Sentencia C-644 de 2012

C-644-12 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-644/12 AUTORIZACIONES EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO A PERSONA NATURAL O JURIDICA PARA ADQUISICION, APORTE, USO O APROVECHAMIENTO DE TIERRAS BALDIAS ADJUDICADAS INICIALMENTE COMO BALDIOS O ADQUIRIDAS POR SUBSIDIO INTEGRAL-Constituyen medidas regresivas frente a las restricciones establecidas en la Ley 160 de 1994, que desconocen el deber del Estado de promover el acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios Los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450, por la cual se establece el Plan de Desarrollo 2010-2014, son inexequibles en tanto regresivos respecto de los mecanismo de protección hasta entonces garantizados por el Estado con el fin de asegurar los mandatos constitucionales relacionados con el derecho de acceso a la propiedad rural de los trabajadores del campo y los derechos inherentes a éste como la vocación de permanencia sobre la misma, la vivienda campesina, la productividad de su parcela a partir del apoyo financiero, técnico y científico del Estado y, regresivo respecto del derecho de seguridad alimentaria en el mediano y largo plazo, es decir, el derecho a acceder en condiciones dignas a las fuentes de actividad económica agroindustrial para asegurar su subsistencia. Lo anterior por cuanto al modificar los mecanismos de protección que sobre la propiedad de la tierra se venía garantizando, el Estado se limitó a liberar las medidas restrictivas de enajenación de baldíos adjudicados o de tierras financiadas mediante subsidios a campesinos de escasos recursos, así como a modificar el orden de prelación respecto de la disposición de baldíos de forma que éstos pudiesen ser aplicados a zonas de desarrollo empresarial sin ningún tipo de límite o criterio frente a empresarios nacionales o extranjeros. Es decir, todas estas medidas regresivas no vinieron acompañadas de justificación suficiente para sacrificar los logros hasta ahora alcanzados por la población campesina y fueron establecidos sin presentar mecanismo proporcional alguno dirigido a asegurar un balance entre empresas agroindustriales y campesinos. Nada se señalo respeto de la creación de zonas de reserva campesina, nada se puntualizó sobre el alcance de las alianzas productivas ¿es realmente necesario el aporte de la tierra para desarrollar este modelo asociativo? ¿No pueden los campesinos ser incluidos dentro de la cadena productiva a través del aporte de su fuerza de trabajo, su conocimiento e incluso sus parcelas sin necesidad de desprenderse del derecho de dominio? ¿Qué exigió el Estado a favor de la población campesina por parte de las empresas agroindustriales? ¿Cómo protege el Estado a los campesinos que enajenan sus parcelas? ¿Qué exige el Estado a las Empresas Agroindustriales a favor de las regiones en las cuales operan? ¿Cómo controla o limita el Estado el proceso de concentración de la tierra, más aún en manos de personas extranjeras? ¿Por qué se justifica que no exista límite alguno en cuanto al número de UAF a adquirir por parte de las empresas agroindustriales?. Lamentablemente ninguno de estos interrogantes y, otros más expuestos a lo largo de esta providencia fueron absueltos, razón por la cual se confirma la regresividad de sus contenidos en la medida en que estas disposiciones por sí solas dejan al campesino enajenante o desposeído en manifiesta situación de debilidad. De otra parte, el Legislador en materia tan importante cede a la Administración la concreción del mecanismo creado, olvidando el contenido del artículo 150 numeral 18 Superior. De forma que la pobre regulación sobre estos mecanismos, incrementa la vulnerabilidad del campesino mientras el Congreso deslegaliza materias que imperativamente le corresponde definir y garantizar. Ocurre lo mismo respecto del artículo 62 de la Ley en estudio, en lo que se refiere al artículo 83 de la Ley 160 de 1994, pues aunque ciertamente se activa una figura preexistente aún no explorada de modo suficiente por el Estado colombiano, se estableció para su funcionamiento un régimen jurídico incierto desde el cual se desconoce por completo la contraprestación que debe recibir el Estado por permitir que se disponga de parte de su riqueza en tierras, sobre todo cuando se tiene un número dramático de población campesina desplazada por la violencia y una comprobada escasez de tierra disponible. Ningún argumento presentó el Gobierno nacional para defender este planteamiento. Por lo anterior, las disposiciones según sus contenidos específicos son inexequibles por cuanto no superaron ni el test de no regresividad aplicable a los derechos sociales configurados por la ley, desde los artículos 64, 65 y 66 de la Carta, en consonancia con los artículos 1º, 13, 58, 333, 334, 365, 366 de la misma, ni el test de la suficiencia en la configuración normativa de materias que tanto dependen del desarrollo de una reserva de ley específica como la prevista en el artículo 150, numeral 18 de la Carta, es decir, por suprimir las garantías mínimas previstas en los artículos 25, 72 y 83 de la Ley 160 de 1994 de aseguramiento de la titularidad de los campesinos, sin justificación alguna, sin proporcionalidad de la medida y, sin contraprestación suficientemente ventajosa y sostenible para el campesino y para el Estado en términos del derecho de propiedad sobre la tierra y del derecho a la seguridad alimentaria de todos los asociados, en términos de la correcta distribución de los recursos escasos. PROPIEDAD AGRARIA-Antecedentes históricos/EL CAMPO EN COLOMBIA/CAMPESINO Y RELACION CON LA TIERRA/ADQUISICION DE TIERRAS-Desarrollo normativo/DERECHOS PERSONALES EN TORNO AL CAMPO/CAMPESINOS Y PRODUCCION ALIMENTARIA-Enfoque del Estado interventor ORDEN ECONOMICO CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional RESERVA DE LEY-Contenido/CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Jurisprudencia constitucional/CONSTITUCION ECONOMICA/NEUTRALIDAD ECONOMICA CONSTITUCIONAL-No responde a una degradación de la supremacía de la Constitución PODER DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites materiales DERECHOS SOCIALES Y ECONOMICOS-Principio de progresividad PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Contenidos complementarios/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Gradualidad y progreso en sentido estricto PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Mandato al legislador en el sentido de erradicar las injusticias presentes, de corregir las visibles desigualdades sociales y estimular un mejoramiento progresivo de las condiciones materiales de existencia de los sectores más deprimidos PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y NO REGRESIVIDAD AL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS NORMATIVAS DEL LEGISLADOR-Limitación/MEDIDA DE CARACTER REGRESIVO-No desconoce el principio de progresividad cuando se justifique de manera suficiente conforme al principio de proporcionalidad o cuando las autoridades demuestren que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo PROTECCION DE LA PROPIEDAD, DE LA EMPRESA, DE LA COMPETITIVIDAD Y DESARROLLO SOSTENIBLE-Contenido PROMOCION DE LA INTERNACIONALIZACION DE LAS RELACIONES POLITICAS, ECONOMICAS, SOCIALES Y ECOLOGICAS-Contenido MODIFICACIONES DE ORDEN ECONOMICO-No deben ser en principio regresivas en