley orgánica en materia de ejecución presupuestal y por otra parte, bien podía el legislador fijar los parámetros instrumentales para la debida ejecución de la partida presupuestal de descongestión judicial en relación con las obligaciones que deben pagarse mes a mes durante todo el año, sin afectar la autonomía de la Rama Judicial”. Frente a lo primero, apoyándose en las reglas de jurisprudencia fijadas por la Corte para establecer cuándo una disposición de la ley anual de presupuesto es constitucional, sostiene que la norma acusada cumple con tales criterios, en la medida que: (i) guarda la debida conexidad con la materia presupuestaria, “pues se trata de una norma instrumental del presupuesto anual que determina, para el periodo anual de vigencia de la Ley, una medida temporal, relacionada con una partida presupuestal específica apropiada para ese año en concreto”; (ii) no “constituye un mandato legal en sentido material, ni modifica o deroga normas de carácter sustantivo, ni desconoce o modifica normas de superior jerarquía como lo es el Estatuto Orgánico del Presupuesto”; y (iii) su finalidad es “lograr una cabal o debida ejecución del presupuesto, de tal manera que facilite y agilice la ejecución del presupuesto durante la respectiva vigencia fiscal (…) con el fin de permitir la satisfacción de todas las necesidades que se deben pagar mensualmente, sin riesgo de generar situaciones que puedan desestabilizar la buena prestación del servicio de administración de justicia”. Conforme con ello, destaca que la norma impugnada, “en lo que se refiere a la ejecución del presupuesto para el pago mensual de salarios del personal de descongestión de la Rama Judicial, y de los otros gastos cuyo pago se deba realizar mes a mes durante todo el año fiscal, cumple con los criterios jurisprudenciales expuestos para que pueda estar contenida en el acápite de las disposiciones generales de una ley anual del presupuesto, sin que requiera estar contenida en una ley orgánica del presupuesto y, como se expresó, no desconoce ni modifica norma orgánica presupuestal alguna”. Con respecto a lo segundo, precisa el interviniente que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 256 de la Carta “el ordenamiento jurídico superior no le da competencia autónoma al Consejo Superior de la Judicatura, sin injerencias del legislador, para ejecutar el presupuesto de la Rama Judicial, sino que por el contrario, sujeta dicha ejecución a los parámetros que defina el legislador, así como a los criterios de disponibilidad de recursos y de principios presupuestales en relación con los gastos que podrán incluirse en el proyecto de presupuesto que presente el Gobierno nacional, con base en el anteproyecto que presente cada órgano”. En ese contexto, sostiene, “no se ha vulnerado la autonomía de órgano de la Rama Judicial, pues en materia presupuestal la ejecución del gasto debe realizarse de acuerdo con la aprobación realizada por el Congreso. En consecuencia, no podría argumentarse con base en esa autonomía, la posibilidad de ejecutar todos los recursos de descongestión en los primeros meses del año, poniendo en riesgo el marco presupuestal de la Nación puesto que en la elaboración del presupuesto se tuvo en cuenta la disponibilidad de recursos”. 4. Instituto Colombiano de Derecho Tributario El Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a través de uno de sus miembros, se pronunció en relación con la demanda que dio origen a este proceso, solicitándole a la Corte que declare la exequibilidad de la norma impugnada. El interviniente sustenta su solicitud con base en los siguientes argumentos: Con respecto al primer cargo, amparado en la supuesta violación de la reserva de ley orgánica, sostiene que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, “lo que no se puede hacer a través de las normas generales de la ley anual de presupuesto, es, o bien modificar o derogar el contenido de la ley orgánica de presupuesto decreto ley 111 de 1996, desconocer o expedir mandatos legales en sentido material, o modificar o derogar normas de carácter sustantivo”. Sobre esa base, frente a los dos mandatos que contiene la norma acusada, señala que éstos “no constituyen modificación alguna de ley material preexistente, sino que son de la esencia, de la buena y normal ejecución de un presupuesto, a saber, que las apropiaciones allí incluidas se ejecuten durante la vigencia del presupuesto anual del 1 de enero a 31 de diciembre de cada