Sentencia C-644 de 2016

C-644-16 Sentencia C-644/16 ADMINISTRACION Y RECAUDO DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES AGROPECUARIAS Y PESQUERAS POR EL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL-No vulnera el principio de legalidad ni el debido proceso LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Administración y recaudo de contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Asunción temporal del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para administrar contribuciones parafiscales por encargo fiduciario, cuando entidad encargada no garantice el cumplimiento de reglas y políticas en la materia CONTRIBUCIONES PARAFISCALES Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Relación CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Naturaleza CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Características CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Jurisprudencia constitucional CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Condición de tributo/CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Principio de legalidad/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Características CONGRESO-Establece contribuciones fiscales y excepcionalmente contribuciones parafiscales/CONGRESO-Amplio margen de configuración para establecer los tributos y regular los procedimientos para su recaudo y administración LEYES, ORDENANZAS Y ACUERDOS-Deben fijar directamente los elementos del tributo PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Competencia del legislador PARAFISCALIDAD-Fuentes formales del derecho/CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Fuentes formales del derecho/SISTEMA DE FUENTES FORMALES DEL DERECHO APLICABLES A LA PARAFISCALIDAD-Normatividad/ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO-Compila normas orgánicas que rigen el proceso de preparación, aprobación y ejecución del presupuesto CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Carácter obligatorio, singular, especial y autónomo/CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Recursos públicos sometidos al control de las autoridades correspondientes MANEJO, ADMINISTRACION, EJECUCION Y DESTINACION DE LA CONTRIBUCION PARAFISCAL-Alcance a partir de la ley que la crea y las normas precedentes o sucesivas relacionadas ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO-Manejo, administración y ejecución de las contribuciones parafiscales/ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO-Parámetro de validez de disposiciones que crean y regulan las contribuciones parafiscales/LEYES ORGANICAS-Parámetro de control de leyes ordinarias/LEYES ORGANICAS-Hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato al igual que leyes estatutarias ADMINISTRACION Y RECAUDO DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Amplia regulación legislativa ordinaria POTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO-Intervención transitoria en la regulación de las contribuciones parafiscales y ejercicio de funciones administrativas por particulares/POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Expedición de decretos, resoluciones y órdenes para la ejecución de leyes SISTEMA DE FUENTES EN MATERIA DE PARAFISCALIDAD-Integrado por normas que fijan el régimen de las contribuciones parafiscales/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Rigor en la determinación política de los elementos del tributo/CONTRIBUCION PARAFISCAL-Regulación CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Validez de la actividad reglamentaria incluye las condiciones generales que rigen su administración MATERIALIDAD LEGISLATIVA-Definición de los elementos esenciales de las contribuciones parafiscales/POTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO-Exige que la ley haya configurado previamente una regulación básica o materialidad legislativa/MATERIALIDAD LEGISLATIVA-Definición depende de la materia que regula DECRETO UNICO REGLAMENTARIO DEL SECTOR ADMINISTRATIVO AGROPECUARIO, PESQUERO Y DE DESARROLLO RURAL-Regulación reglamentaria actual COMPETENCIA REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO NACIONAL-Diferencia con la atribución que habilita a las autoridades para fijar las tarifas de las tasas y contribuciones/METODO Y SISTEMA PARA FIJAR LA TARIFA DE TASAS Y CONTRIBUCIONES-Competencia compartida entre gobierno y autoridades/METODO Y SISTEMA PARA FIJAR LA TARIFA DE TASAS Y CONTRIBUCIONES-Modelo flexible ESTATUTO DE CONTRATACION ESTATAL-Asignación de funciones públicas a particulares/FUNCION PUBLICA-Atribución/FUNCION PUBLICA-Límite a la autonomía de las partes intervinientes REGIMEN DE ADMINISTRACION DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Relación CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Particulares encargados de la administración están vinculados con sujeción a la ley/CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Asignación de funciones públicas a particulares con sujeción a la ley ADMINISTRACION DE RECURSOS PARAFISCALES A PERSONAS JURIDICAS DE DERECHO PRIVADO-Atribución de funciones públicas/ATRIBUCION DE FUNCIONES PUBLICAS-Fundamento constitucional EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS POR PARTICULARES-Condiciones/EJERCICIO DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS POR PARTICULARES-Recaudo y administración de recursos parafiscales EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS POR PARTICULARES-Asignación por entidades públicas/EJERCICIO DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS-Regulación normativa/EJERCICIO DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS POR PARTICULARES-Límites en la atribución FUNCIONES ADMINISTRATIVAS POR ENTIDADES PUBLICAS Y PARTICULARES-Ejercicio PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA DE ADMINISTRACION DE RECURSOS PARAFISCALES-Proyección ADMINISTRACION Y RECAUDO DE RECURSOS PARAFISCALES POR PARTICULARES-Regulación normativa COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA EN LA FIJACION DEL REGIMEN DE ADMINISTRACION DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Alcance/COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA EN LA FIJACION DEL REGIMEN DE ADMINISTRACION DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Jurisprudencia constitucional ADMINISTRACION Y RECAUDO DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES POR PARTICULARES-Jurisprudencia constitucional ADMINISTRACION Y RECAUDO DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES AGROPECUARIAS Y PESQUERAS-Ley 1753 de 2015 no libra a la discrecionalidad del Presidente o del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el ejercicio de las competencias previstas/COMPETENCIAS REGLAMENTARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA Y FUNCIONES ADMINISTRATIVAS DEL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL-Alcance ADMINISTRACION DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Función administrativa/ADMINISTRACION DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES POR PARTICULARES-Actuación de conformidad con los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad/CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Principios de las actuaciones y procedimientos administrativos/ADMINISTRACION DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Reglas establecidas en el Decreto 111 de 1996 ADMINISTRACION