Sentencia C-651 de 2015

C-651-15 Sentencia C-651/15 DEFINICION DE ACTIVIDADES DE ALTO RIESGO PARA LA SALUD DEL TRABAJADOR Y SE MODIFICAN Y SEÑALAN CONDICIONES, REQUISITOS Y BENEFICIOS DEL REGIMEN DE PENSIONES DE DICHOS TRABAJADORES-Límite del régimen especial PENSION DE VEJEZ POR ACTIVIDADES DE ALTO RIESGO-Límite del régimen especial DEROGACION TACITA-Incompatibilidad real y manifiesta entre norma con fuerza de ley y norma de rango constitucional posterior no conduce a un fallo inhibitorio La jurisprudencia ha sostenido que la incompatibilidad real y manifiesta entre una norma con fuerza de ley y una de rango constitucional posterior no es una hipótesis teórica de derogación tácita, que conduzca a un fallo inhibitorio, sino de inconstitucionalidad sobreviniente, sujeta a un juicio de mérito por parte de la Corte Constitucional que concluya con un pronunciamiento de inexequibilidad. Lo cual además busca asegurar jurídicamente la supremacía constitucional (CP arts 1, 2 y 4), representada en un fallo definitivo que haga tránsito a cosa juzgada (CP art 243) sobre la contradicción de la disposición legal con el orden constitucional vigente. Así, si bien la Ley 153 de 1887 dice en su artículo 9º que “[l]a Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente”, lo cierto es que también establece que “[t]oda disposición legal anterior a la Constitución y que sea claramente contraria a su letra o a su espíritu, se desechará como insubsistente”. Esto último es especialmente relevante pues, como ha dicho la Corte, “la definición sobre la insubsistencia de una norma anterior que se encuentre en abierta contradicción con la Constitución, requiere necesariamente de la declaratoria de inconstitucionalidad”. Por ende, en estos casos, es procedente un fallo de fondo sobre la constitucionalidad de lo acusado. PENSION DE ALTO RIESGO-Reforma constitucional/ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005-Reforma del artículo 48 de la Constitución no afecta pensión de alto riesgo Artículo 8º del Decreto con fuerza de ley 2090 de 2003 no desconoce el artículo 48 de la Constitución Política, aun cuando prevea que la vigencia de sus reglas sobre pensión de vejez por actividades de alto riesgo supera la fecha de entrada en vigor del Acto Legislativo 01 de 2005, y también el 31 de julio de 2010, fecha límite en la cual por mandato de la reforma constitucional referida debían expirar todos los regímenes especial y exceptuados, así como los demás que allí se indican. Por tanto, la Sala Plena procederá a resolver el segundo cargo de inconstitucionalidad. PENSION DE VEJEZ POR ACTIVIDADES DE ALTO RIESGO-Reglas especiales de régimen pensional no se sujetan al término de expiración PENSION DE VEJEZ POR ACTIVIDADES DE ALTO RIESGO-No fueron eliminadas por reforma constitucional y como tampoco desaparecen al 31 de julio de 2010/PENSION DE VEJEZ POR ACTIVIDADES DE ALTO RIESGO-Validez se ajusta y no desconoce sostenibilidad financiera de Acto Legislativo 01 de 2005 SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DEL SISTEMA PENSIONAL-Estado garantiza derechos por reforma del artículo 48 de la Constitución PENSION DE VEJEZ POR ACTIVIDADES DE ALTO RIESGO-Carga contributiva superior que no produce desequilibrio pensional PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultades extraordinarias para expedir o modificar normas pensionales para quienes laboran en actividades de alto riesgo NORMAS LEGALES EN EL DERECHO COLOMBIANO-Vigencia y aplicabilidad VIGENCIA DE NORMAS-Se produce únicamente como resultado de una decisión tomada discrecionalmente por quien tiene la competencia para hacerlas FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Margen competencial para definir cuándo entran en vigencia y cuándo pierden este atributo las normas con fuerza de ley que dicte En el caso de los decretos con fuerza de ley la jurisprudencia es aplicable mutatis mutandis, aunque no enteramente. En este contexto hay una diferencia pues, además de la Constitución, el legislador extraordinario debe respetar la ley habilitante. En esa medida, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiera una ley, el Presidente de la República es también el competente para definir cuándo entran en vigencia y cuándo pierden este atributo las normas con fuerza de ley que dicte. Pero, por tratarse de la delegación de una competencia inicialmente radicada en el Congreso de la República, tiene que hacerlo dentro del margen competencial que le defina la ley de facultades. Por tanto, mientras esta no contemple lineamientos sobre cuándo empieza y termina el periodo de vigencia de los decretos ley expedidos en virtud suya, el Presidente de la República como autor de estos últimos puede hacerlo en el marco de la Constitución. En el presente caso, por consiguiente, en principio no existe un problema de transgresión de la Carta Política, o de la ley de facultades extraordinarias, por el hecho de que se hubiese fijado en el Decreto ley 2090 de 2003 un término complejo de vigencia, definido a partir de plazos y condición, ya que la Ley 797 de 2003, en su artículo 17 numeral 2 no contempló restricciones en ese punto. La ley habilitante no contempla ninguna restricción expresa o tácita en ese sentido, y la Constitución no lo prohíbe tampoco en su artículo 150-10. VIGENCIA DE NORMA LEGAL-Sujeta a condición FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Expedición de regulación sobre pensiones de alto riesgo dentro del término concedido y sujeción final del periodo de vigencia a plazo y condición Referencia: Expediente D-10685 Actor: Bruce Mac Master Rojas Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 8º del Decreto con fuerza de Ley 2090 de 2003 ‘Por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades’. Magistrada Ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D.C., catorce (14) de octubre de dos mil quince (2015) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241-5 y 242-1 de la Constitución, Bruce Mac Master Rojas obrando en su condición de ciudadano y de representante legal de la ANDI demandó el artículo 8º del Decreto Ley 2090 de 2003 ‘Por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades’. En su concepto, esta norma desconoce los artículos 48 y 150 numeral 10 de la Carta. Mediante auto del 21 de abril de 2015, la Corte Constitucional admitió la demanda, y ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso de la República, al Presidente de la República, a los Ministerios del Trabajo y de Salud y Protección Social, al Presidente de la Administradora Colombiana de Pensiones, a las Facultades de Derecho de las Universidades Nacional de Colombia, Libre y Santo Tomás, al Colegio de Abogados Especializados en Derecho del Trabajo, a la Escuela Nacional Sindical –ENS-, a la Federación de Aseguradores Colombianos –FASECOLDA-, al Centro de Investigación Económica y Social –FEDESARROLLO-, al Centro de Estudios para el Desarrollo de la Universidad Nacional de Colombia –CID-, al Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, a la Central Unitaria de Trabajadores –CUT-, a la Unión Sindical Obrera –USO-, y a la Asociación de Abogados Laboralistas de Trabajadores (artículo 11 del Decreto 2067 de 1991). Por último, se ordenó correr traslado al Ministerio Público, y fijar en lista el proceso para efectos de las intervenciones ciudadanas (artículo 7 del Decreto 2067 de 1991). 2. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe y resalta en negrilla la norma acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 42.262 de julio 28 de 2003: “DECRETO 2090 DE 2003 (Julio 26) "Por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades". EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en uso de sus facultades extraordinarias conferidas en el numeral 2 del artículo 17 de la Ley 797 de 2003, y CONSIDERANDO: Que de conformidad con el artículo 17 de la Ley 797 de 2003, corresponde al Presidente de la República expedir o modificar el régimen legal para los trabajadores que laboran en actividades de alto riesgo, y en particular, definir las condiciones, requisitos y beneficios, aplicables a dichos trabajadores, así como ajustar las tasas de cotización hasta en 10 puntos a cargo del empleador; Que de conformidad con los estudios realizados se han determinado como actividades de alto riesgo para el Sistema General de Pensiones aquellas que generan por su propia naturaleza la disminución de la expectativa de vida saludable del trabajador, independiente de las condiciones en las cuales se efectúe el trabajo; Que el beneficio conferido a los trabajadores de que trata el presente decreto consiste en una prestación definida consistente en acceder al beneficio pensional a edades inferiores a las establecidas para la generalidad de los trabajadores, en atención a la reducción de vida saludable ala que se ven expuestos y a la mayor cotización pagada por los empleadores, DECRETA: […] Artículo 8º. Límite del régimen especial. El régimen de pensiones especiales para las actividades de alto riesgo previstas en este decreto, solo cubrirá a los trabajadores vinculados a las mismas hasta el 31 de diciembre del año 2014. El límite de tiempo previsto en este artículo podrá ampliarlo, parcial o totalmente, el Gobierno Nacional hasta por 10 años más, previo concepto del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales. A partir de la fecha determinada en el inciso primero de este artículo o la determinada por el Gobierno Nacional de conformidad con lo establecido en el inciso anterior, quienes actualmente estén afiliados a las actividades que en el presente decreto se definen como alto riesgo, continuarán cobijados por el régimen especial de que trata este decreto. Los nuevos trabajadores, se afiliaran al Sistema General de Pensiones en los términos de la Ley 100 de 1993, la Ley 797 de 2003 y aquellas que las modifiquen o adicionen y sus respectivos reglamentos”. III. LA DEMANDA 3. El señor Bruce Mac Master Rojas, obrando en su condición de ciudadano y de representante legal de la ANDI, instauró acción de inconstitucionalidad contra el artículo 8º del Decreto Ley 2090 de 2003, por cuanto a su juicio vulnera los artículos 48 y 150 numeral 10 de la Constitución. Sus acusaciones se sintetizan en dos cargos que se presentan a continuación: 3.1. En primer término sostiene que el artículo 8º demandado infringe el artículo 48 de la Constitución, tal como este fue reformado por el Acto Legislativo 01 de 2005. Puntualmente, considera que el Decreto 2090 de 2003 prevé un régimen especial de pensiones de alto riesgo por fuera del marco temporal admitido por los incisos 11 y 13, y el Parágrafo transitorio 2º del artículo 48 de la Constitución. Estos preceptos, desde su punto de vista, establecen que a partir del 31 de julio de 2010 debían expirar todos los regímenes pensionales especiales, exceptuados o cualquier otro contenido en leyes que no formen parte del sistema general de pensiones, sin perjuicio de los que se aplican a los miembros de la Fuerza Pública, al Presidente de la República, y de lo establecido en los distintos parágrafos del Acto Legislativo 01 de 2005. Por tanto, en su concepto, al ser el de pensiones para actividades de alto riesgo un régimen especial, y no encontrarse previsto expresamente como una de las excepciones legítimas al sistema general de pensiones, su vigencia no podía ir hasta el 31 de diciembre de 2014. Y mucho menos podía prorrogarse su vigencia hasta el 31 de diciembre de 2024, como ocurrió respecto de la norma demandada, pues mediante el Decreto 2655 de 2014 se amplió hasta esa fecha su vigencia.[1] La demanda señala entonces de forma expresa lo siguiente: “[s]egún el artículo 48 de la Constitución Política (adicionado por el Acto Legislativo No. 01 de 2005), el régimen especial de pensión de vejez para las personas que laboraban en actividades de alto riesgo debió vencer el 31 de julio de 2010, ello obviamente sin perjuicio de los derechos adquiridos. A su vez, el artículo octavo del Decreto con fuerza de Ley No. 2090 de 2003 establece que: i. ese régimen especial de pensión de vejez continúa por el mero hecho de desempeñar actividades de alto riesgo hasta el 31 de diciembre de 2014; y ii. el Gobierno Nacional puede prorrogar este límites de tiempo hasta por 10 años más, esto es, hasta el 31 de diciembre de 2024. || Como el Acto Legislativo 01 de 2005 es posterior en el tiempo y de mayor jerarquía frente al artículo octavo del Decreto con fuerza de Ley No. 2090 de 2003, cabe concluir que este artículo octavo aquí impugnado fue derogado tácitamente por el Acto Legislativo en mención. || Aunque el artículo octavo del Decreto con fuerza de Ley No. 2090 de 2003 fue derogado tácitamente por el Acto Legislativo No. 01 de 2005, el pronunciamiento de la Honorable Corte Constitucional resulta indispensable porque la norma impugnada continúa produciendo efectos jurídicos. […] Es decir, como, en los términos del inciso tercero de la norma impugnada, la vigencia del régimen especial de pensión no está circunscrita a las personas que al 31 de diciembre de 2014, o al 31 de diciembre de 2024 […], habían cumplido con todos los requisitos […] sino que cobija a las personas por el mero hecho de laborar en esas fechas en actividades de alto riesgo, la vigencia del régimen especial de pensión subsistirá durante el tiempo adicional que sea requerido para que la expectativa de pensión devenga en derecho adquirido”.[2] 3.2. En segundo lugar, aduce que la disposición acusada constituye una extralimitación de las facultades extraordinarias concedidas por el legislador al Presidente de la República. A su juicio, el artículo 17 de la Ley 797 de 2003, norma legal que le confirió las facultades para expedir el Decreto con fuerza de ley 2090 de 2003, solo previó una competencia temporal de 6 meses para que el Presidente de la República regulara la materia.