cuanto a la protección o reconocimiento de derechos, salvo que esté precedido de una justificación incontrovertible a la luz de los derechos y principios EL CAMPO-Bien jurídico especialmente protegido por la Constitución La jurisprudencia constitucional, ha ido reconociendo a través de los casos objetivos y concretos, las características específicas que posee el campo como bien jurídico de especial protección constitucional, tanto desde los imperativos del Estado social de derecho, como desde la óptica del progreso a través de la competitividad y el correcto ejercicio de las libertades económicas. Así, la denominación dada a la expresión “Campo” se entiende para efectos de este estudio como realidad geográfica, regional, humana, cultural y, económica, que por lo mismo está llamada a recibir una especial protección del Estado, por los valores que en sí misma representa. De otra parte, es el campo como conjunto de tierras destinadas a la actividad agropecuaria, el espacio natural de la población campesina, fuente natural de riqueza del Estado y sus asociados. Este bien jurídico en tanto tal encuentra protección constitucional a partir de los artículos 60, 64 y 66 C.P. (4.2.1.), 65 (4.2.2.) y 150, numeral 18 de la Carta (4.2.3.), desde los cuales se advierte el valor constitucional específico y privilegiado de la propiedad rural y del campesino propietario (4.2.4.). PROTECCION CONSTITUCIONAL DE LA PROPIEDAD AGRARIA-Contenido y alcance/INTERVENCION DEL ESTADO EN LA PROPIEDAD RURAL-Finalidad/PROTECCION CONSTITUCIONAL DE LA PROPIEDAD AGRARIA-Implica un imperativo constituyente inequívoco que exige la adopción progresiva de medidas estructurales orientadas a la creación de condiciones para que los trabajadores agrarios sean propietarios de la tierra rural TRABAJADOR DEL CAMPO-Garantías POBLACION CAMPESINA-Desarrolla particulares formas de interrelación con el medio ambiente y los recursos naturales DERECHOS A LA ALIMENTACION ADECUADA Y A LA SEGURIDAD ALIMENTARIA-Sentido y alcance DERECHO A LA SEGURIDAD ALIMENTARIA-Instrumentos internacionales DERECHO A LA SEGURIDAD ALIMENTARIA-Jurisprudencia constitucional NORMAS SOBRE APROPIACION O ADJUDICACION Y RECUPERACION DE TIERRAS BALDIAS-Configuración legislativa/BALDIOS RURALES-Disposiciones de competencia y función del legislador JUICIO DE NO REGRESIVIDAD Y SUFICIENCIA-Jurisprudencia constitucional SUFICIENCIA DE REGULACION-Jurisprudencia constitucional TEST DE PROGRESIVIDAD O NO REGRESIVIDAD-Jurisprudencia constitucional TEST DE PROGRESIVIDAD O NO REGRESIVIDAD-Elementos que se deben verificar para establecer si se ha cumplido con el régimen de protección constitucional de los derechos sociales Para establecer si se ha cumplido con el régimen de protección constitucional de los derechos sociales se utiliza tradicionalmente a nivel jurisprudencial el test de no regresividad, que verifica tres elementos, a saber: 1) si la medida es regresiva, 2) si afecta contenidos mínimos intangibles de los derechos sociales, y 3) si de existir regresividad y afectar contenidos mínimos, la medida se encuentra justificada. NORMAS ACUSADAS-Inclusión de medidas regresivas/REGRESIVIDAD-Afecta los contenidos mínimos de derechos constitucionales/NORMAS ACUSADAS-Falta de justificación y de proporcionalidad de medidas AUTORIZACIONES EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO A PERSONA NATURAL O JURIDICA PARA ADQUISICION, APORTE, USO O APROVECHAMIENTO DE TIERRAS BALDIAS ADJUDICADAS INICIALMENTE COMO BALDIOS O ADQUIRIDAS POR SUBSIDIO INTEGRAL-Inconstitucionalidad por insuficiencia en el cumplimiento de los deberes constitucionales de la reserva legal general y específica en la configuración legislativa y delegación excesiva en el Gobierno y en la Administración Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 60, 61 y 62 de la ley 1450 de 2011. Referencia: Expediente D-8924 Actores: Jorge Enrique Robledo Castillo y Wilson Neber Arias Castillo Magistrada Ponente: ADRIANA MARIA GUILLEN ARANGO Bogotá, D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil doce (2012) I. ANTECEDENTES 1. Texto normativo demandado Los ciudadanos Jorge Enrique Robledo Castillo y Wilson Neber Arias Castillo demandan la inconstitucionalidad de los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011. Las disposiciones cuya constitucionalidad se cuestiona son las siguientes: “LEY 1450 DE 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014” ARTÍCULO 60. PROYECTOS ESPECIALES AGROPECUARIOS O FORESTALES. Adiciónese la Ley 160 de 1994 con el siguiente artículo: “Artículo 72A. Proyectos especiales agropecuarios o forestales. A solicitud del interesado se podrán autorizar actos o contratos en virtud de los cuales una persona natural o jurídica adquiera o reciba el aporte de la propiedad de tierras que originalmente fueron adjudicadas como baldíos o adquiridas a través de subsidio integral de tierras, aun cuando como resultado de ello se consoliden propiedades de superficies que excedan a la fijada para las Unidades Agrícolas Familiares UAF por el Incoder, siempre y cuando los predios objeto de la solicitud estén vinculados a un proyecto de desarrollo agropecuario o forestal que justifique la operación”. ARTÍCULO 61. COMISIÓN DE PROYECTOS ESPECIALES DE DESARROLLO AGROPECUARIO Y FORESTAL. Adiciónese la Ley 160 de 1994 con el siguiente artículo: “Artículo 72B. Comisión de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal. Créase la Comisión de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal, con el objeto de recibir, evaluar y aprobar los proyectos especiales agropecuarios y forestales, autorizar las solicitudes de los actos o contratos relacionados con estos proyectos cuando con ellos se consolide la propiedad de superficies que excedan 10 UAF, y de hacer el seguimiento para garantizar el cumplimiento de lo aprobado y autorizado. La Comisión estará integrada por los Ministros de Agricultura y Desarrollo Rural, de Hacienda y Crédito Público, de Comercio, de Ambiente, Vivienda y desarrollo Territorial, o quien haga sus veces, de Industria y Turismo, el Director del Departamento Nacional de Planeación Nacional y el Alto Consejero(a) para la Gestión Pública y Privada de la Presidencia de la República. El Gerente del INCODER ejercerá la Secretaría Técnica. Al reglamentar la materia el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los criterios para la aprobación de los proyectos y para la autorización de los actos y contratos sometidos a consideración de la Comisión, incluyendo la generación de inversión y empleo, su aporte a la innovación, la transferencia tecnológica y el porcentaje de predios aportados al proyecto. La reglamentación respectiva será expedida dentro de los seis meses siguientes a la aprobación de la presente ley. Al considerar los proyectos, la Comisión dará preferencia a los casos en los cuales se aportan predios y a aquellos en los cuales se configuran alianzas o asociaciones entre pequeños, medianos y/o grandes productores. Las solicitudes que se presenten a consideración de la Comisión, deberán incluir la descripción del proyecto que se desarrollará en el predio consolidado, con la identificación precisa de los predios para los cuales se solicita la autorización. En caso de terminación o liquidación anticipada de cualquier proyecto que haya implicado el aporte de predios adjudicados o adquiridos mediante el subsidio integral