Sentencia C-646 de 2001

C-646-01 Sentencia C-646/01 Sentencia C-646/01 FISCALIA GENERAL DE LA NACION EN POLITICA CRIMINAL-Competencia en diseño/FISCALIA GENERAL DE LA NACION EN POLITICA CRIMINAL-Presentación de proyectos de ley La competencia del Fiscal General de la Nación en materia de diseño de la política criminal del Estado no es exclusiva, pero sí expresa y suficiente para presentar proyectos de ley al respecto. CONSEJO SUPERIOR DE POLITICA CRIMINAL-Función PROCESO DE PARTICIPACION EN POLITICA CRIMINAL-Diseño CONGRESO DE LA REPUBLICA EN POLITICA CRIMINAL-Debate en elaboración POLITICA CRIMINAL-Concepto El concepto de política criminal comprende la respuesta penal tradicional al fenómeno criminal. LEY PENAL-Sujeción a la Constitución/DERECHO PENAL-Relación entre Constitución y política en materia criminal DERECHO PENAL-Constitucionalización en materia sustantiva y procesal LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN POLITICA CRIMINAL-Espacio para orientación POLITICA CRIMINAL-Concepto amplio Es ésta el conjunto de respuestas que un Estado estima necesario adoptar para hacerle frente a conductas consideradas reprochables o causantes de perjuicio social con el fin de garantizar la protección de los intereses esenciales del Estado y de los derechos de los residentes en el territorio bajo su jurisdicción. Dicho conjunto de respuestas puede ser de la más variada índole. FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Presentación de proyectos de código POLITICA CRIMINAL-Alcance del concepto de diseño/POLITICA CRIMINAL-Articulación en normas sustantivas y procesales El concepto de diseño de una política pública, como la política criminal, comprende su articulación tanto en normas sustanciales como procesales. POLITICA PUBLICA-Concepto POLITICA PUBLICA-Etapas POLITICA PUBLICA-Diseño El diseño de una política es la etapa central y, en ocasiones más técnica, de la toma de decisiones públicas. Diseñar una política es establecer sus elementos constitutivos, definir la relación entre ellos, ordenar prioridades, articular sus componentes de una manera inteligible para sus destinatarios, programar de qué forma, por qué medios, y a qué ritmo se alcanzarán las metas trazadas. Sin duda, el diseño de una política puede ser plasmada en un documento político o en un instrumento jurídico. En el segundo caso, el instrumento puede tener la naturaleza de un acto administrativo o de una ley. Puede concretarse también en normas de rango superior o inferior a los mencionados, pero generalmente se emplean estos dos actos jurídicos. POLITICA PUBLICA-Articulación jurídica/POLITICA PUBLICA-Articulación legislativa/POLITICA PUBLICA-Instrumento jurídico con carencia de sustento/TEST DE RAZONABILIDAD-Racionalidad en toma de decisiones La articulación jurídica de una política debe, racionalmente, ser antecedida de la definición de sus elementos constitutivos, de las metas, y de las prioridades. Sin embargo, ello no significa que la articulación legislativa de una política esté excluida de la etapa de diseño de la política. Por el contrario, es en el ejercicio intelectual de articular jurídicamente una política - cuando ello resulta conveniente -, que se concretan y precisan sus elementos y se estructura de manera más acabada la relación entre ellos. Pero bien puede ocurrir que un instrumento jurídico carezca de sustento en una política pública, y, quizás, eso es lo más frecuente. Ello, aunque indeseable, no torna el instrumento jurídico en inconstitucional, per se. Simplemente, lo hará más vulnerable a futuros juicios donde se analice su razonabilidad en la medida en que la relación entre los medios jurídicos y los fines de política pública será más remota, inasible y, probablemente, inadecuada. Los llamados test de razonabilidad son una manera de requerir del legislador racionalidad en la toma de decisiones, es decir, de asegurar que las normas no sean un capricho del poder sino un medio para alcanzar fines prioritarios de política pública. CODIGO PENAL-Contenido/CODIGO PENAL EN POLITICA CRIMINAL-Etapa de diseño En cuanto al Código Penal, su contenido no es nada diferente que la articulación de las decisiones fundamentales de dicha política. Por lo tanto, forma parte de la etapa de diseño de la política criminal. Sin embargo no agota dicha política. Al ser tan sólo la articulación de la política criminal en un conjunto normativo, no comprende otros aspectos del diseño de la misma. CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia sobre aspectos de conveniencia CODIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL-Contenido/CODIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL EN POLITICA CRIMINAL-Elemento del diseño En cuanto al Código de Procedimiento Penal, su contenido es en esencia una articulación de la manera como el Estado investigará, acusará y juzgará a los presuntos infractores de la ley penal. Por eso aunque regula un aspecto de la ejecución del Código Penal, al fijar las reglas para hacerlo respetar, el procedimiento penal regula las formas y los plazos a los cuales deben sujetarse de manera rigurosa quienes deben ejecutar la política criminal. Por lo tanto, forma parte del diseño de dicha política. El Código de Procedimiento Penal en realidad es un elemento constitutivo del diseño de la política en la medida en que regula las formas y pasos que deben ser seguidos por quienes vayan a implementarla. FISCAL GENERAL DE LA NACION EN POLITICA CRIMINAL-Participación en diseño/FISCAL GENERAL DE LA NACION-Iniciativa legislativa LEY ESTATUTARIA-Criterios para determinación de materias reservadas LEY ESTATUTARIA-Prevalencia de criterios materiales para materias reservadas/LEY ESTATUTARIA-Criterio material determinante en derechos fundamentales De la jurisprudencia de la Corte sobre leyes estatutarias se observa una prelación de los criterios materiales sobre los puramente formales o nominales. Esa misma jurisprudencia también permite observar que cuando se trata de derechos fundamentales y concurren varios criterios materiales, la Corte ha hecho, caso por caso, una ponderación entre ellos y ha considerado determinante la afectación del núcleo esencial. Por eso si una norma no regula integralmente un derecho pero sí afecta su núcleo esencial, debe ser de ley estatutaria. LEY ESTATUTARIA DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Criterio material determinante En cuanto a los asuntos relativos a la administración de justicia tal como lo ha sostenido la Corte, no todo aspecto relacionado con ella está sometido a las exigencias de la Carta sobre leyes estatutarias. Para la Corte el criterio material determinante es que el asunto del que se trate se refiera a los elementos esenciales de la administración de justicia. LEY ESTATUTARIA-Implicaciones de la prevalencia de criterios materiales/LEY ORDINARIA-Trámite respecto a la inclusión de asuntos estatutarios Si los criterios materiales son los que priman, el trámite legislativo a seguir será el que corresponda a cada materia, independientemente de su inclusión dentro de una ley cuyo nombre pareciera exigir otro procedimiento. Lo que la Constitución requiere es que los asuntos señalados en el artículo 152, delimitados según criterios materiales claros, sigan el trámite previsto en el artículo 153, pero no ordena que siempre que algún