Sentencia C-645 de 2017

C-645-17 Sentencia C-645/17 REGIMEN DE PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Convocatoria a concurso y curso/DIRECTOR DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Concurre como participante para planear y presupuestar la convocatoria a concurso de méritos, pero la administración y vigilancia recae exclusivamente sobre la Comisión Nacional del Servicio Civil La Corte debe resolver si la disposición parcialmente acusada, al asignar la competencia al Director General del Instituto Nacional Penitenciario, Inpec, para realizar la convocatoria al curso-concurso de la Carrera Penitenciaria (Art. 90, Decreto Ley 407 de 1994), vulnera el artículo 130 de la Constitución, norma constitucional que establece una Comisión Nacional del Servicio Civil, sobre la cual recae la responsabilidad de “administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos”. Para resolver el anterior problema jurídico, la Corte reiterará los siguientes aspectos tratados por su jurisprudencia: (i) la carrera administrativa y componentes de mérito, concurso público e igualdad de oportunidades como elementos esenciales de la Constitución de 1991; (ii) los sistemas de carrera en nuestro ordenamiento jurídico, y la facultad del Legislador para adoptar sistemas específicos de carrera, como el del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –Inpec–; y (iii) las responsabilidades de administración y vigilancia de la carrera administrativa que corresponden a la Comisión Nacional del Servicio Civil –CNSC–. La Corte ordena el condicionamiento de la norma, en razón a que la competencia asignada por el artículo 90 del Decreto Ley 407 de 1994 al Director General del Inpec, contraría lo dispuesto en el artículo 130 de la Constitución, según el cual la Comisión Nacional del Servicio Civil, es la competente para administrar y vigilar las carreras especiales de origen legal o sistemas específicos de carrera. Ello, bajo el entendido de que el Director General del Inpec, concurrirá pero como participante para planear y presupuestar la convocatoria al curso y concurso establecido en el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia CARRERA ADMINISTRATIVA-Contenido y alcance CARRERA ADMINISTRATIVA-Mecanismo general y preferente para el acceso al servicio público CARRERA ADMINISTRATIVA EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Alcance a partir de tres criterios específicos/CARRERA ADMINISTRATIVA-Evolución histórica CARRERA ADMINISTRATIVA-Sistemas/SISTEMA GENERAL DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Contenido/SISTEMAS ESPECIFICOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA Y COMPETENCIA LEGISLATIVA-Jurisprudencia constitucional/CARRERAS ESPECIALES DE ORIGEN CONSTITUCIONAL-Contenido SISTEMAS ESPECIFICOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Alcance de las facultades de “administración y vigilancia” de la Comisión Nacional del Servicio Civil CREACION DE REGIMENES ESPECIALES DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Obligación legislativa de seguir los postulados del sistema general de carrera, de justificar de manera razonable y proporcional la exclusión de ciertas entidades del régimen común, y la necesidad de aplicar una regulación especial SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA PENITENCIARIA DEL INPEC-Desarrollo normativo/INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Funciones COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Competencia para ejercer tanto la “administración” como la “vigilancia” de los sistemas especiales de carrera creados por el Legislador Referencia: Expediente D-11852 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 90 (parcial) del Decreto Ley 407 de 1994. Actores: Elkin Geovany Rodríguez Hernández y Jorge Gilberto Ramirez Amaya. Magistrada Ponente: DIANA FAJARDO RIVERA Bogotá, D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil diecisiete (2017) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 5º del artículo 241 de la Constitución Política, una vez cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Elkin Geovany Rodríguez Hernández y Jorge Gilberto Ramírez Amaya, solicitan a la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad de la expresión “La convocatoria será competencia del Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec” contenida en el artículo 90 del Decreto Ley 407 de 1994. Mediante auto de veintiocho (28) de noviembre de dos mil dieciséis (2016), el magistrado sustanciador decidió admitir la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para los efectos de su competencia. En la misma providencia, ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministro del Interior, al Ministro de Justicia, al Ministro del Trabajo, al Director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –INPEC–, a la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública y al Presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso, con el propósito de impugnar o defender la exequibilidad de la disposición acusada. Además, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991[1], invitó a las Facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, de la Sabana, Libre, Icesi de Cali, Eafit de Medellín, del Atlántico, Industrial de Santander, de Ibagué, de Antioquia y del Rosario, para que intervinieran dentro del proceso, con la finalidad de rendir concepto sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la norma parcialmente acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 41.233 de 21 de febrero de 1994, subrayada la parte que se demanda. “DECRETO <LEY> 407 DE 1994 (21 de Febrero) Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario ARTICULO 90. ARTÍCULO 90. CONVOCATORIA AL CONCURSO Y CURSO. La convocatoria es norma reguladora de todo concurso y curso y obliga tanto a la administración como a los participantes. No podrán cambiarse sus bases una vez iniciada la inscripción de aspirantes, salvo los aspectos de sitio y fecha de recepción de inscripciones y fecha del lugar en que se llevará a cabo la aplicación de pruebas, casos en los cuales debe darse aviso oportuno a los interesados. La convocatoria se hará con no menos de quince (15) días de anticipación a la fecha señalada para la realización del concurso. PARAGRAFO. La convocatoria a los cursos o concursos se divulgará por los diferentes medios masivos de comunicación. En todo caso el aviso de convocatoria de los cursos o concursos se fijará en lugar visible de la entidad y de concurrencia pública, con cinco (5) días de anticipación a la fecha de iniciación a la inscripción de los aspirantes. La convocatoria será competencia del Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC.” III. LA DEMANDA Los demandantes consideran que el segmento normativo acusado es contrario a los artículos 1, 2, 40-7, 125 y 130 de la Constitución Política. Lo anterior, con base en las siguientes razones: Los accionantes alegan (primer cargo) que el apartado demandado viola el modelo de Estado Social de Derecho (artículo 1°), los fines esenciales del Estado (artículo 2°) y desconoce que el empleo público es la regla general de la función pública (artículo 