de tierras, los adjudicatarios y/o beneficiarios del subsidio tendrán la primera opción para recuperar la propiedad del predio aportado. PARÁGRAFO 1o. En aquellos casos en los cuales la superficie sobre la cual se consolida la propiedad sea igual o inferior a 10 UAF los proyectos y las transacciones sobre la tierra no requerirán autorización ni aprobación por parte de la comisión, pero esta será informada sobre el proyecto a realizar con su descripción y sobre las transacciones, con la identificación precisa de cada uno de los predios sobre los cuales dichas transacciones se efectuarán. PARÁGRAFO 2o. El término mínimo del contrato de operación y funcionamiento de que trata el artículo 22 de la Ley 160 de 1994 y la condición resolutoria de que trata el artículo 25 de la misma ley, no serán aplicables a los beneficiarios del subsidio integral de tierras cuando se trate de predios aportados o vendidos para el desarrollo de los Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal”. ARTÍCULO 62o. Modifíquese el artículo 83 de la Ley 160 de 1994, el cual quedará así: “Artículo 83. Las sociedades de cualquier índole que sean reconocidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como empresas especializadas del sector agropecuario y forestal, podrán solicitar autorización para el uso y aprovechamiento de terrenos baldíos en las Zonas de Desarrollo Empresarial establecidas en el artículo anterior, en las extensiones y con las condiciones que al efecto determine el Consejo Directivo del INCODER, de acuerdo con la reglamentación del Gobierno Nacional. Tal autorización se hará efectiva previa presentación y aprobación del proyecto a desarrollar en los terrenos baldíos y mediante contrato celebrado con el Instituto. En todo caso, el incumplimiento de las obligaciones del contrato celebrado dará lugar a la reversión de la autorización de los terrenos baldíos. La autorización para el aprovechamiento de los terrenos baldíos se efectuará a través de contratos de leasing, arriendos de largo plazo, concesión u otras modalidades que no impliquen la transferencia de la propiedad, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expedirá el Gobierno Nacional. 2. Demanda de inconstitucionalidad[1] Los demandantes proponen la declaración de inconstitucionalidad de las normas demandadas, por las siguientes razones: 2.1. Vulneración de la Constitución -artículos 60 y 64- por los artículos 60, 61 y 62 de la ley 1450 de 2011 2.1.1. Los artículos 60 y 64 de la Constitución prevén el deber del Estado de promover, de manera general, el acceso a la propiedad y, de manera especial, el acceso progresivo a ella por los trabajadores agrarios. Siendo los baldíos – en términos de la Corte Constitucional- bienes públicos de la Nación catalogados de bienes fiscales adjudicables, su adjudicación debe ajustarse a las disposiciones constitucionales, debiendo dirigirse a los trabajadores agrarios. Además, ello se deduce del principio democrático, pues una sociedad democrática no es sólo aquella en la que los ciudadanos eligen a sus gobernantes, sino también aquella en la que se materializan principios esenciales como la prevalencia del interés general, la igualdad y la justicia social. 2.1.2. En la sentencia C-536 de 1997, la Corte Constitucional declaró que era exequible el artículo 72 de la Ley 160 de 1994, por el cual se estableció la prohibición de enajenar bienes inicialmente adjudicados como baldíos, cuando las extensiones excedieran los límites máximos para la titulación, restricciones dirigidas a garantizar que las tierras públicas sirvan para que los trabajadores agrarios accedan a la propiedad de las mismas[2]. La finalidad de ella consistía en asegurar que después de la adjudicación de baldíos, las tierras fueren asequibles para los trabajadores agrarios. Por ello, si quien había sido adjudicatario pretendía vender el inmueble, debía tomar en consideración que el adquirente no se encontraba habilitado para acumular una propiedad superior al tamaño de la Unidad Agrícola Familiar, permitiendo garantizar que la adquisición de bienes originalmente baldíos fuera de trabajadores agrarios que no tuvieran tierra. 2.1.3. Señalan los demandantes que las normas acusadas son contrarias a los mandatos constitucionales porque permiten la venta de tierras originalmente baldías y facultan su aporte a sociedades comerciales autorizando la posibilidad de consolidar una propiedad con áreas superiores a las fijadas para las UAF, prohibiciones -contempladas originalmente en el artículo 72 de la Ley 160 de 1994- norma que se apoya en mandatos constitucionales que no pueden ser desconocidas por el Legislador. Igual conclusión realizan en relación con la eliminación de la restricción a la enajenación -por los primeros 12 años- de predios adquiridos con subsidios, pues se permite con ello que los recursos públicos invertidos por el Estado en su compra se pierdan en favor de la adquisición de predios por terceros que no requieren de una medida prestacional del Estado. 2.1.4. Similar cuestionamiento realizan los demandantes respecto del artículo 62 de la norma cuestionada, dado que la entrega en usufructo allí contemplada tiene idénticos efectos a los que se derivan de la transferencia de la propiedad. Por ello, aunque el bien no salga del dominio del Estado, su explotación excluye a los trabajadores agrarios y, adicionalmente, reduce la cantidad de hectáreas que podrían ser adjudicados a éstos. Así las cosas, señalan los actores que “los artículos demandados profundizarán la preocupante concentración de la propiedad rural”. Si bien la Constitución ampara la libertad de empresa, “también señala que las políticas públicas deberán promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución así como la vigencia de un orden justo”. 2.2. Vulneración del artículo 65 de la Constitución por desconocimiento del principio de seguridad alimentaria: por los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011 2.2.1. El artículo 65 de la Constitución dispone que la producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado. Con ello está previendo la seguridad alimentaria como principio y, por esa vía, exigiendo del Estado la protección e impulso de la producción de alimentos. Adicionalmente, de tal disposición se desprende un deber orientado a la satisfacción de las necesidades del mercado interno y no puede entenderse, en consecuencia, que la Constitución privilegie la exportación de comida. En esta dirección, la jurisprudencia constitucional, en sentencia T-506 de 1992, reiterada en la sentencia C-864 de 2006 indicó que se “vulnera el deber de seguridad alimentaria reconocido en el artículo 65 del Texto Superior, cuando se desconoce el grado de garantía que debe tener toda la población, de disponer y tener acceso oportuno y permanente a los alimentos que cubran sus requerimientos nutricionales, tratando de reducir la dependencia externa y tomando en consideración la conservación y equilibrio del ecosistema para beneficio de las generaciones”. La población es la sociedad colombiana y, por tal circunstancia, en la producción de alimentos debe primar el mercado interno, mandato desconocido por las normas demandadas. 