año y que -lo que también es normal en la ejecución presupuestal- dichas partidas se ejecuten por doceavas partes”. Tratándose del segundo cargo, basado en la violación de la autonomía presupuestal de la Rama Judicial reconocida por el artículo 256 de la Carta, aduce que la norma acusada se limita a definir que los recursos apropiados a la rama para efectos de descongestión en la ley de presupuesto de 2015 deberán ejecutarse entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de dicho año, y que ellos serán ejecutados por doceavas incluyendo los gastos generales. En ese sentido, considera que la norma no se ajusta a ninguna de las circunstancias a partir de las cuales la jurisprudencia constitucional ha considerado que se viola el principio de autonomía presupuestal, lo cual tiene lugar cuando: (i) se sustituye al ordenador del gasto, (ii) el anteproyecto del presupuesto es preparado por una entidad distinta a la autorizada constitucionalmente; (iii) se modifica el sistema previsto para que las entidades comprometan y ejecuten las apropiaciones señaladas en la ley de presupuesto; y (iv) se someten a las medidas excepcionales de recorte o congelamiento de la ejecución presupuestal que solo opera para entidades públicas que no gozan de autonomía. Adicionalmente, afirma que “la jurisprudencia ha coincidido tradicionalmente en que lo propio de la autonomía presupuestal de la que están revestidas algunas entidades [como la Rama Judicial] (…), no consiste en modo alguno en que su ejecución presupuestal este desvinculada del presupuesto anual de gastos y apropiaciones, o que queden dispensadas en modo alguno del principio general de la legalidad presupuestal, sino que en la ejecución de sus presupuestos habrán de respetarse las facultades de los ordenadores de gasto dentro de cada una de ellas, y de ciertas medidas de carácter general que a veces toma el gobierno central como son los aplazamientos o recortes presupuestales, no se les aplica con igual rigor a las entidades revestidas de ‘Autonomía Presupuestal’ como a las otras entidades que hacen parte del sistema general presupuestal del país”. De ese modo, concluye, “el artículo 102 de la ley 1737 de 2014, de ninguna manera afecta la posibilidad para la Rama Judicial a través del consejo superior de la magistratura de disponer de los recursos apropiados en la ley de presupuesto correspondiente a la vigencia de 2015, de manera independiente, ni se observa que la norma demandada entrañe vulneración alguna al concepto de autonomía presupuestal, tal como se ha entendido tradicionalmente este principio en la jurisprudencia de la Corte…”. 5. Intervenciones ciudadanas 5.1. En el término de fijación en lista, la ciudadana Nerly Rocío Pinzón Flórez, intervino en el trámite del presente proceso, con el propósito de apoyar la demanda de inconstitucionalidad formulada contra el artículo 102 (parcial) de la Ley 1737 de 2014, y, en consecuencia, solicitarle a esta Corporación que declare la inexequibilidad de la referida norma. La interviniente coincide con el demandante, en el sentido de sostener que, cuando la norma acusada “restringe la ejecución de los recursos de descongestión de la Rama Judicial para la vigencia 2015 en doceavas partes, vulnera la autonomía que tiene el consejo superior de la judicatura como lo prevé en forma expresa el numeral 5 del artículo 256 de la Carta Magna, esto quiere decir que la Rama Judicial es autónoma para el manejo y la ejecución de su presupuesto. La ejecución del presupuesto solo puede limitarse por el monto aprobado como ‘presupuesto de rentas y ley de apropiaciones’ que para cada vigencia el congreso aprueba que en este caso fue por $3.328.808.606.633, en la ley 1737 de 2014”. 5.2. De igual manera, el ciudadano Juan Carlos Velasco y la ciudadana Laura María Torres Restrepo, en escrito conjunto, intervinieron en el trámite del presente proceso, con el propósito de oponerse a los cargos de la demanda y solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma impugnada. Frente al primer cargo, sostienen que, de manera general, todo lo relacionado con la preparación, aprobación, ejecución, modificación y liquidación del Presupuesto anual, debe realizarse con sujeción a la Ley Orgánica del Presupuesto, siendo esta el Decreto 111 de 1996. Conforme con dicha regla, consideran que la norma acusada “desarrolla facultades que se reglamentan en el literal c) del Capítulo XI del Decreto 111 de 1996, en tanto que en dicho literal