Y RECAUDO DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES POR PARTICULARES-Sujeción a las reglas establecidas en la Ley 489 de 1998 CONTRIBUCIONES PARAFISCALES AGROPECUARIAS Y PESQUERAS-Objetivos de la inversión de recursos ADMINISTRACION DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Reserva legal en materia tributaria no opera con idéntica intensidad en todos los frentes PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO EN EL REGIMEN DE ADMINISTRACION Y RECAUDO DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Límite de la actividad reglamentaria del Presidente de la República ADMINISTRACION DE RECURSOS PUBLICOS-Corresponde a los órganos del Estado/ADMINISTRACION DE RECURSOS PUBLICOS POR PARTICULARES-Autorización del legislador al amparo de su libertad de configuración ADMINISTRACION DE RECURSOS PUBLICOS POR EL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL-Ejercicio bajo los principios del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo/ADMINISTRACION DE RECURSOS PUBLICOS POR EL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL-Aplicación del procedimiento establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo garantiza del debido proceso DEBIDO PROCESO-Aplicación a toda clase de actuaciones administrativas/DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Alcance en materia administrativa ADMINISTRACION Y RECAUDO DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES AGROPECUARIAS Y PESQUERAS-Intervención debe adoptarse mediante acto motivado sujeto a la jurisdicción contencioso administrativa para corregir cualquier abuso en su ejercicio Referencia: Expediente D-11232 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 106 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. ‘Todos por un nuevo país’” Actor: Adelaida Ángel Zea Magistrado Sustanciador: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá D. C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil dieciséis (2016) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente, SENTENCIA I. ANTECEDENTES[1] 1. La demanda de inconstitucionalidad 1.1. Normas demandadas En ejercicio de la acción pública de constitucionalidad, la ciudadana Adelaida Ángel Zea demandó el fragmento del artículo 106 de la Ley 1753 de 2015 que habilita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para asumir temporalmente, mediante un encargo fiduciario, la administración de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, cuando la entidad administradora no esté en condiciones de garantizar el cumplimiento de las reglas y políticas correspondientes, de acuerdo con las razones especiales establecidas reglamentariamente. El fragmento impugnado se transcribe y subraya a continuación: “LEY 1753 DE 2015 (junio 9) Diario Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA DECRETA: (…) ARTÍCULO 106. ADMINISTRACIÓN Y RECAUDO DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES AGROPECUARIAS Y PESQUERAS. La administración de todas las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras se realizará directamente por las entidades gremiales que reúnan condiciones de representatividad nacional de una actividad agropecuaria o pesquera determinada y hayan celebrado un contrato especial con el Gobierno nacional, sujeto a los términos y procedimientos de la ley que haya creado las contribuciones respectivas. Las colectividades beneficiarias de contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras también podrán administrar estos recursos a través de sociedades fiduciarias, previo contrato especial con el Gobierno nacional. Este procedimiento también se aplicará en casos de declaratoria de caducidad del respectivo contrato de administración. Si la entidad administradora no está en condiciones de garantizar el cumplimiento de las reglas y políticas que debe regir la ejecución de las contribuciones parafiscales, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por razones especiales definidas mediante reglamento, podrá asumir temporalmente, a través de un encargo fiduciario, la administración de dichas contribuciones y efectuar el recaudo. La fiducia será contratada de conformidad con las normas de contratación estatal. Mientras se surte el procedimiento de contratación de la fiducia, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podrá realizar directamente el encargo fiduciario por término no mayor a 6 meses. En todo caso los rendimientos financieros de dicho encargo fiduciario no podrán ser inferiores al promedio de mercado. Lo anterior igualmente procederá en caso de incumplimiento de las cláusulas del contrato especial de administración. PARÁGRAFO 1o. Las entidades administradoras de los Fondos provenientes de contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras podrán demandar por vía ejecutiva ante la jurisdicción ordinaria el pago de las mismas. Para este efecto, el representante legal de cada entidad expedirá, de acuerdo con la información que le suministre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el certificado en el cual conste el monto de la deuda y su exigibilidad. PARÁGRAFO 2o. El contribuyente o recaudador de la contribución parafiscal que no la pague o transfiera oportunamente a la entidad administradora, cancelará intereses de mora a la tasa señalada para el impuesto de renta y complementarios. PARÁGRAFO 3o. Los miembros de las juntas directivas de los fondos que manejen recursos parafiscales, distintos a aquellos que representen a entidades públicas, deberán ser elegidos por medios democráticos que garanticen la participación de los gravados con la cuota parafiscal respectiva.”. 1.2. Cargos A juicio de la actora, la previsión legal demandada es incompatible con los artículos 29, 150 y 338 de la Carta Política, así como con el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, compilado por el Decreto 111 de 1996, tal como se explica a continuación. 1.2.1. Desconocimiento del principio de reserva legal en materia tributaria En primer lugar, la norma habría infringido el principio de reserva de ley, y por esta vía habría vulnerado los artículos 150.12 y 338 de la Carta Política, así como el artículo 29 del Decreto 111 de 1996, que constituye un parámetro de constitucionalidad de las leyes por su naturaleza, contenido y jerarquía estatutaria. Según la accionante, la infracción se presenta porque el precepto impugnado otorgó facultades normativas al Ejecutivo que eran privativas del legislador y de las que, por consiguiente, este último no podía desprenderse. En efecto, según los artículos 150.12 y 338 de la Constitución Política, los tributos deben ser creados exclusivamente por los órganos de representación popular, instancias que por este motivo, detentan la competencia para definir los elementos esenciales de las obligaciones tributarias. A su turno, las contribuciones parafiscales constituyen una especie de tributo que revisten algunas particularidades por gravar únicamente a un sector social y económico específico, que es también su único destinatario. En virtud de esta peculiaridad, a nivel constitucional se ha determinado que el sujeto encargado del recaudo y de la administración de los recursos correspondientes, es un elemento esencial de las contribuciones parafiscales, sujeto al principio de reserva de ley. Es así como el artículo 29 del Decreto 111 de 1996, que compila