125). Explican que el enunciado es inconstitucional debido a que entrega una potestad a una autoridad administrativa que no garantiza la realización del concurso basado en el mérito y la objetividad. Argumentan que la Constitución previó que los sistemas específicos de carrera que no fueran de origen constitucional, deberían ser administrados y vigilados, para efectos de ingreso, permanencia y ascensos, por parte de un órgano autónomo e independiente de las ramas del poder público, como la Comisión Nacional del Servicio Civil (en adelante CNSC). En segundo lugar (segundo cargo), afirman que la norma impugnada vulnera el artículo 130 de la Constitución al desconocer que la función de administración y vigilancia para el ingreso, ascenso, permanencia y retiro de la carrera penitenciaria fue asignada a la Comisión Nacional del Servicio Civil. Al respecto, aducen que la competencia para convocar concursos de méritos para ocupar vacantes en las plantas de personal del INPEC es de la Comisión Nacional del Servicio Civil, pues es la única entidad que puede adelantar un curso-concurso en un sistema de carrera específico, como el del INPEC, que tiene un origen legal. De la misma manera, explican que la competencia otorgada por la Constitución a la CNSC asegura la transparencia, igualdad, eficacia y eficiencia de los concursantes que quieran ingresar al servicio público. Resaltan que el Constituyente tuvo como propósito implementar el sistema de carrera por concurso de méritos y asignárselo a un órgano autónomo e independiente, para evitar que fenómenos externos y factores subjetivos afectaran el proceso de ingreso a la función pública. Por lo anterior, afirman que las atribuciones que la norma reconoce al Director General del INPEC desconoce que está prohibido que el ejecutivo, en uso de facultades extraordinarias, pueda delegar potestades que constitucionalmente han sido encomendadas a un órgano especializado e independiente. Finalmente, señalan que por su singularidad, la carrera penitenciaria y carcelaria tiene una naturaleza preventiva, educativa, social que la ha llevado a ser considerada como una carrera de carácter específico de origen legal. Por tal motivo, el Legislador está habilitado para flexibilizar las garantías de este régimen, pero tal potestad no puede vulnerar los postulados constitucionales que la informan. Con base en la anterior argumentación, los promotores de la demanda solicitan a la Corte la declaratoria de inexequibilidad del aparte acusado. IV. INTERVENCIONES 1. Intervenciones oficiales 1.1. Departamento Administrativo de la Función Pública –DAFP– A través de apoderada, el DAFP solicita la declaratoria de exequibilidad condicionada de la expresión demandada y considera que debe ser interpretada de manera armónica con el artículo 31 de la Ley 909 de 2004, el cual establece que la convocatoria en los concursos de méritos debe “ser suscrita por la Comisión Nacional del Servicio Civil, el Jefe de la entidad u organismo”. Por lo anterior, expone que si bien la facultad para vigilar las carreras especiales, y el llamado a los concursos son competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, la entidad que requiere la provisión de los cargos también debe hacer parte dentro de los procesos de convocatoria, suscribiendo los actos administrativos con los que se obliga a cumplir las normas de la convocatoria y a sufragar los gastos que la misma conlleva. De manera que, si bien la Comisión Nacional del Servicio Civil es la llamada a realizar las convocatorias para la provisión de empleos, no se puede dejar de lado la responsabilidad que recae sobre las demás entidades, por cuanto la suscripción de la convocatoria implica un compromiso presupuestal y legal de la entidad que requiere las vacantes. Concluye que el texto acusado puede entenderse conforme a la Constitución bajo la condición de que las facultades otorgadas al Director General del INPEC, para la convocatoria a los concursos, se ciñen a la etapa de planeación y suscripción del acto administrativo de Convocatoria junto con la Comisión. 1.2. Defensoría del Pueblo La Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales, intervino para solicitar a la Corte declare la exequibilidad del texto demandado. Para la Defensoría la proposición impugnada debe ser interpretada a la luz de su relación con diversas normas, razón por la que es necesaria una integración normativa. Al analizar las disposiciones que se relacionan con los concursos de méritos encuentra que la fase de convocatoria prevista en el artículo 90 del Decreto Ley 407 de 1994 está en consonancia con los mandatos constitucionales que regulan la carrera administrativa y las funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil. Adicionalmente, señala que en la práctica, la aplicación de estas disposiciones para la implementación de esa primera fase de los concursos se hace de forma complementaria e incluyente, y permite su ejecución de manera congruente con la regla general de acceso al empleo público mediante carrera administrativa, así como el respeto a las competencias de la Comisión Nacional del Servicio Civil de administrar y vigilar la carrera. 1.3. Ministerio de Justicia y del Derecho La Directora de la dependencia de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico intervino para solicitar la exequibilidad de la expresión acusada. Para la representante del Ministerio, los demandantes parten de una interpretación en la que no se observa de manera integral la relación con la Ley 909 de 2004. Esta última dispone en su artículo 31 que la convocatoria, como norma reguladora de los concursos de carrera administrativa, deben ser suscritos por la Comisión Nacional del Servicio Civil y por el Jefe de la entidad u organismo correspondiente. Adicionalmente, la Comisión celebra contratos interadministrativos con las universidades públicas o privadas o las instituciones de educación superior que cumplan las condiciones fijadas en la Ley, para el desarrollo de los concursos. Por tanto, la norma no tiene el sentido que se le otorga en la demanda, pues lo que señala es la necesidad de contar con el aval del representante legal, nominador y conocedor de los cargos que se requiere proveer en la entidad. De esta manera, al Director del INPEC solo le corresponde informar o anunciar a todos los ciudadanos que reúnan determinadas calidades o condiciones, la posibilidad de participar en el concurso para vincularse a la entidad. Concluye que la interpretación presentada por los accionantes es aislada y, por tanto, equívoca, razón por la cual la expresión demandada debe ser declarada exequible. 1.4. Ministerio del trabajo El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio solicita a la Corte se declare inhibida para pronunciarse sobre la exequibilidad del apartado normativo demandado, por considerar que la demanda no demuestra la vulneración de ningún principio, norma o mandato constitucional. 