Sentencia C-644 de 2011

C-644-11 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C- 644/11 ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMAS DEL NUEVO CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Procedencia respecto de normas que aún no han entrado en vigencia pero tienen vocación de producir efectos jurídicos/CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para conocer sobre demandas de inconstitucionalidad de normas con efectos prospectivos Si bien la vocación de eficacia de toda disposición normativa implica que su vigencia sea, en principio, condición para que pueda producir efectos, no siempre es así, pues una disposición puede encontrarse vigente, pero no estar produciendo efectos; o puede no encontrarse vigente, pero estar produciendo efectos, siendo la misión de la Corte al constatar la inconstitucionalidad de una disposición expulsarla del ordenamiento y con ello impedir que continúe produciendo efectos. También se presenta el caso en que una norma que aún no ha entrado en vigencia porque el legislador postergó la misma, en que dada la “vocación de producción de efectos jurídicos futuros”, esta Corporación ha realizado el control de constitucionalidad. En esta ocasión, las expresiones impugnadas, aún cuando hacen parte de un estatuto que no está vigente, como lo es el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pueden ser examinadas por la Corte, por tratarse de disposiciones que causarán efectos prospectivos. INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia respecto de expresión inexistente en texto de norma demandada/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia por norma inexistente La Corte ha precisado que el control de constitucionalidad debe versar sobre dispositivos normativos existentes, y dado que en el presente caso el actor incumplió con los requisitos mínimos, por cuanto demandó una disposición inexistente, todos los cargos que se relacionan directa o indirectamente con el texto inexistente no pueden ser examinados por la Sala, razón por la que la Corte se declarará inhibida para pronunciarse sobre el citado segmento, por ineptitud de la demanda. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Antecedentes/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Ambitos en que se proyecta/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Competencia para conocer de acciones reparatorias/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Requisitos para su configuración Hasta antes de la entrada en vigencia de la Carta Política de 1991, no existía en el ordenamiento jurídico colombiano una cláusula que consagrara de manera específica la responsabilidad patrimonial del Estado. La responsabilidad estatal se concibe como una institución de origen netamente jurisprudencial a partir de la jurisprudencia desarrollada en sus inicios por la Corte Suprema de Justicia y posteriormente por el Consejo de Estado, con sustento en las disposiciones del Código Civil que regulaban el tema de la responsabilidad patrimonial en el ámbito del derecho privado. Respecto al aporte de la Corte Suprema de Justicia, este inicia con la sentencia de octubre 22 de 1896, donde se considera que a pesar de que las entidades estatales sean personas jurídicas y, por tanto, irresponsables penalmente por los daños que ocasionaran a los ciudadanos, sí se encontraban obligadas objetivamente a las reparaciones civiles por los perjuicios que resultaren de una conducta punible imputable a los funcionarios públicos. Con esta decisión se evidencian las modalidades concretas: la responsabilidad indirecta, la responsabilidad directa y la falla en el servicio, que acogerá posteriormente la jurisdicción contencioso administrativa. A partir de la expedición de la ley 167 de 1941, la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado inicia su proceso de evolución y consolidación jurídica, y se le reconoce competencia al Consejo de Estado para conocer de las acciones reparatorias que se inicien contra las instituciones públicas. La jurisprudencia del Consejo de Estado fijó como requisitos constitutivos de la responsabilidad patrimonial del Estado: (i) la existencia de un daño antijurídico, (ii) que la acción u omisión desplegada sea imputable a las entidades públicas y (iii) que se presente una relación de causalidad material entre el daño antijurídico y el órgano estatal. Fue a instancias del constituyente de 1991 que acogiendo los criterios jurisprudenciales fijados por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, se encargó de llenar ese vacío normativo respecto del instituto resarcitorio por actuaciones de los entes públicos y consagró en el artículo 90 de la Carta Política la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños antijurídicos que le sean imputables, por la acción o la omisión de las autoridades públicas, responsabilidad que se proyecta indistintamente en los ámbitos precontractual, contractual y extracontractual. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Fundamento/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Presupuestos fácticos La responsabilidad patrimonial del Estado, en nuestro sistema jurídico, encuentra fundamento en el principio de la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos, y se configura cuando concurren tres presupuestos fácticos a saber: un daño antijurídico o lesión, definido como el menoscabo o perjuicio que sufre la víctima en su patrimonio o en sus derechos personalísimos, sin tener el deber jurídico de soportarlo; una acción u omisión imputable al Estado, que se presenta cuando la Administración Pública no satisface las obligaciones a su cargo dentro de las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que han sido fijadas; y una relación de causalidad, para que el daño antijurídico atribuido al Estado sea indemnizable, que exige que éste sea consecuencia del incumplimiento de las obligaciones de la Administración, esto es, desde una perspectiva negativa, que el daño sufrido por la víctima no se derive de un fenómeno de fuerza mayor o sea atribuible a su conducta negligente. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Servidores públicos y particulares que cumplen funciones públicas/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Acción de repetición La consolidación de la responsabilidad estatal para responder por el daño antijurídico causado por sus agentes, constituye entre otras, manifestaciones de un mayor énfasis de los sistemas jurídicos en este principio que busca garantizar el cumplimiento eficiente de las tareas públicas, habida cuenta que la responsabilidad en el cumplimiento de los fines del Estado no corresponde solamente a los servidores públicos, pues también los particulares asumen en él una serie de obligaciones y tareas que antes cumplían de manera exclusiva y en ocasiones excluyente las autoridades estatales. Dentro del marco de corresponsabilidad y de cooperación entre el Estado y los particulares, la Constitución establece además la posibilidad de que éstos participen en el ejercicio de funciones públicas, siendo obligación del Estado, repetir contra el agente suyo por cuya actuación dolosa o gravemente culposa aquel haya sido condenado. FUNCIONES ADMINISTRATIVAS POR PARTICULARES-Supuestos de procedencia La Corte ha señalado que constitucionalmente es posible encauzar la atribución de funciones administrativas a particulares a través de varios supuestos, tales como: a) La atribución directa por la ley de funciones administrativas a una organización de origen privado, en que el legislador para cada caso señala las condiciones de ejercicio de la función, lo relativo a los recursos económicos, la necesidad o no de un contrato con la entidad respectiva y el contenido del mismo, su duración, las características y destino de los recursos y bienes que con aquellos se adquieran al final del contrato, los mecanismos de control específico, etc.; b) La previsión legal, por vía general de autorización a las entidades o autoridades públicas titulares de las funciones administrativas para atribuir a particulares (personas jurídicas o personas naturales) el directo ejercicio de aquellas, sin que se vacié de contenido la competencia de la autoridad que las otorga, y sin que los particulares por el ejercicio de funciones públicas se conviertan en servidores públicos, siendo apenas evidente que el ejercicio de dichas funciones públicas implica un incremento de los compromisos que estos adquieren con el Estado y con la sociedad, y asumen las consiguientes responsabilidades públicas, con todas las consecuencias que ello conlleva en materia penal, disciplinaria, fiscal o civil. Luego, es solamente en relación con las funciones públicas y administrativas que claramente establezca y autorice la ley que se predica ese nivel especial de responsabilidad a que se ha hecho referencia. ACCION DE REPARACION DIRECTA-Definición/ACCION DE REPARACION DIRECTA-Características/ACCION DE REPARACION DIRECTA-Objeto/ACCION DE REPARACION DIRECTA-Jurisdicción competente/PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA-Concepto/PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA-Aplicación en acción de reparación directa La reparación directa es una acción de naturaleza subjetiva, individual, temporal y desistible, a través de la cual la persona que se crea lesionada o afectada (…) podrá solicitar directamente ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo que se repare el daño causado y se le reconozcan las demás indemnizaciones que correspondan. Se trata de una típica acción tendiente a indemnizar a las personas con ocasión de la responsabilidad extracontractual en que pudo incurrir el Estado. En el análisis jurídico de la acción de reparación directa opera el principio iura novit curia, en la medida que a la persona interesada no le corresponde presentar las razones jurídicas de sus pretensiones, sino simplemente relatar los hechos, omisiones, operación u ocupación, para que el juez administrativo se pronuncie con base en el derecho aplicable al caso. ACCION DE REPARACION DIRECTA-Procedencia/ACCION DE REPARACION DIRECTA Y ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Diferencia/SENTENCIA EN ACCION DE REPARACION DIRECTA-Efectos inter partes La acción de reparación directa es procedente para demandar la reparación del daño que deriva de un hecho, una omisión, una operación administrativa 0o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos - o por cualquiera otra causa -, siempre que esta última no consista en un acto administrativo, porque cuando éste es fuente de un daño, la ley prevé expresamente como acción pertinente la de nulidad y restablecimiento del derecho. ACCION DE REPARACION DIRECTA-Caducidad POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCESOS JUDICIALES-Alcance/POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCESOS JUDICIALES-Límites La jurisprudencia constitucional ha señalado que, en virtud de la cláusula general de competencia, al legislador le corresponde regular en su totalidad los procedimientos judiciales y administrativos, por lo que goza de un amplio margen de autonomía o libertad de configuración normativa para evaluar y definir sus etapas, características, formas y, específicamente, los plazos y términos que han de reconocerse a las personas en aras de facilitar el ejercicio legítimo de sus derechos ante las autoridades públicas. Tal autonomía sólo se ve limitada por la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, principios que constituyen el límite a los quehaceres del legislador, en cuanto los mismos han de servir para la realización material de los derechos sustanciales. REPARACION DIRECTA EN NUEVO CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-No limita ni desconoce pilares de la responsabilidad patrimonial del Estado/REPARACION DIRECTA EN NUEVO CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Procedencia por daño antijurídico causado por particular que obra por expresa instrucción de entidad pública/REPARACION DIRECTA EN NUEVO CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Improcedencia por daño causado por particular que no haya obrado siguiendo expresamente instrucciones de entidad pública Para la Corte, la expresión: “o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma”, contenida en el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, en nada contraviene las disposiciones constitucionales del preámbulo y los artículos 1º, 2º, 6º y 90 de la Constitución, en la medida que la expresión en manera laguna limita o desconoce los pilares de la responsabilidad patrimonial del Estado, pues la expresión acusada no debe interpretarse de manera aislada sino de forma armónica con todo el texto que la incorpora. Así, contrario a lo asegurado por el demandante, en ningún modo la norma consagra una cláusula de irresponsabilidad para el Estado en aquellos eventos en los que no medie instrucción a un particular pero concurran acciones u omisiones de las entidades públicas que ocasionen daños antijurídicos a las personas, y que a la luz del artículo 90 de la Carta comprometerían la responsabilidad del Estado. En el segmento demandado el legislador al extender la responsabilidad a los particulares cuando estos actúen siguiendo una expresa instrucción de las autoridades públicas, no está dando a entender que estos particulares no sean responsables de sus propias actuaciones, tal como lo consagra el Código Civil colombiano en el artículo 2341, ya que resultaría irrazonable que el Estado tuviera que responder por todos los daños cometidos por los ciudadanos en beneficio de los lesionados, cuando no ha mediado una expresa instrucción de una entidad pública sino obrado en el campo o esfera de su vida privada, separado por completo de toda actividad pública. Un orden justo implica considerar que el Estado repare los daños que hayan causado los agentes estatales cuando su conducta le sea imputable al Estado, es decir, cuando hayan obrado con ocasión de sus funciones; y que también repare los daños que causan los