aspecto de tales asuntos sea regulado dentro de una ley ordinaria, el proyecto como un todo deba seguir el trámite estatutario. De conformidad con los criterios materiales citados, la inclusión de asuntos sometidos a la reserva de ley estatutaria dentro de una ley ordinaria, no obliga a que la totalidad de la ley deba ser tramitada por el mismo procedimiento excepcional. En este caso, sólo aquellos asuntos que afecten el núcleo esencial de derechos fundamentales, bien sea porque restringen o limitan su ejercicio o su garantía, deben ser tramitados como ley estatutaria, pero los demás asuntos no cobijados por este criterio material pueden recibir el trámite de una ley ordinaria CODIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL-Regulación legal CODIGO-Materias ordinarias y estatutarias Es posible que una ley que haya sido denominada “código”, tenga las características de éste y sea tramitada como ley ordinaria, pero contenga simultáneamente materias de ley ordinaria y materias de ley estatutaria, sin que ello implique la inexequibilidad de la totalidad de la ley. Sólo las materias de reserva de ley estatutaria contenidas en una ley ordinaria deben seguir el trámite especial. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo específico contra trámite de ley CODIGO DE PROCEDIMIENTO-Regulación ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Regulación procedimental Referencia: expediente D-3238 Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 599 de 2000 “por la cual se expide el Código Penal” y la Ley 600 de 2000 “por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal.” Actor: Luis Eduardo Montoya Medina Temas: Política criminal Políticas públicas – diseño Iniciativa legislativa del Fiscal General Códigos de procedimiento y leyes estatutarias prevalencia de criterios materiales Magistrado ponente: Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA Bogotá, D.C., junio veinte (20) de dos mil uno ( 2001) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Luis Eduardo Montoya Medina demandó, en su integridad, la Ley 599 de 2000 “por la cual se expide el Código Penal” y la Ley 600 de 2000 “por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal.” Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. NORMA DEMANDADA El actor impugnó la totalidad de las Leyes 599 y 600 de 2000 por vicios de procedimiento. En razón de la extensión de los textos acusados, la Sala no los transcribe sino que anexa copia oficial de los mismos. III. LA DEMANDA El demandante considera que las leyes demandadas vulneran los artículos 152, 153, 154, 156, 251-3 y 257-4 de la Constitución Política. En primer lugar, expresa que de conformidad con el artículo 154 de la Carta, las leyes pueden tener origen en cualquiera de las cámaras legislativas por iniciativa de sus miembros, del Gobierno Nacional, de las entidades mencionadas en el artículo 156 y por la denominada iniciativa popular, en los casos regulados por la Constitución. Respecto a las entidades señaladas por el artículo 156 superior, precisa que dentro de éstas no figura el Fiscal General de la Nación y, por lo tanto, no se puede sostener que dicho funcionario tenga la facultad de presentar proyectos de ley en cualquier materia relacionada con sus funciones. Asegura que los proyectos radicados el día 4 de agosto de 1998, con los números 40 y 42, que se convirtieron en la Ley 599 de 2000 “por la cual se expide el Código Penal” y la Ley 600 de 2000 “por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal”, respectivamente, fueron presentados por el Fiscal General de la Nación. En consecuencia, en su concepto, las leyes demandadas adolecen de un vicio insubsanable puesto que el jefe de la Fiscalía General de la Nación no se encontraba facultado para presentar los referidos proyectos de ley, de conformidad con los artículos 154 y 156 de la Carta Política. Sostiene que si bien el numeral 3 del artículo 251 de la Constitución señala entre las funciones especiales del Fiscal General de la Nación la de “participar en el diseño de la política del Estado en materia criminal y presentar proyectos de ley al respecto”, por ello no puede considerarse que tuviera la atribución de presentar estos proyectos de ley, pues la política criminal se refiere a “normas generales de objetivos a corto, mediano y largo plazo, de detección, prevención, superación y erradicación de las causas sociológicas, culturales, económicas y políticas” de las conductas que se consideran antijurídicas y no solamente a la sanción de los infractores de tales conductas como es la materia de un código penal. Además, considera que la tarea del Fiscal General de la Nación es de “colaboración en la formulación de una política estatal, materia que por su generalidad escapa a los límites de una obra sustantiva o procesal penal, así la proponga ante el Congreso.” Así mismo, afirma que, de acuerdo con el artículo 257-4 de la Constitución es al Consejo Superior de la Judicatura y no al Fiscal General de la Nación al que le corresponde “proponer proyectos de ley relativos a la administración de justicia y a los códigos sustantivos y procedimentales” y, por lo tanto, considera que al presentar los proyectos de ley cuestionados el Fiscal General de la Nación se está arrogando una atribución constitucional que se encuentra en cabeza de otra entidad, como lo es el Consejo Superior de la Judicatura, lo cual no se subsana por la circunstancia de que los congresistas, el gobierno u otros entes con iniciativa legislativa hubieren participado en su trámite. Por otra parte, y solo en relación con la iniciativa legislativa N° 42 que se convirtió en la Ley 600 de 2000 “por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal”, señala el actor que éste debió haberse tramitado de acuerdo con las exigencias previstas por los artículos 152 y 153 de la Carta Política para las leyes estatutarias. A su juicio, el Código de Procedimiento Penal ha debido tramitarse como ley estatutaria pues regula aspectos relacionados con la administración de justicia, así como con los derechos y deberes fundamentales de las personas. Indica que la noción de administración de justicia “no se limita a los aspectos mecánicos de la noción administrativa del término” y “los códigos de procedimiento en las diferentes materias de la gestión jurídico - procesal atañen a la función pública jurisdiccional, por lo que no pueden, dentro de la lectura del literal b) del artículo 152 de la Constitución Política, expedirse y mutarse omitiendo expresa y deliberadamente el efecto esencial establecido por el constituyente.” Así mismo, considera que “la temática de la Ley 600 de 2000 se refiere a derechos fundamentales, como el debido proceso, juez natural, principio de legalidad punitiva, libertad personal, defensa, presunción de inocencia y cosa juzgada y otros”, por lo cual, de conformidad con el literal a) del artículo 152 superior, era igualmente necesario que fuera una ley estatutaria. IV. INTERVENCIONES 1. Intervención de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia El Decano de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia, intervino en el proceso para coadyuvar algunas de las pretensiones de la demanda y para apartarse de otras. Afirma que, como lo indica el demandante, las Leyes 599 y 600 de 2000 debieron haberse tramitado