las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, leyes estatutarias a las cuales se debe sujetar la actividad legislativa, determina que “la administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán solo al objeto previsto en ella”. Teniendo en cuenta la naturaleza de este gravamen, la propia Corte Constitucional ha establecido que el principio de legalidad del tributo se extiende, en el caso de las contribuciones parafiscales, al sujeto en cargado de su manejo, y a los criterios básicos para la ejecución de esta actividad. Es así como en la sentencia C-298 de 1998 la Corte sostuvo que “por las características mismas de los recursos parafiscales, la ley también debe señalar cuál es la entidad administradora de estas cuotas, así como la destinación especial de las mismas”. Con fundamento en esta exigencia de orden constitucional, las distintas leyes que han creado las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, han individualizado también la instancia encargada del recaudo y administración de los recursos, tal como ocurre en las leyes 89 de 1993 y 114, 117, 118 y 138 de 1994. En este orden de ideas, correspondía de manera privativa al Congreso definir las hipótesis y las condiciones bajo las cuales se sustrae a las referidas entidades de dicho rol, y en las que la función respectiva se entrega temporalmente a las instancias gubernamentales. El precepto legal impugnado, sin embargo, habría desconocido esta directriz constitucional al facultar al Ejecutivo para determinar los casos en que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural puede efectuar la labor que de ordinario realizan las entidades gremiales designadas por el legislador, sin siquiera fijar una pauta clara, concreta y objetiva que permita definir el catálogo de hipótesis en que opera este desplazamiento, ni las condiciones que deben satisfacer las entidades gremiales para no ser retiradas de la función que en principio le corresponde de manera privativa: “Siendo, como se ha visto, que uno de los elementos que constituyen la parte estructural del tributo parafiscal es precisamente el de la administración de los recursos generados por él, dejar a la decisión del reglamento la definición de las razones especiales que ameritan apartar a una entidad definida o caracterizada por la ley de un tributo parafiscal y que, además, ha suscrito un contrato de administración con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, de la labor encomendada al respecto, como lo hace la norma demandada, viola, entonces, ostensiblemente la reserva de ley”. 1.2.2. Desconocimiento del derecho al debido proceso. Asimismo, el precepto impugnado habría violado el debido proceso, por cuanto en éste se facultó al Ejecutivo para definir las hipótesis en las que la administración pública puede terminar unilateralmente la relación contractual entre las entidades administradoras de los recursos parafiscales y el Ministerio de Agricultura y de Desarrollo Rural, y en las que esta instancia gubernamental puede desplazar, también de manera unilateral, al órgano que por ley le corresponde el manejo de las referidas contribuciones, pese a que el órgano llamado a desarrollar esta materia era el propio Congreso y no el gobierno nacional. En la medida en que el inciso final del artículo 150 de la Constitución Política radica en el Congreso la potestad para fijar el régimen de contratación estatal, y en la medida en que el manejo de los recursos parafiscales agropecuarios y pesqueros por parte de las entidades gremiales se materializa a través de un contrato suscrito entre tales organismos y las instancias gubernamentales, la definición de los casos en que se retira a aquellas de dicha actividad, supone necesariamente una intervención en la relación contractual, y por tanto, éste tópico debía ser objeto de un desarrollo legal, y no reglamentario. La irregularidad anterior se agravaría por la circunstancia de que la norma no solo otorgó competencias normativas en materia de contratación estatal al Ejecutivo, sino que además, lo hizo en asuntos especialmente sensibles en los que el Estado ejerce potestades exorbitantes y excepcionales en las que el particular se encuentra en una situación de inferioridad, y en los que el objeto y el efecto del procedimiento reglado es la restricción al ejercicio de los derechos. En virtud de estas dos particularidades, el derecho al debido proceso exigía que estos procedimientos fuesen regulados, al menos en sus líneas básicas, por el legislador, y pese a ello, el precepto demandado facultó al Ejecutivo para fijar estos lineamientos, incluso en un punto tan fundamental como la definición de las hipótesis en que una entidad gremial puede ser desplazada de su función de administrar los recursos parafiscales. Lo anterior significa que “la ley del plan, sin haber determinado la ‘materia reglamentable’ está derivando hacia el Presidente de la República el poder normativo para definir las causales y circunstancias en que la entidad administradora deja de estar en ‘condiciones de garantizar el cumplimiento de las reglas y políticas que deben regir la ejecución de esta clase de tributos’ (…) Ello significa que por medio de la disposición demandada el legislador ha declinado su competencia normativa para la regulación de unos supuestos en los cuales la administración, unilateralmente, puede afectar, además de la situación y los derechos contractuales de un particular, la de todo el grupo social involucrado en la correspondiente actividad agropecuaria y pesquera que representa la entidad gremial contratista del Estado”. 1.3. Solicitud Con fundamento en las consideraciones anteriores, la accionante solicita a esta Corporación declarar la inexequibilidad del inciso 3 del artículo 106 de la Ley 1753 de 2015. 2. Trámite procesal 2.1. Mediante auto del día 19 de febrero de 2016, el magistrado sustanciador admitió la demanda, adoptando dos tipos de órdenes: (i) de una parte, con el objeto de contar con elementos de contexto, se requirió información al Ministerio de Agricultura y de Desarrollo Económico sobre el uso que el gobierno nacional habría dado a la norma controvertida; (ii) de otro lado, se corrió traslado de la demanda para continuar el trámite procesal. 2.2. Con respecto a la primera de estas órdenes, se requirió al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para que remitiera un informe a esta Corporación, indicando los casos en que con fundamento en el inciso 3 de la Ley 1753 de 2015, el referido organismo asumió temporalmente el recaudo o administración de alguna contribución agropecuaria o pesquera, indicando: (i) el gravamen específico objeto de la medida; (ii) las razones por las que se retiró a la entidad gremial de la administración de los correspondientes recursos; (iii) la figura jurídica utilizada para el desplazamiento; (iv) lapso temporal por el cual el Ministerio asumió el rol de la entidad gremial. 