particulares, siempre y cuando su conducta sea imputable al Estado. RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO-Alcance ACCION POPULAR-Definición/ACCION POPULAR-Contenido, finalidad y características/ACCION POPULAR-Legitimación por activa/DERECHOS COLECTIVOS-Características/DERECHOS COLECTIVOS-Medios de defensa La jurisprudencia constitucional ha definido las acciones populares como el medio procesal con el que se busca asegurar una protección judicial efectiva de los derechos e intereses colectivos, afectados o amenazados por las actuaciones de las autoridades públicas o de un particular, teniendo como finalidades: a) evitar el daño contingente (preventiva); b) hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre esa categoría de derechos e intereses (suspensiva); c) o restituir las cosas a su estado anterior (restaurativa). A partir de tal definición, el objetivo de las acciones populares es, entonces, defender los derechos e intereses colectivos “de todas aquellas actividades que ocasionen perjuicios a amplios sectores de la comunidad, como por ejemplo la inadecuada explotación de los recursos naturales, los productos médicos defectuosos, la imprevisión en la construcción de una obra, el cobro excesivo de bienes o servicios, la alteración en la calidad de los alimentos, la publicidad engañosa, los fraudes del sector financiero, etc.”. La Corte ha precisado que los derechos colectivos se caracterizan por ser derechos de solidaridad, participativos y no excluyentes, de alto espectro en cuanto no constituyen un sistema cerrado a la evolución social y política, que pertenecen a todos y cada uno de los individuos y que, como tales, exigen una labor anticipada de protección y una acción pronta de la justicia, inicialmente dirigida a impedir su afectación y, en su defecto, a lograr su inmediato restablecimiento, lo cual, precisamente, se logra a través de las llamadas acciones colectivas, populares y de grupo. En cuanto a las características que identifican las acciones populares, se destacan: a) Las acciones populares pueden ser promovidas por cualquier persona, natural o jurídica, a nombre de la comunidad cuando ocurra un daño o amenaza a un derecho o interés común, sin más requisitos que los que establezca el procedimiento regulado por la ley; b) Las acciones populares son ejercidas contra las autoridades públicas por sus acciones y omisiones y por las mismas causas, contra los particulares, en razón a su posición dominante frente a la mayoría de la comunidad; c) Las acciones populares tienen un fin público, la protección de un derecho colectivo; d) Las acciones populares son de naturaleza preventiva, luego su ejercicio o promoción judicial no está supeditado o condicionado a que exista un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se buscan proteger, basta con que se presente la amenaza o el riesgo de que se produzca el daño; e) Las acciones populares tienen también un carácter restitutorio, en la medida en que persiguen el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos; f) Las acciones populares no persiguen en forma directa un resarcimiento de tipo pecuniario, aunque en algunos casos, el legislador ha previsto el reconocimiento de los gastos en que incurra el actor popular, o de una recompensa, que, en todo caso, no puede convertirse en el único incentivo que ha de tener en cuenta quien debe obrar más por motivaciones de carácter altruista y solidario, en beneficio de la comunidad de la que forma parte; g) Las acciones populares gozan de una estructura especial que las diferencia de los demás procesos litigiosos, pues no plantean en estricto sentido una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que son un mecanismo de protección principal de los derechos colectivos preexistentes. ACCION POPULAR-Justificación de su constitucionalización NULIDAD DE ACTOS O CONTRATOS ESTATALES EN SENTENCIAS DE ACCIONES POPULARES-Jurisprudencia del Consejo de Estado respecto de la competencia de los jueces populares para decretarla ACCION POPULAR-Carácter principal y no subsidiario/ACCION POPULAR-Compatibilidad con otras acciones contencioso administrativas Las acciones populares tiene un carácter principal y su proceso tiene una estructura especial que lo diferencia de los demás procesos de contenido litigioso. La configuración constitucional y legal de las acciones populares permite su procedencia de manera autónoma e independiente a otros medios de defensa judicial ordinarios. De ahí su compatibilidad con las acciones contencioso administrativas prevista para solicitar la declaratoria judicial de nulidad de los actos o contratos estatales. ACCION POPULAR-Trámite no supeditado a la existencia de otros mecanismos de defensa ni para desplazar otros medios de defensa ordinarios/ACCION POPULAR-Improcedente para solicitar la nulidad de actos administrativos o contratos estatales Encuentra la Corte que la expresión: “sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos”, contenida en el artículo 144 de la ley 1437 de 2011, y referida a los alcances que los jueces populares deben dar a sus sentencias, no desconoce el debido proceso judicial sino que por el contrario lo fortalece y clarifica los alcances de su competencia, habida cuenta de los desacuerdos y divergencias jurisprudenciales en el Consejo de Estado sobre la materia, resultando válido que haya sido el propio legislador quien, dentro del marco de la potestad de configuración normativa que tiene, haya dado solución definitiva al problema de precisar la improcedencia de que el juez de la acción popular decida sobre la anulación de actos administrativos y contratos estatales, sin que por esta razón se desconozcan el acceso a la administración de justicia o el carácter principal de las acciones populares, que en nada afecta el carácter principal o autónomo y no subsidiario de la acción. Se trata pues de una medida legítima del órgano legislativo que busca armonizar la regulación legal de los distintos medios de control judicial de la administración al establecer que en este tipo de acciones no es procedente anular contratos o actos de la administración, en tanto que para ello están las acciones contencioso administrativas correspondientes, o medios de control, como los denomina la Ley 1437 de 2011. PROTECCION DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS EN CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Alcance de la competencia del juez popular Referencia: expediente D-8422 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 140 (parcial) y 144 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Actor: Wilson Ruiz Orejuela Magistrado Ponente: JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Bogotá D. C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil once (2011) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad, el ciudadano Wilson Ruiz Orejuela solicita a la Corte que declare inexequibles algunas expresiones contenidas en los artículos 140 y 144 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. El