como leyes estatutarias pues “los códigos están llamados dentro del orden jurídico, a cumplir funciones protectoras y promocionales de una manera estable, duradera de tal manera que no siembre incertidumbre su fugacidad, ni su proliferación por la inestabilidad misma del sistema normativo.” Agrega que “si el orden jurídico en materia de derechos fundamentales y de su protección penal, como de la administración de justicia que los haga operante, está al vaivén del legislador veleidoso, susceptible a lo coyuntural, no se espera de él que genere ninguna clase de seguridad jurídica para los asociados que verán en el sistema, más una trampa que un sistema fiable de protección jurídica.” Sin embargo, el interviniente no comparte los argumentos del actor respecto a que el Fiscal General de la Nación no tenía la atribución constitucional de presentar los proyectos de ley de Código Penal y Código de Procedimiento Penal por cuanto, en su criterio, el art. 251 de la Carta sí le otorga tal facultad. Sobre este punto, explica que dicho precepto constitucional impone al Fiscal General de la Nación la función de participar en el diseño de la política criminal del Estado y presentar proyectos de ley al respecto. Precisa que si bien se ha considerado que la política criminal se encarga del “estudio del delito con un carácter preventivo propio de una ciencia encargada de luchar contra el crimen”, modernamente se entiende que la política criminal es parte del sistema del derecho penal. Ello debido a que “la vinculación jurídica y la finalidad político criminal, deben reducirse a una unidad (...), de tal manera que, como lo pregona Roxin, “los problemas político criminales forman parte del contenido propio de la teoría general del delito”; de esta manera, la estructura del delito (acción, tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad) deben sistematizarse, desarrollarse y contemplarse desde un principio bajo el prisma de su función político criminal”. Para el interviniente, (...) “(e)l problema mismo que entraña la reforma penal se plantea ahora desde las directrices de la política criminal por lo que existe un planteamiento nuevo: primero la política criminal y, luego, la reforma del derecho penal.” 2. Intervención de la Defensoría del Pueblo El Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo, a través de oficio del DRA No. 613 de noviembre de 2000, intervino para defender la constitucionalidad de las leyes impugnadas. En primer lugar, considera que la política penal hace parte de la criminal, pues ésta última “debe contener unos principios de prevención y otros de sanción, (…) que hacen referencia a las normas sancionadoras de las conductas reprochadas, como lo son los códigos penales y sus procedimientos.” En este sentido, indica que el Fiscal General de la Nación como actor del sistema, se encuentra facultado constitucionalmente para presentar los cuestionados proyectos de ley, de conformidad con el artículo 251-3 de la Carta que le otorga la función de participar en el diseño de la política criminal (art. 251-3). Agrega que la atribución de presentar proyectos de ley otorgada constitucionalmente al Fiscal General de la Nación, es reiterada por la Ley 5 de 1992, en su artículo 140. Adicionalmente, en relación con la política criminal del Estado indica lo siguiente: “La formulación de la política criminal dentro del Estado es asunto que implica al señor Presidente de la República (art. 189-4), pero con la colaboración armónica de las demás ramas y órganos del poder público, donde interviene el Legislador, bajo el supuesto de hacer las leyes. En ese orden de ideas, aparece evidente que la presentación de los proyectos de códigos penales, sustantivo y adjetivo, por el Fiscal General de la Nación como conocedor de la problemática y cercano a su manejo, no es contrario a la Constitución, ya que la labor de formulación de la política criminal, en la que necesariamente debe tener injerencia el Presidente de la República, se prevé en la Carta que sea asesorada, planeada y desarrollada concurrentemente por distintos estamentos. De esta forma, precisamente se pueden poner en práctica con eficiencia y celeridad las políticas criminales decididas por el Estado Social de Derecho, con participación del Fiscal, del Congreso y de la rama ejecutiva.” En segundo término, en lo concerniente a la violación de los artículos 152 y 153 de la Carta Política, estima que aunque el artículo 152 en sus ordinales a) y b) establece que es de reserva de ley estatutaria la regulación de “la administración de justicia” y de “los derechos y deberes fundamentales de las personas”, la jurisprudencia constitucional ha precisado que no toda norma que regula estas materias demanda trámite estatutario. Indica que de acuerdo con lo sostenido por la jurisprudencia constitucional, la reglamentación de la administración de justicia es de reserva de ley estatutaria “si refiere a los elementos estructurales esenciales de la función pública de justicia, así como a los órganos encargados de ejercerla y sus competencias generales”. Así mismo, asevera que solo requieren trámite estatutario los temas referentes a los derechos y deberes fundamentales que toquen los “contenidos más cercanos al núcleo esencial del derecho”. De esta forma, concluye que la expedición del Código de Procedimiento Penal no tiene reserva de ley estatutaria. No obstante, aclara que “eventualmente el estatuto puede contener reglamentación que sí implique el núcleo central de un derecho fundamental y, por consiguiente, estos aspectos, más no todo el código, demandarían el trámite propio de ley estatutaria.” 3. Intervención de la Fiscalía General de la Nación La jefe de la Oficina Jurídica de la Fiscalía General de la Nación, por medio de escrito fechado 28 de noviembre de 2000, solicitó a la Corte desestimar los cargos de la demanda. Respecto a la facultad del Fiscal General de la Nación para presentar los cuestionados proyectos de ley, afirma que si bien es cierto que el artículo 156 de la Carta Política presenta una lista de entidades que tienen iniciativa legislativa, “dicho listado no es exhaustivo”, pues la misma Constitución en otros artículos atribuye iniciativa legislativa a funcionarios diferentes de los señalados por el artículo 156, como son el Defensor del Pueblo y el Fiscal General de la Nación (C.P., artículos 282 y 251). Así mismo, asegura que la facultad que, de conformidad con el artículo 257-4 C.P., tiene el Consejo Superior de la Judicatura para presentar proyectos de reforma referentes a la administración de justicia y a los códigos sustantivos y procedimentales, no puede entenderse como una atribución exclusiva de ese organismo, puesto que “el gobierno o cualquier otra entidad puede hacerlo, en este último caso siempre que se encuentre dentro del ámbito de sus funciones.” Señala que según el artículo 251 C.P., el Fiscal General de la Nación tiene la potestad de proponer proyectos de ley relativos a la política criminal del Estado y, por ende, sí estaba facultado para presentar los proyectos de ley de Código Penal y Código de Procedimiento Penal. Sobre este aspecto, explica que: “La Política Criminal posee diversos contenidos, pues lo que se busca es solucionar la cuestión criminal de diferentes formas, todas ellas dentro del marco propio de un Estado Social