[3] Una vez agotado ese plazo, el Presidente no podía reproducir el contenido del Decreto 2090 de 2003, ni siquiera por la vía de expedir un decreto formalmente orientado a extender su vigencia. Por lo mismo, el artículo 8º del Decreto 2090 de 2003 es inconstitucional, ya que admite lo que la Constitución prohíbe; a saber, ejercer facultades extraordinarias, en materias reservadas a la ley, por fuera del marco temporal definido en la ley habilitante. El actor manifiesta expresamente: “[…] mediante el inciso segundo del artículo octavo del Decreto con fuerza de Ley No. 2090 de 2003, el Gobierno Nacional se atribuyó o facultó a sí mismo para disponer nuevamente de un régimen legal cuya atribución corresponde al Congreso de la República. || De hecho y como fue mencionado antes, el Gobierno Nacional, el 17 de diciembre de 2014, expidió el Decreto 2655 para prorrogar hasta el 31 de diciembre de 2024 el régimen especial de pensión de vejez para los que laboran en actividades de alto riesgo. Es decir, el Gobierno Nacional ejerció facultades propias del Congreso de la República mucho tiempo después de los 6 meses concedidos por el numeral segundo del artículo 17 de la Ley 797 de 2003”. IV. intervenciones[4] Ministerio de Hacienda y Crédito Público 4. El apoderado de esta cartera interviene para pedirle a la Corte un fallo inhibitorio o, en subsidio, una declaratoria de constitucionalidad de la disposición cuestionada. En cuanto a la solicitud de inhibición, la sustenta en que a su juicio el actor se “restringe a realizar una comparación normativa sin tener en cuenta que la naturaleza de los regímenes especiales y del régimen pensional por la realización de actividades peligrosas son muy diferentes”. Respecto de la petición orientada a declarar exequible el precepto acusado, dice que las pensiones para trabajadores de alto riesgo se funda en la naturaleza de las actividades que desarrollan, las cuales implican una disminución de la “expectativa de vida saludable” del afiliado. Asegura que en el Acto Legislativo 01 de 2005 estuvo presente la necesidad de proteger especialmente a este grupo, y por eso se menciona de forma expresa en el inciso 11 del artículo 48 Superior que los requisitos para pensionarse, incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo, serán los establecidos en el Sistema General de Pensiones. Del mismo modo, señala que en el inciso 13 ídem se precisó que podía haber regímenes especiales, y entre ellos se mencionó expresamente el de la fuerza pública y el del Presidente de la República, y también el grupo “establecido en los parágrafos del presente artículo”. 5. Explica que el sentido del artículo 8º del Decreto 2090 de 2003 fue prever una fecha inicial, específicamente el 31 de diciembre de 2014, para que hasta ese momento se evaluara si resultaba innecesario extender la vigencia del régimen de pensiones por actividades de alto riesgo, con fundamento en la existencia de factores causantes de alto riesgo en el campo laboral. De tal suerte, si existían condiciones o elementos de protección laboral o medidas suficientes para contrarrestar la disminución que tales actividades normalmente suponen para las expectativas de vida saludable, entonces podía restringirse el ámbito de aplicación del Decreto 2090 de 2003. No obstante, lo que advirtió el Consejo Nacional de Riesgos Laborales fue que para el año 2014 todavía había “actividades que por su alto riesgo impactan la expectativa de vida saludable, razón por la cual se debe considerar una edad inferior para que se pensionen”. Así las cosas, como para el año 2014 aún estaban presentes las condiciones que llevaron a la expedición del Decreto 2090 de 2003, se imponía la extensión de su vigencia. Ministerio del Trabajo 6. El Ministerio del Trabajo presenta un concepto ante la Corte, para solicitarle que declare exequible el precepto censurado. Sostiene que las pensiones por actividades de alto riesgo no desaparecieron, ni están llamadas a desaparecer, en virtud del Acto Legislativo 01 de 2005. Por el contrario, este las incluye expresamente como excepciones legítimas a las reglas generales del sistema, no solo en el inciso 11 del artículo 48 constitucional, sino en especial en el parágrafo transitorio 5 de esa misma norma Superior, en la cual se dice que a los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria y carcelaria nacional se les aplicará “el régimen de alto riesgo contemplado en [el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2090 de 2003]”. En consecuencia, si el mismo Acto Legislativo refiere en uno de sus parágrafos que habrá un régimen de alto riesgo, y especifica que este se encuentra contenido en el Decreto 2090 de 2003, es inatendible el argumento del actor, conforme al cual dicho decreto fue derogado por la reforma constitucional. Aparte, señala que la preservación constitucional de este régimen está en concordancia con los principios que informan el sistema de seguridad social, pues busca proteger a los trabajadores que por sus labores están expuestos a una disminución en sus expectativas de vida saludable. El beneficio que se les reconoce se traduce en una rebaja de un año de edad para acceder a la pensión de vejez, por cada setenta semanas de cotización especial adicional a las mínimas exigidas por el Sistema Pensional. Esto presupone una contribución efectiva especial, calculada sobre una base equivalente a diez (10) puntos adicionales a cargo del empleador. 7. Además, en cuanto al cargo por presunta vulneración del artículo 150-10 de la Constitución, señala que el actor confunde dos aspectos diferenciables. Por un lado, la temporalidad de la habilitación extraordinaria, lo cual le impone al Presidente de la República el imperativo de expedir la regulación antes del tiempo previsto en la Ley, o de lo contrario precluye la oportunidad para hacerlo. Por otro lado, la vigencia de las normas que se expidan estrictamente dentro de ese término fijado en la ley habilitante. En este caso, a su modo de ver, el Presidente de la República expidió el Decreto 2090 de 2003, y por tanto ejerció las facultades extraordinarias, dentro del término definido en la Ley 797 de 2003. Asunto distinto es que hubiera condicionado la extensión del plazo de vigencia de esas normas, expedidas oportunamente, a la previa verificación técnica y objetiva de la continuidad de algunos factores de riesgo en las áreas cobijadas por ese Decreto ley. Lo cual en materia de pensiones de alto riesgo tiene pleno sentido, pues en ese contexto las reglas especiales para pensión responden a la necesidad de atender una realidad variable. En efecto, dice que como lo reconoció la Corte en la sentencia C-853 de 2013, una actividad que antes se consideraba de alto riesgo puede dejar de serlo, y por lo mismo es entonces razonable prever periodos de vigencia tentativos, dentro de los cuales se evalúe si la actividad correspondiente aún representa alto riesgo de disminución en la expectativa de vida saludable de los trabajadores, con el fin de establecer si debe seguir vigente o no. Ministerio de Salud y Protección Social 8. Por medio de apoderado, este Ministerio propone en su concepto declarar exequible la disposición cuestionada. En primer lugar, dice que el de pensiones de alto riesgo no es un régimen especial o exceptuado, tal como estas nociones eran entendidas por el Congreso al momento de expedir el Acto Legislativo 01 de 2005. La Ley 100 de 1993 preveía en su artículo 279 los regímenes especiales o exceptuados, y entre ellos no menciona el cuerpo de reglas aplicables a las pensiones de vejez por actividades de alto riesgo. Asimismo, aduce que el Decreto 2090 de 2003 se expidió dentro del tiempo que la ley habilitante le confirió al Presidente de la República para ejercer las facultades extraordinarias. Aparte, el artículo 8 acusado no le reconoce al Presidente de la República facultades para reformar o expedir un nuevo marco de reglas para las pensiones de alto riesgo, sino que simplemente establece los parámetros para definir el límite de vigencia de las normas allí contempladas. Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES 9. En concepto de Colpensiones la norma acusada es exequible. El Acto Legislativo 01 de 2005 se expidió a su juicio con cuatro propósitos: (i) acabar con la mesada adicional de junio o mesada 14; (ii) limitar la vigencia del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993; (iii) limitar los beneficios pensionales extralegales reconocidos por el empleador; y (iv) acabar con los regímenes especiales y exceptuados. No obstante, dice que las reglas de pensiones de alto riesgo no constituyen un régimen especial, sino que forman parte del sistema general de pensiones. En su criterio, cuando el Acto Legislativo 01 de 2005 optó por eliminar a partir de las fechas allí previstas los regímenes pensionales especiales y exceptuados, lo hizo teniendo en cuenta los que existían antes de la Ley 100 de 1993, mas no los expedidos con posterioridad y en virtud de las normas del nuevo sistema integrado de seguridad social en pensiones. Dado que el Decreto 2090 de 2003 es posterior a la Ley 100 de 1993, y se conformó en concordancia con el espíritu de unificar las reglas pensionales (pues unificó las pensiones de alto riesgo de los sectores público y privado), no puede decirse que sea un régimen especial o exceptuado, con vocación de desaparecer en virtud del Acto Legislativo 01 de 2005. Asimismo, dice que no hubo extralimitación en las facultades, pues estas se ejercieron oportunamente, aunque se condicionó su vigencia continuada a un concepto técnico sobre la necesidad de mantener las reglas allí fijadas. Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo –USO- 10. La USO le pide a la Corte, primero, inhibirse pues en su concepto la demanda no es clara. Dice que aun cuando en sus enunciados iniciales la acción se dirige contra todo el artículo 8 del Decreto 2090 de 2003, luego los argumentos censuran solo el inciso 2º de esa norma. Además, la regulación vigente a la fecha no es la cuestionada sino el Decreto 2655 de 2014. No obstante, si la Corporación decide juzgar el fondo de la demanda, considera que debe declararla exequible. Por una parte, señala que el Acto Legislativo 01 de 2005 claramente contempla la posibilidad de establecer unas reglas especiales para las pensiones de alto riesgo, en su Parágrafo transitorio 5º. Del mismo modo, resalta el hecho de que se trata de un decreto con fuerza de ley, lo cual en su opinión es suficiente para concluir que no se viola la reserva de ley en materia pensional. Asimismo, destaca que el Decreto 2090 de 2003 ya fue controlado por la Corte Constitucional en la sentencia C-853 de 2013, y por ende a su juicio no puede decirse que lo haya derogado el Acto Legislativo 01 de 2005. Dice que las reglas sobre pensiones de alto riesgo no constituyen un régimen especial o exceptuado, pues no se enuncian como tales en el artículo 249 de la Ley 100 de 1993. Por tanto, podrían existir por fuera del marco temporal definido en el Acto Legislativo para los regímenes que sí tienen tal carácter. Lo cual es tanto más razonable, si se tiene en cuenta que los riesgos de disminución en las expectativas de vida saludable, existentes al momento de proferirse el Decreto 2090 de 2003, aún persisten. Universidad Libre de Bogotá. Facultad de Derecho 11. El Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional y una docente del Área de Derecho Laboral de la Universidad Libre de Bogotá intervienen para solicitar la exequibilidad de la norma acusada. Sostienen que el artículo 8 del Decreto 2090 de 2003 no desconoce lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2005, por dos razones fundamentales. En primer lugar, debido a que el régimen de pensión de vejez para actividades de alto riesgo constituye un mecanismo de protección en favor de quienes “por su actividad laboral presentan una mengua en su expectativa de vida”, por lo cual es un esquema de seguridad social orientado a garantizar los derechos a la igualdad, al trabajo digno y a la seguridad social. En segundo lugar, la hipotética eliminación del régimen pensional de alto riesgo resultaría innecesaria a la luz del propósito central del Acto Legislativo 01 de 2005, que era la estabilidad fiscal en materia de pensiones, por cuanto quienes desempeñan actividades de alto riesgo tienen un ingreso base de cotización superior en 10 puntos al del resto del universo de cotizantes, con lo cual se logra un equilibrio en las finanzas del sistema, y no es necesario excluirlo del orden constitucional. Universidad Santo Tomás –Bogotá. Facultad de Derecho 12. La Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás, sede Bogotá, le solicita a la Corte inhibirse de emitir un fallo de fondo. En su criterio, el artículo 8º del Decreto 2090 de 2003 fue derogado tácitamente por el Acto Legislativo 01 de 2005. Asegura además que la disposición derogada tácitamente ya no produce efectos. Así, dice que esta última faculta al Presidente de la República para extender “el plazo de duración del régimen de transición respecto de los trabajadores que realizan actividades de alto riesgo hasta por 10 años más”, y que esa potestad ya se ejerció con el “Decreto reglamentario No. 2655 de 2014”. En consecuencia, a su juicio, es este último Decreto el que produce efectos, y no el Decreto 2090 de 2003. Ahora bien, el control abstracto de constitucionalidad sobre el Decreto 2655 de 2014 le corresponde al Consejo de Estado, y por ende la Corte debe abstenerse de efectuar un juicio de fondo. Intervenciones ciudadanas 13. La ciudadana Wendy Liliana Hoyos Celis interviene para pedirle a la Corte que declare inexequible la norma acusada. En específico, considera que el artículo 8º del Decreto 2090 de 2003 implica una extralimitación de las facultades extraordinarias, pues por una parte la Ley 797 de 2003 no habilitó al Presidente de la República para darse autónomamente el poder de ampliar la vigencia del régimen de pensiones alto riesgo, pero además tampoco lo facultó para hacerlo por fuera del término de 6 meses que le confirió para expedir las normas con fuerza de ley. Esta auto-atribución para extender la vigencia de un decreto dictado en ejercicio de facultades extraordinarias constituye una violación del artículo 150-10 de la Constitución, tal como ha sido interpretado por la Corte Constitucional en su jurisprudencia, toda vez que en esta se ha precisado que el Presidente de la República debe ejercer las facultades extraordinarias que le confiere la ley habilitante dentro del margen material y temporal que en esta se le defina, y en este caso ambos se desbordaron. 