se listan en los artículos 76 al 80 los eventos en los cuales el Ejecutivo y el legislador, siguiendo los lineamientos y bajo los requisitos allí previstos, podrán modificar el Presupuesto aprobado para la anualidad”. De esa forma, aducen que “el demandante se equivoca al aseverar que corresponde únicamente al legislador en uso de las facultades otorgadas por el artículo 151 de la Carta Política, para regular el tema presupuestal mediante ley orgánica, adoptar las decisiones referidas a la modificación o ejecución de nuevos rubros presupuestales, en tanto que, es claro que el Decreto 111 de 1996, previó los mecanismos bajo los cuales será posible modificar el presupuesto, de manera que siempre que el legislador ordinario o el Ejecutivo den cabal cumplimiento a lo previsto en los artículos 76 a 80 del citado Decreto, se deberá entender como legal y constitucional las alternativas que se realicen al presupuesto aprobado”. Con respecto al segundo cargo, señalan que en el caso del artículo 102 de la Ley 1737 de 2014, “el Legislador no hizo cosa diferente a regular un tema del que constitucionalmente no ha sido relevado, como es la gestión del presupuesto otorgado a la Rama Judicial, y que muy por el contrario está facultado para hacerlo con base en la cláusula general de competencia (artículo 150 de la Constitución Política); al tratarse de un tema de carácter instrumental dirigido a solucionar situaciones, que en este caso se relacionan con la congestión judicial, el Congreso está totalmente facultado para señalar la manera en que deberán ser ejecutados parte de los recursos que se asignaron a la Rama Judicial, pues de no hacerlo, se le restaría eficacia a los recursos asignados a dicha rama”. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El señor Procurador General de la Nación rindió el concepto a su cargo en la presente causa, solicitándole a la Corte que declare la exequibilidad de la norma acusada. El Ministerio Público explica su posición, en los siguientes términos: Sostiene que, “si bien la Constitución establece la regulación de ciertas materias presupuestales por conducto de una ley orgánica (arts. 151 y 352 C.P.), también lo es que la propia Constitución prevé la existencia de una ley anual de presupuesto (art. 346 C.P.)”. Precisa al respecto, que la regulación orgánica de la materia presupuestal se encuentra compilada en el Decreto 111 de 1996, que sobre ejecución presupuestal regula: “(i) el registro presupuestal; (ii) la existencia del certificado de disponibilidad presupuestal; (iii) los requisitos para comprometer vigencias futuras; (iv) la regulación del programa anual mensualizado de caja (PAC); (v) todo lo relacionado con las reservas presupuestales y las cuentas por pagar; y (vi) la autonomía y capacidad de contratación de los órganos y entidades estatales”. Acorde con ello, apoyándose en la jurisprudencia constitucional, destaca que la ley anual de presupuesto presenta las siguientes características: (i) tiene un contenido normativo específico; (ii) tiene funciones en términos de política macroeconómica; (iii) sus contenidos normativos deben respetar los principios y normas de la ley orgánica del presupuesto; y (iv) su función específica es asegurar la correcta ejecución del presupuesto. Con base en las anteriores premisas, la vista fiscal afirma que “el segmento acusado no es inconstitucional toda vez que simplemente se limita a prever una forma específica de ejecución presupuestal de los recursos destinados para la descongestión de la Rama Judicial que no tiene otro propósito que lograr una ejecución ordenada de dichos recursos, lo que coincide con los fines y funciones constitucionales asignados a la ley anual de presupuesto”. Aclara, que la “disposición de un modo de ejecución concreta del presupuesto no tiene que ver con las materias reservadas a la ley orgánica, como se reseñó previamente, pues en este caso se trata, se insiste, de una disposición que busca la debida ejecución del presupuesto. En este sentido, la ejecución por doceavas es perfectamente compatible con las normas orgánicas de presupuesto, en particular, con el literal “c” del artículo 11 del Decreto 111 de 1996, el cual establece que las disposiciones generales son ‘[…] normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan (L.38/89, art. 7º; L.179/94, arts. 3º, 16 y 71; L. 225/95, art. 1º)…”. En punto al posible desconocimiento de la autonomía presupuestal de la Rama Judicial, el Ministerio