Magistrado Sustanciador, mediante auto del 24 de febrero de 2011 dispuso: i) admitir la demanda; ii) fijar en lista el asunto y simultáneamente correr traslado al Procurador General de la Nación, para que rindiera el concepto de rigor; iii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio de Defensa Nacional, al Ministerio de Transporte, al Ministerio de Minas y Energía, al Consejo de Estado, y a la Contraloría General de la República; y finalmente iv) invitar a las facultades de derecho de la Universidad Nacional de Colombia, del Norte, del Valle, Externado de Colombia, Libre, Pontificia Universidad Javeriana, del Rosario, de los Andes, Sergio Arboleda, de la Sabana, como también al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, la Corporación de Justicia, al Colectivo de abogados José Alvear Retrepo, a la Comisión Colombiana de Juristas y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, para que aportaran sus opiniones sobre el asunto de la referencia. II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS. A continuación se transcriben los textos, subrayando los apartes demandados “LEY 1437 DE 2011[1] (enero 18) CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (…) ARTÍCULO 140. REPARACIÓN DIRECTA. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma. Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública. En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño. La obligación será conjunta y no se dará aplicación a la solidaridad prevista en el artículo 2.344 del código civil. (…) ARTÍCULO 144. PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos. Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez. Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda”. III. LA DEMANDA Para el demandante los apartes acusados del artículo 140 vulneran lo dispuesto en el preámbulo y en los artículos 1º, 2º, 6º, 58, 90 y 229 de la Constitución Política, mientras que los textos impugnados correspondientes al artículo 144 desconocen lo dispuesto en los artículos 29, 88 y 229 de la Carta. Cargos contra el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011 Las expresiones atacadas vulneran el preámbulo, el artículo 2º de la Carta en lo referido al orden político y social justo, así como la vigencia de dicho orden y la dignidad humana como principio fundamental del Estado, también desconocen la efectividad de los principios, derechos y deberes como fines del Estado y el fundamento de la existencia de las autoridades públicas para la protección de todas las personas en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades. Añade que también son vulnerados el principio de responsabilidad de las autoridades públicas, regulado en los artículos 6º y 90 de la Constitución Política. Concluye el actor que el inciso demandado también vulnera el acceso efectivo a la administración de justicia establecido en el artículo 229 superior. En palabras del actor “… según el aparte de la norma demandada, cuando la causa del daño se encuentre en una acción u omisión imputable a las autoridades públicas, el Estado responderá. No obstante, cuando el daño se ha producido a instancia de un particular por infracción de la Constitución y de la ley, su actuación debe estar conforme a expresa instrucción de las autoridades públicas. Nada más alejado del cumplimiento de las funciones y finalidades de las autoridades públicas, las cuales deben su existencia a la protección de todas las personas, en su vida, honra y bienes y para el cumplimiento de los fines estatales, dentro de los que se destacan, garantizar la efectividad de los principios, derechos, deberes y la vigencia de un orden justo, según lo dispone el art. 2 de la Constitución. En esta medida, no habrá indemnización para el administrado cuando el daño se haya producido por un particular cuando no haya obrado siguiendo expresamente instrucciones de una entidad pública. No es difícil pensar en que cuando el daño se ha originado en un hecho de un particular o en cualquier otra causa que le es imputable, para que opere la indemnización, no necesariamente debe mediar instrucción expresa de las autoridades públicas. Piénsese por ejemplo en que grupos al margen de la ley (guerrilleros, paramilitares, delincuencia común, etc.), que pueden calificarse como particulares accionan una granada o cualquier artefacto explosivo en un centro comercial o en una calle de una ciudad, causando la muerte a algunas personas y heridas a otras. En este caso no existe instrucción expresa de autoridades públicas; todo lo contrario debe suceder”. (Páginas 4 y 5 de la demanda). Para el demandante, el Estado debe responder cuando el particular causa daño sin seguir instrucciones de uno de sus agentes, debido a la omisión en el ejercicio de las funciones que corresponde a cada uno de los servidores públicos encargados de la seguridad ciudadana. Explica el demandante que “Al no permitirse la responsabilidad del Estado por el daño causado a una persona por un particular, sino cuando el mismo se haya ocasionado siguiendo expresas instrucciones de las autoridades públicas, no encuentran realización efectiva la dignidad humana como principio, derechos como la indemnización integral y los deberes de responsabilidad en cabeza de las autoridades, al no cumplir con sus funciones por acción u omisión, que desencadenaron en la afectación de la vida, honra, bienes y demás derechos y libertades de los ciudadanos”. (Ibídem página 6). En cuanto al último inciso del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, explica el actor que tampoco encuentran realización los valores como el orden jurídico y social justo, por cuanto a pesar de haberse producido un daño antijurídico con el actuar de particulares y de entidades públicas o diversas entidades públicas, a las que se determinó su influencia causal en el hecho y la proporción de la indemnización por la que cada una debe responder, en la práctica, tratándose de una obligación conjunta, cualquiera de las entidades podría responder por el monto total de la obligación. En su criterio, al prohibirse la aplicación de la responsabilidad solidaria, se frustra la posibilidad de que la indemnización se entregue a la víctima de manera oportuna. Señala que “… ante la renuencia en el pago del monto de la indemnización, la víctima tendrá una carga adicional, cual es incoar procesos ejecutivos (luego de pasados 18 meses de la firmeza del fallo) para que cada una de las entidades cumpla con la obligación declarada en una sentencia. Carga que no se aviene al Estado social justo”. En concepto del demandante, el texto atacado implica que la víctima o sus familiares que obtuvieron una sentencia en su favor, deberán requerir el cobro directo al particular y a la autoridad pública o cada una de las entidades públicas dentro de los términos descritos por el C.C.A. o en caso de renuencia al pago, iniciar ejecutivamente el cobro, cuando lo propio es que en aplicación del principio de solidaridad la indemnización sea pagada por la entidad que esté en mejores condiciones