2.2.2. Además, estas disposiciones desconocen la soberanía nacional y su capacidad de autodeterminación, con fundamento en el riesgo de la adquisición de tierras por parte de empresas y gobiernos extranjeros con el propósito de emplearlas en la producción de alimentos destinados a otros países[3]. Así, la posibilidad de exceder el límite establecido por la Unidad Agrícola Familiar y la permisión de enajenación de predios adquiridos con subsidios entregados por el Estado antes de 12 años, hace factible la extranjerización de los terrenos baldíos, situación que viola la seguridad alimentaria y la soberanía nacional. 2.3. Vulneración del artículo 150 -numeral 18- de la Constitución sobre reserva legal en materia de baldíos por el artículo 62 de la Ley 1450 de 2011 2.3.1. El artículo 150 de la Constitución -numeral 18- establece que al Congreso le corresponde dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías; el establecimiento de esta reserva legal en la Constitución, exige que el Congreso determine el marco jurídico aplicable a una materia, a fin de asegurar la imposición de límites al Gobierno en el proceso de reglamentación. Por su parte, el artículo 62 de la Ley 1450 autoriza al ejecutivo para establecer los criterios que deben considerarse para entregar a las sociedades el uso y aprovechamiento de bienes baldíos, sin imponerle ninguna restricción. 2.3.2. El artículo 62 ha debido incluir los criterios que permitan definir con exactitud los requisitos que deben cumplir las empresas que solicitan el usufructo y las condiciones bajo las cuales deben explotar el inmueble. Así, por ejemplo, la duración máxima de los contratos de leasing, arrendamiento y concesión no es objeto de definición legislativa. 3. Intervenciones 3.1. Intervenciones respecto de la vulneración de la Constitución -artículos 60 y 64- por los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011 3.1.1. Intervención del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 3.1.1.1. La Corte debe declararse inhibida para pronunciarse. El actor interpreta que la garantía de acceso a la propiedad de la tierra para los trabajadores rurales, implica que la totalidad de baldíos de la Nación están destinados constitucionalmente a la adjudicación en favor de población campesina, precepto que no se encuentra en la Constitución Política. El objetivo de autorizar la consolidación de extensiones superiores a la UAF se vincula a la necesidad de dar cumplimiento a los postulados constitucionales que regulan lo relativo al beneficio social, económico y ecológico de la reforma agraria, según se prevé en los artículos 60, 64, 65, 66 y 334 de la Constitución. 3.1.1.2. Los artículos 60 y 64 de la Constitución son normas con carácter programático. Ello implica que confieren una habilitación amplia para que el legislador regule la materia de acuerdo con sus posibilidades fácticas y jurídicas, confiriéndole un margen de apreciación extendido. Así, el legislador puede promover el acceso de los trabajadores agrarios a través de los más diversos medios, por ejemplo, la creación de un subsidio integral de tierras. Los artículos 60 y 61 de la Ley 1450 de 2011, hacen posible la compra de tierras privadas cuyo origen fue la adjudicación de un baldío o la asignación del subsidio integral de tierras, sin que ello implique la imposibilidad de acceso a la propiedad de la tierra por parte de otros trabajadores agrarios. En síntesis, la regulación demandada recae sobre la autorización de actos y contratos que puedan surgir con posterioridad a la adjudicación de los baldíos o de las tierras adquiridas con recursos públicos vía asignación del Subsidio Integral de Tierras, esto es, de bienes sobre los cuales se ejerce la propiedad. 3.1.2. Intervención del Ministerio de Hacienda 3.1.2.1. Las sentencias de la Corte Constitucional invocadas por los demandantes, interpretan los artículos incorporados en la Ley 160 de 1994, y no los artículos 60 y 64 de la Constitución. El artículo 60 de la Ley 1450 permite que se adjudiquen tierras que excedan los límites establecidos para las Unidades Agrícolas Familiares, previo cumplimiento de requisitos como que (i) los predios se encuentren vinculados a un proyecto de desarrollo agropecuario o forestal que justifique la operación, (ii) el proyecto incluya la generación de inversión y empleo, (iii) y aporte a la innovación y a la transferencia tecnológica. Regulación que resulta plenamente compatible con los artículos 60, 64, 65 y 334 de la Constitución Política. 3.1.2.2. De acuerdo con la definición dada por la Corte Constitucional, no existe una obligación específica de adjudicar los baldíos a una población determinada, sino a quienes cumplan con las exigencias establecidas por la ley. El artículo 62 de la Ley 1450 amplía la adjudicación, no solo a personas naturales sino también a sociedades reconocidas, especializadas para el uso y aprovechamiento de terrenos baldíos en zonas de desarrollo empresarial. 3.1.2.3. Considerando la jurisprudencia constitucional -en particular, la sentencia C-595 de 1995-, las normas demandadas son compatibles con la función social de la propiedad: ella se traduce, en el caso de las tierras baldías, en su explotación económica y en su destinación al desarrollo de actividades agrícolas. Y son compatibles con el inciso segundo del artículo 334 de la Constitución, constituyendo, adicionalmente, una forma de promoción del acceso a la propiedad por parte de las asociaciones. 3.1.3. Intervención del Departamento Nacional de Planeación 3.1.3.1. Los artículos 60 y 61 de la Ley 1450 habilitan la compra de tierras privadas cuyo origen fue la adjudicación de un baldío o la asignación del subsidio integral de tierras. Ello no constituye una limitación para acceder a la tierra por parte de los trabajadores agrarios, sino que permite la disposición de tales bienes por motivos de utilidad y beneficio social, únicamente para el desarrollo de proyectos especiales de desarrollo agropecuario y forestal. 3.1.3.2. Los artículos 60 y 64 de la Constitución política no establecen restricción alguna sobre las tierras que se entregan a los trabajadores agrarios ni tampoco implica que el legislador deba hacerlo. A pesar de que las sentencias de la Corte Constitucional destacan la validez de una medida como la adjudicación de tierras por ocupación previa, a favor de campesinos de escasos recursos, no excluyen la utilización de tierras baldías de la Nación para otros fines de política pública como el consistente en promover el desarrollo rural. De esta manera, autorizar la concentración de unidades agrícolas familiares con el único fin de desarrollar proyectos de desarrollo agropecuario o forestal, es potestad del legislador según lo establece el numeral 18 del artículo 150 de la Constitución. 3.1.4. Intervención de la Universidad del Rosario 3.1.4.1. Las normas demandadas no constituyen, en sí mismas, impedimentos para acceder a la propiedad por parte de los pequeños agricultores. Allí no se dispone que los campesinos queden forzados de cualquier manera a vender o aportar sus parcelas adjudicadas, ni que puedan hacerlo de no tratarse de proyectos que requieran la formación de un terreno de mayor extensión. 3.1.4.2. La norma demandada permite al pequeño agricultor asociarse en proyectos de desarrollo agropecuario y forestal, pasando a ser propietario de una alícuota del mismo mediante el aporte de su tierra. No podría excluirse al pequeño agricultor de tal posibilidad, por el hecho de que su parcela haya sido originariamente un baldío o adquirida a través de subsidio. Máxime cuando no puede desconocerse que cierto tipo de producción agrícola o forestal mejora su eficiencia en una extensión que permita las economías de escala, así como la realización de obras de infraestructura de adecuación de tierras, mecanización o utilización de tecnologías de producción especializadas. 