2. Intervenciones de instituciones académicas 2.1. Universidad de Ibagué La decana encargada de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas[2] intervino en el proceso para solicitar que la Corte declare la inexequibilidad de la disposición demandada. Para sustentar su petición, argumenta que la Corporación en fallos similares (Sentencias C-1230 de 2005, C-471 de 2013 y C-285 de 2015) ha reconocido que la administración y vigilancia de los servicios específicos de carrera corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil. 2.2. Universidad Industrial de Santander Estudiantes de la universidad en representación de la Escuela de Derecho y Ciencia Política[3], intervienen con el fin de apoyar la declaratoria de inexequibilidad de la disposición demandada. Luego de hacer referencia a fundamentos éticos del principio del mérito y algunos pronunciamientos jurisprudenciales de esta Corte, relativos a los concursos de méritos, señalan que el Constituyente de 1991 entregó a la Comisión Nacional del Servicio Civil, y no al ejecutivo, la dirección y vigilancia de los procedimientos para proveer el empleo público. Con base en dichos elementos de juicio, concluyen que la norma asigna erróneamente la función de convocatoria al concurso al Director del INPEC, con lo que se contravienen los principios de transparencia, igualdad, eficacia y eficiencia. Y, agregan, que la norma contraría el mandato constitucional que señala que esta es una función en cabeza de una entidad independiente y especial como la Comisión Nacional del Servicio Civil. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las facultades previstas en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, presentó su concepto para solicitar a la Corte declare la inexequibilidad del apartado normativo demandado, en razón a que, para el Jefe del Ministerio Público la disposición acusada asigna al Director del INPEC una competencia que le corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil. Basándose en la jurisprudencia de la Corte, adujo que el régimen del personal que trabaja para el INPEC pertenece a un sistema específico de carrera administrativa de origen legal, cuya administración y vigilancia compete a la Comisión Nacional del Servicio Civil (Art. 130 Superior). De manera que, si es ésta última autoridad administrativa independiente la “responsable de administrar” las carreras de los servidores públicos, es necesario acudir a los lineamientos jurisprudenciales que han señalado lo que se entiende por la función de administración. Expone que esta Corporación, en sentencia C-471 de 2013, señaló que el artículo 11 de la Ley 909 de 2004 determinó el alcance de la competencia de administración de la CNSC, dentro de la cual está incluida la elaboración de las convocatorias a concursos para el desempeño de empleos públicos de carrera, de acuerdo con los términos y condiciones que establezcan la Ley y los correspondientes reglamentos. No obstante, la disposición demandada entrega la competencia de convocar al concurso de méritos para proveer los empleos del INPEC, al Director de esta entidad. Por lo anterior, considera que en este caso, la Corte debe observar lo señalado en la sentencia C-471 de 2013 en relación con el alcance de la competencia de administración de la Comisión Nacional del Servicio Civil, en la que determinó que las propias entidades, incluso perteneciendo al sistema específico de carrera de creación legal, deben respetar las funciones de la Comisión. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia 1. La Corte Constitucional es competente para decidir la demanda de la referencia, de conformidad con lo establecido en el numeral 5º del artículo 241 de la Constitución Política. 2. Cuestiones preliminares: aptitud sustantiva y delimitación del cargo 2. En el presente asunto, la mayoría de las intervenciones allegadas al proceso se relacionan con la exequibilidad o no del precepto demandado, sin embargo, el representante del Ministerio del Trabajo solicita a la Corte que se declare inhibida para emitir pronunciamiento de fondo debido a que, en su criterio, no se demuestra que la disposición acusada vulnera ningún principio o mandato constitucional. Por tal motivo, previo al análisis de los aspectos de fondo de la demanda, la Corte encuentra pertinente aclarar si se cumplen los presupuestos formales de la aptitud sustantiva de la demanda. 3. Sobre el particular, esta Corporación ha indicado que la acción pública de inconstitucionalidad es un desarrollo del derecho político previsto en el artículo 40-6 de la Carta, el cual, por su naturaleza, no está sometida a condiciones técnicas especiales, razón por la que la actuación de la Corte está guiada por el principio pro actione.[4] No obstante la anterior regla general, también se ha precisado que la demanda de inconstitucionalidad debe cumplir unos criterios mínimos de racionalidad argumentativa que permitan a la Corte adoptar una decisión de fondo.[5] 4. En este sentido, esta Corporación ha explicado que dentro de los requisitos formalmente establecidos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991[6], se exige que la demanda cuente con una argumentación básica (núm. 3º art. 2° D. 2067 de 1991), que desde el punto de vista lógico, permita inferir la posible inconstitucionalidad de la norma demandada. Para el efecto, es necesario que dicha argumentación sea inteligible, precisa y que plantee un reproche de constitucionalidad a una norma de rango legal. 5. Con base en tales presupuestos, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado un conjunto de requisitos argumentativos que deben concurrir para que en el juicio abstracto de constitucionalidad sea procedente el estudio de la validez de una norma. La determinación de este conjunto de presupuestos no es una decisión arbitraria, sino que corresponde al cumplimiento de fines constitucionales de la más alta relevancia, como la auto-restricción judicial, y la garantía y respeto del derecho a la autonomía del ciudadano demandante quien define de manera principal –y no el Tribunal Constitucional– el ámbito de ejercicio del control de constitucionalidad.[7] 6. De esta manera, la Corte ha señalado que los cargos formulados por un demandante deben cumplir los siguientes requisitos sustanciales o de razonabilidad: claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.[8] La claridad hace referencia a la coherencia argumentativa que permite entender en qué sentido la disposición acusada es inconstitucional y cuál es su justificación. La certeza se refiere a que los cargos estén dirigidos a cuestionar un contenido legal verificable a partir de la interpretación del texto acusado, lo que implica que la proposición normativa demandada esté efectivamente contenida en la disposición acusada y que no sea una inferencia del actor, o que haga parte de otras normas que no fueron demandadas. La especificidad se cumple cuando en la demanda se formula por lo menos un cargo concreto de orden constitucional, razón por la que no se puede basar en argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos o globales que no se relacionen directamente con las disposiciones acusadas.