Sentencia C-639 de 2010

C-639-10 Sentencia C-639/10 Sentencia C-639/10 PROHIBICION DE VENTA DE CIGARRILLOS POR UNIDAD-No vulnera el derecho a la autodeterminación personal ni el mínimo vital de los vendedores ambulantes PROHIBICION DE VENTA DE CIGARRILLOS POR UNIDADES-Sentido y alcance FUMADORES PASIVOS-Afectación/CONSUMIDORES DE TABACO-Afectación/POLITICAS ANTITABACO-Ambito de discusión constitucional MEDIDAS DE CORTE PATERNALISTA-Intensidad y sentido del control constitucional sobre imposición de restricciones o deberes, cuyo fin es el bienestar propio y el autocuidado MEDIDAS DE CARACTER PATERNALISTA RELATIVAS AL CUIDADO DE LA SALUD-Contenido MEDIDAS DE CARACTER PATERNALISTA A LA LUZ DEL ORDEN CONSTITUCIONAL-Condiciones/MEDIDAS JURIDICAS COACTIVAS-Requisitos que las justifican/TEST DE PROPORCIONALIDAD EN MEDIDAS JURIDICAS COACTIVAS-Aplicación La Corte ha sostenido pues, que las medidas de carácter paternalista pueden justificarse a la luz del orden constitucional, siempre que: (i) procuren el bienestar y protección de las personas, en relación con derechos que la misma Constitución haya privilegiado como objeto de garantía reforzada; y (ii) sean medidas proporcionales en sentido estricto, esto es, a) que busquen el cumplimiento de una finalidad afincada en los principios constitucionales, b) que el grado de restricción del derecho de autonomía, sea acorde a la importancia del principio constitucional que se pretende garantizar, c) que la medida resulte necesaria porque no existe otra para lograr la misma finalidad, y d) que su implantación no implique el sacrificio de principios o valores más importantes que aquellos que se pretenden proteger. Esta Corporación ha denominado a la metodología de análisis anterior, “test de proporcionalidad”. El sustento de lo anterior deriva del pluralismo como principio constitucional (art. 1° C.N), así como el contenido normativo correspondiente a la autonomía personal (derecho de autonomía personal), cuya garantía se desprende según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, del derecho al libre desarrollo de la personalidad (art. 16 C.N), del derecho de autodeterminación (Art. 9 C.N) y del derecho de dignidad humana (art 1° C.N). PRINCIPIO DE AUTONOMIA EN INTERPRETACIONES PATERNALISTAS DE NORMAS QUE REGULAN LA RELACION DE LOS MEDICOS Y LOS PACIENTES-Alcance/PRINCIPIO DE ORGANIZACION PLURALISTA Y DERECHO A LA AUTONOMIA PERSONAL-Vigencia La consagración del pluralismo como pilar fundamental de la organización de nuestra sociedad, implica la prevalencia de la autonomía, y así del respeto por las decisiones que dentro del orden legal tomen los individuos como seres libres. Incluso, con base en lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha establecido el alcance del principio de autonomía respecto de interpretaciones “paternalistas” de las normas que regulan la relación de los médicos y los pacientes, y la prestación misma del servicio de salud. En dicho tópico, se ha afirmado que el soporte normativo referido resulta suficientemente sólido como para aceptar la posibilidad de que los ciudadanos asuman riesgos voluntariamente, lo cual en la mayoría de las ocasiones se configura como un verdadero derecho. De la vigencia del principio de organización pluralista y del derecho a la autonomía personal, se derivan pues importantes principios que enmarcan el entorno jurídico de la libertad de los individuos. Lo que querría decir, según las cláusulas constitucionales citadas, que el ámbito de regulación estatal permitido en este asunto, involucra de manera general la relación de los individuos con otros individuos, y no la relación del individuo consigo mismo. No obstante, son bien conocidas algunas excepciones en las que resulta constitucionalmente tolerable, la vigencia de regulaciones que claramente buscan el bienestar de aquellos a quienes se dirige, tales como las que han dado lugar a las líneas jurisprudenciales relativas a la obligatoriedad del uso del cinturón de seguridad en automóviles, por ejemplo. O, también los criterios avanzados a propósito de la obligación de la