de Derecho. Una de tales formas es la expedición de los Códigos Penal, de Procedimiento Penal y Penitenciario y Carcelario, aspectos centrales, sin duda alguna, de toda política que se ocupe de la cuestión criminal. Tiene razón el demandante cuando afirma que la expedición de estas normas, es decir la política penal, no agota el contenido de una política criminal. Pero incurre en contradicción al sostener que el Fiscal General de la Nación tienen la facultad de intervenir en la formulación de la política criminal a través de su iniciativa legislativa, y pretender que carece de esa facultad para la formulación de la política penal, que es sólo un aspecto de la política criminal. En consecuencia, el Constituyente al otorgarle al Fiscal General de la Nación la facultad para intervenir en la formulación de la política criminal a través de su iniciativa legislativa, estaba pensando precisamente en la intervención en la política penal, pues es la materia que, más que cualquier otra, tiene que ver con las funciones de la Fiscalía General de la Nación y del propio Fiscal General” Finalmente, considera que el no haber tramitado como leyes estatutarias los proyectos de ley que se convirtieron en las Leyes 599 y 600 de 2000, no constituye una razón para declarar su inconstitucionalidad por cuanto si bien las referidas leyes regulan aspectos atinentes a la administración de justicia y los derechos fundamentales de las personas, no reglamentan aspectos centrales de estas materias y, por lo tanto, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, por tratarse de códigos pueden ser tramitados como ley ordinaria. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Procurador General de la Nación, en oficio No. DP-1198 de fecha 28 de noviembre de 2000, manifiesta que de conformidad con lo establecido por los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991, se encuentra impedido para rendir concepto sobre la demanda de inconstitucionalidad contra las leyes 599 y 600 de 2000, toda vez que en su condición de tal manifestó ante el Congreso de la República su inconformidad con los proyectos que dieron origen a los Códigos Penal y de Procedimiento Penal ahora cuestionados, tanto por razones de conveniencia, como de constitucionalidad, motivos que además fueron reproducidos y analizados con mayor profundidad en un documento publicado por la Procuraduría General de la Nación y enviado a cada uno de los congresistas, así como a algunos miembros del Poder Judicial y de la academia. La Sala Plena de la Corte Constitucional mediante auto del 12 de diciembre de 2000 aceptó el impedimento y dio traslado al Viceprocurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, el cual mediante oficio del 22 de febrero de 2001, solicitó que se declarara la exequibilidad de las normas demandadas con los siguientes argumentos. Para el representante de la Procuraduría “la iniciativa del Fiscal General de la Nación para presentar proyectos de ley que contengan los regímenes penal y procedimental se desprende de lo normado en el artículo 251, numeral 3 de la Constitución”, como quiera que la regulación de los regímenes penal y de procedimiento penal hacen parte de la política criminal. Señala que aun cuando en un principio “se negaba toda posibilidad de considerar que la regulación de los estatutos penal y procedimental fueran un aspecto que pudiera hacer parte de los contenidos de la política criminal de un Estado, por cuanto se consideraba que ésta era ajena al derecho penal mismo”, esa concepción ha evolucionado hasta incluirlos como medidas estatales “para la prevención y represión del delito”. Para el Viceprocurador “existe una integración lógica entre la política criminal y la dogmática jurídico penal que se manifiesta en la construcción de una teoría sistemática del delito”. La política criminal estructura nociones que con posterioridad se cristalizan en normas penales a partir de fórmulas constitucionales que son expresión de los principios del Estado Social de Derecho. La política criminal, afirma además, “asume la función garantista de delimitación de la intervención punitiva estatal”. En opinión de la Vista Fiscal, “no puede concebirse la política criminal de un Estado que no comporte los aspectos atinentes a la regulación y sanción de las conductas criminales, así como las formas propias de cada juicio, como expresión del ius puniendi del que es titular”. Por tanto, afirma que no es irracional que la adopción de normas procedimentales haga parte de la política criminal, pues si bien el texto constitucional es el marco del Estado en donde se consagran “unas garantías mínimas que en ellos han de observarse, a partir de él se debe desarrollar la formulación de la política estatal de prevención y represión del delito”. En la formulación de una política criminal - cuyos fundamentos, límites y directrices esenciales se encuentran en la Constitución Política -, “se articulan los diferentes órganos del poder público a través de los cuales se manifiesta el ius puniendi del Estado, de tal forma que la actividad de cada uno de ellos sea coherente con las directrices generales de la política adoptada”, incluida la Fiscalía General de la Nación, conforme al artículo 251, numeral 3 de la Carta. Dicha potestad no es exclusiva ni excluyente de órganos como el Consejo Superior de la Judicatura. Para el representante del Ministerio Público, “no se puede ignorar que el ejercicio de ius puniendi del Estado hace parte de la política criminal, y ésta es la expresión más común de ella, que se manifiesta en el establecimiento positivo de las conductas penalmente reprochables a través de lo que hemos de llamar Código Penal y de los mecanismos procedimentales para investigar los comportamientos ilícitos e imponer las correspondientes sanciones -Código de Procedimiento -, por lo que resulta absolutamente admisible a la luz de la Carta Política que el Fiscal General de la Nación presente proyectos de ley que regulen tales aspectos”. No obstante, la política criminal no se agota con la criminalización o descriminalización de comportamientos, sino que abarca tanto el ámbito del derecho procesal, “el cual a través de medidas como la detención preventiva o la restricción de otros derechos, sirve como elemento disuasor del fenómeno criminal”, así como del tratamiento penitenciario y de la existencia de regímenes diferenciados de tratamiento procesal según la gravedad de las conductas (contravenciones y delitos de mayor gravedad). En cuanto al trámite legislativo que deben seguir los códigos penal y de procedimiento penal, afirma el representante del Ministerio Público que aún cuando “de conformidad con el artículo 152 de la Carta Política, las materias allí señaladas, dentro de las cuales está la administración de justicia y los derechos fundamentales, deben regularse mediante leyes estatutarias, cuya expedición debe seguirse por las reglas que específicamente ha dispuesto el artículo 153 ibídem, conviene precisar que el establecimiento de tipos penales, de reglas procedimentales y de competencias, no son aspectos comprendidos dentro del concepto de “administración de justicia”, al que alude el artículo 152 de la Constitución Política, pues de ser así, todos los códigos deberían expedirse mediante el trámite riguroso y especialísimo de una ley estatutaria”. Aunque a través de las leyes 599 y 600 de 2000 se establecen restricciones a derechos fundamentales como la libertad y otros derechos fundamentales y la materia procedimental - cuyo trámite debe ajustarse en todo a los postulados del debido proceso - guarda relación con la administración de justicia, su expedición no requiere de una ley estatutaria, pues este trámite especial y excepcional sólo es necesario cuando el legislador pretende la reglamentación integral y específica de ellos. De no ser esto así, se haría nugatoria la facultad atribuida al Congreso de la República consagrada en el artículo 150, numeral 2 de la Constitución. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política. 2. Los problemas jurídicos planteados Dos son los problemas derivados de la demanda de inconstitucionalidad de las leyes 599 y 600 de 2000. Estos pueden resumirse así: 1. En primer lugar, ¿Es competente el Fiscal General de la Nación para presentar proyectos de código en materia penal y de procedimiento penal con base en la facultad prevista en el artículo 251, numeral 3, de la Constitución Nacional que autoriza su participación en el diseño de la política criminal del Estado? Este problema, a su vez, supone resolver tres cuestiones: a. ¿La participación del Fiscal General de la Nación en el diseño de la política criminal es una competencia que puede ejercer sin la intervención de otros órganos del Estado, o el concepto de participación implica concurrir con otros órganos en el ejercicio de su competencia en esa materia? b. ¿A la luz de la Constitución de 1991, incluye el concepto de política criminal a los códigos penal y de procedimiento penal? c. ¿La noción de diseño de una política pública comprende su formulación en un conjunto de normas, como los códigos demandados? 2. En segundo lugar, ¿El trámite legislativo exigido por la Carta para la expedición del Código de Procedimiento Penal es el de una ley estatutaria? Antes de responder estas preguntas, es necesario hacer unas breves consideraciones generales sobre la relación entre el Fiscal General de la Nación, principal ejecutor de la política criminal, y el diseño de dicha política. Para ello, se mirará cuál es la ubicación institucional de la Fiscalía General dentro del sistema de órganos establecido por la Constitución. Luego, serán abordadas las cuestiones señaladas, empezando por examinar, si la competencia del Fiscal General para presentar proyectos de ley respecto de la política criminal depende de la concurrencia de otros partícipes en el diseño de dicha política, para luego estudiar si los códigos demandados son parte de la política criminal o si éste concepto se refiere exclusivamente a la etapa previa a la redacción y adopción de tales códigos, para finalmente analizar si la noción de diseño de una política pública comprende tan sólo su concepción política pero no su articulación jurídica en un conjunto de normas, como lo son los códigos demandados. Por último, se considerará el cargo según el cual el Código de Procedimiento Penal, al regular derechos fundamentales, debe ser tramitado como una ley estatutaria. 3. La ubicación institucional del Fiscal General de la Nación y su relación con la política criminal Por voluntad del constituyente, en 1991 se introdujo la institución de la Fiscalía General de la Nación como el organismo judicial encargado de la investigación criminal y de la acusación de los presuntos autores de hechos punibles ante los jueces competentes, con la única excepción de los casos que corresponden a la Justicia Penal Militar, la Corte Suprema de Justicia o la Cámara de Representantes, en las situaciones previstas en los artículos 221, 235-3 y 178-3, de la Constitución Política.[1] Como funcionarios judiciales, el Fiscal General de la Nación y los demás fiscales están autorizados por la Carta para administrar justicia. Dadas estas funciones especialísimas de la Fiscalía, la Asamblea Constituyente consideró conveniente que ésta participara en el diseño de la política estatal del Estado en materia criminal[2]. El monopolio de la investigación criminal ordinaria confiado a la Fiscalía General de la Nación le otorga una perspectiva única y cualificada que resulta valiosa para el diseño de la política estatal en esta materia. La Fiscalía como principal ejecutor de las normas penales y de procedimiento penal tiene acceso a información privilegiada sobre las dificultades y posibilidades de aplicación de ciertas instituciones penales, tiene una visión de conjunto sobre el fenómeno criminal y está en contacto directo con la realidad del crimen, es interlocutor permanente de la policía judicial, los jueces y otros operadores de la justicia penal, experimenta cotidianamente las bondades y deficiencias de la normatividad vigente y puede identificar prioridades inatendidas y necesidades desapercibidas del sistema penal. 4. La competencia del Fiscal General de la Nación en materia de diseño de la política criminal del Estado no es exclusiva, pero sí expresa y suficiente para presentar proyectos de ley al respecto. Las reformas al sistema judicial introducidas por la Carta de 1991 tuvieron el propósito de reconocer en las máximas autoridades judiciales, particularmente en el Fiscal General de la Nación y en el Consejo Superior de la Judicatura, nuevos sujetos de decisión sobre la política criminal, descentralizando así la definición de esta política. La Constitución en su artículo 251, numeral 3, le otorgó al Fiscal una competencia expresa y propia, que le permite participar en el diseño de la política del Estado en materia criminal. Esta competencia, no obstante, no fue otorgada de manera exclusiva al Fiscal General de la Nación, pues también por disposición constitucional otros órganos pueden concurrir al diseño de ella como quiera que la Constitución los faculta para presentar proyectos de ley sobre materias de su competencia, la cual puede guardar relación con algún aspecto de la política criminal. Ello ocurre con el Consejo Superior de la Judicatura, por la facultad que tiene para proponer proyectos de ley relativos a la administración de justicia y a los códigos sustantivos y procedimentales (artículo 257, numeral 4, CP); con el Congreso de la República, debido a su competencia para expedir códigos en todos los ramos de la legislación, incluida la penal (artículo 150, numeral 2, CP); con el Gobierno Nacional, al concurrir al proceso de formación de las leyes (artículos 189, numeral 4 y 200, numeral 1); con la Corte Suprema de Justicia, por tener iniciativa legislativa en materias de su competencia (artículo 156); con el Procurador General de la Nación, al poder presentar proyectos de ley sobre materias relativas a su competencia (artículo 278, numeral 3); con el Defensor del Pueblo, por tener iniciativa legislativa en cuestiones relativas a su competencia, no sólo para la protección de los derechos fundamentales como el debido proceso y el habeas corpus, sino también para la organización y dirección de la defensoría pública (artículo 282, numerales 1, 3, 4 y 6); e incluso con los ciudadanos, como quiera que éstos pueden presentar proyectos de ley en ejercicio de la iniciativa legislativa popular reconocida en la Carta (artículos 40, numeral 5 y 103). Afirma el accionante que la “formulación” de la política criminal del Estado