[9] La pertinencia consiste en que el cargo esté construido a partir de razones de índole constitucional, es decir, en la confrontación entre el contenido de una norma superior con la que se compara el precepto demandado[10], por lo tanto, los argumentos no pueden fundarse en simples consideraciones legales o doctrinarias, en interpretaciones subjetiva o de conveniencia de la norma acusada, o en problemáticas particulares y concretas. Finalmente, la suficiencia exige que se expongan todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad, y que estos tengan el alcance persuasivo que despierte un mínimo de duda sobre la inconstitucionalidad de la norma impugnada.[11] 7. En el caso que ahora se analiza, el Ministerio del Trabajo señala que la demanda es inepta porque no se demuestra que la disposición acusada vulnere ningún principio o mandato constitucional, razón por la cual la Corte debería declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo anterior, la Sala procederá al análisis del cumplimiento de los requisitos sustanciales de razonabilidad para verificar la aptitud de la demanda. 8. En cuanto a la claridad la Sala encuentra que este requisito está cumplido debido a que los accionantes i) exponen una argumentación coherente y lógica, con base en la cual explican que la norma demandada desconoce el principio del mérito que caracteriza al modelo de Estado Social de Derecho de la Constitución de 1991, la primacía del interés general como fin del Estado y el mandato del empleo público como regla general, al permitir que la convocatoria para el concurso de la carrera penitenciaria sea competencia del Director del INPEC, quien es una autoridad administrativa que hace parte de la misma rama ejecutiva; y ii) aducen que la norma censurada contraría el artículo 130 de la Constitución, que otorga las funciones de administración y vigilancia de la carrera administrativa y de la carrera especial penitenciaria, a la Comisión Nacional del Servicio Civil. Al respecto, indican que la única entidad facultada para convocar concursos de méritos, en relación con los sistemas específicos de carrera, como el del Inpec, es la Comisión Nacional del Servicio Civil, razón por la cual, al desconocer una competencia asignada por la propia Constitución, la norma es inconstitucional. 9. Sobre la certeza, la Sala estima que esta se encuentra satisfecha puesto que el motivo de inconformidad expuesto en la demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente, es decir, parte de una asignación de contenido normativo razonable al enunciado previsto en el artículo 90 del Decreto Ley 407 de 1994 “Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario”, disposición cuyo contenido es verificable y del cual se extraen consecuencias jurídicas, esto es, la asignación de competencia para convocar los concursos de méritos de la carrera penitenciaria al Director del INPEC. 10. En cuanto a la especificidad, la Corte considera que se cumple con el requisito, pues se formula al menos un cargo según el cual existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la norma demandada y el texto de la Constitución. En concreto, el cargo planteado señala que la expresión “[l]a convocatoria será competencia del Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC”, contenida en el artículo 90 del Decreto Ley 407 de 1994 vulnera el artículo 130 de la Constitución, al asignar una competencia a una autoridad administrativa, que por disposición constitucional corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil. 11. Para la Corte, la argumentación expuesta por los demandantes es, igualmente, pertinente debido a que plantea una problemática basada en argumentos de índole constitucional, que cuestionan la validez de la norma demandada: i) el desconocimiento de los mandatos de carrera administrativa, mérito e igualdad de oportunidades, como principios constitucionales básicos del Estado social de Derecho, y ii) la facultad constitucional de “administración” de las carreras administrativas que tiene la Comisión Nacional del Servicio Civil. 12. Y, finalmente, la condición de suficiencia se encuentra satisfecha puesto que los elementos de juicio expuestos por los actores, generan el mínimo de dudas sobre la constitucionalidad del apartado demandado, que permiten adelantar el juicio de constitucionalidad para determinar si la norma de rango legal es acorde o no con la Constitución. 13. La Sala observa que la argumentación planteada por los accionantes, se formula por la presunta violación de la Constitución mediante dos cargos: i) el desconocimiento del modelo de Estado Social de Derecho, los fines esenciales que debe cumplir el Estado y del empleo público de carrera; y ii) contrariar el artículo 130 Constitucional, el cual señala que la “administración y vigilancia de las carreras” administrativas corresponde a la CNSC. 14. Al examinar estos reproches, la Sala nota que la supuesta vulneración que se señala en el primer cargo, en realidad surge por la presunta asignación que la norma demandada hace, de una función que los actores consideran que es exclusiva de la CNSC. Por lo tanto, la Sala delimitará la discusión planteada en la demanda al análisis de la presunta infracción que la disposición acusada genera respecto del artículo 130 de la Constitución. 15. Lo anterior, debido a que en relación con el presunto desconocimiento del modelo de Estado Social de Derecho, los fines esenciales del Estado y del empleo público, la demanda afirma que la norma impugnada “otorga una potestad a una autoridad administrativa que no está facultada para realizar este proceso meritocrático”; y que las “carreras específicas que no fueran de origen constitucional, debían ser administradas y vigiladas para efectos del ingreso, permanencia y ascenso por parte de un órgano autónomo e independiente de las ramas del poder público (…).” 16. En consecuencia, debido a que los argumentos de los accionantes no hacen referencia a dos cargos distintos, sino que se relacionan en el presunto desconocimiento del artículo 130 de la Constitución, la Corte se limitará al estudio de este último aspecto. Por lo tanto, con base en las anteriores consideraciones, la Corte concluye que la demanda es apta, razón por la que es viable el estudio de fondo de la constitucionalidad de la disposición impugnada, con base en el cargo que se acaba de precisar. 3. Presentación del caso, problema jurídico y estructura de la decisión 17. La Corte Constitucional estudia la demanda presentada por los ciudadanos Elkin Geovany Rodríguez Hernández y Jorge Gilberto Ramírez Amaya, quienes consideran que el artículo 90 del Decreto Ley 407 de 1994 vulnera el artículo 130, así como los artículos 1, 2, 40.7 y 125 de la Constitución Política, al disponer que la competencia para convocar a los concursos de méritos en el Inpec, corresponde al Director General de esta entidad, en desconocimiento del mandato constitucional que asigna la “administración y vigilancia de las carreras” administrativas a la Comisión Nacional del Servicio Civil. 