Público argumenta que la interpretación propuesta por el actor es equivocada. Afirma al respecto que, “de una lectura textual de la Constitución se desprende, con toda claridad, que la ejecución del presupuesto de la Rama Judicial debe seguir los parámetros fijados por el legislador, lo que significa que dicha ejecución debe respetar tanto los mandatos contenidos en la ley orgánica sobre la materia, como los mandatos específicos sobre gastos y apropiaciones regulados en la ley anual de presupuesto”. En ese sentido, señala que “la autonomía presupuestal de la Rama Judicial no supone, como lo afirma el actor, la habilitación para que el Consejo Superior de la Judicatura presente en forma separada el presupuesto de dicha rama, dado que la propia Constitución establece que la formulación del presupuesto corresponde al Gobierno Nacional, el cual lo presentará al Congreso de la República (art. 246 C.P.) quien es, como se dijo, el titular de la soberanía presupuestal”. En relación con esto último, precisa el Ministerio Público que “los gastos de la Rama Judicial hacen parte de una de las secciones del presupuesto de gastos, de conformidad con el artículo 36 del Decreto 111 de 1996, razón por la cual no se puede afirmar que una de las notas de autonomía presupuestal de la Rama Judicial es aquella que posibilita la presentación del presupuesto, y de ello derivar, como se hace en la demanda, que el legislador no puede -al menos por vía ordinaria- determinar la forma de ejecución del presupuesto de dicha rama, pues es claro que el Congreso, por vía de dos tipos de leyes, puede fijar formas de ejecución del presupuesto”. Conforme con ello, concluye que el argumento de la demanda es problemático “porque parte de la base de considerar que solo el legislador orgánico puede regular formas de ejecución, vaciando de competencia al legislador ordinario por vía de la expedición de la ley anual, cuyo sustento es constitucional”. En los términos expuestos, el Ministerio Público le solicita a la Corte declarar exequible la norma acusada. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que se formula contra algunos apartes del artículo 102 de la Ley 1737 de 2014. 2. Alcance de la presente demanda 2.1. En el asunto sometido a la consideración de la Corte, el actor solicita que se declare inexequible la expresión “Los recursos apropiados a la Rama Judicial para Descongestión son para cubrir dicho gasto del 1o de enero hasta el 31 de diciembre y serán ejecutados por doceavas incluyendo los gastos generales”, contenida en artículo 102 de la Ley 1737 de 2014, “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015”. Sostiene que el aparte acusado, al disponer que los recursos apropiados a la Rama Judicial para descongestión durante la vigencia fiscal del año 2015, sean ejecutados por “doceavas”, desconoce la reserva de ley orgánica, consagrada en los artículos 151 y 352 de la Constitución Política y 1º y 2º del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), así como también la autonomía presupuestal de la Rama Judicial, prevista en el artículo 256-5 del mismo Estatuto Superior. Aduce el actor que la forma de ejecución del presupuesto por “doceavas”, prevista en la preceptiva impugnada, afecta: (i) La reserva de ley orgánica, en la medida en que, según su entender, los aspectos relacionados con las condiciones de ejecución de los recursos apropiados a la Rama Judicial no pueden ser regulados a través de una ley ordinaria, como lo es la ley anual de presupuesto, sino mediante ley orgánica, en razón a que son este tipo de leyes las que deben fijar los límites o restricciones a la ejecución del presupuesto. (ii) Y, la autonomía que en materia presupuestal le reconoce la Constitución a la Rama Judicial, pues se restringe la ejecución de los recursos de descongestión para la vigencia fiscal 2015, limitándose la forma como dicha rama debe ejecutar tales recursos. 