es del resorte exclusivo del Ejecutivo. Las normas anteriores muestran que ello no es así. El Ejecutivo, al igual que las otras ramas del poder público, participa en este proceso. Si bien el manejo del orden público es uno de los aspectos que pueden ser tenidos en cuenta en el diseño de la política criminal del Estado, y seguramente en el contexto colombiano es uno de los más relevantes, existen otros factores que deben hacer parte de ella para que ésta no esté predeterminada únicamente por el orden público y responda también a otros valores y principios protegidos por la Constitución. Por ello, y por las consideraciones que luego se harán relativas a la noción de política criminal del Estado y diseño de la misma, no se reitera la tesis según la cual la formulación de la política criminal es de competencia exclusiva del Presidente de la República[3]. La definición de los elementos de política criminal, su orientación e instrumentos son el resultado de un proceso colectivo como quiera que se trata de una política estatal y participativo tal como surge del texto del artículo 251, numeral 3. Así, en el marco constitucional, el Fiscal General de la Nación, el Consejo Superior de la Judicatura, el Procurador General de la Nación, la Corte Suprema de Justicia (art. 156), el Defensor del Pueblo (art.282) y también los ciudadanos (art. 40), pueden concurrir con el Congreso y con el Gobierno (art. 154) al impulso de políticas legislativas, inclusive en el ámbito criminal. En concordancia con lo anterior, el gobierno nacional creó, como órgano asesor del Presidente de la República para la formulación de la política estatal en esta materia, el Consejo Superior de Política Criminal (Decretos 2062 de 1995 y 2348 de 1998)[4]. En este órgano concurren todas las autoridades de las diversas ramas del poder público que cumplen alguna función en materia criminal[5] y pueden ser invitados otros funcionarios o ciudadanos cuyo conocimiento o experticio sea apropiado para ilustrar algún aspecto de la política criminal. Este espacio de coordinación institucional, de participación y discusión de la política estatal en materia criminal no es el único, pues por la naturaleza de algunos de los instrumentos necesarios para la ejecución de esa política, el espacio natural de definición de las políticas estatales es el Congreso de la República, donde se debaten los proyectos de ley a través de las cuales algunos aspectos de la política criminal se articulan en normas de carácter general. Y es precisamente en el Congreso donde se garantiza el proceso participativo de que habla la Constitución para la adopción de una política estatal en materia criminal. La naturaleza del debate legislativo permite que todos los órganos estatales con competencia en la materia tengan la oportunidad de controvertir los instrumentos propuestos para el desarrollo y la ejecución de esa política, sin que sea necesario que todos y cada uno de ellos hayan efectivamente empleado este espacio de representación popular. Esta Corte ha reconocido la importancia del debate legislativo en la elaboración de la política criminal del Estado, “La finalidad de esta representación popular en la elaboración de las leyes penales deriva no sólo del respeto de la separación de poderes, y de los controles que ésta supone para la protección de la libertad individual, sino que también debe permitir un proceso público de debate y aprendizaje en la concepción y ejecución de las políticas criminales, es decir una elaboración más democrática de la ley penal. Esta discusión pública debe permitir que la respuesta penal no sea un recurso contingente que el poder político utiliza a discreción, sin debate, para hacer frente a las dificultades del momento. La respuesta penal debe ser proporcional a la conducta objeto de la sanción, debe ser idónea, operar únicamente cuando no hay otras alternativas, y no debe ser criminógena, es decir, causar más problemas de los que resuelve. Esto sólo es posible si la definición de las políticas criminales se hace a través de una amplia discusión democrática, y no mediante una inflación de normas penales promulgadas apresuradamente.”[6] En el caso de los Códigos Penal y de Procedimiento Penal, presentados por el Fiscal General de la Nación ante el Congreso[7], en la exposición de motivos se describe el proceso de participación que antecedió su diseño. Según el Fiscal, se “convocó a las autoridades más importantes del ámbito judicial para que presentaran sus propuestas. De esta manera, se conformó un grupo de trabajo integrado por miembros de la Fiscalía, encargado de redactar los proyectos a presentar. Se instalaron mesas de trabajo encargadas de recibir, analizar y sistematizar las propuestas provenientes de instituciones como el Colegio de Jueces y Fiscales, el Colegio de Abogados, las corporaciones judiciales, los gremios y asociaciones, como también la participación de internos de establecimientos carcelarios, entre otros. Además se consultaron expertos en varias materias afines con las normas a redactar, para finalmente elaborar los tres proyectos que se ponen a consideración del Congreso de la República.”[8] Posteriormente durante el estudio de los dos proyectos de Código presentados por el Fiscal General, los demás órganos estatales con competencia en la materia tuvieron la posibilidad de participar en los debates y quienes efectivamente lo hicieron, presentaron observaciones a los proyectos de Código que fueron consideradas por el Legislador[9]. El resultado de ese debate dio lugar a las leyes 599 y 600 de 2000 que hoy se revisan. Con lo anterior quedaría resuelto el primer problema de competencia planteado por el actor: el Fiscal General de la Nación tiene competencia expresa y suficiente, aunque no exclusiva, para proponer proyectos de ley que contribuyan al diseño de la política criminal. Esa es una de las formas en que puede "participar en el diseño" de la misma y de promover, a su turno, la participación de otros órganos estatales y organizaciones de la sociedad civil en su elaboración por el Congreso de la República. Queda por analizar si es posible afirmar que el diseño de la política criminal del Estado comprende la presentación de proyectos de código que reforman el régimen penal tanto en sus aspectos sustanciales como en los procedimentales? O en otras palabras, ¿si las normas sustanciales y procesales penales son parte de la política criminal? Para responder esta pregunta es necesario considerar dos aspectos: uno formal y otro material. El aspecto formal de la pregunta no plantea mayor problema. En efecto la facultad del Fiscal General de “presentar proyectos de ley” respecto de la política criminal no precisa el tipo de proyecto ni distingue entre las diferentes clases de leyes. Así, cobija tanto leyes ordinarias, reformas a códigos y leyes estatutarias. En cambio, el aspecto material de este interrogante requiere un estudio del significado del término “política criminal” y de la noción de "diseño" de una política pública, asuntos que procede a resolver la Corte. 