18. Los intervinientes en el proceso tienen diferentes posiciones sobre esta controversia. La Defensoría del Pueblo y el Ministerio de Justicia y del Derecho consideran que la disposición debe ser declarada exequible, puesto que la demanda omite realizar una lectura sistemática del contexto normativo en el que esta se inscribe. En este sentido, señalan que el enunciado demandado debe ser interpretado con base en las otras normas que regulan los aspectos pertinentes de los concursos de méritos, como la Ley 909 de 2004, que indican que la CNSC administra la carrera, y que el Director de la entidad correspondiente solamente desarrolla la convocatoria, con base en lo que disponga la Comisión. Con un argumento similar, el DAFP sostiene que el apartado normativo demandado debe ser declarado condicionalmente exequible, en el entendido que la convocatoria en los concursos de méritos del Inpec debe ser suscrita por la CNSC y el Jefe de la entidad, como lo señala el artículo 31 de la Ley 909 de 2004. 19. Finalmente, tanto el Ministerio Público como las Universidades de Ibagué y la Industrial de Santander, consideran que la norma debe ser declarada inexequible porque contraría un mandato expreso de la Constitución que ordena que la administración de las carreras administrativas es una función de la CNSC, lo que incluye la competencia de la convocatoria a los concursos de méritos. 20. Con base en los anteriores elementos de juicio, la Corte debe resolver si la disposición parcialmente acusada, al asignar la competencia al Director General del Instituto Nacional Penitenciario, Inpec, para realizar la convocatoria al curso-concurso de la Carrera Penitenciaria (Art. 90, Decreto Ley 407 de 1994), vulnera el artículo 130 de la Constitución, norma constitucional que establece una Comisión Nacional del Servicio Civil, sobre la cual recae la responsabilidad de “administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos”. 21. Para resolver el anterior problema jurídico, la Corte reiterará los siguientes aspectos tratados por su jurisprudencia: (i) la carrera administrativa y componentes de mérito, concurso público e igualdad de oportunidades como elementos esenciales de la Constitución de 1991; (ii) los sistemas de carrera en nuestro ordenamiento jurídico, y la facultad del Legislador para adoptar sistemas específicos de carrera, como el del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –Inpec–; y (iii) las responsabilidades de administración y vigilancia de la carrera administrativa que corresponden a la Comisión Nacional del Servicio Civil –CNSC–. Con base en el anterior marco jurisprudencial, finalmente, se (iv) realizará el análisis del cargo propuesto en la demanda. 4. La carrera administrativa y los principios del concurso público, el mérito y la igualdad de oportunidades como elementos esenciales de la Constitución de 1991. Reiteración de jurisprudencia 22. La Constitución Política, en su artículo 125[12], estableció que la carrera administrativa basada en los principios de concurso público, la evaluación del mérito y la igualdad de oportunidades, es el mecanismo general y preferente para el ingreso de los ciudadanos al servicio público.[13] Así establecida, la carrera administrativa constituye un principio del ordenamiento superior y del Estado Social de Derecho que cumple con los fines esenciales del Estado (Art. 2° C.P.) como lo son el servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales; y en particular, con los objetivos de la función administrativa (Art. 209 C.P.), la cual está al servicio del interés general.[14] Igualmente, con base en lo dispuesto en el artículo 125 Superior, la jurisprudencia ha explicado[15] que el mandato constitucional de la carrera administrativa impone ciertas reglas: “(i) los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera; (ii) se exceptúan de ellos los cargos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley; (iii) para el caso en que ni la Constitución ni la Ley haya fijado el sistema de nombramiento, éste se realizará mediante concurso público; (iv) el ingreso y el ascenso en los cargos de carrera, se harán previo cumplimiento de los requisitos que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes; y, (v) en ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrán determinar su nombramiento, ascenso o remoción en un empleo de carrera.”[16] 23. El detenido análisis de la relevancia de la carrera administrativa como fundamento del servicio público en la Constitución de 1991, ha llevado a esta Corporación[17] a afirmar que se trata de uno de los ejes definitorios y axiales del Estado Social y Democrático de Derecho. Dicha garantía está acompañada por los componentes del concurso de méritos, el mérito y la igualdad de oportunidades para acceder, permanecer y ascender a los cargos públicos. De esta manera, la carrera administrativa, junto con los componentes mencionados, constituye un instrumento eficaz para la garantía del cumplimiento de los fines estatales, fundamenta la función pública, la preservación y vigencia de algunos derechos fundamentales de las personas, y materializa el principio de igualdad entre los ciudadanos que aspiran a acceder al ejercicio de un cargo o función pública.[18] 24. En las sentencias C-588 de 2009[19], C-553 de 2010[20], C-249 de 2012[21] y SU-539 de 2012[22], este Tribunal sistematizó las razones que permiten comprender la trascendencia de la carrera administrativa en el contexto del modelo que implantó el Constituyente de 1991. En primer lugar, se señaló que la carrera administrativa responde a un desarrollo histórico, con base en el cual la evolución del constitucionalismo colombiano[23] muestra la existencia de una constante preocupación por establecer en las reformas constitucionales desde 1957[24], la preeminencia de la carrera administrativa frente a otras formas de selección de personal, ello con el fin de eliminar las prácticas clientelistas en la conformación del aparato burocrático estatal, y de establecer el ingreso de funcionarios competentes y eficientes para el cumplimiento de las finalidades del Estado, a partir de la valoración del mérito de los aspirantes. De esta forma, en el marco de la necesidad de fortalecer el modelo democrático, la carrera administrativa se constituye en la regla general y en una variable indispensable para la concepción de un Estado Democrático. El segundo aspecto es de carácter conceptual, y se refiere al entendimiento de la carrera administrativa como un principio constitucional[25] que tiene como aspecto nodal la consideración del mérito como base determinante para el ingreso, permanencia y retiro de los cargos del Estado. Por tal razón, la carrera administrativa fue elevada al rango de un principio constitucional en el artículo 125 de la Constitución Política, debido a que tiene un componente axiológico y jurídico, cuyo desconocimiento irradia al ordenamiento jurídico.[26] El tercer elemento relevante es la naturaleza teleológica de la carrera administrativa, debido a las finalidades que cumple como eje preponderante en el andamiaje constitucional. Esto resalta los propósitos que cumple y que fueron definidos por el constituyente: (i) permitir el reclutamiento, a través de concursos de méritos, de personal óptimo y capacitado para el ejercicio de la función pública, con el fin de brindar transparencia, eficacia y eficiencia en la administración pública[27]; (ii) materializar el derecho a la igualdad de los ciudadanos que aspiran al ejercicio de un cargo público (Art. 13 C.P.); garantizar el respeto por la disposición constitucional según la cual todos los ciudadanos tiene derecho a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (Art. 40 C.P.)