3.1.4.3. Las Zonas de Desarrollo Empresarial a las que alude el artículo 62 se encontraban ya contempladas en el artículo 82 de la Ley 160 de 1994, y no puede afirmarse que estuvieran destinadas a ser entregadas exclusivamente a los trabajadores agrícolas. No puede entenderse que la Constitución impida la exploración de otras modalidades de desarrollo del campo compatibles con el acceso a la propiedad, a las que se pueda recurrir en beneficio del campesino. 3.1.5. Intervención del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad –Dejusticia- 3.1.5.1. Los artículos 60 y 61 de la Ley 1450 de 2011 desconocen la prohibición de regresividad aplicable a la garantía del derecho de acceso progresivo a la propiedad de la tierra, establecido en el artículo 64 de la Constitución: son un retroceso debido a que permiten la concentración de la tierra, favorece la conversión de los trabajadores agrarios en asalariados en lugar de propietarios y, adicionalmente, puede revertir los esfuerzos estatales que se han llevado a cabo hasta ahora en materia de titulación de tierras. Dado que el artículo 64 superior debe garantizar el acceso a la tierra de manera progresiva, resultan prima facie inconstitucionales estas medidas que retroceden la protección y no satisfacen el test de juicio estricto: (i) no se trata de medidas necesarias si se tiene en cuenta que el legislador hubiera podido emplear alternativas menos lesivas -por ejemplo, consolidar las denominadas Zonas de Reserva Campesina-; (ii) tampoco son medidas proporcionadas, puesto que generan un daño mayor al beneficio que pueden alcanzar; (iii) el legislador no cumplió las exigencias argumentativas que se requieren para la adopción de una medida que constituye un retroceso; (iv) se trata de grupos especialmente protegidos, como son los trabajadores agrarios que suelen ser parte de grupos de población desplazada o en extrema pobreza. 3.1.5.2. Las excepciones establecidas en los artículos 60 y 61 de la Ley 1450 de 2011 hacen posible la consolidación de grandes propiedades con bienes adjudicados por el Estado: permiten que personas naturales o jurídicas que ya las tienen, sumen a su patrimonio tierras originalmente destinadas a los que no las poseían o adquiridas inicialmente con subsidios estatales cuya finalidad era también el acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios. El levantamiento de las restricciones previamente establecidas implica que la tierra protegida por ellas deja de ser exclusiva de los trabajadores agrarios. Si bien los proyectos productivos pueden generar ingreso a los trabajadores agrarios, la política adoptada los hace asalariados y reduce sus posibilidades de acceso a la tierra. 3.1.5.3. Las disposiciones persiguen una finalidad constitucionalmente imperiosa -el aumento de la productividad según los artículos 65 y 334 de la Constitución, relacionado con los fines esenciales del Estado-, mas no resulta posible asegurar que la producción a escala pretendida por las normas demandadas logre aumentar sustancialmente la productividad agropecuaria. 3.1.5.4. Los proyectos a los que se refieren las normas demandadas podrían promover la vinculación de los trabajadores agrarios a grandes proyectos agroindustriales, pero la reducción de las posibilidades de ser propietarios tiene varios efectos desfavorables en los derechos de los trabajadores. La propiedad de la tierra permite la generación de ingresos con mayor autonomía y de forma compatible con las prácticas culturales propias de la economía campesina; hace posible el acceso al crédito y permite reducir los riesgos de despojo. Con los artículos acusados se pretende alcanzar la productividad a partir de un costo muy alto para la democratización de la propiedad. 3.1.6. Intervención de la Corporación Colectivo de Abogados 3.1.6.1. El objetivo primordial de la adjudicación de los bienes de la Nación consiste en permitir el acceso a la propiedad de la tierra a quienes carecen de ella, debiendo el Estado adjudicar sus tierras baldías a las trabajadoras y trabajadores que no las tienen y no cuentan con los recursos para adquirirlas. Así, la exigencia de limitación de ingresos y no posesión de otros bienes rurales para poder acceder a bienes originalmente baldíos o adquiridos mediante subsidio, tiene fundamento constitucional. 3.1.6.2. Los artículos demandados eliminan garantías de transferencia de las tierras de la Nación a familias campesinas, que evitan la apropiación por grandes propietarios y poseedores de enormes capitales. Tales parámetros son imperativos, como medios idóneos para poder dar cumplimiento a los deberes atribuidos al Estado en los artículos 64, 333 y 334 de la Constitución. 3.1.6.3. Las disposiciones demandadas implican la violación de la exigencia de progresividad y, de manera particular, el desconocimiento de la prohibición de disminuir el nivel de protección conferido a los trabajadores agrarios. 3.1.7. Intervención del ciudadano Juan Eduardo Gómez Londoño 3.1.7.1. Las condiciones de adjudicación de un bien baldío no sufrieron modificación alguna con la adopción del artículo 72A de la Ley 160 de 1994. El artículo 60 eliminó la limitación a la negociación y transferencia de bienes ya adjudicados como baldíos. Las transferencias de propiedad sobre un bien adjudicado, en nada incumben a quienes pretenden la propiedad de un bien baldío por medio de la adjudicación, pues el mismo ya no es objeto de estos procedimientos. Así, no existe una violación a las garantías de acceso a la propiedad de las tierras de los trabajadores agrícolas, dado que las condiciones y tierras adjudicables no se ven afectadas con las negociaciones que se realicen sobre bienes que ya tienen dueño. 3.1.7.2. La eliminación de las restricciones en términos de las Unidades Agrícolas Familiares que pueden ser objeto de las adquisiciones o aportes, se prevé para el evento específico en el que se presente un proyecto especial agropecuario o forestal. Ello encuentra apoyo en la función social de la propiedad. 3.1.7.3. El artículo 62, que permite la entrega de bienes baldíos sin transferencia de la propiedad, a fin de que sean explotados por la sociedad correspondiente, sí restringe la posibilidad de adjudicación a un trabajador agrario. En efecto, aquella sociedad que reciba el baldío tendrá un derecho legítimo sobre el mismo, y no podrá ser despojado del bien para favorecer a personas con protección constitucional especial. Debe declararse inexequible. 3.1.8. Intervención de la ciudadana Adriana Zapata de Arbeláez 3.1.8.1. De los artículos 60 y 64 constitucionales que se invocan como vulnerados, no es posible derivar que la destinación o vocación de los bienes baldíos sólo puede consistir en su adjudicación a campesinos o personas carentes de tierra. Si bien disponen que el Estado debe promover el acceso a la propiedad de la tierra, dando prioridad a los trabajadores agrarios antes que a otros, existe una enorme diferencia entre señalar que tales bienes tienen una destinación prioritaria y advertir que es esa la única y exclusiva destinación. 