2.2. Frente a las acusaciones formuladas contra el aparte impugnado del artículo 102 de la Ley 1737 de 2014, la mayoría de intervinientes, entre los que se cuenta el Ministerio Público, coinciden en solicitarle a la Corte que declare la exequibilidad, pues, a su juicio, disponer que la ejecución del presupuesto de descongestión de la Rama Judicial se lleve a cabo por “doceavas”, no tiene que ver con las materias reservadas a la ley orgánica, ni con la autonomía presupuestal reconocida a dicha rama. Al respecto, precisan que, en realidad, se trata de una medida instrumental, que se integra a las disposiciones generales del presupuesto y cuyo propósito es, exclusivamente, lograr la correcta ejecución de los recursos de descongestión, sin afectar su disponibilidad por parte de la Rama Judicial, lo que a su vez coincide con los fines y funciones constitucionales asignados a la ley anual de presupuesto. En contra de la posición mayoritaria, solo la ciudadana Nerly Rocío Pinzón Flórez apoya la demanda de inconstitucionalidad, en el aspecto relacionado con la presunta violación de la autonomía presupuestal, tras considerar que la Rama Judicial es autónoma para el manejo y la ejecución del presupuesto, el cual sólo puede limitarse por el monto aprobado como presupuesto de rentas y apropiaciones. 2.3. Conforme con el anterior recuento, el problema constitucional que plantea la demanda, y que debe abordar la Corte, es el de establecer si la previsión contenida en la disposición acusada, que dispone ejecutar por “doceavas” los recursos apropiados a la Rama Judicial para Descongestión en el periodo fiscal 2015, viola la reserva de ley orgánica en materia presupuestal y la autonomía reconocida a la Rama Judicial en ese campo. Ello, sobre la base de considerar, como lo sugiere la acusación, que la medida cuestionada regula materias propias de ese tipo de leyes y, al mismo tiempo, que reduce el campo de acción de los órganos de administración de la Rama Judicial en el ámbito de ejecución de los recursos apropiados para descongestión durante la vigencia fiscal 2015. 2.5. Para efectos de resolver el problema jurídico planteado, la Corte considera necesario referirse a ciertos temas que guardan relación directa con la materia a definir y que ya han sido tratados y desarrollados por la jurisprudencia constitucional. Sobre esa base, iniciará por hacer un breve recuento de (i) la función de planeación en el ordenamiento jurídico colombiano, procediendo a continuación, al estudio de los aspectos más importantes de los instrumentos jurídicos que sirven a dicha función, como son, (ii) el Plan Nacional de Desarrollo y (iii) el Presupuesto General de la Nación; (iv) para finalmente, dentro del contexto descrito, llevar a cabo el estudio de constitucionalidad de los diferentes cargos. 3. La función de planeación en el ordenamiento jurídico colombiano 3.1. Esta Corporación, a través de distintos pronunciamientos[1], se ha referido a la función de planeación, entendida como el proceso de racionalización política, técnica y participativa para el manejo económico público y el logro de los objetivos colectivos básicos del sistema constitucional. 3.2. En reciente pronunciamiento, recogiendo lo dicho en decisiones anteriores, la Corte destacó la relevancia constitucional de la planeación en el ordenamiento jurídico colombiano, como instrumento determinante de la política económica y social del Estado. Puso de presente que la planeación “implica un proceso de estudio y programación de las directrices macroeconómicas necesarias que permiten al Estado cumplir en forma oportuna y adecuada con las políticas básicas de todo Gobierno, como son entre otros, el empleo, la vivienda, el desarrollo agrícola, la industria, el servicio de la deuda y cambios internacionales, la conducción del sector financiero, y, en general, todos los aspectos que permiten el desarrollo de un país dentro de parámetros ciertos”[2]. 3.3. Sobre esa base, se destacó en el mismo fallo[3] que el propósito de la planeación es, entre otros, permitir que los ciudadanos conozcan de antemano los objetivos sociales del Estado y el rumbo que lleva la economía, así como también, que los servidores públicos, encargados de ejecutar las políticas gubernamentales, puedan contar con directrices claras que faciliten y orienten el cumplimiento de sus funciones en la dirección de satisfacer los fines del Estado Social de Derecho. 