2.3. Con respecto al segundo tipo de órdenes, se dispuso: (i) Correr traslado de la demanda al Procurador General de la Nación; (ii) fijar en lista la disposición acusada, con el objeto de que fuese impugnada o defendida por cualquier ciudadano; (iii) comunicar de la iniciación del proceso a la Presidencia de la República, a la Presidencia del Congreso, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Instituto Colombiano Agropecuario, a la Contraloría General de la República y a la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca; (iv) invitar a participar dentro del proceso a las facultades de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana, de la Universidad Externado de Colombia, de la Universidad Nacional de Colombia, de la Fundación Universitaria Agraria de Colombia y de la Universidad del Sinú; asimismo, a las entidades gremiales del sector agropecuario y pesquero, a saber, la Federación Nacional de Arroceros (Fedearroz), la Federación Nacional de Cacaoteros (Fedecacao), la Confederación Cauchera Colombiana, la Federación Nacional de Cultivadores de Cereales (Fenalce), la Asociación Hortifrutícola de Colombia (Asohofrucol), la Federación Nacional de Cultivadores de Palma de Aceite (Fedepalma), la Federación Nacional de Productores de Panela (Fedepanela), la Confederación Colombiana de Algodón (Conalgodón), la Federación Nacional de Productores de Tabaco (Fedetabaco), la Federación Colombiana de Productores de Papa (Fedepapa), la Asociación de Cultivadores de Caña de Azúcar de Colombia (Asocaña), la Federación Colombiana de Ganaderos (Fedegan), la Federación Nacional de Avicultores de Colombia (Fenavi), la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, y la Asociación Colombiana de Porcicultura. 3. Respuesta al requerimiento del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 3.1. Una vez requerido el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural sobre los casos en que con fundamento en el precepto demandado se ha retirado a una entidad gremial del recaudo y administración de recursos parafiscales agropecuarios y pesqueros, el organismo radicó oficio el día 14 de marzo de 2016. 3.2. En el referido documento se informa que la entidad administra temporalmente los recursos correspondientes al Fondo Nacional del Ganado en aplicación del artículo 106 de la Ley 1753 de 2015, pero que, propiamente hablando, esto no ocurrió por haber desplazado a Fedegan de su actividad contractual, sino porque el 31 de diciembre de 2015 se venció el plazo de ejecución del contrato respectivo, de modo que cuando el gobierno asumió su rol por el plazo de un año prorrogable por otro, no se encontraba vigente ningún contrato entre las partes. 3.3. Asimismo, el Ministerio aclara que como según el artículo 7 de la Ley 89 de 1993 el contrato con Fedegan debía tener un plazo mínimo de diez (10) años, plazo que expiró, que como según el artículo 30 de la Ley 101 de 1993 existen otras modalidades de administración de recursos parafiscales, y que como según la jurisprudencia constitucional los contratos que celebra el Estado con las entidades gremiales no son a perpetuidad, de modo que una vez vencido el término el Estado puede contratar a quien ofrezca mejores garantías de cumplimiento[2], la decisión del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural encuentra plena justificación en el ordenamiento jurídico. 4. Intervenciones 4.1. Intervenciones que solicitan un fallo inhibitorio (Presidencia de la República[3], Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural[4], Ministerio de Hacienda y Crédito Público[5], Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[6] y Universidad Externado de Colombia[7]) 4.1.1. Los intervinientes señalados sostienen que los cargos de la demanda no suministran los elementos de juicio para valorar la constitucionalidad de la previsión normativa atacada, y que por tal razón, esta Corporación debe abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo. En este sentido, se advierten cuatro tipos de deficiencias, que explican a continuación: 4.1.2. En primer lugar, se argumenta que la demanda plantea una problemática ajena y extraña al control abstracto de constitucionalidad, ya que mientras este último mecanismo está diseñado exclusivamente para debatir asuntos relacionados con la compatibilidad de la legislación con el ordenamiento superior, la actora introduce, de manera subrepticia, cuestiones de orden casuístico relacionadas con las decisiones concretas que habría adoptado el gobierno nacional en relación con la administración de un fondo parafiscal específico. De este modo, entonces, la accionante pretende solucionar controversias y litigios de otra naturaleza, a través de un dispositivo procesal concebido para evaluar, en abstracto, la constitucionalidad del sistema jurídico. De hecho, la Corte ya habría identificado el trasfondo de la demanda cuando en el auto admisorio de la demanda requirió información sobre los casos en que, con fundamento en el precepto demandado, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural habría asumido el recaudo y la administración de contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, desplazando de tal labor a una entidad gremial. La impertinencia de este tipo de análisis ya ha sido advertida por la misma Corte Constitucional al sostener enfáticamente que en el contexto de las demandas de inconstitucionalidad “son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales o doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que le demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”[8]. 4.1.3. En segundo lugar, se señala que los cargos de la demanda son inconsistentes con su pretensión, en la medida en que los señalamientos de la actora apuntan a controvertir, no la previsión legal cuya inexequibilidad se solicita, sino otro contenido normativo ajeno a la controversia judicial[9]. En efecto, la accionante pretende que se retire del ordenamiento jurídico la disposición legal que faculta al Ejecutivo para asumir temporalmente la administración de los recursos parafiscales agropecuarios y pesqueros, pero inexplicable y paradójicamente los cargos no apuntan a demostrar la inconstitucionalidad de esta medida, sino a poner en evidencia la invalidez de la regla que habilita al gobierno para reglamentar esta materia, por una presunta violación al principio de reserva de ley: “no es claro cómo el hilo argumentativo de la [demanda] pretende expresar la vulneración de la Constitución, sin ni siquiera establecer un vínculo determinante entre la norma incoada y el texto constitucional. En otras palabras, las razones o el concepto de la vulneración adolecen de una falla insubsanable, cual es la ausencia de la demostración de que en efecto, el principio de reserva de ley en materia tributaria (incorporado a través del artículo 338 constitucional), puede predicarse del elemento de Administración del fondo”[10]. 4.1.4. En tercer lugar, se argumenta que los cargos de la demanda no logran dar cuenta de la inconstitucionalidad de la medida legislativa atacada. A juicio de los intervinientes, las acusaciones corresponden a señalamientos gratuitos e injustificados, vagos, globales e indeterminados que no precisan el sentido de la contradicción entre el precepto legal impugnado y el ordenamiento superior, y que por tanto, no suministran al juez constitucional los insumos necesarios para valorar la previsión atacada a la luz de las normas constitucionales que se estiman infringidas[11]. 4.1.5. Finalmente, se afirma que los cargos del escrito de acusación habrían partido de un entendimiento manifiestamente inadecuado tanto de la legislación tributaria, como del texto constitucional y de la jurisprudencia de esta Corporación. 