y luego internamente entre entidades resuelvan sobre el monto que le corresponde a cada una. Para el actor los apartes demandados del último inciso del artículo 140 impiden el acceso a la administración de justicia, ya que se limita la efectivización de lo resuelto en la sentencia referido al pago de la indemnización que se tiene derecho, porque pone en cabeza de todas y cada una de las entidades demandadas el pago de la cuota parte que le corresponde de la indemnización y con ello se dificulta arbitraria e irrazonablemente el recibir completa la indemnización respectiva. Cargos contra el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011 Los apartes demandados restringen el contenido y alcance de las acciones populares, deparan un trato discriminatorio por cuanto mediante acción popular puede dejarse sin efectos o anularse un contrato entre particulares que vulnere derechos colectivos, mientras que si se trata de un contrato en el que aparece como parte una autoridad pública, no se puede hacer; concluye que se viola el debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia. En palabras del actor: “Lo regulado en el aparte demandado no se aviene a la prescripción constitucional que estableció la acción popular como medio PRINCIPAL de defensa de los derechos colectivos. En efecto, el aparte de la norma censurada, modifica la voluntad de la Asamblea Nacional Constituyente al establecer en el artículo 88 de la constitución, la procedencia de las acciones populares como medio principal de los derechos colectivos, al restringir su procedencia contra la actividad de una entidad pública vertida en un acto administrativo o un contrato, sin que el juez administrativo pueda en uno y el otro caso, anular el acto o contrato, cuando con los mismos, amenazan o vulneran los derechos colectivos”. Para el demandante las expresiones atacadas vulneran el artículo 13 superior, por cuanto no autoriza que la jurisdicción de lo contencioso administrativo declare la nulidad de un acto administrativo o de un contrato cuando una de las partes sea una autoridad pública, cuando con uno y otro acto, se vulneren o amenacen derechos colectivos, en tanto guarda silencio cuando tal amenaza o vulneración que se cierne sobre dichos derechos, proviene de un contrato entre particulares, lo que equivale a decir que está permitido. En cuanto a la presunta violación del derecho al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, el actor señala que el aparte demandado permite que un acto administrativo o un contrato viole derechos colectivos, sin permitirse la anulación del mismo, cuando las autoridades judiciales, en virtud de lo dispuesto en el artículo 88 superior, no hace excepciones; luego, la judicatura tiene competencia para hacerlo, condicionado únicamente a la afectación de los derechos e intereses colectivos por amenaza o vulneración de los mismos. IV. INTERVENCIONES Entidades Públicas 1. Contraloría General de la República El organismo de control fiscal interviene mediante apoderado para solicitar a la Corte que declare exequible el artículo 140 e inexequible el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, en los apartes objeto de la demanda. Para fundamentar sus peticiones, el vocero de la Contraloría recuerda cómo un mismo hecho o una conducta contraria a la Ley por parte de un funcionario o de quien desempeña transitoriamente funciones públicas, puede ser objeto de diversas sanciones sin que por este hecho se viole el principio non bis in ídem, porque puede ocurrir que en cada uno de los supuestos se protejan bienes jurídicos diferentes. En materia de responsabilidad extracontractual, según el interviniente puede afirmarse que la administración pública responderá por los daños causados a terceros siempre que sean consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, bien sea en el caso especial que la ejecución de las obras públicas las adelante con servicio y medios propios, o bien mediante el concurso de un contratista, ya que no debe olvidarse que el titular de la obra pública es siempre la administración, siendo responsable de reparar los daños derivados de tal actividad. Sin embargo, agrega el agente de la Contraloría, cuando el contratista ocasiona daños a terceros ajenos por completo a la ejecución de la obra, él debe asumir exclusivamente la indemnización por los perjuicios, sin que la administración deba responder directa y subsidiariamente. En este sentido explica que “… todo particular debe respetar las normas de orden público consagradas por el ordenamiento jurídico, y que tanto aquél como las Entidades contratantes deben velar por el cumplimiento de los preceptos jurídicos; no obstante, debe insistirse, es respecto de la administración pública que se hace más exigente el principio de legalidad, razón por la que, en cada caso concreto habrá de analizarse de manera independiente y autónoma la conducta asumida por el particular y por la entidad contratante”. Con estos argumentos solicita a la Corte que declare exequibles las expresiones impugnadas correspondientes al artículo 140 de la Ley 1437 de 2011. Respecto del artículo 144 de la citada Ley, el agente de la Contraloría General de la República señala que la naturaleza, objeto y características de la acción popular llevan a considerarla como un procedimiento preferencial, despojado de formalismos, destinada a hacer cesar la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas al estado anterior, en la medida de lo posible. Por ello, esta acción no procede cuando existen otros medios que tengan la misma finalidad, además por cuanto la acción popular es única e independiente contra acciones u omisiones de la autoridad pública que amenace o vulnere derechos colectivos. Lo que se pretende con esta acción es proteger los derechos a la moralidad administrativa y al patrimonio público, que pueden ser vulnerados por entidades públicas o particulares. Por tanto, concluye el interviniente, la acción popular es procedente así existan otros medios de defensa judicial que tengan la misma finalidad. 