14. El ciudadano Diego Muñoz Marroquín coadyuva la acción. Dice que el esquema de pensiones de alto riesgo prevé “unos beneficios y unas condiciones particulares”, las cuales difieran de las generales, de modo que se trata entonces de “un régimen especial”. Por lo mismo, debe dársele el tratamiento ordenado para esta clase de regímenes en el Acto Legislativo 01 de 2005; es decir, debe considerarse terminado a partir del 31 de julio de 2010. No obstante, lo cierto es que el Decreto 2090 de 2003 contempla un marco temporal de vigencia que excede ese término definitivo consagrado en la Constitución, y lo sobrepasa aún más luego de que se expidiera el Decreto 2655 de 2014, pues este amplía la vigencia del régimen de pensiones por actividades de alto riesgo hasta diciembre de 2014. Por fuera de ese marco temporal, la ley no puede crear otros regímenes especiales, distintos de los enunciados por la Carta Política, ni puede tampoco el Gobierno Nacional auto-facultarse para prorrogar, más allá de ese término constitucional, los regímenes especiales de pensiones configurados antes del Acto Legislativo 01 de 2005. Por lo cual, la norma acusada vulnera los artículos 48 y 150-10 de la Constitución. 15. El ciudadano Luis Alejandro Acuña García impugna la constitucionalidad de la norma. En primer lugar, sostiene que el artículo 8 del Decreto 2090 de 2003 prevé un término de duración del régimen de pensiones de alto riesgo, que supera el marco temporal contemplado en el Acto Legislativo 01 de 2005. Mientras este último dice que los regímenes especiales y exceptuados deben darse por terminados el 31 de julio de 2010, la norma acusada extiende ese régimen de alto riesgo –pese a ser especial- hasta el 31 de diciembre de 2014, con la posibilidad de ampliar ese plazo incluso hasta el 31 de diciembre de 2024. Igualmente, señala que se desconocen las precisas facultades conferidas al Presidente de la República por la Ley 797 de 2003, pues en esta no se le concedieron potestades para: (i) fijar un límite temporal al régimen de pensiones de alto riesgo, (ii) auto-atribuirse la facultad de ampliar ese término, (iii) ni tampoco para decir qué ocurre tras concluir ese plazo con los trabajadores que estaban afiliados al régimen pero no adquirieron la pensión, o con los que se afilien después. La Ley habilitante solo le otorgó al Presidente facultades para fijar las condiciones, requisitos y beneficios de estas pensiones, lo cual en su opinión no incluye esos tres puntos. 16. El ciudadano Humberto Jairo Jaramillo en su intervención le pide a la Corte declarar inexequible el precepto demandado. En su sentir, las normas sobre pensiones de vejez por actividades de alto riesgo conforman un régimen especial o exceptuado, y en consecuencia deben considerarse sujetas a los límites temporales previstos en el Acto Legislativo 01 de 2005. Por lo mismo, no solo es inconstitucional el artículo 8 del Decreto 2090 de 2003, en cuanto extiende la vigencia de dichas reglas más allá del término contemplado en la reforma constitucional, sino que además lo es el Decreto 2655 de 2014, en tanto lo amplía mucho más, hasta diciembre de 2024. Aparte, considera que el Gobierno contaba con facultades extraordinarias limitadas para expedir el régimen de pensiones de vejez de alto riesgo, y una vez expidió el Decreto 2090 de 2003 agotó su competencia, razón por la cual no podía luego expedir el Decreto 2655 de 2014, y reproducirlo materialmente en tal virtud. 17. El ciudadano Jairo Antonio Quiroz Delgado, quien a su turno invoca su condición de Presidente Nacional y representante legal del Sindicato Nacional de La Industria del Carbón (SINTRACARBON) intervino extemporáneamente para solicitar que se declare exequible la disposición demandada.[5] En su contenido, reproduce lo dicho por la USO. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION 18. El Procurador General de la Nación, en su Concepto 5927, le pide a la Corte declarar exequible el artículo 8º del Decreto ley 2090 de 2003. Sostiene que la norma demandada no fue derogada por el Acto Legislativo 01 de 2005. A su juicio, la jurisprudencia constitucional distingue claramente entre la inconstitucionalidad sobreviniente y la derogación de la legislación por una reforma constitucional sobreviniente. La derogatoria de una norma legal o con fuerza de ley solo puede producirse en virtud de una norma constitucional posterior, si existe un “grado de contradicción” manifiesta.[6] Ahora bien, desde su punto de vista, solo son manifiestamente incompatibles con el Acto Legislativo 01 de 2005 los regímenes pensionales que no respeten los mínimos previstos en el inciso tercero de la reforma constitucional; es decir, los que no supediten la adquisición del derecho a pensionarse por vejez a la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario, previstos en el sistema pensional como regla general. Ante todo, son contrarios al Acto Legislativo 01 de 2005, los regímenes pensionales que no respeten las reglas de cotización y ahorro contempladas en la reforma constitucional: “[a]l acudir al inciso tercero del referido Acto Legislativo encontramos los requisitos constitucionales mínimos para acceder a la pensión, siendo estos la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario, y las demás que establezca la Ley. […] Así, nótese que en la norma superior [referida] la cotización o el ahorro se tornan en uno de los elementos mínimos y exigibles por el ordenamiento superior para poder acceder al referido derecho y, en tal sentido, toda pensión que no los tenga como su fundamento real o que no determine en forma proporcional la prestación social será contraria a la Carta Política. […] En otras palabras, la inconstitucionalidad sobreviniente nacida del Acto Legislativo 01 de 2005 únicamente se puede predicar de aquellas normas que [r]econozcan pensiones con fundamento en los demás requisitos para la pensión, como la edad o el tiempo de servicio, pero restando a la cotización o al ahorro el papel que le otorga la Constitución como elemento que determina en forma directa y proporcional el monto de la pensión”. 19. Así entonces, la reforma constitucional de 2005 no puede entenderse como una imposibilidad para que el legislador establezca reglas diferenciadas dentro del sistema general de pensiones, en atención a las diferencias relevantes que observe en la realidad, pues la libertad de configuración que tiene el Congreso en esta materia no ha desaparecido, de modo que puede introducir diferencias razonables en el esquema de pensiones de vejez. El limitante que se crea con el Acto Legislativo 01 de 2005, según el Concepto Fiscal, estriba en la incompetencia del legislador para omitir los requisitos constitucionales en los cuales debe fundarse el sistema pensional, los cuales se centran especialmente en la sostenibilidad financiera y en la cotización como criterio para calcular la pensión, pero además en la edad y el tiempo de servicios. Por consiguiente, las reglas sobre pensión de vejez contenidas en el Decreto 2090 de 2003 no constituyen un régimen especial o exceptuado, toda vez que si bien efectúa “una disminución razonable de la edad y del tiempo de cotización”, lo que se busca con ello es compensar la reducción en las expectativas de vida saludable producida por el trabajo mismo que desempeñan los afiliados. Del mismo modo, destaca que el propio Decreto con fuerza de ley acusado clasifica estas reglas de alto riesgo dentro del sistema general de pensiones. 