4.1.5.1. Un primer núcleo de yerros hermenéuticos recae sobre el contenido y alcance del precepto controvertido y de la legislación complementaria. - En efecto, según la actora, la norma demandada delegó al gobierno nacional la facultad para determinar el régimen de administración de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, cuando en realidad la delegación se refiere únicamente a la especificación de los casos en el que gobierno asume, temporal y excepcionalmente, la actividad asignada de ordinario a las agremiaciones del sector agrícola, a partir de una directriz clara e inequívoca, referida a la imposibilidad de garantizar el cumplimiento de las normas y políticas que debe regir la ejecución de las contribuciones parafiscales. Así las cosas, “no es cierto que el legislador haya omitido determinar el responsable de administrar los recursos parafiscales. En la ley están descritas las líneas básicas que definen a cargo de quién y en qué circunstancias recae la responsabilidad de gestionar esos dineros”[12]. - De igual modo, la accionante atribuye al precepto demandado un alcance que no tiene, pues aunque en la demanda se sostiene que el legislador otorgó al gobierno nacional facultades para establecer reglas especiales en materia de contratación estatal, y en particular para terminar unilateralmente los contratos entre las entidades gremiales y el Estado, en realidad el inciso atacado únicamente fija una medida transitoria para la protección de los recursos parafiscales, medida transitoria que puede adoptarse incluso sin que medie un contrato o cuando este se encuentre vencido[13]. - Y también falló la demandante al asumir que con la potestad reglamentaria conferida al gobierno, éste puede determinar caprichosamente los eventos en que una entidad gremial puede ser desplazada de su rol de administrador de los recursos parafiscales, ya que la misma ley fija una pauta objetiva, vale decir, la amenaza de incumplimiento de las reglas y políticas existentes para los fondos parafiscales, y a su turno, estas reglas y políticas se encuentran plenamente determinadas en la legislación y en el contrato que se celebra con cada entidad gremial[14]. - Por último, a los cargos de la demanda subyace una falsa premisa sobre la naturaleza de las medidas que puede adoptar el gobierno nacional en relación con la administración de los fondos parafiscales, pues, a diferencia de lo que se sostiene en el escrito de acusación, no se trata de medidas de carácter sancionatorio, sino de medidas que adopta el Estado para garantizar la integridad de los recursos públicos, sin que ello implique necesariamente someter a valoración la actuación de las entidades gremiales, o de castigarlo por su gestión[15]. 4.1.5.2. Un segundo núcleo de yerros interpretativos se refiere al propio texto constitucional y a la jurisprudencia que fija su sentido y alcance. Y como consecuencia de ellos, el ejercicio analítico de la demanda corresponde, no a una confrontación objetiva entre el precepto demandado y el texto constitucional, sino a un cotejo entre el significado que caprichosamente se le atribuye a uno y otro instrumento normativo, y en particular a la Constitución Política, a los precedentes constitucionales, y al sistema jurídico en general. Es así como la Corte ha establecido en términos claros e inequívocos que la facultad para determinar los elementos esenciales de los tributos recae exclusivamente en el órgano legislativo, pero que en los demás aspectos no opera esta reserva de ley; pese a la claridad de la jurisprudencia, la accionante tergiversó el sentido de esta exigencia, y concluyó que las reglas relativas a la administración de los recursos parafiscales constituye un asunto que solo puede ser desarrollado normativamente por el Congreso, y nunca por vía reglamentaria[16]. Como puede advertirse, a este señalamiento subyace el supuesto, a todas luces inaceptable, de que el principio de reserva legal es absoluto e incondicionado, cuando la dinámica misma de la producción normativa hace necesaria la intervención sistemática del Ejecutivo para concretar la preceptiva legal. De este modo, incluso asumiendo la más creativa de las interpretaciones del artículo 388 superior, resulta imposible concluir que correspondía al Congreso definir las razones especiales por las que se puede separar a una entidad gremial de la administración de una contribución parafiscal. La accionante pretende sustentar su cargo en una afirmación aislada de la Corte en el marco de la sentencia C-298 de 1998[17], pero sin tener en cuenta el contexto en el que se efectuó esta aseveración, ni el contenido de la providencia en su integridad, ni la jurisprudencia de este tribunal sobre tal tópico[18]. 4.1.6. De acuerdo con el planteamiento anterior, los intervinientes señalados estiman que la controversia esbozada por la actora no es susceptible de ser valorada en el escenario del control abstracto de constitucionalidad, no solo porque los asuntos que se ponen a consideración de la Corte son ajenos y extraños a este mecanismo de control del sistema jurídico, sino también porque las acusaciones apuntan a controvertir un contenido normativo distinto del que fue demandado, no logran demostrar la oposición entre el precepto acusado y el ordenamiento superior, y se amparan en un entendimiento inaceptable del sistema jurídico. 4.2. Intervenciones que solicitan la declaratoria de exequibilidad del precepto impugnado (Presidencia de la República[19], Contraloría General de la República[20], Instituto Colombiano Agropecuario[21], Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural[22], Ministerio de Hacienda y Crédito Público[23], Universidad Externado de Colombia[24], Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca[25], Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado[26], y ciudadanos Alberto Castillo Lozada y Benjamín Quiñones Mera[27]) Los intervinientes señalados consideran que el precepto demandado no contraviene las normas constitucionales que la accionante estima infringidas, y que por tanto, debe ser declarado exequible por esta Corporación. La defensa de la disposición se efectúa en tres frentes: la libertad de configuración legislativa en la definición de la política tributaria del Estado, el principio de reserva de ley en materia tributaria, y el derecho al debido proceso en los procesos administrativos. 4.2.1. El precepto demandado a la luz de la libertad de configuración legislativa[28] En primer lugar, se argumenta que la medida cuestionada se ampara en la libertad de configuración legislativa con la que cuenta el Congreso de la República para definir la política tributaria del Estado. En efecto, el órgano parlamentario cuenta con plena autonomía y con un amplio margen de discrecionalidad para configurar los distintos tributos, y en particular, para regular los procedimientos para su recaudo y administración. Sobre esta base, en la disposición atacada se estableció que en eventos excepcionales, cuando la entidad encargada regularmente de manejar los recursos parafiscales no garantice las condiciones para el cumplimiento de las reglas y de las políticas establecidas para este propósito, el Estado puede asumir temporalmente esta función, en beneficio de los sectores gravados y destinatarios de la contribución. “Resulta entonces irónico que la demanda base sus argumentos en la supuesta vulneración del artículo 338 de la Constitución, cuando –de acuerdo con la Corte Constitucional-, dicho margen amplio de configuración encuentra sustento nada más ni nada menos que en la misma Carta, en su artículo 363, que a su vez constituye un principio orgánico e instrumental de dos principios: la igualdad y el Estado social de Derecho”[29]. 