2. Ministerio del Interior y de Justicia Pablo Felipe Robledo del Castillo, quien actúa en nombre y representación del Ministerio del Interior y de Justicia, interviene en el trámite de la acción de inconstitucionalidad, en el que solicita a la Corte la declaratoria de exequibilidad de los apartes demandados. Considera el vocero de la Entidad que en relación con el artículo 140 la demanda es inepta, por cuanto obedece a la interpretación subjetiva del actor. Para el interviniente no puede deducirse que los actos de los particulares no originen responsabilidad a cargo del Estado, cuando aquéllos se han producido por omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus funciones. La demanda es inepta en cuanto se formulan cargos basados en una interpretación que no se desprende del texto de la disposición demandada, es decir, ella no recae sobre una proposición jurídica real y existente. Añade el vocero del Ministerio que la demanda parece basarse en una concepción de la responsabilidad estatal que no guarda correspondencia con lo dispuesto en el artículo 90 superior, por cuanto los cargos refieren al componente omisivo de la responsabilidad: la omisión, la negligencia, el descuido, pero también busca fundamento en el deber de las autoridades de garantizar los principios, derechos y deberes constitucionales, de los cuales concluye el actor que todo daño causado por un particular debe ser indemnizado por el Estado. En cuanto a los cargos contra el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, considera el agente del Ministerio que las acciones populares son una acción principal y autónoma, no es subsidiaria como la de tutela, su carácter es preventivo, ya que no pueden protegerse los derechos mencionados en el artículo 88 superior si sólo pudiera iniciarse la acción popular después de producido el daño. Concluye el interviniente explicando que la norma es exequible al permitir al juez de la acción popular adoptar las medidas necesarias para la protección de los derechos colectivos, sin que por esta razón sean desconocidos los derechos al debido proceso ni el de acceso efectivo a la administración de justicia. Además, no se viola el derecho a la igualdad por haber guardado silencio en relación con los contratos entre particulares, por cuanto la norma hace parte del código de lo contencioso administrativo y por tanto no puede regular asuntos propios de la jurisdicción civil. 3. Consejo de Estado Los doctores Mauricio Fajardo y Ruth Stella Correa Palacio intervienen en representación de la Corporación, solicitando la inhibición respecto de algunos apartes y la exequibilidad de otros fragmentos demandados. Después de precisar los argumentos del actor, los Magistrados del Consejo de Estado señalan que, contrario a lo expresado en la demanda, el segmento impugnado del artículo 140 está en armonía con lo establecido en el preámbulo y en los artículos 1, 2, 6 y 90 de la Carta Política, por cuanto no desconoce el fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado. Explican los representantes del Tribunal que el artículo 90 superior elevó a canon constitucional la responsabilidad directa del Estado por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas, de manera que se estableció como cláusula general la obligación reparatoria a cargo del Estado, sin distingo de la actividad por la cual pueda proceder. La responsabilidad reposa sobre la noción de daño antijurídico, entendido como aquel “perjuicio que es provocado a una persona que no tiene el deber jurídico de soportarlo”, de manera que emerge la obligación reparatoria del Estado con independencia de si el proceder del agente estatal es lícito o no. El daño es imputable al Estado cuando el mismo es resultado de la acción o de la omisión de las autoridades públicas, en desarrollo del servicio o en nexo con él, tomando en consideración tanto su ligamen fáctico como jurídico, y de conformidad con el fundamento o criterio de responsabilidad de que se trate. A partir de esta explicación los intervinientes consideran que el demandante hace una lectura e interpretación equivocada del segmento atacado y, en general, del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que el inciso segundo de esta disposición debe leerse de la mano del inciso primero, para colegir que bajo la expresión “agentes del Estado” se encuentran comprendidos tanto los servidores públicos como los particulares que desempeñen funciones administrativas o propias del Estado y que en nexo con el servicio cometan conductas lesivas o violatorias de la vida, honra y bienes de las personas. Para el Consejo de Estado “… ni por asomo se vislumbra un quebranto a las normas constitucionales indicadas por el demandante, toda vez que la norma legal garantiza el deber de reparar por parte del estado y mantiene indemne a las personas por los daños antijurídicos que les sean ocasionados por las autoridades públicas o, mejor aún, por los agentes del Estado. Ahora bien, una lectura atenta del inciso segundo del artículo 140, permite colegir, sin hesitación alguna, que la expresión de la norma censurada por el actor es desarrollo de la cláusula general de responsabilidad patrimonial del estado, a través del medio de control de reparación directa por daños extracontractuales que se produzcan por la acción u omisión de sus agentes y además es complemento del supuesto o regla de que trata el inciso primero de la disposición … Los ejemplos que en la sustentación de los cargos trae a colación el demandante en materia de daños producidos a las personas por la perpetración de actos terroristas por parte de organizaciones al margen de la ley (subversión, paramilitarismo o delincuencia organizada) o con elementos de propiedad de las entidades públicas (vehículos oficiales) son casos que han sido resueltos, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, con plena aplicación del artículo 90 de la Constitución Política, cuando, pese a la concurrencia de la actuación de terceros, al estado le son imputables esos daños por la propia acción u omisión de sus agentes”. Para el Tribunal la expresión demandada es lógica y se ajusta a la Constitución Política, en la medida que se trata de un supuesto más, no el único, en que puede comprometerse la responsabilidad estatal, es decir, cuando un particular siguiendo órdenes expresas de una autoridad pública ocasione un daño antijurídico. En el texto no hay cláusula de irresponsabilidad como lo cree el demandante. En lo relacionado con el último aparte del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, considera el Consejo de Estado que la demanda adolece de ineptitud sustantiva por inexistencia del segmento normativo acusado. El actor demanda la expresión “La obligación será conjunta y no se dará aplicación a la solidaridad prevista en el artículo 2344 del código civil”. Este fragmento no existe, no hace parte del texto del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011 publicado en el Diario Oficial número 47.956 de 18 de enero de 2011. En cuanto al artículo 144, el Tribunal señala que la medida adoptada por el legislador en nada afecta el carácter principal o autónomo y no subsidiario de la acción; el legislador busca armonizar la regulación legal de los distintos medios de control judicial de la administración, al establecer que en acciones populares no es factible anular contratos o actos administrativos, en tanto para ello están las acciones contencioso administrativas pertinentes. Para el Consejo de Estado: “La disposición acusada, es pues desarrollo de la libertad de conformación que le asiste a nuestro órgano de representación popular, por expresa habilitación constitucional. Tan claro es que no cercena los claros poderes del juez de la acción popular que, a continuación dispone que no obstante no estar habilitado para anular contratos o actos administrativos, el juez puede adoptar todas las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos. El hecho de que no se puedan anular contratos o actos