20. Por lo demás, el Procurador General de la Nación señala que el Parágrafo transitorio 2º del artículo 48 Superior, no le resta fuerza a la anterior interpretación. Indica que ciertamente ese parágrafo transitorio establece que a partir del 31 de julio del año 2010 debían desaparecer los regímenes especiales, exceptuados, y “cualquier otro distinto al establecido de manera permanente en las leyes del Sistema General de Pensiones”. Sostiene que a primera vista esto parecería insinuar que las reglas sobre pensiones de alto riesgo debían abolirse también el 31 de julio de 2010, debido al carácter apenas temporalmente limitado y provisional que en principio les quiso imprimir el Decreto 2090 de 2003. No obstante, aduce que si bien las reglas establecidas en el Decreto 2090 de 2003 tienen un periodo de vigencia determinado, e inicialmente sujeto a condición, eso es distinto a señalar que el régimen legal al cual pertenecen carezca de vocación de permanencia, pues la Ley 797 de 2003, que confirió las facultades extraordinarias, no le fijó un término definitivo a la vigencia del régimen general de pensiones, al cual pertenecen las pensiones de vejez de alto riesgo. Finalmente, esta vigencia definida de las normas sobre pensiones de alto riesgo no implica una extralimitación de facultades, pues el artículo 8º del Decreto se expide en el marco de la ley habilitante y, además, no vulnera las reservas estrictas de ley previstas en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia 1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 5 de la Carta. Asunto previo. Aptitud de la demanda y vigencia del Decreto 2090 de 2003 2. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la USO y la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás le solicitan a la Corte inhibirse de emitir un fallo de fondo, por cuanto la demanda es inepta. El Ministerio citado dice que la acción pública carece de certeza por cuanto no advierte que la naturaleza de los regímenes especiales y la de las pensiones por la realización de actividades de alto riesgo “son muy diferentes”. La USO por su parte sostiene que los cuestionamientos no son claros, por cuanto si bien en varias ocasiones la demanda se presenta como una acusación contra el artículo 8º del Decreto ley 2090 de 2003, en algunos apartados se dirige solo contra ciertos incisos y no contra la totalidad de la disposición. Finalmente, la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás considera que la norma acusada fue derogada por el Acto Legislativo 01 de 2005, y actualmente no produce efectos jurídicos, razón por la cual habría carencia actual de objeto. En esto último coincide con lo que plantea el actor a título principal, pues también el demandante dice que la norma que cuestiona fue derogada por el Acto Legislativo 01 de 2005, solo que a diferencia de lo que plantea el demandante, en la intervención referida se solicita en tal virtud un pronunciamiento inhibitorio. La Corte Constitucional procede a definir si estos planteamientos son aceptables. 3. En primer lugar, la Sala toma en cuenta la objeción planteada por el Ministerio de Hacienda en torno a la aptitud de la demanda. Quien interviene a nombre de esa cartera sostiene que el actor no diferencia entre los regímenes especiales y las pensiones de vejez por actividades de alto riesgo y, por eso, la acción es entonces inepta. La Sala advierte, no obstante y sin perjuicio de lo que pueda decir más adelante en cuanto al fondo del asunto, que la diferenciación que se echa de menos en la intervención no es obvia a partir de la configuración legal de las pensiones de alto riesgo, ni resulta tampoco indispensable para plantear un cargo de inconstitucionalidad en forma. Lo que sostiene el demandante es en esencia que las reglas sobre pensiones de alto riesgo son especiales, por cuanto prevén una regulación distinta y más beneficiosa para sus titulares de la que se ha dispuesto como regla general en las leyes para adquirir una pensión de vejez. A su juicio, y más allá de ulteriores caracterizaciones, ese contenido es contrario al Acto Legislativo 01 de 2005, el cual en su opinión eliminó dentro de ciertos requisitos todos los esquemas normativos de pensiones de vejez distintos al general, incluyendo los que consagran reglas especiales para pensión por actividades de alto riesgo. Ese cuestionamiento es apto pues resulta inteligible, sus aserciones sobre la norma acusada no carecen manifiestamente de sustento, no son vagas, plantean una confrontación con la Carta, y despiertan una duda razonable de inconstitucionalidad. Por tanto, la Corte considera que este no es un argumento suficiente para inhibirse. 4. La USO considera, de otro lado, que la acción pública no es clara en cuanto no se sabe bien si demanda todo el artículo 8º del Decreto ley 2090 de 2003 o solo su segundo inciso. La Corte, sin embargo, encuentra que los cuestionamientos son suficientemente claros. En el párrafo que encabeza la acción pública se dice que lo demandado es “el artículo octavo del Decreto con fuerza de Ley No. 2090 de 2003”. Luego, al enunciar la norma acusada, aparece que “[l]o es el artículo octavo del Decreto con fuerza de Ley No. 2090 de 2003”. Enseguida transcribe la disposición censurada, y el texto transcrito corresponde a la totalidad del artículo 8º del Decreto ley referido. Después, al exponer el concepto de violación, dice consistentemente en la enunciación del primero de los cargos que lo inconstitucional es el artículo 8º indicado. Hasta aquí es pues claro que no hay oscuridad o incoherencia alguna. Ciertamente, el segundo cargo lo dirige contra el inciso 2º del artículo 8º demandado. No obstante, esto no es contradictorio con el resto de la demanda, sino perfectamente coherente y claro, pues no supone modificar el objeto de la censura sino especificar los argumentos. En la medida en que la acción se dirige contra el todo (el artículo 8º), los cuestionamientos puntuales contra una de sus partes (el inciso 2º) se articulan de modo inteligible con la demanda en su integridad. Por ende, esta objeción no conduce tampoco a la expedición de un fallo inhibitorio. 5. Por otra parte, en atención a los argumentos del actor y la intervención de la Facultad de derecho de la Universidad Santo Tomás, cabe preguntarse si en este caso es procedente plantear la pregunta por la derogatoria tácita del Decreto ley 2090 de 2003 por el Acto Legislativo 01 de 2005. En concepto de la Corte, la respuesta es negativa. La jurisprudencia ha sostenido que la incompatibilidad real y manifiesta entre una norma con fuerza de ley y una de rango constitucional posterior no es una hipótesis teórica de derogación tácita, que conduzca a un fallo inhibitorio, sino de inconstitucionalidad sobreviniente, sujeta a un juicio de mérito por parte de la Corte Constitucional que concluya con un pronunciamiento de inexequibilidad.[7] Lo cual además busca asegurar jurídicamente la supremacía constitucional (CP arts 1, 2 y 4), representada en un fallo definitivo que haga tránsito a cosa juzgada (CP art 243) sobre la contradicción de la disposición legal con el orden constitucional vigente.