4.2.2. El precepto demandado a la luz del principio de reserva de ley en materia tributaria 4.2.2.1. La segunda línea argumentativa apunta a demostrar que las acusaciones por la presunta infracción del principio de reserva de ley son infundadas. Para este efecto, los intervinientes precisan el sentido y alcance de la referida exigencia constitucional, para luego explicar la forma en la que la medida cuestionada se ajusta en su integridad a los estándares propios del referido principio. 4.2.2.2. Así, de una parte, se aclara que el principio referido atiende a la necesidad de sea el propio órgano de representación política el que defina el tipo de gravámenes a los que se encuentran sometidos los ciudadanos, la magnitud de sus responsabilidades en esta materia, y la finalidad de la obligación. En este entendido, el espectro del principio de reserva legal en materia tributaria se extiende únicamente a la definición de los sujetos activos y pasivos, de los hechos y las bases gravables y de las tarifas, es decir, a los elementos esenciales de las obligaciones tributarias. Es así como el artículo 338 determina que “en tiempos de paz solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos”. Asimismo, la jurisprudencia de este tribunal ha reiterado esta tesis, afirmando que la exigencia del desarrollo por vía legislativa se extiende únicamente a los elementos esenciales de los tributos[30]. Desde esta perspectiva, carece de toda justificación la acusación de la demandante, en la medida en que las reglas relativas a la administración de los fondos parafiscales por parte del Estado en eventos excepcionales, no constituye un criterio que permita a los ciudadanos fijar el alcance de sus obligaciones tributarias, y tampoco es un elemento esencial de las mismas. En este orden de ideas, la circunstancia de que la ley haya deferido al ejecutivo la regulación de esta materia, no implica en modo alguno renunciar a la competencia privativa del legislador en la creación de los tributos y en la definición de sus componentes fundamentales, ya que la delegación versa sobre un asunto ajeno a los dispositivos esenciales. Y si el propio texto constitucional fija de manera clara e inequívoca los elementos esenciales de los tributos, a saber, los sujetos activo y pasivo, los hechos y las bases gravables y las pautas del sistema tarifario, mal puede apelarse a las presuntas particularidades de las contribuciones para, a partir de allí, sostener que el régimen de administración de los recursos parafiscales es un asunto que debe ser regulado de manera privativa por el legislador: “Resulta entonces que las contribuciones parafiscales son tributos, los cuales afectan y benefician un sector particular. Pero acaso ellas (las contribuciones parafiscales) ‘por sus particularidades’ tienen elementos diferentes a los tributos en general?(…) evidentemente, no”[31]. Por este motivo, la sola circunstancia de que el Estatuto Orgánico del Presupuesto haya determinado que la ley debe fijar el esquema de administración de los recursos parafiscales, en modo alguno significa que esta materia constituya un elemento esencial del tributo, susceptible de ser desarrollado única y exclusivamente por el Congreso. 4.2.2.3. De otro lado, los intervinientes aclaran que incluso aquellas materias comprendidas dentro del espectro del principio de reserva legal, son susceptibles de un desarrollo reglamentario, pues la exigencia constitucional apunta únicamente a que el legislador defina las líneas fundamentales de estos componentes básicos, pero no a que el Congreso los regule de manera exhaustiva[32]. Ello, en la medida en que la facultad reglamentaria constituye una potestad inalienable, intransferible, inagotable e irrenunciable en cabeza del Ejecutivo, que debe desplegarse siempre que sea necesario para garantizar la ejecución de la ley, mediante la definición de reglas específicas en aspectos puntuales de orden operativo y técnico, que no hayan sido precisados en la ley. Esta consideración, trasladada a las contribuciones parafiscales, significa que el gobierno preserva la facultad reglamentaria en asuntos complementarios a los elementos esenciales de la obligación tributaria. De hecho, la Corte ha admitido la remisión al reglamento en materias relacionadas con la certificación del precio de la panela[33], la fijación del precio de los productos agropecuarios como punto de partida para establecer la tarifa de las contribuciones parafiscales[34], las exenciones del IVA implícito para las importaciones de bienes cuando exista insuficiencia de oferta[35], los parámetros para la fijación del índice de bursatilidad de las acciones[36], la valoración de activos patrimoniales[37] y el avalúo catastral[38]. En este orden de ideas, incluso asumiendo que la administración de los recursos parafiscales constituye un componente esencial de la regulación de las contribuciones parafiscales, debe entenderse que subsiste la competencia del gobierno nacional para especificar y concretar los contenidos legales, a efectos de garantizar la ejecución de la voluntad legislativa. Es decir, si en gracia de la discusión se acepta que el esquema de recaudo y administración de los fondos parafiscales es connatural a estos tributos, y que, de acuerdo con la sentencia C-651 de 2001[39], la ley debe fijar las condiciones y modalidades de la administración de las contribuciones parafiscales, en todo caso habría que concluir que el precepto demandado se enmarca dentro del principio de reserva legal. Ello, por cuanto la ley determinó las pautas básicas del régimen de recaudo y administración, y solo delegó en el reglamento la definición de aspectos operativos y accesorios; así, el artículo 106 de la Ley 1753 de 2015 estableció los sujetos a los que de manera general se les asigna dicho rol, los criterios bajo los cuales debe desplegarse esta actividad, y la hipótesis general en la que el Estado puede desplazar a este sujeto de esta actividad, y asumirla él mismo a través del Ministerio de Agricultura, de manera temporal, cuando la entidad gremial no puede garantizar el cumplimiento de las políticas y reglas en la materia. En este entendido, la facultad normativa otorgada al gobierno nacional recae únicamente sobre un aspecto meramente operativo, accesorio y de orden técnico, y frente a la cual existe una pauta precisa y concreta para su ulterior desarrollo por vía reglamentaria: “Se trata de un asunto de tercer nivel relacionado con la definición de las causales específicas que pueden dar lugar al cambio de administración y que sólo se activa cuando se presenta una irregularidad, de manera transitoria, ante el incumplimiento del gremio. Al ser un asunto subordinado al de la definición de la entidad responsable de administrar estos recursos, no existe fundamento alguno para considerar que este tema debe ser definido por el legislador, pues no se trata de un componente fundamental o de un elemento definitorio del tributo”[40]. En definitiva, la habilitación contenida en el precepto demandado se enmarca dentro de la facultad reglamentaria del Presidente de la República. Así las cosas, la referencia de la accionante a la sentencia C-198 de 1998[41] como apoyo de su tesis sobre la presunta inconstitucionalidad del precepto demandado, y en la que se habría afirmado que la ley debe contener el régimen integral de la administración de las contribuciones parafiscales, corresponde a una citación descontextualizada y fragmentaria de la jurisprudencia. De hecho, en esta misma sentencia que la accionante invoca como apoyo de su pretensión de inexequibilidad, se sostiene que la exigencia constitucional de definir el sistema de administración de las contribuciones parafiscales, se extiende únicamente a la definición de la entidad administradora de las cuotas y su destinación, pero no a la hipótesis en las que la referida entidad pierde la idoneidad para ejercer este rol. Esta misma tesis habría sido reiterada en distintas oportunidades, como en la sentencia C-369 de 1995[42]. 