administrativos, asunto reservado a otro tipo de medios de control judicial de la administración, no inhibe al juez en sus amplios poderes. El hecho de que se impida que por este medio se creen institutos sucesivos o paralelos a los previstos por el legislador para la anulación de actos administrativos o contratos no entraña una violación de la Constitución, sino por el contrario su desarrollo armónico. Tal y como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, el orden y la seguridad jurídica imponen que la utilización de los medios de defensa judicial se haga en forma racional, de manera que no se interfieran o anulen entre sí”. En relación con los cargos basados en la presunta violación del derecho a la igualdad, el Consejo de Estado manifiesta que el legislador no incurrió en una actuación desproporcionada ni irrazonable que permita inferir tal tipo de violación, por cuanto la contratación estatal es una manifestación de la función administrativa, mientras que la contratación privada es desarrollo de la autonomía negocial; es decir, son dos asuntos diferentes, no comparables, como lo pretende el actor. Frente a los cargos por presunta violación del debido proceso y acceso efectivo a la administración de justicia, la Corporación explica que las razones expuestas por el actor no cumplen con los criterios de pertinencia y suficiencia que según la Corte deben acompañar el concepto de violación. Son puntos de vista subjetivos, de conveniencia, antes que un ataque de constitucionalidad. 4. Ministerio de Defensa Nacional Considera la representante del Ministerio que la demanda adolece de ineptitud sustantiva, porque el accionante no identifica con exactitud los cargos frente a la presunta vulneración de derechos constitucionales, sus razonamientos son dispersos, inexactos y vagos. Sin embargo, considera que se debe declarar exequible el aparte demandado correspondiente al artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, en cuanto los particulares pueden ejercer funciones públicas, sin que la entidad pública titular de la prestación del respectivo servicio pueda sustraerse de la obligación que le corresponda. 5. Ministerio de Minas y Energía El Ministerio interviene mediante apoderado especial, solicitando a la Corte se declare inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda o en su defecto, se declare la exequibilidad de los artículos 140 parcial y 144 parcial de la Ley 1437 de 2011, en consideración a que el actor se limita a enunciar y transcribir las normas que considera violadas sin precisar de manera clara y concreta los argumentos en los cuales fundamenta sus pretensiones, realiza una lectura superficial de las normas acusadas, las transcribe y compara formalmente, emite juicios de valor y hace consideraciones imprecisas que no permiten confrontar la norma acusada con el texto constitucional invocado. A su juicio, el artículo 140 demandado comprende el daño antijurídico, el cual no está limitado a que sea producido por instrucción expresa de alguna autoridad pública; además de ello, el inciso demandado establece que el Estado responderá entre otras “por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública”. Sostiene que de la redacción del texto legal no se evidencia confusión en los destinatarios, por lo que la misma ofrece estabilidad y certeza jurídicas; así, los cargos contra la norma acusada no están llamados a prosperar. En relación con los cargos formulados contra el inciso segundo del artículo 144 de la misma Ley, manifiesta que lo pretendido por la norma es la diferenciación del objeto procesal en las acciones de nulidad y en las acciones populares; por lo tanto, procederá la suspensión del acto administrativo o del contrato para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos y su nulidad será debatida en ejercicio de la acción pertinente. Tal situación no atribuye una calidad subsidiaria a la acción popular; por el contrario, su configuración constitucional y legal permite su procedencia de manera autónoma e independiente frente a los medios de defensa judicial ordinarios. Aunado a lo anterior, la Ley 472 de 1998 no consagra la posibilidad de anular actos administrativos o contratos estatales ni particulares. Sobre estos últimos precisa que no es competencia de la jurisdicción contencioso administrativa dirimir las controversias surgidas entre particulares; según criterio del interviniente, el legislador no podía pronunciarse respecto a la posibilidad de anular contratos netamente particulares en la Ley 1437 de 2011 porque no hace parte de la materia legislativa contenciosa administrativa. 6. Ministerio de Transporte El apoderado especial del Ministerio de Transporte al efectuar su intervención, defiende la constitucionalidad de las normas acusadas. Frente a los cargos propuestos contra el inciso segundo del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011 señala que las expresiones acusadas, contrario a lo manifestado por el actor, elevan los valores axiológicos de justicia y dignidad humana, “a las nuevas operaciones del Estado a través de particulares, de donde condición sine qua non es la expresa instrucción de la autoridad para la ejecución que eventualmente ocasione el daño antijurídico dentro de los presupuestos de falla del servicio, lo cual responde al orden de actuación del Estado, excluido de ese plano la actividad privada particular de cualquier ciudadano que por el hecho de ser dañosa en el plano colectivo no es imputable a la configuración y actividad de la administración del Estado con el simple juicio de atender a condiciones de antijuridicidad”. Instituciones Académicas 1. Universidad Nacional de Colombia La Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, con el apoyo del profesor Mauricio Reyes Betancourt y del Grupo de Derecho Constitucional del Consultorio Jurídico de la Facultad, rinde concepto en el que considera en primer lugar, que la modificación introducida por el inciso segundo del artículo 140 demandado, reconoce el concepto de “agente del Estado”, categoría en la que se incluye al particular que ejerce funciones de carácter público; en consecuencia, “la Ley pretende que quienes ostentando tal calidad, ocasionen un daño antijurídico, estén llamados a concurrir junto con el Estado en el pago de las indemnizaciones a que haya lugar, bien sea dentro del proceso, a través del llamamiento en garantía, o a través de la acción de repetición, o como responsable directo de reparación directa (art. 140 inc.3)”. Así, solicita la exequibilidad condicionada del aparte “que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma” del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, en el sentido que se entenderá responsable al particular en aquellas situaciones en las cuales esté directamente bajo la tutela de la autoridad administrativa sin que pueda exigir que “este obrando siguiendo una expresa instrucción de la misma”. En relación con el aparte demandado del artículo 144 de la misma ley, alude al principio de juez natural contenido en el inciso segundo del artículo 29 de la Constitución Política con la finalidad de diferenciar las competencias de los jueces de lo contencioso administrativo y su alcance, cuando conocen de acciones que pretenden hacer cesar la vulneración de los derechos e intereses colectivos, “en el entendido de que si la ley que regula la materia no contempla la anulación de los actos administrativos o los contratos que en algún momento vulneren derechos colectivos, no puede el juez de conocimiento atribuirse esta competencia, en ninguna de las jurisdicciones”. Por lo expuesto, solicita la exequibilidad de los apartes demandados del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011. 