[8] Así, si bien la Ley 153 de 1887 dice en su artículo 9º que “[l]a Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente”, lo cierto es que también establece que “[t]oda disposición legal anterior a la Constitución y que sea claramente contraria a su letra o a su espíritu, se desechará como insubsistente”. Esto último es especialmente relevante pues, como ha dicho la Corte, “la definición sobre la insubsistencia de una norma anterior que se encuentre en abierta contradicción con la Constitución, requiere necesariamente de la declaratoria de inconstitucionalidad”.[9] Por ende, en estos casos, es procedente un fallo de fondo sobre la constitucionalidad de lo acusado: “[…] la tesis que propugna por la vigencia de la legislación preconstitucional, amparada en los principios de seguridad jurídica y certidumbre, le otorga a la Corte plena competencia para proferir decisión de mérito respecto de tales preceptos, siendo ésta de inexequibilidad en todos los casos en que la ley acusada produce consecuencias contrarias a la propia Carta, es decir, cuando no es posible que coexistan la ley y la Constitución por presentarse una abierta oposición de la primera con los postulados materiales que gobiernan la segunda, dando paso a la inconstitucionalidad sobrevi[n]iente. En estos casos, los efectos de la decisión son fijados de manera privativa por el órgano de control constitucional, teniendo en cuenta las circunstancias concretas que rodean la situación sometida al análisis de constitucionalidad”.[10] 6. Finalmente, la Universidad Santo Tomás sostiene además que tras la expedición del Decreto 2655 de 2014 la norma acusada no solo no está vigente sino que tampoco produce efectos jurídicos. La Corte no comparte esta apreciación. El Decreto administrativo 2655 de 2014 fue expedido por el Presidente de la República invocando para ello el artículo 189 numeral 11 de la Constitución, el cual le confiere la facultad de expedir decretos para la cumplida ejecución de las leyes. Por su jerarquía ejecutiva infra-legal, el Decreto 2655 de 2014 no puede derogar el Decreto ley 2060 de 2003, o una de sus normas. Aparte, su expedición no solo no implica la cesación de los efectos del artículo 8º del Decreto ley 2090 de 2003, sino que presupone su efectividad jurídica pues en los considerandos de aquel se invoca directamente este último como fundamento.[11] En esa medida, el Decreto 2655 de 2014 no acarrea la pérdida de efectos jurídicos para el artículo 8º del Decreto ley 2090 de 2003, sino que por el contrario debe su existencia a este último, y para su validez requiere ajustarse sus términos. Por último, el Decreto 2655 de 2014 dispone expresamente en su artículo 1º “[a]mpliar la vigencia del régimen de pensiones especiales para las actividades de alto riesgo previstas en el Decreto 2090 de 2004, hasta el 2024”. Como se observa, se refiere a todo el grupo de normas del Decreto 2090 de 2003, sin excluir alguna de ellas en particular, o el artículo 8º de forma puntual. En consecuencia, al contrario de lo que alega la intervención, el Decreto 2655 de 2014 no supuso la pérdida de vigencia del Decreto 2090 de 2003 o de los efectos de su artículo 8º, sino que los presupone y los reconoce y hace explícitos. Por todo lo anterior, la Corte procede entonces a emitir un fallo de fondo. Presentación del caso y planteamiento de los problemas jurídicos 7. El ciudadano Bruce Mac Master considera que el artículo 8º del Decreto 2090 de 2003 debe declararse inexequible por dos motivos. En primer lugar, debido a que contempla un régimen especial de pensiones de alto riesgo con un periodo de vigencia que supera el admitido por los incisos 11 y 13, y el Parágrafo transitorio 2º, del artículo 48 de la Constitución; es decir, que supera el 31 de julio de 2010, fecha en la cual a su juicio debían expirar, por mandato constitucional, todos los regímenes pensionales especiales, exceptuados o cualquier otro contenido en leyes que no formen parte del sistema general de pensiones o que no estén previstos en el Acto Legislativo 01 de 2005. En segundo lugar, la disposición es en su opinión inconstitucional a causa de que constituye una extralimitación de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República en el artículo 17 de la Ley 797 de 2003, toda vez que en ellas solo se previó una competencia temporal de 6 meses para ejercerlas y, una vez agotado ese plazo, no podía expedir otra regulación sobre la materia, ni siquiera por la vía de expedir un decreto orientado a extender su vigencia. Por lo mismo, el artículo 8º del Decreto 2090 de 2003 viola el artículo 150-10 de la Constitución. Esta posición la apoyan, de forma total o parcial, cuatro intervenciones ciudadanas, y materialmente la Universidad Santo Tomás en cuanto aduce que existe una contradicción entre la norma demandada y el Acto Legislativo. 8. En contraste, los Ministerios del Trabajo, de Hacienda y Crédito Público, y de Salud y Protección Social, Colpensiones, la USO, la Facultad de Derecho de la Universidad Libre –Sede Bogotá-, y el Procurador General de la Nación, conceptúan que la disposición acusada es exequible. En síntesis, sostienen por una parte que las reglas sobre pensiones de alto riesgo forman parte del sistema general de pensiones, pues no eran mencionadas como un régimen especial en la Ley 100 de 1993, y en su configuración jurídica se exige el cumplimiento de una determinada edad, de unos requisitos de cotización y de tiempo de servicios. Por otra parte, dicen que incluso si conformaran un grupo de reglas especiales, el Acto Legislativo 01 de 2005 se refiere a ellas expresamente en el que ahora es el inciso 11 del artículo 48 Superior, y en el parágrafo transitorio 5 de la misma norma. Además, se menciona en estas intervenciones que no hubo una extralimitación temporal de las facultades, pues estas se ejercieron a tiempo, al expedirse el Decreto con fuerza de ley 2090 de 2003. Asunto distinto es que, por la materia regulada, la cual está sujeta a cambios, el Decreto ley hubiera previsto una condición para definir la continuidad de su periodo de vigencia. Esto no viola a su juicio el artículo 150-10 de la Carta, porque se expidió dentro del plazo conferido por la ley habilitante, para garantizar una mejor regulación. 9. Con fundamento en lo anterior, la Sala Plena considera que debe resolver los siguientes problemas jurídicos: 9.1. El primer cargo plantea la siguiente cuestión: ¿Vulnera el legislador extraordinario el artículo 48 de la Constitución, reformado por el Acto Legislativo 01 de 2005, al prever que las normas con fuerza de ley que regulan la pensión de vejez por alto riesgo tienen un periodo de vigencia que trasciende el 31 de julio de 2010, fecha en la cual por mandato de la reforma constitucional referida debían expirar todos los regímenes especial y exceptuados, así como los demás que allí se indican? 