3.1.8.2. El planteamiento de los demandantes es equivocado en tanto las normas demandadas no regulan la adjudicación de bienes baldíos; la norma regula, de una parte, la adquisición de predios que pertenecen a particulares y que en el pasado fueron bienes baldíos. Los artículos demandados no están derogando el régimen de tierras; por el contrario, están desarrollando los objetivos de la ley, esto es, regular el aprovechamiento y ocupación de las tierras baldías de la Nación permitiendo la acumulación equitativa de tierras bajo un enfoque claramente social, dado su componente productivo y generador de trabajo, que compagina con lo establecido en los mandatos constitucionales. 3.1.8.3. Conforme a la Ley 160 de 1994 y a su interpretación a la luz de la Constitución, no puede concluirse que la adjudicación de bienes baldíos deba vincularse únicamente a los trabajadores agrarios dado que, aunque es posible garantizar a través de este medio el derecho consagrado en el artículo 64 de la Constitución, ello también puede lograrse a través de una política que haga efectivo el uso del suelo que genere trabajo y otra serie de beneficios e ingresos que permitan a los campesinos acceder a una mejor calidad de vida. 3.2. Intervenciones respecto de la vulneración del artículo 65 de la Constitución por desconocimiento del principio de seguridad alimentaria: por los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011 3.2.1. Intervención del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural La Corte debe declararse inhibida para pronunciarse de fondo. Los demandantes asumen que la totalidad de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal y proyectos al interior de las Zonas de Desarrollo Empresarial, no solo serán acaparados por extranjeros sino que además estos los utilizarán para retirar los productos del país, sin tener en cuenta que tanto unos como otros requieren de la aprobación estricta de una Comisión del Gobierno Nacional en un caso, y del Incoder en el otro. Los cargos formulados se fundamentan en hipótesis sobre la ejecución o implementación de las normas pero no contrastan el texto de la norma con las disposiciones constitucionales. Cabe hacer la misma consideración respecto de los proyectos que se autoricen en las Zonas de Desarrollo Empresarial, si se tiene en cuenta que el Consejo Directivo del Incoder deberá aprobar, en un primer momento, la delimitación de la zona. Posteriormente, tal entidad deberá analizar y si es del caso aprobar o rechazar, los proyectos presentados. 3.2.2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público Se impone una inhibición respecto del cargo formulado por violación del artículo 65 de la Constitución dado que el cargo carece de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia. En efecto (i) no existe coherencia argumentativa que le permita a la Corte identificar la violación de las normas constitucionales, (ii) no presentan una proposición jurídica real y existente, (iii) la interpretación planteada en la demanda es netamente subjetiva y en ningún momento se refiere al contenido de la norma ni se contrasta con la norma constitucional que se señala como infringida y (iv) el contenido de la demanda no despierta ninguna duda acerca de la constitucionalidad de la disposición acusada. 3.2.3. Intervención del Departamento Nacional de Planeación La Corte debe declararse inhibida para pronunciarse con este cargo. Ello es así dado que el cuestionamiento constitucional formulado: (i) se fundamenta en la particular interpretación que los actores hacen de las normas acusadas; (ii) no presenta un argumento claro y específico, dado que la posible violación de la seguridad alimentaria se apoya es en la aplicación indebida de la norma; y (iii) no se formula un problema de naturaleza constitucional sino un problema asociado a la indebida aplicación de las disposiciones acusadas. 3.2.4. Intervención de la Corporación Colectivo de Abogados 3.2.4.1. El acceso a la tierra constituye una de las condiciones que viabilizan la garantía del derecho a la soberanía y la seguridad alimentarias, por cuanto este comprende el derecho de acceder a los recursos y a los medios de asegurarse la propia subsistencia, incluida la tierra, la irrigación en pequeña escala y las semillas, el crédito, la tecnología y los mercados locales y regionales, en particular en zonas rurales y para los grupos vulnerables y discriminados. Entre las consideraciones de la Observación General No. 12 del Comité del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, referido al derecho a una alimentación adecuada, se señala que la obligación de respetar el acceso a una alimentación adecuada requiere que los Estados no adopten medidas de ningún tipo que tengan por resultado impedir ese acceso. 3.2.4.2. Las normas demandadas tienen el propósito de entregar la tierra del Estado a multinacionales agropecuarias, fondos de pensiones y otros países, en desmedro de la soberanía, la seguridad alimentaria y los derechos los campesinos y habitantes de las zonas rurales de Colombia. 3.2.5. Intervención del ciudadano Juan Eduardo Gómez Londoño El cargo formulado se apoya en posibles consecuencias económicas que pueda tener la disposición demandada. No se trata de una contraposición objetiva y verificable entre el texto legal y el contenido constitucional respecto de la seguridad alimentaria y la soberanía nacional. Así las cosas la posibilidad de que se generen algunas consecuencias, principalmente económicas, no implica un choque entre la norma demandada y la Constitución. 3.2.6. Intervención de la ciudadana Adriana Zapata de Arbeláez 3.2.6.1. Concluir que la norma demandada permite la extranjerización de la tierra, termina siendo una apreciación personal de los demandantes que carece de sustento atendiendo lo señalado en la referida disposición -artículo 60-. 3.2.6.2. La Constitución establece la igualdad de trato para nacionales y extranjeros y el respeto de los derechos e inversiones de unos y otros. 3.2.6.3. Es un contrasentido argumentar que la implementación y desarrollo de megaproyectos en el sector agrario conduce a reducir la cantidad de alimentos para el consumo local. Lo que persigue la norma, por el contrario, es que a través del desarrollo de proyectos se exploten tierras que son improductivas lo cual permite, en consecuencia, el incremento no solo de empleo y riqueza sino también de los productos alimenticios que se derivan de tales proyectos. 3.3. Intervenciones respecto de la vulneración del artículo 150 -numeral 18- sobre reserva legal en materia de baldíos: por el artículo 62 de la ley 1450 de 2011 3.3.1. Intervención del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 3.3.1.1. La Corte debe declararse inhibida para pronunciarse de fondo. Los actores fundan su ataque en una supuesta falencia del texto legal, que no se argumenta debidamente, puesto que no señalan cual es el núcleo esencial que debería encontrarse en la ley. La competencias al Congreso de la República para regular la apropiación, adjudicación y recuperación de baldíos no implica que todos los aspectos deban ser agotados en la ley, siendo posible el ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente de la República. 3.3.1.2. En relación con las Zonas de Desarrollo Empresarial, el Congreso estableció criterios generales para el uso de las tierras baldías delimitadas en Zonas de Desarrollo Empresarial, en los artículos 82 de la Ley 160 de 1994 -no demandado- y en el artículo 62 de la Ley 1450 de 2011. 