imposición de algunas vacunas, debate en cual se sostuvo en sentencia SU-337 de 1999, lo siguiente: “En otras ocasiones, el rechazo de una intervención médica puede tener efectos negativos no sólo sobre el paciente sino también frente a terceros, lo cual puede justificar, dentro de ciertos límites, la realización de ciertos procedimientos, incluso contra la voluntad de la propia persona. Esto explica la obligatoriedad de ciertas vacunas que protegen contra enfermedades muy contagiosas, susceptibles de afectar gravemente la salud colectiva, o la imposición de ciertas medidas sanitarias, como el aislamiento o la cuarentena de los enfermos, para evitar la propagación de una epidemia.”. MEDIDAS DE CARACTER PATERNALISTA RELATIVAS AL CUIDADO DE LA SALUD-Línea jurisprudencial RESTRICCIONES AL PRINCIPIO DE AUTONOMIA CUANDO INVOLUCRA DERECHOS DE LA PROPIA PERSONA Y NO DE TERCEROS-Control constitucional/MEDIDAS DE CARACTER PATERNALISTA-Control constitucional/PRINCIPIO DE AUTONOMIA PERSONAL-Doble dimensión/VALOR DE LA AUTONOMIA PERSONAL EN LA RELACION CON EL CUIDADO DE LA SALUD-Alcance El control de constitucionalidad sobre las restricciones al principio de autonomía, cuando no están en juego más que los derechos de la propia persona y no los de terceros, se debe llevar a cabo bajo las siguientes consideraciones: (i) El principio de autonomía derivado del carácter pluralista de nuestro orden constitucional (art. 1° C.N), así como del derecho al libre desarrollo de la personalidad (art. 16 C.N), del derecho de autodeterminación (Art. 9 C.N) y del derecho de dignidad humana (art 1° C.N); se erige como la garantía de que los ciudadanos puedan tomar decisiones, que no afecten derechos de terceros, a partir del reconocimiento de su capacidad de reflexión sobre sus propias preferencias, deseos, valores, ideales y aspiraciones. (ii) La capacidad de reflexión referida debe ser real, y por ello se requiere un profundo respeto por el principio de libertad. En este sentido, el principio de autonomía adquiere una doble dimensión como valor: a) el valor de llevar una vida de acuerdo a nuestras propias decisiones y b) el valor de decidir sin limitaciones externas de otros.” La jurisprudencia constitucional que ha desarrollado el alcance del valor de la autonomía personal en la relación con el cuidado de la salud, ha sostenido la idea según la cual la evaluación de las consecuencias de las acciones cambia cuando éstas se han derivado de “nuestra propia elección”; y ello resulta de vital importancia porque sin esta posibilidad no se cumplen las expectativas propias y de otros respecto de nuestra propia competencia para manejar nuestras vidas. (iii) El valor de la autonomía puede ser procurado por el Estado, mediante el privilegio de otros valores directamente relacionados con él. Puede por ejemplo, establecer medidas coercitivas, que en principio interfieren en la libertad de elección de las personas, pero que corresponden a la promoción de valores preestablecidos a partir del principio mayoritario, sin cuya garantía no sería posible ejercer el derecho de autonomía (por ejemplo, la vida y la salud). Con todo, este tipo de medidas requieren una adecuación constitucional estricta, con el fin de evitar que por dicha vía se pretendan imponer modelos o planes de vida o concepciones del bien. Por ello, las medidas en cuestión deben ser proporcionales, y si su respaldo es una sanción, ésta debe ser la menos rígida posible. MEDIDAS DE CARACTER PATERNALISTA-Diferenciación para su análisis por parte del juez de control de constitucionalidad La perspectiva de análisis de este tipo de medidas por parte del juez de control de constitucionalidad, debe advertir la siguiente diferenciación: Las medidas “paternalistas” que ameritan un análisis como el que se acaba de describir, consisten en la imposición de sanciones cuyo supuesto fáctico normativo corresponde al ejercicio u omisión de una conducta relacionada con el auto-cuidado personal de la salud o integridad física; y éstas, deben ser distinguidas de a) medidas tomadas por el Estado, cuyo fin es estimular o