5. El concepto de política criminal comprende la respuesta penal tradicional al fenómeno criminal. No obstante la inclusión del término “política del Estado en materia criminal” en el artículo 241 de la Carta, no existe una definición unívoca y convencional de esta expresión. Tampoco existe una definición legal del término. Los instrumentos legales que desarrollan algún aspecto de la política emplean la locución “política criminal”, pero no le otorgan un contenido y alcance específicos[10]. Por eso, es necesario acudir a la doctrina, a los debates en la Asamblea Constituyente y a la propia jurisprudencia para identificar sus elementos y su ámbito. El debate doctrinario entorno al contenido, los límites y los instrumentos de la política criminal del Estado ha pasado por diversas etapas, que no es del caso recoger integralmente por no ser una sentencia un ensayo académico, pero cuyos puntos centrales son relevantes para definir el concepto de política criminal. Desde el origen de la expresión “política criminal” en la Alemania de finales del siglo XVIII y principios del siglo XIX[11], hasta la actualidad, los intentos de definición por parte de la doctrina nacional y extranjera han sido numerosos y variados. No resulta fácil identificar cuál es la fuente doctrinaria autorizada para su definición. Sin embargo, y sólo como ilustración de los puntos relevantes de debate en esta materia, se pueden identificar dos perspectivas. En una corriente se encuentran los autores que limitan la concepción de la política criminal a los aspectos analíticos de las causas de la criminalidad, a la forma como deben ser sancionados los delitos y a los intereses que deben ser protegidos, sin incluir como parte de ella los instrumentos a través de los cuales se concreta dicha política[12]. En otra corriente, están los autores que incluyen como parte de la política criminal no sólo los aspectos analíticos y de decisión política, sino también los medios jurídicos a través de los cuales se ponen en práctica las orientaciones fundamentales, lo cual comprende los instrumentos penales, procesales y penitenciarios[13]. Esto no significa que desde sus orígenes germanos se hubiera dejado de incluir dentro del concepto de "política criminal" la respuesta estatal por medio de leyes, como queda claro de las definiciones adelantadas por los doctrinantes a quienes se atribuye haber acuñado este término[14]. Las intervenciones de los delegatarios en la Asamblea Constituyente reflejan intuitivamente la concepción más amplia de política criminal. Esta no se limita a la respuesta jurídica del Estado ante el fenómeno criminal, pero no la excluye. Durante los debates en la Asamblea Constituyente se introdujo esta expresión, aun cuando no fue objeto de amplia discusión. En la sesión del 14 de mayo de 1991, el constituyente Carlos Daniel Abello Roca, de la Comisión Cuarta en la cual se discutía el tema de las funciones del Fiscalía General de la Nación[15], propuso que se incluyera dentro de éstas la de “concurrir en el diseño de la política criminal del Estado”. El proponente sostuvo que si bien era al gobierno a quien le correspondía la definición de la política criminal del Estado, la Fiscalía debía participar en dicha tarea, en razón de las funciones que cumplía. Según el delegatario, la política criminal abarcaba “la prevención de los delitos, (…) la tipificación de los delitos que corresponde al legislador, la cuantificación de las penas, de las sanciones, etc.” Para el proponente como “de todas maneras un gran organismo como la Fiscalía (...) va a estar o va a tener como competencia la dirección de las investigaciones y la potestad de acusar a los autores ante los jueces para su juzgamiento, debería en alguna forma intervenir conjuntamente con el poder ejecutivo y con las demás ramas del poder público en el diseño de una política criminal total.” El 15 de mayo, la Comisión Cuarta retomó el tema de las funciones del Fiscal General de la Nación y en el correspondiente debate la constituyente María Teresa Garcés señaló su desacuerdo con que se otorgara dicha facultad al Fiscal General de la Nación, pues a su juicio “si el Consejo Superior de la Judicatura va a tener la visión global de toda la justicia, ya se le dio esa atribución y tampoco se le puede dar a tantos funcionarios la iniciativa legislativa (…) no tiene mucho sentido que el Fiscal tenga esa iniciativa porque él debe actuar de conformidad con la ley.” Sin embargo, la mayoría de los miembros de la Comisión Cuarta argumentaron en favor de la iniciativa, ya que el Fiscal era “un funcionario especialísimo” que debía tener iniciativa en los asuntos de su competencia.[16] Durante los debates en Plenaria, el contenido de la propuesta no fue objeto de discusión y finalmente, el día 11 de junio de 1991, el texto fue adoptado como parte de las funciones especiales de la Fiscalía General de la Nación.[17] Por su parte, esta Corte en diversos pronunciamientos se ha referido a algunos aspectos de la política criminal. Aún cuando no ha establecido una definición concreta ni determinante de la inexequibilidad o exequibilidad de las normas controladas en cada proceso, para esta Corporación, la política criminal comprende una amplia gama de decisiones públicas. Con el fin de delimitar los alcances del concepto constitucional de política criminal es necesario enunciar el tipo de medidas que en diversas providencias, la Corte ha ubicado dentro del ámbito de la política criminal[18] las decisiones con las cuales se: - Definen los bienes jurídicos que se deben proteger a través del orden jurídico penal, mediante “la tipificación de las principales hipótesis de comportamiento, que ameritan reproche y sanción punitiva sobre las principales libertades del sujeto que incurre en ellas”.[19] - Determinan los instrumentos a través de los cuáles se protegerán los bienes jurídicos “La selección de los bienes jurídicos merecedores de protección, el señalamiento de las conductas capaces de afectarlos, la distinción entre delitos y contravenciones, así como las consecuentes diferencias de regímenes sancionatorios y de procedimientos obedecen a la política criminal del Estado en cuya concepción y diseño se reconoce al legislador, en lo no regulado directamente por el Constituyente, un margen de acción que se inscribe dentro de la llamada libertad de configuración.”[20] - Señalan “las competencias de los jueces y los procedimientos aplicables, en materia de persecución de los delitos”. Esta es una atribución del legislador que debe ejercerse dentro del marco de la Constitución. [21] - Establece “el aumento punitivo (...) coherente con la gravedad de la conducta delictiva, en función del interés tutelado”.[22] - Determina “el tratamiento de la delincuencia política”[23], distinguiéndola de la delincuencia común y otorgándole un tratamiento privilegiado. - Fijan criterios para descongestionar los despachos judiciales y lograr mayor eficacia y eficiencia en la administración de justicia.[24] - Determinan “penas clasificándolas en principales y accesorias”[25]. “El legislador establece los tipos penales, señala, en abstracto, conductas que, dentro de la política criminal del Estado y previa evaluación en torno a las necesidades de justicia imperantes en el seno de la sociedad, merecen castigo según el criterio de aquel”.