[28]; y (iii) proporcionar una estabilidad laboral a los servidores que cumplen sus funciones con sujeción a la Constitución y a la ley (Art. 53 C.P.)[29]. 25. Ahora bien, como instrumento técnico, el sistema de carrera administrativa para la provisión de empleos por concurso de méritos, ha sido definido por la jurisprudencia como “un proceso [técnico] de administración de personal y un mecanismo de promoción de los principios de igualdad e imparcialidad, en cuanto permite garantizar que al ejercicio de la función pública accedan los mejores y más capaces funcionarios y empleados, rechazando aquellos factores de valoración que chocan con la esencia misma del Estado social de derecho”[30]. En ese proceso, el mérito constituye una piedra angular sobre la cual se funda el sistema de carrera administrativa, habida cuenta que evalúa la capacidad del concursante como factor definitorio para ocupar el cargo, comprobando en el proceso de selección las calidades académicas, la experiencia y las competencias requeridas para el desempeño de un empleo público.[31] Igualmente, el principio del mérito exige que el procedimiento de selección sea abierto y democrático, de manera que los ciudadanos pongan a consideración de las autoridades del Estado su intención de hacer parte de la estructura burocrática, partiendo para ello de un análisis objetivo de la hoja de vida, de sus estudios, experiencia y calidades en general, con lo cual se impiden tratamientos discriminatorios injustificados en el acceso al servicio público[32]. 26. En suma, la carrera administrativa es un eje definitorio de nuestro ordenamiento constitucional, el cual tiene como componentes el concurso público, el mérito y la garantía de igualdad de oportunidades. Como herramienta técnica, el sistema de carrera permite la transparencia, la eficacia y la igualdad de oportunidades en el acceso al servicio público. Por esta razón, constituye la vía general y preferente por la cual se proveen los empleos en el Estado, en tanto garantiza la selección objetiva del personal más idóneo y calificado para brindar eficacia y eficiencia a la función pública.[33] No obstante, como se verá a continuación, la provisión de cargos a través de la carrera establecida en la Constitución está compuesta por varios sistemas, que tienen algunas particularidades que definen quién la administra y vigila. 5. Los sistemas de carrera y la facultad del Legislador para crear sistemas específicos en la materia. Reiteración de jurisprudencia 27. Como se mencionó la carrera administrativa, fundada en la provisión por concurso público, a través del mérito y con la garantía de la igualdad de oportunidades para el acceso a los cargos públicos, es un rasgo esencial de nuestro ordenamiento constitucional. Igualmente se explicó, que el artículo 125 de la Constitución señaló que por regla general, los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, salvo que se trate de ciertas excepciones previstas por la misma Constitución, como (i) los cargos de elección popular, (ii) los de libre nombramiento y remoción, (iii) los de trabajadores oficiales y (iv) los demás que determine la ley. 28. En concordancia con la importancia que la Constitución otorgó a la carrera administrativa, el artículo 130 de la Carta asignó su “administración y vigilancia” a la Comisión Nacional del Servicio Civil[34], salvo que se tratara de las que tuvieran carácter especial. Con base en esta disposición, la carrera administrativa en Colombia se ha organizado en tres sistemas, los cuales, en todo caso, están sujetos a los mismos elementos constitucionales de concurso público, mérito e igualdad de oportunidades.[35] 29. El primer sistema es el general u ordinario de carrera administrativa –sistema general de carrera administrativa–, al que hace referencia el artículo 125 de la Constitución, y que actualmente se encuentra regulado por la Ley 909 de 2004[36]. Su ámbito de aplicación está delimitado en el artículo 3º de esta última ley, y comprende la mayor parte de los empleos en la administración pública en los niveles nacional y territorial, central y descentralizado[37], con excepción de los de carrera especial a que se refiere el artículo 130 de la Carta. 30. El segundo sistema, es el de las carreras especiales de origen constitucional –sistemas especiales de carrera– que por propia disposición de la Constitución tienen una regulación diferente.[38] En estos casos, el Constituyente dio un trato distinto a ciertas carreras, que al no ser parte de la rama ejecutiva o al desempeñar ciertas actividades constitucionalmente relevantes, merecen un tratamiento diferenciado y autónomo. Así por ejemplo, son sistemas especiales de origen constitucional los de: las universidades estatales (Art. 69 C.P.), de las Fuerzas Militares (Art. 217 C.P.), de la Policía Nacional (Art. 218 C.P.), de la Fiscalía General de la Nación (Art. 253 C.P.), de la Rama Judicial (Art. 256-1 C.P.), de la Registraduría Nacional del Estado Civil (Art. 266 C.P.), de la Contraloría General de la República (Art. 268-10 C.P.) y de la Procuraduría General de la Nación (Art. 279 C.P.).[39] 31. Finalmente, el tercer sistema es el que se ha denominado de carreras especiales de origen legal o “sistemas específicos de carrera”. En estos casos, a pesar de no tener referente normativo directo en la Constitución, el Legislador considera que el desarrollo de ciertas funciones institucionales merecen un trato a través de un régimen propio, cuando las particularidades de una entidad justifican la adopción de un estatuto singular. Para el efecto, el Congreso debe actuar dentro de los mandatos generales que la Constitución traza en el ámbito de la función pública. Estos sistemas específicos de carrera, están previstos en el numeral 2º del artículo 4º de la Ley 909 de 2004, de la siguiente manera: “2.- Se consideran sistemas específicos de carrera administrativa los siguientes: (…) - El que rige para el personal que presta sus servicios en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec). - El que regula el personal de la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales (Dian). - El que regula el personal científico y tecnológico de las entidades públicas que conforman el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología. - El que rige para el personal que presta sus servicios en las Superintendencias. - El que regula el personal que presta sus servicios en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. - El que regula el personal que presta sus servicios en la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil. - El que regula el personal que presta sus servicios a los cuerpos oficiales de bomberos. [Adicionado por el artículo 51 de la Ley 1575 de 2012] 3.- La vigilancia de estos sistemas específicos corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil[40]. (…)” 32. Sobre la facultad para crear estos sistemas específicos por vía legal, esta Corporación ha indicado que se trata de una competencia constitucionalmente válida, en la medida en que se enmarca dentro del desarrollo de los postulados de la función pública, en general, y de la carrera administrativa, en particular (Arts. 125, 130 y 150 C.P.).