desincentivar ciertas actividades mediante la imposición de políticas y consecuencias jurídicas distintas a las sanciones, luego mantienen intacto el ámbito personal de decisión de las personas. Y, b) medidas que buscan la implementación de políticas de justicia distributiva, a partir de las cuales el orden normativo prohíbe a los ciudadanos, por ejemplo, renunciar a los derechos laborales, o los obliga a inscribirse y cotizar en los sistemas de seguridad social. Si bien estas medidas buscan el propio bienestar, no se configuran como medidas paternalistas injustificadas, sino que constituyen “lo mínimo que el Estado justo debe hacer (…) [para] dar ciertas facilidades para que cada uno de los ciudadanos forme una persona social y desarrolle las capacidades que le permitirán adquirir los bienes primarios. ACTIVIDAD COMERCIAL DE PRODUCCION Y COMERCIALIZACION DE TABACO-Medidas jurídicas para su restricción LIBERTAD DE EMPRESA-Definición Por libertad de empresa hay que entender aquella libertad que se reconoce a los ciudadanos para afectar o destinar bienes de cualquier tipo (principalmente de capital) para la realización de actividades económicas para la producción e intercambio de bienes y servicios conforme a las pautas o modelos de organización típicas del mundo económico contemporáneo con vistas a la obtención de un beneficio o ganancia. El término empresa en este contexto parece por lo tanto cubrir dos aspectos, el inicial - la iniciativa o empresa como manifestación de la capacidad de emprender y acometer- y el instrumental -a través de una organización económica típica-, con abstracción de la forma jurídica (individual o societaria) y del estatuto jurídico patrimonial y laboral. LIBERTAD DE COMPETENCIA-Definición La competencia se presenta cuando un conjunto de empresarios (personas naturales o jurídicas), en un marco normativo, de igualdad de condiciones, ponen sus esfuerzos o recursos en la conquista de un determinado mercado de bienes y servicios. La libertad de competencia supone la ausencia de obstáculos entre una pluralidad de empresarios en el ejercicio de una actividad económica lícita. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE MEDIDAS CONTENIDAS EN LAS POLITICAS ANTITABACO-Análisis del carácter económico En lo que interesa para el análisis del carácter económico de algunas de las medidas contenidas en las políticas antitabaco, se puede concluir que el ámbito de control de constitucionalidad en estos aspectos se refiere al deber de mantenimiento por parte del Tribunal Constitucional, de principios generales de razonabilidad y equidad, para que la economía en general y la actividad comercial se desarrolle. Más allá de lo anterior, en principio se encuentra vedado para el juez constitucional el ejercicio de evaluación de este tipo de intervención, desde la lógica económica. Pues, la razonabilidad y la equidad en este aspecto se ven vulneradas sólo cuando hay una clara incidencia de alguna medida legislativa en los derechos fundamentales de los ciudadanos o se han trasgredido criterios que la misma Constitución establece como patrón de control, como son los juicios de eficiencia y sostenibilidad económica, distribución equitativa, planeación estratégica, modelo económico y de desarrollo, entre otros. En otras palabras, el análisis del juez de control de constitucionalidad debe centrase en la incidencia positiva o negativa de lo prescrito por las normas, en los derechos y deberes garantizados en la Constitución. Luego es esta afectación de dichos deberes y derechos la que determina el sentido del estudio de constitucionalidad, salvo que la misma Constitución ordene que el criterio principal que debe inspirar una norma legal sea su proyección económica. Por ello de manera general, escapan al objeto de estudio de constitucionalidad de la Corte los análisis de conveniencia y eficacia económica de las normas. Ahora bien, no menos importante resulta el despliegue de estas potestades del Gobierno para estimular, desestimular, erradicar, restringir o controlar alguna actividad. En este aspecto la Sala considera que