3.4. En punto al concepto de planeación acogido por la Constitución de 1991, esta Corporación, en la Sentencia C-015 de 1996, señaló que el mismo “constituye un ineludible esfuerzo del Estado por estructurar una política económica razonada y armónica durante un cierto período”, siendo a su vez “un presupuesto indispensable para el logro de los objetivos básicos del sistema constitucional”. En esa dirección, se explicó en la mencionada sentencia que: “Ya desde su Preámbulo, la Carta Política señala que los fines del Estado habrán de alcanzarse dentro de un marco jurídico, democrático y participativo, que garantice un orden político, económico y social justo, lo que supone la organización y racionalización de la actividad pública con miras a alcanzar los objetivos próximos y remotos de la sociedad que el ordenamiento jurídico estructura. El crecimiento de la economía y el aumento de los ingresos públicos , así como las variables que pueden incidir en su decaimiento progresivo o en crisis coyunturales , no son fenómenos que puedan tener lugar en un contexto carente de la debida orientación por parte del Estado, que como director general de la economía debe conocer con antelación las metas básicas de su gestión en los distintos renglones que la integran y hallarse adecuada y oportunamente informado, previo un preciso diagnóstico, acerca de los sectores que requieren de modo más apremiante la atención de necesidades impostergables y el impulso de las inversiones necesarias para su incorporación al desarrollo global, no menos que sobre las mejores posibilidades de financiación y sostenimiento de los proyectos que se emprendan”.[4] 3.5. En relación con esto último, este Tribunal ha destacado que el concepto de planeación que acoge la Constitución Política de 1991, y que encuentra su antecedente inmediato en la reforma constitucional de 1968, es compatible con un modelo económico de libertad de empresa que armoniza con la facultad estatal de intervención económica, a través de la cual se busca hacer posible el cumplimiento de las mayores responsabilidades asignadas al Estado, como son las de garantizar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Dicho concepto de planeación, a su vez, pretende ser global, en el sentido de buscar comprender todos los ámbitos del actuar institucional del Estado, tanto a nivel nacional como a nivel territorial. En ese contexto, ha explicado la Corte que el modelo “hace énfasis en la autonomía de las regiones en la gestión de su propio desarrollo, en la prioridad del gasto social concebido como un mecanismo óptimo de redistribución del ingreso, en el principio de participación ciudadana y de concertación en la formulación de las políticas de planeación, que refuerza la vigencia del principio democrático, y en la necesidad de garantizar el equilibrio y la preservación ambiental y ecológica”[5]. 3.6. Atendiendo a la filosofía que lo inspira, el fundamento constitucional general para el ejercicio de la función de planeación aparece contenido en los artículos 151, 300-2 y 313-2 de la Carta Política. La primera de dichas disposiciones le asigna al Congreso de la República la facultad para expedir las leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo. Las normas restantes, en su orden, disponen que, a nivel departamental, la corresponde a las Asambleas, por medio de ordenanzas, expedir las disposiciones relacionadas con la planeación y el desarrollo económico y social, y que, a nivel municipal, le compete a los Concejos, a través de acuerdos, la función de adoptar los planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas. 3.7. En lo que respecta a los aspectos específicos relacionados con los instrumentos de planificación, éstos se encuentran consagrados en los artículos 339 a 344 y 345 a 355 del mismo Estatuto Superior. Dichas normas se ocupan de regular todo lo relacionado con el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto anual de rentas y Ley de Apropiaciones, instrumentos que deben estar contenidos en leyes ordinarias expedidas por el Congreso de acuerdo con las reglas previstas en las respectivas leyes orgánicas que los reglamentan (C.P. arts. 342 y 352). Dentro de dicho contexto, las citadas disposiciones constitucionales regulan: (i) el procedimiento a seguir para la expedición de la Ley del Plan de Desarrollo y la ley Anual de Presupuesto (C.P. arts. 341, 346, 347 y 348); (ii) el Sistema Nacional de Planeación conformado por un órgano consultivo a nivel nacional -el Consejo Nacional de Planeación- y por los consejos de planeación a nivel territorial determinados por el legislador; (iii) la existencia de un Contador General a quien le corresponde llevar la contabilidad general de la Nación; (iv) y, además, prevén el mecanismo de la concertación entre el Gobierno y las entidades territoriales para la elaboración de los planes de desarrollo regionales (C.P. art. 339-2º). 