[41] Adicionalmente, ha explicado que esta regulación especial se justifica por la singularidad y especificidad de algunas funciones al interior de la administración pública, que no se equiparan a las tareas que normalmente cumplen los servidores públicos en la generalidad de entidades del Estado, y por tanto en el régimen general de la carrera administrativa.[42] En la Sentencia C-563 de 2000[43], la Corte aclaró que era viable que el Legislador creara regímenes específicos de carrera administrativa, y que las carreras especiales no eran únicamente las que estaban señaladas por la propia Constitución, pues existían ciertas actividades dentro de la misma administración pública que por su especificidad ameritan un tratamiento y una regulación singular. Dentro de sus consideraciones, la Corte señaló que: “El legislador, de conformidad con lo previsto en el artículo 125 de la C.P., está habilitado para establecer regímenes especiales para determinadas categorías de servidores públicos, lo que implica que el Constituyente previó la coexistencia de dos tipos de regímenes especiales de carrera, unos de creación constitucional y otros de creación legal. (…) Así las cosas, en principio le asiste razón al demandante cuando afirma, que las excepciones al principio general de carrera administrativa son única y exclusivamente las que señaló de manera expresa el mismo Constituyente y las que determine el legislador a través de la ley; ahora bien, eso no implica, como equivocadamente él lo afirma, que el legislador, al regular las diversas ‘carreras administrativas’ que exige la complejidad misma de la función del Estado, no pueda introducir ‘sistemas específicos’ para ciertas entidades públicas, que atiendan precisamente sus singulares y especiales características, sistemas que desde luego deben propiciar la realización del mandato superior que señala que los empleos de los órganos y entidades del Estado son de carrera, salvo las excepciones consagradas en la Constitución y en la ley. Es decir, que esos ‘sistemas específicos’ no pueden diseñarse excluyendo el principio general, ellos en cada caso regularan un sistema de carrera singular y especial, dirigida a una determinada entidad, cuyos objetivos no se podrían cumplir oportuna y eficazmente, o se verían interferidos, si se aplicaran las normas de carácter general. (…)”[44] 33. Esta posición jurisprudencial ha sido reiterada en forma pacífica y uniforme en diferentes pronunciamientos[45], en los que la Corte ha ratificado la competencia del Legislador para adoptar, dentro de los límites que la Constitución, regímenes específicos de carrera administrativa.[46] Dichos sistemas específicos, como se verá son administrados y vigilados por la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC). 6. La administración y vigilancia de los sistemas específicos de carrera –o de origen legal– como competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil. Reiteración de jurisprudencia 34. Como se explicó, la carrera de los empleados públicos en Colombia está dividido en tres sistemas: (i) el sistema general de carrera administrativa; (ii) los sistemas especiales de origen constitucional; y (iii) los sistemas específicos de carrera –o sistemas especiales de origen legal–. En todos los casos, estas modalidades de la carrera deben seguir los principios constitucionales de la función pública que se desarrollan a través de los concursos, basados en el mérito y la igualdad de oportunidades. 35. Para asegurar la implementación y velar por el adecuado funcionamiento de la carreras, el Constituyente de 1991 (Art. 130 C.P.) creó una autoridad independiente que tendría bajo su responsabilidad la administración y vigilancia de las mismas, salvo en el caso de las carreras especiales previstas en la propia Constitución, la Comisión Nacional del Servicio Civil. Sobre el particular, el artículo 130 de la Carta Política dispuso: “ARTÍCULO 130.- Habrá una Comisión Nacional del Servicio Civil responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial.” (Subrayado adicionado al texto) 36. El establecimiento de la CNSC[47], como una entidad del más alto nivel, independiente y autónoma de las ramas del poder público, se funda en la intención del Constituyente de dar las máximas garantías de imparcialidad y transparencia, al proceso de desarrollo de los concursos de méritos de la carrera administrativa, así como la posibilidad de una permanente veeduría –vigilancia– sobre su realización, con independencia de las otras ramas y órganos del poder público.[48] Al analizar el alcance de sus competencias, la Corte ha explicado que la CNSC tiene como objetivo: “[S]ustraer la carrera y su desarrollo y operación, así como la práctica de los concursos y la implementación de los procesos de selección de personal al servicio del Estado, de la conducción de la Rama Ejecutiva del poder público, que tiene a su cargo los nombramientos en orden estricto de méritos -según los resultados de los concursos-, mas no la función de manejar la carrera, privativa del ente creado por la Carta Política con las funciones muy específicas de administrarla y vigilarla en todas las dependencias estatales, excepto las que gozan de régimen especial, obrando siempre sin sujeción a las directrices ni a los mandatos gubernamentales”.[49] 37. No obstante lo anterior, la determinación del alcance de las facultades de “administración y vigilancia” de la CNSC sobre los sistemas específicos de carrera administrativa, no fue un tema uniforme en la jurisprudencia constitucional. En sus primeros pronunciamientos[50], la Corte sostuvo que la CNSC no tenía competencia en ninguno de los sistemas especiales de carrera, es decir, ni los de origen constitucional ni los de creación legal. Para la Corte, el artículo 130 de la Constitución consagraba una exclusión sin distinción alguna al respecto[51]. 38. Posteriormente, en un segundo momento, este Tribunal consideró que al entender la carrera administrativa como la regla general para los servidores públicos (Art. 125 C.P.), la competencia de la CNSC se correspondía con dicha regla general (Art. 130 C.P.), razón por la que “sólo en virtud de la exclusión que sobre alguna carrera haga la propia Constitución, la Comisión carecerá de competencia”. Bajo este criterio, en la Sentencia C-746 de 1999, la Corte declaró exequible el parágrafo del artículo 4º de la Ley 443 de 1998, que en su momento atribuyó a la CNSC la competencia expresa para administrar y vigilar los sistemas específicos de carrera, con lo que replanteó su posición inicial y excluyó de la competencia de la CNSC únicamente a los sistemas especiales de origen constitucional. 39. En una tercera etapa, esta Corporación sostuvo que el Legislador era quien tenía la potestad de determinar libremente las entidades a cargo de la administración y la vigilancia de los sistemas especiales de carrera de origen legal[52]. Bajo esta tesis, el legislador podía asignarle a la CNSC la administración y vigilancia de una carrera específica, de manera total o parcial.