3.3.2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público La reserva legal para la regulación de lo relativo a baldíos no implica que las disposiciones que expida el Congreso deban ocuparse de manera detallada y exhaustiva de toda la materia. Ello supone que el Congreso puede confiar en el Gobierno Nacional la reglamentación de algunos aspectos sobre la materia, conforme lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución. 3.3.3. Intervención del Departamento Nacional de Planeación La regulación adoptada por el Congreso en relación con los baldíos no desconoce la existencia de una reserva legal en esta materia. El legislador, además de establecer pautas u orientaciones acerca de la manera en que deben aplicarse las disposiciones demandadas, asigna al Gobierno el ejercicio de la facultad reglamentaria estableciendo criterios específicos que deben orientar el contenido de la reglamentación correspondiente. Ello se deduce, por ejemplo, de lo dispuesto en el artículo 61 de la Ley 1450. Adicionalmente, las disposiciones demandadas deben ser leídas conjuntamente con los demás artículos de la Ley 160 de 1994 entre los que se encuentran, por ejemplo, el artículo 82 que alude a las denominadas Zonas de Desarrollo Empresarial. 3.3.4. Intervención del ciudadano Juan Eduardo Gómez Londoño El numeral 18 del artículo 150 de la Constitución establece que por medio de las leyes se dictarán las normas sobre apropiación, adjudicación y recuperación de baldíos, correspondiendo al Congreso establecer, al menos, las pautas mínimas que han de tenerse en cuenta para entregar y permitir el uso del de los bienes baldíos que no hayan sido adjudicados. Así las cosas, se extrañan elementos esenciales que ha debido regular el Congreso, en relación con los contratos que se celebrarán entre el Incoder y la sociedad interesada en ser usufructuaria del bien respectivo. Así, por ejemplo, resultaba necesario establecer los límites temporales de dichos contratos, en tanto existen presunciones legales que pueden derivar en usufructos vitalicios en cabeza de las sociedades interesadas y en contravención de los derechos de los trabajadores agrarios. 3.3.5. Intervención de la ciudadana Adriana Zapata de Arbeláez La existencia de disposiciones legales que otorgan competencia regulatoria al ejecutivo no supone la violación de la reserva legal. Una infracción de tal reserva se produciría si se dejara en el ejecutivo de manera absoluta el ejercicio de la facultad de disciplinar una materia que debe ser abordada por el Congreso. En las normas demandadas se estableció la regulación sustancial de la materia en tanto: (i) autorizó el uso y aprovechamiento de bienes baldíos por parte de empresarios en Zonas de Desarrollo Empresarial; (ii) señaló que el uso permitido de los bienes baldíos no puede implicar la transferencia del derecho de dominio de las tierras y que debe efectuarse a través de modalidades que no impliquen tal transferencia; y (iii) estableció que para obtener la autorización se requiere la presentación y aprobación del proyecto por parte del Incoder. De acuerdo con lo anterior puede afirmarse que la materia quedó, en sus rasgos generales, claramente definida en la ley. 3.4. Intervenciones ciudadanas que presentan argumentos genéricos o complementarios a los cargos formulados en la demanda de inconstitucionalidad 3.4.1. Intervención del ciudadano Iván Cepeda Castro 3.4.1.1. Compartiendo los argumentos formulados por los demandantes, afirma que las normas demandadas desconocen el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y culturales y el principio de no regresividad integrados, uno y otro, al bloque de constitucionalidad. 3.4.1.2. Las disposiciones demandadas, al promover la concentración de la tierra, constituyen un retroceso en la protección de los derechos a acceder a la tierra, a la alimentación y a la vivienda digna. El acceso a la tierra constituye una condición indispensable para el aseguramiento del derecho a la alimentación y el derecho a una vivienda adecuada -artículo 11 del Pacto Internacional de derechos Económicos, Sociales y Culturales y de las observaciones 12 y 14 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas-. Adicionalmente, tal y como lo advirtió el Auto 092 de 2008 de la Corte Constitucional las medidas que restringen el acceso a la tierra desconocen también los derechos de las mujeres. 3.4.2. Intervenciones de Luis Enrique Amado Prieto (Director Ejecutivo de Pastoral Social Regional-Caritas Suroriente Colombiano), Laura Herrera, Leydy Yulieth Romero Romero, Ana Julieta Barbosa Rojas, Edilia Mendoza Roa, Francisco Ramírez Cuellar, Carlos Ancízar Rico Álvarez, Julio Armando Fuentes, Carlos A. Escobar, Rubén Vicente Aguilar (Capitán Mayor del Resguardo Indígena Awalibá), Germán Cabare (Capitán Mayor de la Parcialidad Indígena Campaña), Mario Germán Bonilla Romero (Director Ejecutivo de la Confederación de Prosumidores Agro Ecológicos – Agrosolidaria), Luz Alba Trujillo (Asociación para el futuro con manos de mujer – Asfumujer), Dianys Patricia Peraza Rojas (Corporación Desarrollo Solidario), José Vicente Revelo Salazar (Asociación para el Desarrollo Campesino), Santiago Ramírez (Presidente de la Asociación Indígena Unuma de Puerto Gaitán), Martha Aurora Currea Valderrama (Presidenta de la Asociación Municipal de Usuarios Campesinos de Puerto Gaitán), Carina Maloberti (Unión Internacional de Técnicos Rurales de Argentina-Amicus Curiae) 3.4.2.1. Las tierras baldías deben emplearse para garantizar el acceso a la tierra de los campesinos. Atendiendo lo dispuesto en las normas ahora demandadas, ellas podrán ser entregadas a empresarios a fin de que desarrollen proyectos agropecuarios o forestales de gran escala. Se trata entonces de una política de concentración de la propiedad que pretende entregar la tierra del Estado a multinacionales agropecuarias, a fondos de pensiones, a grupos económicos y a otros países. 3.4.2.2. Conforme a lo anterior el Estado renuncia al deber de garantizar el derecho al acceso a la tierra de campesinos y trabajadores rurales. De esta manera, la tierra será entregada a grandes conglomerados nacionales y extranjeros, mientras que al campesino se le borra su identidad ligada a la actividad histórica de producción en el sector rural. No será propietario sino peón en grandes proyectos forestales y agroindustriales. 3.4.3. Intervenciones de los ciudadanos Bibiana Stella Duarte Restrepo (Fundación para la Comunicación) y William Javier Castellanos Morales (Asociación de Trabajo Interdisciplinario ATI) y Eduardo Ramírez Gómez 3.4.3.1. El deber de proteger la producción de alimentos previsto en el artículo 65 de la Constitución se encuentra en riesgo, ya que un porcentaje significativo del consumo interno de alimentos en Colombia se encuentra en relación de dependencia con la pequeña y mediana producción campesina. Por ello, limitar sus posibilidades de acceso a la propiedad rural constituye una amenaza seria de la seguridad alimentaria. Adicionalmente el Comité de derechos Económicos, Sociales y Culturales advirtió en su recomendación No. 22 la necesidad de que Colombia formule políticas agrarias que den prioridad a la producción de alimentos, ponga en práctica programas de protección de la producción alimentaria nacional mediante la concesión de incentivos a los pequeños productores y garantice la restitución de las tierras de las que fueron desposeídos los pueblos indígenas y afrocolombianos así como las comunidades de campesinos. 