[26] - Gradúa la intensidad de la respuesta estatal frente a las conductas que afectan un determinado bien jurídico cuya protección se ha considerado necesaria. “La política criminal del Estado puede variar, bien en el sentido de disminuir las penas o de suprimir delitos, ya en el de hacerlas más severas, o en el de consagrar figuras delictivas nuevas, según las variaciones que se van presentando en el seno de la sociedad, tanto en lo relativo a las conductas que la ofenden, como en lo referente a la magnitud del perjuicio que causan, no menos que en la evolución de los principios y valores imperantes dentro del conglomerado.”[27] - Establecen criterios sobre protección a intervinientes en el proceso penal. “El objeto primordial de las disposiciones sobre protección a intervinientes en el proceso penal (Título II de la Segunda Parte) no es otro que el de asegurar una administración de justicia eficiente, mediante el señalamiento de pautas y normas de política criminal que permitan adelantar los procesos penales, descubrir y sancionar a los delincuentes, sin sacrificar a los jueces, testigos e intervinientes en aquellos, ni a las víctimas de los delitos, pues tales objetivos, propios de la actividad del Estado, deben ser compatibles con el más elemental deber de las autoridades públicas, que consiste en salvaguardar la vida y la integridad personal de los asociados (artículo 2º C.P.), lo cual requiere, además de una normatividad interna, la indispensable cooperación internacional, de parte de estados y organizaciones, que se cristaliza y traduce en convenios, acuerdos y tratados de esa índole.”[28] - Determinan las causales de detención preventiva[29], como instrumento para perseguir adecuadamente el delito, pero siempre dentro de criterios de razonabilidad y proporcionalidad que garantizan la libertad personal como derecho fundamental. - Definen el papel y las funciones de los instrumentos del derecho penitenciario y carcelario “En la política criminal los centros de reclusión juegan un papel de significativa trascendencia: no se trata de meras edificaciones que empleando medidas de seguridad más o menos rigurosas, confinan en su interior a quienes han delinquido con el único interés de castigarlos privándolos de la libertad. No se trata simplemente de una expiación, sino de un proceso de reamoldamiento del recluso a las condiciones de la vida social, esto es, a un ambiente en el que se respeten los derechos de los demás y en el que se contribuya a la comunidad en la medida de las inclinaciones, los gustos, las oportunidades y los talentos de cada cual.”[30] - Establecen criterios de mitigación y humanización de la sanción punitiva, mediante el establecimiento de subrogados penales. “En el marco del Estado social de derecho la pena, como instrumento adecuado para servir a los fines de prevención, retribución y resocialización, debe ser necesaria, útil y proporcionada; esto significa que si los mismos fines pueden lograrse por otros medios sancionatorios, debe preferirse el menos severo (pues el más restrictivo dejaría de ser necesario y útil), en aras de garantizar la dignidad del condenado.”[31] - Señalan los plazos para la prescripción de la acción penal.[32] Adicionalmente, la Corte ha señalado que la política criminal se articula, entre otros instrumentos, en normas penales, “La legislación penal es manifestación concreta de la política criminal del Estado. La decisión política que determina los objetivos del sistema penal y la adecuada aplicación de los medios legales para luchar contra el crimen y alcanzar los mejores resultados, se plasma en el texto de la ley penal. En este sentido, la norma penal, una vez promulgada, se independiza de la decisión política que le da origen, conservando la finalidad buscada por su redactor en el elemento teleológico de la norma.”[33] Si bien las leyes penales pueden ser la expresión de una política, estas por ser normas jurídicas deben obviamente respetar la Constitución. En materia penal ello es todavía más claro que en otros ámbitos de las políticas públicas. Pero en todos, cuando una política es formulada en un instrumento jurídico, se debe respetar el ordenamiento superior. El margen del órgano que adopta la política pública es más amplio o reducido según sean mayores y más detallados los condicionamientos fijados en la Constitución al respecto. Por eso, la Corte ha reconocido que existe una estrecha relación entre la Constitución y la política criminal, como quiera que ha habido una constitucionalización de aspectos medulares del derecho penal tanto en materia sustantiva como procedimental. “De un lado, encontramos el problema de la relación entre la Constitución y la política criminal del Estado, o si se quiere, entre el derecho constitucional y el derecho penal, (...). De otro lado, la Corte avocará el estudio de la legitimidad constitucional del tipo penal impugnado, lo cual la llevará a estudiar los valores constitucionales que se pueden ver afectados por el porte ilícito de armas, así como la regulación específica de las armas en el régimen constitucional colombiano. “Así, ha habido una constitucionalización del derecho penal porque tanto en materia sustantiva como procedimental, la Carta incorpora preceptos y enuncia valores y postulados - particularmente en el campo de los derechos fundamentales - que inciden de manera significativa en el derecho penal y, a la vez, orientan y determinan su alcance. Esto significa entonces que el Legislador no tiene una discrecionalidad absoluta para definir los tipos delictivos y los procedimientos penales, ya que debe respetar los derechos constitucionales de las personas, que aparecen así como el fundamento y límite del poder punitivo del Estado.”[34] Dicha política, ha señalado la Corte, debe concebirse dentro de los límites materiales que señala la Constitución, “Sería inconstitucional la decisión política de imponer la pena de muerte (CP art. 11), la tortura o los tratos crueles, inhumanos o degradantes (CP art. 12), la esclavitud (CP art. 17), el destierro, la prisión perpetua o la confiscación (CP art. 34), como consecuencia de la comisión de un delito. Tampoco sería jurídicamente aceptable que el Estado, mediante la simple invocación de razones de defensa social, pretermita, obvie, suspenda o restrinja las garantías jurídico procesales hasta el extremo de desconocer el núcleo esencial de los derechos fundamentales consagrados en los artículos 28 a 31 de la Carta.”[35] No obstante esos límites, el legislador goza de una potestad de configuración suficientemente amplia para trazar las orientaciones de política criminal a través de la expedición de leyes, “Pero lo anterior no implica que la Constitución haya definido de una vez por todas el derecho penal, puesto que el Legislador, obviamente dentro de los marcos fijados por la propia Carta, tiene ante sí un espacio relativamente autónomo, caracterizado, a su turno, por unos valores, presupuestos y finalidades propios, pese a su acentuado grado de constitucionalización. Las leyes no son entonces siempre un desarrollo de la Constitución sino que son, en muchas ocasiones, la concreción de una opción política dentro de los marcos establecidos por la Carta: son pues un desarrollo dentro de la Constitución, ya que la Carta es un marco normativo suficientemente amplio, de suerte que en él caben opciones políticas y de gobierno de muy diversa índole.”[36] A pesar del número de pronunciamientos relacionados con algún aspecto de la política criminal, la Corte Constitucional no ha tenido que sentar una definición sintética y comp...