3.8. A partir del marco constitucional que desarrolla la función de planeación, la Corte ha considerado que el mismo “involucra distintos niveles de decisión de la Administración Pública y al Congreso Nacional, y que está regido por principios que emanan de la propia Carta, entre los cuales cabe destacar los de prevalencia del interés por el gasto público social (orientador de todo el proceso de planeación y claramente consagrado por el artículo 366 de la Constitución[6]), el de participación ciudadana, que se hace efectivo a través de los órganos que conforman el Sistema nacional de planeación, y el de concertación entre las autoridades nacionales y territoriales, que busca garantizar la armonía de la planeación en todos los niveles de la Administración”[7]. Ha comentado igualmente, que es, además, “un proceso reglado, que debe llevarse a cabo fundamentalmente de conformidad con las prescripciones de la Constitución y de la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, y busca definir, de una parte, las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental del Estado en el largo plazo, pero que, de otro lado, conduce a la formulación de un presupuesto concebido como una proyección de ingresos y formulación de un plan de gastos en un período plurianual”[8]. 3.9. Ahora bien, de acuerdo con la regulación constitucional, los instrumentos relevantes que sirven a la función de planeación y al cumplimiento de los objetivos que con ella se persiguen, son, en su orden, el Plan Nacional de Desarrollo, que constituye su expresión suprema, y el Presupuesto General de la Nación, el cual debe corresponder al Plan Nacional de Desarrollo al que también se encuentra sujeto (C.P. arts. 341 y 346). Por expreso mandato Superior, en la concreción de los citados instrumentos hay participación concurrente de las ramas ejecutiva y legislativa del poder público. Ello, teniendo en cuenta que, mientras al Congreso de la República se le atribuye la competencia para aprobar mediante ley ordinaria el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto General de la Nación (C.P. arts. 341 y 346), su iniciativa está reservada exclusivamente al Gobierno Nacional, que, con la colaboración de las autoridades de planeación del nivel nacional y territorial, es a quien le corresponde llevar a cabo el proceso de elaboración y presentación ante el Congreso de tales instrumentos (C.P. arts. 341 y 346). 4. El Plan Nacional de Desarrollo 4.1. En lo que hace referencia al Plan Nacional de Desarrollo, la jurisprudencia ha destacado que el mismo constituye el mecanismo “más importantes para la realización de los fines propios del Estado Social de Derecho, en tanto en ella se contemplan los objetivos de mediano y largo plazo que se ha trazado el Estado y se propone adelantar con el concurso y para el beneficio de la sociedad, siempre teniendo presente que ‘[e]l bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado’”[9]. 4.2. Sobre esa base, ha resaltado igualmente que el plan desarrollo, que se incorpora al ordenamiento jurídico mediante ley, contiene normas a cuya ejecución se compromete el Estado durante el período respectivo, al igual que disposiciones que trazan pautas e indicativos a los particulares, propiciando el cumplimiento de los deberes sociales, con arreglo a la ley y dirigidos a la vigencia y aplicación de la Constitución Política.[10] 4.3. La jurisprudencia[11] ha destacado que la Ley del Plan de Desarrollo debe expedirse en cada período presidencial, y que, como expresión suprema de la función de planeación, determina el contenido de las leyes anuales de presupuesto, de otras leyes que tocan el tema económico, social o ambiental, y, en general, de todas las demás normas, ya que éstas, en su conjunto, deben corresponder a una planificación global. Tal prelación legislativa, lo ha dicho la Corte[12], “no se deriva, como han pretendido entenderlo algunos, de la supuesta naturaleza de ley orgánica de la Ley del Plan de Desarrollo, naturaleza que no tiene pues se trata de una ley ordinaria[13]”, sino que emana de la naturaleza misma de la ley del plan, en el sentido que no se presenta como mandatos sino como descripciones y recomendaciones, y, particularmente, de la voluntad del Constituyente del 91, expresada directamente en el inciso tercero del artículo 341 Superior, al señalar dicha norma que: “El Plan Nacional de Inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes; en consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores…”. Sobre el particular, esta Corporación, en una de sus primeras decisiones manifestó: “La Constitución de 1991 quiso hacer explícita la importancia de los planes de desarrollo al establecer la prelación que tendrán las leyes de planes sobre las demás leyes (C.P. art. 341). Estas leyes superiores tendrán además una cualidad muy especial: ‘constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin la necesidad de expedición de leyes posteriores’. Lo anterior se explica en razón de la naturaleza de los planes que no se presentan generalmente como mandatos sino más bien como descripciones y recomendaciones. De ahí la necesidad de darle a la ley del Plan una posibilidad de ser ejecutada inmediatamente, aunque su articulado no esté compuesto de normas en el sentido estricto de la palabra”[14]. 