4.2.2.4. Con fundamento en estas consideraciones, los intervinientes concluyen que la disposición legal se atiene en su integridad a los estándares del principio de reserva legal en materia tributaria 4.2.3. El precepto demandado a la luz del derecho al debido proceso. Finalmente, la tercera línea argumentativa se orienta a demostrar que el precepto demandado se enmarca dentro del derecho al debido proceso, y que por tanto, los cargos del escrito de acusación por la presunta infracción a este principio, son infundados e insostenibles. La referida defensa se efectúa en dos frentes: por un lado, frente a la habilitación otorgada a las instancias gubernamentales para asumir la administración de los recursos parafiscales, y por otro, frente a la facultad normativa conferida al Ejecutivo para definir las hipótesis en las que se puede hacer efectiva la prerrogativa del Ministerio de Agricultura de manejar los fondos parafiscales. 4.2.3.1. Con respecto al primer núcleo de problemas, los intervinientes sostienen que la intervención estatal en la gestión de los referidos fondos parafiscales tiene por objeto garantizar la integridad de los recursos públicos, para garantizar el interés general en escenarios de riesgo inminente, y que, en cualquier caso, las entidades gremiales no tienen un derecho absoluto, incondicionado e indefinido para manejar los fondos constituidos por tales tributos. Por este motivo, las relaciones contractuales entre las entidades gremiales y el Estado para efectos de la administración de los recursos parafiscales, no tienen en ningún caso un carácter indefinido y perpetuo. De hecho, las mismas leyes que han creado estas contribuciones han determinado que los contratos a través de los cuales se confiere su administración a las entidades gremiales tienen un plazo determinado, tal como se evidencia en los artículos 2 de la Ley 11 de 1972, 7 de la Ley 89 de 1993, 9 de la Ley 117 de 1994, 9 de la Ley 118 de 1994, 9 de la Ley 138 de 1994, 9 de la Ley 138 de 1994, 7 de la Ley 219 de 1995, 8 de la Ley 272 de 1996, 8 de la Ley 534 de 1999, 9 de la Ley 686 de 2001 y 13 de la Ley 1707 de 2014. Esto mismo ha sido reiterado por la propia Corte Constitucional, al afirmar que una vez vencidos los contratos con las agremiaciones encargadas del manejo de los fondos parafiscales, el Gobierno Nacional tiene la opción de celebrar un nuevo contrato con la entidad, asociación o federación que satisfaga las condiciones para ello, teniendo en cuenta la igualdad de las condiciones en la postulación de los oferentes[43]. En este contexto, la decisión del legislador de desplazar temporalmente a estas organizaciones del manejo de los fondos parafiscales no puede ser interpretada como una vulneración del derecho al debido proceso, sino como la respuesta del Estado frente a amenazas concretas que ponen en peligro la adecuada destinación de los recursos parafiscales al gremio gravado, por la ocurrencia de hechos objetivos que demuestran la falta de idoneidad de la entidad para asumir el rol que inicialmente le fue asignado por el legislador y la administración pública[44]. 4.2.3.2. Con respecto al segundo núcleo de problemas, los intervinientes argumentan que la facultad otorgada al ejecutivo para determinar los casos en los que se puede activar la función preventiva del Estado, para que éste maneje excepcional y temporalmente los recursos parafiscales de un sub-sector específico, no quebranta el derecho al debido proceso de las entidades gremiales encargadas de esta gestión. En efecto, la tesis de que esta materia es privativa del legislador sólo es válida en dos escenarios: en procesos de orden sancionatorio en los que el Estado somete a escrutinio la actuación de un sujeto, o en procesos administrativos contractuales en los que el Estado pretende ejercer las potestades excepcionales de terminación unilateral o de caducidad contractual. No obstante, la prerrogativa regulada en el precepto demandado no corresponde a ninguna de estas hipótesis, por lo que esta materia no se encuentra gobernada por el principio de reserva legal. Así, la acusación de la demandante se sustenta en el falso supuesto de que el retiro de una entidad gremial del manejo de los fondos parafiscales constituye una modalidad de sanción equiparable a las que se imponen en materia penal o en materia disciplinaria, y en las que efectivamente el catálogo de infracciones y de sanciones debe ser determinado exclusivamente por el legislador, como presupuesto mismo del derecho al debido proceso.[45] No obstante, esta asimilación con los procesos sancionatorios es del todo desacertada, porque en este caso no se trata de someter a juicio la actuación de la entidad gremial encargada de la administración de los recursos parafiscales, sino de asegurar la integridad de los recursos, en beneficio de las colectividades que fueron gravadas, y por ello, las causales fijadas reglamentariamente deben estar vinculadas a tal objetivo. En este orden de ideas, la indicación de los motivos que dan lugar a la administración de estos recursos por parte del Estado, no está sometida al principio de reserva de ley. Asimismo, la acusación se ampara en el falso supuesto de que la habilitación otorgada por el Congreso al Ejecutivo tiene por objeto regular asuntos de naturaleza contractual, cuando en realidad la medida legislativa tiene un espectro y un alcance distinto porque se refiere a las hipótesis en las que el Estado puede asumir temporalmente la administración de los recursos parafiscales, situación que puede ocurrir sin que necesariamente se termine el vínculo contractual con los gremios, e incluso sin que medie un vínculo contractual. Esto denota “la falta de generalidad del cargo y el sesgo de la demanda hacia un grupo en particular”[46]. De hecho, el traslado de la administración de los recursos parafiscales hacia el Estado puede operar en dos hipótesis: cuando el contrato se encuentra vigente, y cuando el contrato ha expirado. En el primero de estos eventos la norma no establece una nueva causal de terminación unilateral de los contratos, como erróneamente supuso la accionante, sino únicamente un catálogo de hipótesis en las que el Estado asume la administración, sin que ello implique necesariamente la extinción del vínculo contractual. Y en el segundo de estos eventos, como ya no existe un vínculo contractual vigente, mal puede entenderse que la norma tiene por objeto o efecto determinar los casos en que hay lugar a la extinción del vínculo[47]. Así pues, por la naturaleza de las materias reguladas, el legislador