[53] 40. En la Sentencia C-1230 de 2005[54] la Corte unificó su posición sobre el tema, que desde entonces ha sido reiterada de manera pacífica y uniforme hasta la actualidad[55]. En dicho pronunciamiento, este Tribunal estudió una demanda contra el artículo 4º de la Ley 909 de 2004, que en su numeral 3º establecía que la CNSC solamente tenía la función de “vigilar” las carreras específicas. Al analizar la constitucionalidad de la norma, la Corporación consideró que la disposición de la Ley 909 de 2004 había escindido las funciones de administración y de vigilancia que eran competencia exclusiva de la CNSC, lo que era contrario a la asignación de responsabilidades que establecía el artículo 130 de la Carta. Por lo anterior, se declaró la exequibilidad condicionada de la norma, en el entendido que la CNSC también tiene a su cargo la función de “administrar” los sistemas especiales de creación legal. 41. Dentro de las consideraciones del fallo, la Corte sostuvo que, en coincidencia con el criterio fijado en la Sentencia C-746 de 1999, una interpretación sistemática de los artículos 125 y 130 de la Carta permitían concluir que los sistemas específicos de carrera debían ser administrados y vigilados, sin ninguna excepción y con carácter obligatorio, por la Comisión Nacional del Servicio Civil, tal y como ocurre con el sistema general de carrera. 42. Igualmente, la Corte explicó que la exclusión de competencias que se hacía en el artículo 130 de la Constitución era de alcance excepcional y de interpretación restrictiva, razón por la cual, debía entenderse que sólo operaba para los sistemas especiales de carrera de origen estrictamente constitucional. En este sentido precisó que no se podía admitir una tesis contraria, según la cual el legislador podía asignarle a órganos distintos a la CNSC la función de administración y/o vigilancia de las carreras especiales de origen legal, porque se terminaría por desplazar la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, y se vería reducida a la mínima expresión (la carrera general u ordinaria), al convertir la regla general en la excepción.[56] Al respecto, esta Corporación manifestó: “Si el artículo 130 Superior dispone que la Comisión Nacional del Servicio Civil es la entidad ‘responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial’, está definiendo dos aspectos puntuales sobre su ámbito de competencia. El primero, que la referida competencia es sobre ‘las carreras de los servidores públicos’; es decir, que tiene alcance general y que, por tanto, no se puede agotar en un sólo sistema de carrera, la carrera ordinaria o común, sino que se proyecta también sobre otros que, de acuerdo con la exclusión de competencia prevista en la misma preceptiva, no pueden ser sino los sistemas especiales de origen legal. El segundo, que las funciones a ella asignada para administrar y vigilar las carreras se constituye en un imperativo constitucional de carácter indivisible, en el sentido que tales atribuciones no pueden compartirse con otros órganos ni ser separadas o disgregadas a instancia del legislador”[57] 43. La Corte también señaló que la anterior interpretación que otorgaba a la CNSC la administración y vigilancia de las carreras de origen legal, era consecuente con la intención del Constituyente de garantizar la igualdad, la neutralidad y la imparcialidad en el manejo y control de los sistemas de carrera administrativa, al asignarle tales funciones a un órgano autónomo e independiente, que aislara y separara su organización, desarrollo y control de factores subjetivos, como el clientelismo, el favoritismo o el nepotismo, que afectan sustancialmente el adecuado ejercicio de la actividad estatal. Lo anterior, debido al interés que algún empleador, en particular en la rama ejecutiva, pudiera tener en el proceso mismo de selección, promoción y remoción de los servidores públicos. 44. Adicionalmente, la Corporación aclaró que en la creación de regímenes especiales, el Legislador tenía la obligación de seguir los postulados del sistema general de carrera, de justificar de manera razonable y proporcional la exclusión de ciertas entidades del régimen común, y la necesidad de aplicar una regulación especial. Precisando además que a pesar del amplio margen de configuración política en el tema, el Legislador no podía definir la competencia sobre las funciones de administración y vigilancia de las carreras, por ser un asunto del que se había ocupado directamente la Constitución. 45. En síntesis, la jurisprudencia inicialmente sostuvo que i) todos los sistemas especiales de carrera, tanto los constitucionales como los legales, estaban excluidos de la competencia asignada a la Comisión Nacional del Servicio Civil. No obstante, en pronunciamientos posteriores se señaló que ii) el legislador podía determinar los órganos encargados de la administración y vigilancia de las carreras especiales de origen legal, lo cual le permitía a éste asignar a la Comisión, o a cualquier otra entidad del Estado, una u otra atribución. Finalmente, iii) se aclaró y unificó el criterio de la Corte para determinar que las responsabilidades de administración y vigilancia de las carreras específicas corresponden a la Comisión Nacional del Servicio Civil como un “imperativo constitucional de carácter indivisible”. 7. El sistema específico de carrera penitenciaria del Inpec 46. En desarrollo de las competencias constitucionales para crear regímenes específicos de carrera administrativa (Arts. 125, 130 y 150 C.P.)[58], y debido a la singularidad y especificidad de las funciones que desarrolla el personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, que difieren en cierto grado de las tareas que normalmente cumplen los servidores públicos en la generalidad de las entidades del Estado[59], el Legislador dispuso un régimen de personal especial para el Inpec. 47. Este régimen específico tiene su primer antecedente en el Decreto 1661 de 1965, “por el cual se organiza la carrera penitenciaria”, que otorgó el control de ese sistema a la Dirección General de Prisiones del Ministerio de Justicia, y que estableció como condición de ingreso la demostración de idoneidad a través de un procedimiento de selección[60].[61] 48. Posteriormente, y con base en el artículo 20 transitorio de la Constitución de 1991, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2160 de 1992, mediante el cual se creó el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec. Esta entidad fusionó la Dirección General de Prisiones y el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia[62]. Su naturaleza, conforme a lo establecido en el artículo 2º de ese estatuto, correspondió a la de un establecimiento público adscrito al Ministerio de Justicia[63], con personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa[64]. 49. Según dispuso el mismo Decreto 2160 de 1992, dentro de los objetivos principales a cargo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, se encuentran: i) la ejecución y desarrollo de la política carcelaria y penitenciaria dentro de los lineamientos que establezca el Gobierno Nacional; ii) el cumplimiento de las medidas de aseguramiento, las penas privativas de la libertad y las medidas de seguridad, que establezcan las autoridades judic...