9.2. El segundo cargo le propone dos cuestiones a la Corte: ¿Puede el Presidente de la República, en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por la ley, expedir una regulación sobre pensiones de alto riesgo dentro del término que le fue concedido, pero sujetar el final de su periodo de vigencia a plazo y condición? En caso afirmativo, ¿puede el Presidente establecer como condición para la continuidad de la vigencia del decreto ley sobre pensiones de alto riesgo, la expedición de un decreto administrativo previo concepto técnico sobre la persistencia de las razones que condujeron a considerar las actividades reguladas como de alto riesgo? La Sala procede a continuación a resolver estos interrogantes. Primer cargo. El artículo 48 de la Constitución, reformado por el Acto Legislativo 01 de 2005, no afecta las pensiones de alto riesgo. Interpretación de la reforma constitucional sobre este punto 10. En el presente caso, se cuestiona la constitucionalidad del artículo 8º del Decreto ley 2090 de 2003, ante todo porque al parecer vulnera lo previsto en el inciso 11 y en el parágrafo transitorio 2 del artículo 48 Superior, tal como fue reformado por el Acto Legislativo 01 de 2005. Es entonces necesario interpretar el Decreto 2090 de 2003, y las normas constitucionales referidas, con el fin de establecer si, como dice el actor, están en conflicto. a. Las pensiones de vejez por actividades de alto riesgo, reguladas en el Decreto ley 2090 de 2003. 11. El Decreto ley 2090 de 2003 fue expedido con base en las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por la Ley 797 de 2003, artículo 17 numeral 2. Esta Ley habilitante le atribuyó precisas competencias temporales para “[e]xpedir o modificar las normas relacionadas con el régimen legal para los trabajadores que laboran en actividades de alto riesgo y en particular para modificar y dictar las normas sobre las condiciones, requisitos y beneficios, incluyendo la definición de alto riesgo, conforme a estudios y criterios actuariales de medición de disminución de expectativa de vida saludable y ajustar las tasas de cotización hasta en 10 puntos, siempre a cargo del empleador, con el objeto de preservar el equilibrio financiero del sistema”. Como se observa, la Ley se refiere a estas reglas de alto riesgo como un “régimen legal”, pero no dice de forma explícita que se trate de un régimen especial o exceptuado de pensiones. Además, aunque la Ley 797 de 2003 introduce reformas a la Ley 100 de 1993, que hace parte del sistema general de pensiones, lo cierto es que esto no basta para establecer si las facultades buscaban configurar un régimen especial, pues el título de la Ley 797 de 2003 no es totalmente unívoco (‘Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales’). 12. El Decreto ley 2090 de 2003 ofrece a su turno una relativa ambigüedad aparente. En efecto, a primera vista, podría pensarse que caracteriza insularmente sus reglas como integrantes de un régimen especial. Así, como lo destaca el actor, el artículo 8º demandado dice en su título que el de pensiones de alto riesgo es un “régimen especial”. No obstante, lo cierto es que esta calificación luego no se repite en el Decreto. Por ejemplo, aunque el título del artículo 8 habla de “régimen especial”, en la redacción de la norma utiliza el adjetivo “especiales” para calificar ya no al régimen sino a las pensiones (se lee “régimen de pensiones especiales”). De hecho, este es el uso más frecuente en el Decreto de los adjetivos “especial” o “especiales”; es decir, como vocablos para calificar las pensiones o las cotizaciones que las originan, y no para caracterizar el régimen al cual pertenecen. Por ejemplo, el Decreto 2090 de 2003 habla de las de alto riesgo como “pensiones especiales de vejez” (art 3), y dice que se originan además en “cotizaciones especiales” (arts 3 y 5). Esta diferencia en el uso de los vocablos “especial” o “especiales” deja entonces a la vista una ambigüedad literal decisiva, pues el Acto Legislativo busca terminar con los regímenes especiales indicados en sus previsiones, y no con la totalidad de reglas especiales de pensión o con las pensiones especiales del régimen general. Por lo demás, el contenido normativo de toda una ley no puede surgir únicamente del título de uno de sus artículos. El título de una disposición orienta la actividad legislativa, como un instrumento para darle orden a la formación de la ley. Si bien puede informar la interpretación, no es un argumento suficiente para imponer el sentido de la totalidad de la ley a la cual pertenece. 13. Como no es del todo claro entonces, a partir de su literalidad formal, si el Decreto contempla un régimen especial de pensiones, o solo unas normas especiales dentro del régimen general, es por tanto necesario profundizar en la interpretación integral de sus previsiones, a la luz de las restantes normas del sistema pensional. Ante todo, debe observarse que el Decreto 2090 de 2003 prevé que solo tienen derecho a la pensión de vejez por actividades de alto riesgo quienes se encuentren “afiliados al Régimen de Prima Media con prestación definida del Sistema General de Pensiones” (art 3). Esta es entonces una primera muestra de que, en su contenido, el propio Decreto demandado se reconoce como un esquema de reglas perteneciente a un régimen general ya existente, y de que no pretende crear un completo régimen distinto a los ya previstos en el sistema general (prima media y ahorro individual). Lo cual, por lo demás, coincide con la regulación que en la Ley 100 de 1993 se les dio a las pensiones de vejez por actividades de alto riesgo. 14. En efecto, en la Ley 100 de 1993 no se regulan directamente las pensiones de vejez por profesiones o actividades de alto riesgo, sino que se confieren facultades extraordinarias al Presidente de la República para que las regule. Los artículos 139, numeral 2, y 140 de la Ley 100 de 1993 habilitaron al Presidente de la República para que estableciera las reglas que habrían de gobernar esta clase de pensiones.[12] Ambas normas formaban parte del Capítulo IV –‘Disposiciones finales del sistema general de pensiones’-, Título IV –‘Disposiciones comunes a los regímenes del sistema general de pensiones’-, del Libro Primero –‘Sistema General de Pensiones’-. En este sistema general de pensiones, como se ha señalado en numerosas ocasiones, hay dos regímenes: el solidario de prima media con prestación definida, y el de ahorro individual con solidaridad (Ley 100 de 1993 art 12). Por lo tanto, debido a su contenido y ubicación, las normas de la Ley 100 de 1993 sobre facultades para regular las pensiones de vejez de alto riesgo, aunque tenían una vocación sectorial (generales las unas, públicas las otras), se insertaban también en el sistema general de pensiones, y no pretendían crear otro régimen distinto a los ya previstos de forma expresa dentro de este sistema en la Ley 100 de 1993. 15. De hecho, si el legislador hubiera en ese contexto querido atribuirles la connotación de un régimen especial o exceptuado, las previsiones habrían estado, mejor, ubicadas en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, donde se enunciaron los regímenes especiales, exceptuados de las prescripciones del nuevo sistema general de pensiones. En efecto, en dicho artículo el legislador contempló diversas excepciones, pues estableció que “[e]l sistema integral de seguridad social contenido en la presente ley no se aplica”, entre otros, a los miembros de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, ni al personal civil de estos organismos y del Ministerio de Defensa, ni a los afiliados al fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio, ni a los servidores públicos de la Empresa Colombiana de Petróleos, ni a los pensionados de la misma, en los términos allí dispuestos. El hecho de que, entonces, la Ley 100 de 1993 hubiera regulado lo atinen...