2. Universidad Externado de Colombia El Director del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia allega concepto elaborado por el Grupo de Investigación en Derecho Administrativo, cuyo contenido se circunscribe a precisar las razones por las cuales son exequibles los preceptos jurídicos impugnados. Como primera medida y frente al aparte demandado del inciso segundo del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, expone un estudio sobre la evolución de la configuración normativa de la acción de reparación directa haciendo énfasis en la relevancia de la consagración expresa respecto de la reparación del daño por la ocupación de inmuebles por trabajos públicos o por cualquier otra causa, en la forma como se encuentra en el artículo 86 del actual Código Contencioso Administrativo. Sobre el particular afirma que, “Resultaba, en consecuencia, necesario complementar la referida disposición para que pudiese, de manera expresa, incluir aquellos eventos en los cuales si bien se produce ocupación de bienes inmuebles, esta es producida por particulares –y por tanto, en principio, imputable a ellos- pero que al haber obrado siguiendo instrucciones de las autoridades públicas resulta comprometida la responsabilidad estatal, tal como la jurisprudencia ya lo había puesto de presente…” Concluye que no le asiste razón al actor en relación con la interpretación que da a la norma, puesto que i) si la ocupación es producida exclusivamente por un particular sin que medie instrucción por parte de las autoridades públicas, la responsabilidad que pueda originarse debe alegarse ante la jurisdicción ordinaria, con fundamento en las normas del Código Civil; ii) los ejemplos que se traen en la demanda no se encuentran comprendidos en el objeto de la jurisdicción contencioso administrativa consagrado en la actualidad en la Ley 1107 de 2006 y previsto en los artículos 103 y siguientes del nuevo Código; iii) el aparte normativo impugnado incorpora el criterio jurisprudencial según el cual se compromete la responsabilidad del Estado en los casos en los cuales la ocupación temporal o permanente de inmuebles privados se verifica por parte de particulares que obran siguiendo instrucción expresa de las autoridades. En segundo lugar y frente a los cargos contra el inciso segundo del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011 aduce que la acción popular procede cuando la causa de la endilgada amenaza o vulneración de los derechos colectivos la constituye un acto administrativo o contrato estatal; respecto a la viabilidad jurídica de decretar la nulidad de los actos administrativos o contratos estatales en la respectiva sentencia dictada al resolver una acción popular, afirma que se han esgrimido diferentes criterios jurisprudenciales, los cuales son suficientemente explicados en el concepto allegado. En todo caso, afirma que de acuerdo con el artículo 88 de la Constitución Política, se defirió al legislador tanto la regulación de la acción popular como la determinación de los otros derechos colectivos que pueden ser protegidos mediante dicho instrumento jurídico; por lo tanto, en desarrollo de tales atribuciones se expidió la Ley 1437 de 2011, en cuyo artículo 144 además de definir la acción popular como una acción pública y establecer su finalidad, consagra su procedencia cuando la causa o amenaza de la vulneración del derecho colectivo sea un acto administrativo o un contrato estatal, eventos en los cuales el Juez no puede anular ni el acto ni el contrato, pero sí tiene atribuciones para adoptar las medidas que encuentre necesarias con la finalidad de hacer cesar la amenaza o la vulneración de los derechos colectivos. Para el interviniente, “teniendo en cuenta que respecto de la configuración de la Acción Popular, el legislador cuenta con mandato superior expreso que le atribuye una amplia libertad de configuración normativa y que, por lo demás, ante los criterios jurisprudenciales diversos y encontrados, la decisión legislativa otorga un margen de certeza jurídica mayor al anteriormente existente, consideramos que el aparte normativo impugnado resulta, en cuanto a los cargos formulados, plenamente ajustado a la Constitución Política”. 3. Universidad del Rosario El Doctor Alejandro Venegas Franco, en calidad de Decano de la Facultad de Jurisprudencia del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario inicia su intervención señalando que el actor hace una interpretación incorrecta de la finalidad del Estado comprendida en las normas constitucionales, al señalar en la demanda que cualquier tipo de amenaza o daño, producto de acción u omisión, a una persona individual o colectiva en Colombia, debe imputarse únicamente al Estado; es decir, da por sentado que para “garantizar la efectividad de los principios, de los derechos y deberes y la vigencia de un orden social justo” el Estado debe responder e indemnizar cualquier tipo de amenaza o daño, sin considerar la fuente de responsabilidad de las personas del derecho civil, de las personas naturales o jurídicas. A su juicio, en “el concepto de la vulneración” de la demanda se enuncian las disposiciones constitucionales que se consideran quebrantadas con las normas demandadas, sin expresar verdaderamente la forma cómo se transgrede el orden constitucional; el demandante centra su disertación en suposiciones y opiniones personales que no se pueden validar jurídicamente como un concepto de violación del orden constitucional. En cuanto a las pretensiones del actor respecto del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, advierte que no tienen vocación de prosperidad puesto que lo que se procura con la demanda es que se responsabilice al Estado de cualquier daño, sin atender la imputabilidad que constituye un elemento esencial del régimen de responsabilidad de la persona jurídica estatal. Sobre el segundo precepto demandado, esto es, el artículo 144 de la misma Ley y en relación con el alcance de las acciones populares, explica que dicho precepto reitera que si lo pretendido es obtener la nulidad de un acto o contrato, se debe hacer uso de las acciones ordinarias; así mismo, el legislador señala expresamente que el Juez puede conocer de demandas sobre vulneración de derechos e intereses colectivos inclusive, cuando “la conducta vulnerante sea un acto administrativo o contrat...