4.4. Como ya fue señalado, en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo participan, de manera concurrente, la Rama Ejecutiva y la Rama Legislativa del poder público. Así, de acuerdo con la Constitución Política (arts. 339 a 344), mientras al Congreso le corresponde aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse “con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos” (C.P. art. 150-3 C.P.), su iniciativa está reservada al Gobierno Nacional (C.P. art. 200-3), “por cuanto éste dispone de todos los elementos de juicio y de los instrumentos para elaborar los planes y programas respectivos”[15]. 4.5. En relación con este último aspecto, es de interés destacar que el Plan Nacional de Desarrollo es elaborado por el Gobierno con la participación activa de las autoridades de planeación de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura, y debe ser sometido al concepto previo del Consejo Nacional de Planeación y presentado al Congreso, dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del respectivo período presidencial, para su aprobación (C.P. art. 341). 4.6. Cabe también precisar que, para su aprobación, la ley del plan deberá igualmente cumplir con los requisitos consagrados en la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, Ley 152 de 1994, a la que le corresponde: “(i) reglamentar todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y establecer los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales; (ii) determinar la organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales; (iii) determinar los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, y (iv) determinar los procedimientos para introducir las modificaciones correspondientes a los planes de desarrollo” [16]. 4.7. Con respecto a la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, este Tribunal ha sostenido que la misma, al margen de constituir un referente obligado para la expedición de la ley del plan, también “adquiere importancia en la medida en que sus postulados deben ser acatados en la elaboración, aprobación, ejecución y evaluación del Plan Nacional de Desarrollo”[17]. 4.8. Finalmente, debe señalarse que, conforme con su configuración constitucional (C.P: art. 339), el Plan Nacional de Desarrollo comprende dos partes: una general y un plan de inversiones. En la primera, en la parte general, “se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno”[18], mientras que en el plan de inversiones se incluirán “los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal”[19]. 4.9. A la luz del contenido del Plan Nacional de Desarrollo, la Corporación ha indicado que el Plan debe ser interpretado de conformidad con los principios constitucionales relativos a la planeación económica y social y, también, de acuerdo con los principios legales contenidos en la Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo. 5. El Presupuesto General de la Nación 5.1. En lo que atañe al Presupuesto, la Corte ha reconocido su importancia como parte del proceso de planeación, destacándolo no solo como instrumento contable, sino por las importantes finalidades económicas y políticas que persigue[20]. Al respecto, ha dicho que el presupuesto se constituye en un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, mediante el cual se cumplen funciones redistributivas en la sociedad, se hacen efectivas las políticas económicas, de planificación y desarrollo, y se lleva a cabo una estimación anticipada de los ingresos y una autorización de los gastos públicos que han de ejecutarse dentro del respectivo período fiscal.[21] 5.2. El presupuesto es también “un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democráticas, ya que es una expresión de la separación de poderes y una natural consecuencia del sometimiento del gobierno a la ley, p...