3.4.3.2. El señor Ramírez Gómez, adicionalmente indica que los artículos demandados desconocen el principio de unidad de materia, considerando que lo relativo a la regulación de la adjudicación de baldíos debe corresponder a una ley diferente que podría articularse con las leyes de tierras o aquellas que regulan las funciones del INCODER. 3.4.4. Corporación Grupo Semillas 3.4.4.1. Las disposiciones demandadas desconocen la prevalencia del interés general y el derecho a la igualdad: solo podrían beneficiar a los que tengan una extendida capacidad de inversión; y la posibilidad de que pequeños trabajadores agrarios accedan a más de una unidad agrícola familiar es muy reducida. 3.4.4.2. Se desconoce el artículo 64 de la Constitución debido a que: (i) se promueve el acaparamiento de tierras; (ii) la concentración agudizada, disminuirá las tierras disponibles para trabajadores agrarios; y (iii) se hace posible la ejecución de proyectos sin control o autorización alguna -aquellas que se encuentran entre 1 y 10 unidades agrícolas familiares-. 3.4.4.3. Se establece un nuevo modelo de gestión de las tierras rurales, vulnerando los derechos fundamentales al territorio, a la autonomía y a la participación de los pueblos indígenas, de las comunidades afrodescendientes, negras, palenqueras y raizales, y sin un proceso de consulta previa que permitiera que las comunidades afectadas conocieran y se pronunciaran sobre las nuevas medidas. 3.4.4.4. Los artículos que se cuestionan pueden propiciar operaciones de legalización del despojo de tierras y la apropiación de tierras que fueron abandonas por víctimas de la violencia, por la eliminación de las restricciones que traía la legislación. 3.4.4.5. Las normas demandadas se oponen a la función ecológica asignada a la propiedad así como al deber del Estado de proteger las riquezas naturales y evitar el deterioro ambiental, dado que la naturaleza de los proyectos desarrollados en extensiones de tierra superiores a una Unidad Agrícola Familiar posibilitan la generación de graves efectos ambientales asociados, por ejemplo, a la erosión y a la reducción de la fertilidad de las tierras. 3.4.5. Intervención de Food First Information and Action Network (Fian Internacional[4]) 3.4.5.1. El acceso a la tierra es relevante para la garantía de varios derechos humanos: del derecho a la alimentación y del derecho a una vivienda adecuada. Adicionalmente, la protección del acceso a la tierra es relevante para garantizar derechos de indígenas, mujeres, afrodescendientes y comunidades campesinas. 3.4.5.2. Las obligaciones internacionales han sido violadas: (i) se incumple la obligación de adoptar medidas para la realización progresiva de los derechos hasta el máximo de los recursos disponibles, y su corolario, la prohibición de regresividad, ya que la adjudicación de baldíos a los campesinos constituye la medida más importante para asegurar su acceso a la tierra y no existen planes de redistribución diferentes; (i) las medidas no prevén un tratamiento especial para los grupos vulnerables y, en consecuencia, desconocen la obligación de darles prioridad, dejando en la misma situación a las grandes empresas y a los campesinos en relación con el acceso a la tierra, siendo obligación del Estado darles trato diferenciado, atendiendo la desigualdad existente entre unos y otros; (ii) el aumento de la frontera agrícola, a través de un modelo marcadamente industrial, puede llevar a una afectación de bosques y ecosistemas, contra el deber de proteger el ambiental y asegurar la sostenibilidad de la agricultura. 3.4.6. Intervención de Grain Internacional Al presentar el Amicus Curiae, indica la importancia que tiene la adopción de medidas que tengan por objeto controlar el acaparamiento de tierras: dicho acaparamiento se encuentra documentado en sesenta y seis países y comprende 35 millones de hectáreas, y en Colombia se han presentado seis casos, por lo que se apoya a la petición de los demandantes. 3.4.7. Intervención de la Asociación de Servidores Públicos de la Contraloría de Bogotá, el Sindicato de Trabajadores de la Contraloría de Bogotá y otros ciudadanos[5] 3.4.7.1. Las disposiciones acusadas pueden afectar seriamente la soberanía alimentaria, en tanto habilitan la concentración de tierras y su apropiación por parte de empresas extranjeras, e implica también la afectación de la soberanía nacional. 3.4.7.2. Los bienes baldíos deben ser entregados a los trabajadores agrarios, quienes son sus legítimos titulares. Promover su transferencia en grandes extensiones, impacta negativamente el mandato constitucional de protección del campesinado pobre de Colombia como población más vulnerable y, adicionalmente, atenta contra la Soberanía Popular y la democratización de la propiedad rural que el límite de una UAF favorecía. 4. Concepto del Procurador General de la Nación 4.1. Vulneración de la Constitución -artículos 60 y 64- por los artículos 60, 61 y 62 de la ley 1450 de 2011 4.1.1. La regulación de los proyectos especiales agropecuarios y forestales apunta a dos propósitos constitucionales: mejorar la productividad de las tierras y el ingreso y calidad de vida de los campesinos. No es posible ampliar la frontera agropecuaria sin vincular nuevas tierras a la dinámica de la producción y hacerlo en condiciones que resulten atractivas y rentables a los agricultores por medio de una explotación eficiente de las tierras. 4.1.2. Las normas demandadas no introducen modificación alguna al régimen de adquisición de los bienes baldíos. Regulan la posibilidad de los ya adjudicatarios de éstos, de disponer del derecho de dominio. Debe tenerse en cuenta que los límites derivados de la Unidad Agrícola Familiar pueden explicarse cuando se trata de la explotación familiar de un bien inmueble; tal extensión puede perder su significado en aquellos eventos en los cuales el proyecto, para resultar productivo y eficiente, requiere una superficie mayor de tierra. 4.1.3. El Estado puede implementar estrategias diferentes de promoción del acceso a la tierra, vía subsidios y créditos integrales de tierras, entre otros. 4.2. Vulneración del artículo 65 de la Constitución por desconocimiento del principio de seguridad alimentaria: por los artículos 60, 61 y 62 de la ley 1450 de 2011 El emprendimiento de proyectos especiales no afecta per se la seguridad alimentaria, y en sí mismos no ponen en riesgo la garantía de acceso oportuno y permanente a alimentos, ni el menoscabo del medio ambiente, para beneficio de las generaciones presentes y futuras. Estos proyectos, por el contrario y de acuerdo con las bases del Plan Nacional de Desarrollo, pretenden diversificar el mercado interno y externo con productos de calidad, de manera tal que se supere la dependencia de las importaciones y se avance en procesos de exportación. 4.3. Vulneración del artículo 150 -numeral 18- sobre reserva legal en materia de baldíos: por el artículo 62 de la ley 1450 de 2011. En el contexto de la norma a la cual se incorporan las disposiciones demandadas -Ley 160 de 1994-, se concluye que la ley prevé las reglas aplicables a tales proyectos, la autoridad encargada de autorizarlos y los...