no se encontraba obligado a definir el repertorio de causales para la intervención estatal en los fondos parafiscales. Pero incluso suponiendo que el principio de reserva legal se extiende a esta materia, por comprometer el debido proceso en procedimientos administrativos que pueden concluir en medidas adversas para particulares que tienen un vínculo contractual con el Estado, en cualquier caso el cargo de la accionante debe ser descartado. De una parte, porque la normatividad cuestionada contiene una regulación completa sobre la administración de los recursos parafiscales, así: (i) primero, el precepto demandado establece de manera clara e inequívoca que el traslado de la responsabilidad de administración opera en eventos excepcionales, cuando la entidad gremial no se encuentra en condiciones de garantizar el cumplimiento de las reglas y políticas que deben regir la ejecución de las contribuciones parafiscales[48]; (ii) asimismo, la norma determina la instancia estatal responsable de la gestión temporal de los recursos, es decir, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; (iii) también se determina el carácter temporal de la gestión; (iv) y finalmente, se establece el mecanismo para la administración de los recursos parafiscales, es decir, el encargo fiduciario. De este modo, la ley reguló íntegramente la materia que a juicio de la accionante fue entregada irregularmente al Ejecutivo, por lo que la acusación parte de un entendimiento deficiente del sistema jurídico[49]. Por lo demás, de considerarse que estos derroteros son insuficientes de cara al debido proceso, el procedimiento aquí reglado se encuentra sujeto a las previsiones generales del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo que descarta de plano la acusación de la accionante. Y en cualquier caso, incluso en las materias sometidas a la reserva de ley, el ejecutivo preserva la facultad reglamentaria para precisar los contenidos legales, y así garantizar su ejecución. Así, la definición de un aspecto puntual, de orden técnico y operativo, del vínculo contractual entre las entidades gremiales y el Estado, si puede ser objeto de un desarrollo reglamentario, pues tal como lo ha expresado la jurisprudencia de esta Corporación[50] y del Consejo de Estado[51], no existe una reserva legal inamovible en esta materia[52]. 4.2.4. Con fundamento en las consideraciones anteriores, los referidos intervinientes solicitan a esta Corporación que se declare la exequibilidad del precepto atacado. Adicionalmente, algunos de estos presentan algunas peticiones especiales a esta Corporación. Así, la Presidencia de la República solicita a este tribunal abstenerse de someter a juicio cualquier asunto distinto a la constitucionalidad del aparte normativo demandado, y en particular, las medidas adoptadas por el gobierno nacional con fundamento en la norma atacada, como quiera que el control abstracto de constitucionalidad está diseñado exclusivamente para confrontar en abstracto dos contenidos normativos, y determinar su compatibilidad, a efectos de expulsar aquellos preceptos legales que no se ajustan a la preceptiva constitucional. La Presidencia advierte que como en el auto admisorio de la demanda este tribunal indagó por el contexto político en el que se enmarca la expedición de la norma demandada, así como por el uso que se ha dado a la herramienta de intervención allí creada, la Corte podría desbordarse en el ejercicio de sus competencias y someter a escrutinio la actividad gubernamental, siendo que este asunto es ajeno y extraño a la naturaleza del dispositivo procesal. Por su parte, los ciudadanos Alberto Castillo Lozada y Benjamín Quiñones Mera solicitan a la Corte que, además de declarar la exequibilidad del precepto impugnado, aclare lo siguiente: (i) que para que Fedegán pueda manejar el Fondo Nacional del Ganado, debe tener una estructura y unas reglas de funcionamiento que sean compatibles con el principio democrático; (ii) que la declaratoria de exequibilidad del artículo 106 de la Ley 1753 de 2015 no implica la existencia de un deber de contratar a la referida organización; (iii) que el gobierno cuenta con amplias facultades para definir las políticas de administración de las contribuciones parafiscales; (iv) que ni el gobierno nacional ni de Fedegan se pueden apartar de los términos de la jurisprudencia constitucional en esta materia. Estas peticiones se realizan en consideración a que el precepto demandado constituye el instrumento del gobierno para poder separar a Fedegan de la administración del Fondo Nacional del Ganado, debido a que no es representativo del gremio y a que no se ciñe a los postulados del principio democrático. 4.3. Intervenciones que solicitan la declaratoria de inexequibilidad (Sociedad de Agricultores de Colombia, Asociación Hortifrutícola de Colombia, Federación Nacional de Cacaoteros, Federación Nacional de Ganaderos, Grupo de Acciones Públicas de la Pontificia Universidad Javeriana y ciudadanos Christian Camilo Beltrán y Liliana de la Cruz Cerra Anaya) Los intervinientes señalados solicitan a esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad de la previsión normativa demandada, en cuanto adolece de cuatro tipos de deficiencias: (i) en primer lugar, la norma desconoce el principio de reserva de ley, en la medida en que confiere facultades normativas al Ejecutivo en un asunto que es competencia privativa del legislador: la definición del régimen de administración de las contribuciones parafiscales; (ii) en segundo lugar, el precepto demandado infringe el derecho al debido proceso, en cuanto otorga al Ejecutivo facultades para reglamentar materias que, por restringir los derechos de los particulares en el escenario de la contratación estatal, deberían estar radicadas exclusivamente en el Congreso de la República; (iii) en tercer lugar, la norma infringe el principio de unidad de materia, en la medida en que incorporó una regulación materialmente extraña y ajena a la planificación estatal contenida en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo; (iv) finalmente, la previsión legal comprometería la seguridad alimentaria y el deber estatal de proteger la producción de alimentos, en cuanto desnaturaliza el instrumento por excelencia del desarrollo agropecuario del país. 4.3.1. La infracción del principio de reserva de ley en materia tributaria[53] 4.3.1.1. Siguiendo la línea argumentativa de la demanda de inconstitucionalidad, los intervinientes advierten que la facultad otorgada al Ejecutivo para determinar las razones por las que el Ministerio Agricultura y Desarrollo Rural puede asumir temporalmente el manejo de las contribuciones parafiscales y separar de la misma a la entidad gremial encargada de esta actividad, infringe el principio de reserva de ley. En efecto, el artículo 338 de la Carta Política establece de manera general para todos los tributos, incluyendo los impuestos, las tasas y las contribuciones, que todos estos gravámenes deben ser creados por las corporaciones de elección popular, y que son estas instancias las que deben definir directamente sus elementos esenciales, es decir, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas correspondientes. Ahora bien, aunque el gobierno nacional cuenta con potestades reglamentarias para desarrollar la preceptiva legal, y aunque estas facultades se extienden incluso a aquellas materias en la...