gozan de presunción de constitucionalidad las medidas que anteponen la pretensión de garantizar de manera más satisfactoria los derechos fundamentales, al pleno despliegue de los principios constitucionales de diseño de la economía y el mercado. Esto, en primer lugar, porque el principio de libertad económica debe aplicarse y desarrollarse de manera coordinada con el resto de principios de la Constitución; y en segundo lugar porque en el Estado Constitucional de Derecho existe un fuerte respaldo a la garantía de elección que hace el gobierno para delinear patrones de organización social. LIBERTAD ECONOMICA-Derecho no fundamental de todas las personas a participar en la vida económica de la Nación LIBERTAD ECONOMICA-Límites/LIBERTAD DE EMPRESA-Límites INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Finalidad La actividad intervencionista del Estado en la economía pretende conciliar los intereses privados presentes en la actividad empresarial de los particulares, con el interés general que está involucrado en dicha actividad en ciertos casos, como en el de la prestación de los servicios públicos que se vincula la satisfacción de necesidades básicas de los ciudadanos. Por ello, en las normas de intervención que así expide el legislador, está presente la tensión entre la libertad de empresa y la prevalencia del interés general. INTERVENCION DE ACTIVIDAD ECONOMICA DE PARTICULARES-Límites constitucionales En reiterada jurisprudencia la Corte se ha encargado de señalar los límites constitucionales que se imponen a la hora de intervenir la actividad económica de los particulares en aras del interés general. Ha indicado que tal intervención: i) necesariamente debe llevarse a cabo por ministerio de la ley; ii) no puede afectar el núcleo esencial de la libertad de empresa; iii) debe obedecer a motivos adecuados y suficientes que justifiquen la limitación de la referida garantía; iv) debe obedecer al principio de solidaridad; y v) debe responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Referencia: expediente D-7968 Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 3º de la Ley 1335 de 2009 “Disposiciones por medio de las cuales se previenen daños a la salud de los menores de edad, la población no fumadora y se estipulan políticas públicas para la prevención del consumo del tabaco y el abandono de la dependencia del tabaco del fumador y sus derivados en la población colombiana”. Demandante: Adriana Patricia Ocampo Uribe. Magistrado Ponente: HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Bogotá, D.C., diecisiete (17) de agosto de dos mil diez (2010). I. ANTECEDENTES: En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Adriana Patricia Ocampo Uribe, interpuso acción pública de inconstitucionalidad en contra del parágrafo del artículo 3º de la Ley 1335 de 2009 “Disposiciones por medio de las cuales se previenen daños a la salud de los menores de edad, la población no fumadora y se estipulan políticas públicas para la prevención del consumo del tabaco y el abandono de la dependencia del tabaco del fumador y sus derivados en la población colombiana”. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcriben las normas demandadas y se subrayan los apartes acusados: LEY 1335 DE 2009 (julio 21) Diario Oficial No. 47.417 de 21 de julio de 2009 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Disposiciones por medio de las cuales se previenen daños a la salud de los menores de edad, la población no fumadora y se estipulan políticas públicas para la prevención del consumo del tabaco y el abandono de la dependencia del tabaco del fumador y sus derivados en la población colombiana. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (…) CAPITULO I. DISPOSICIONES SOBRE LA VENTA DE PRODUCTOS DE TABACO A MENORES DE EDAD. (…) ARTÍCULO 3o. Con el objetivo de salvaguardar la salud pública y evitar el acceso de menores de edad al tabaco y sus derivados, prohíbase la fabricación e importación de cigarrillos en cajetillas o presentaciones que contengan menos de diez (10) unidades. PARÁGRAFO. A partir de los dos (2) años siguientes a la vigencia de la presente ley se prohíbe la venta por unidad de productos de tabaco o sus derivados. III. LA DEMANDA El parágrafo acusado dispone la prohibición de venta de cigarrillos por unidad después de dos (2) años contados a partir de la entrada en vigencia de la ley 1335 de 2009. Teniendo en cuenta la gran extensión de los argumentos presentados por la demandante para sustentar la inconstitucionalidad del anterior contenido normativo, por razones metodológicas y de claridad, primero se hará referencia a los dos cargos que se identifican en el escrito de la demanda, y luego se presentarán sistemáticamente las razones que sustentan los mencionados cargos. Así, la actora considera en términos generales que la prohibición contenida en la norma acusada no es adecuada para lograr el fin propuesto en la misma ley 1335 de 2009, cual es la prevención y disminución del consumo de tabaco, especialmente en menores de edad. Dicha inadecuación genera la vulneración de la Constitución por dos razones principales, que dan lugar a su vez a la configuración de dos cargos de inconstitucionalidad. El primer cargo consiste en que la prohibición acusada (venta de cigarrillos por unidad) vulnera el principio constitucional de libre desarrollo de la personalidad (art. 16 C.N), por cuanto la medida afecta a personas no sólo menores sino adultas también en una actividad derivada de una decisión libre y autónoma; y, el segundo cargo describe la transgresión del principio de solidaridad (art. 13 C.N), en la medida en que afecta económicamente a una población vulnerable, cual es la conformada por los vendedores ambulantes. Sobre el cargo relativo a la violación del derecho de libre desarrollo de la personalidad, explica la demandante que la decisión de consumir tabaco es autónoma, y en esa medida resulta a todas luces errado pensar que se incide en dicha decisión al prohibir la compra de cigarrillos por unidades. Y en el caso de los menores de edad –continúa- la opción del consumo de tabaco pasa por el deber primario de la familia del menor, de manejar la situación mediante la educación y el buen ejemplo. Por lo que resulta entonces desproporcionado, tanto descargar a los responsables del cuidado de los menores (padres, tutores, entre otros) del deber de prevenir el consumo de tabaco por parte de éstos, como también la medida que prohíbe no sólo a ellos sino a los adultos también comprar cigarrillos por unidades. En el primer caso -según su parecer- el legislador ha debido incluir obligaciones claras en relación con quienes tienen el deber de cuidado y educación de los menores. Esto, hasta el punto en que podría por ello presentarse una omisión legislativa. Y en el segundo caso, se vulnera el artículo 16 Superior en la medida en que “la decisión de fumar es personal y una manifestación de la personalidad, producto del ritmo o estilo de vida y al restringir el acceso a estos productos se estaría vulnerando la decisión personal de los mayores de edad”. Por demás, no solo se vulnera la libre decisión de consumir, sino que además se genera el efecto contrario al que se busca, pues las personas al no poder comprar unidades de cigarrillo, tendrán que acceder al paquete de 20 unidades, lo que incrementa el consumo. Y esta consecuencia es independiente de si se trata de un mayor o un menor de edad. Agrega que la inadecuación de la medida al fin buscado, tiene por causa también la ausencia de participación en la elaboración de la ley en general y en la consagración de las medidas adoptadas como la que ahora se acusa, tanto de los fumadores, menores de edad y padres de familia, como de los vendedores ambulantes. Con lo cual, también resulta incumplido el mandato constitucional del artículo 2º de la Carta, que obliga al Estado a facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan. De igual manera, presenta razones relativas a que bajo ninguna circunstancia la medida atacada consigue realmente logro alguno en relación con la prevención del consumo de tabaco; luego, tampoco contribuye a la implementación satisfactoria de políticas de medio ambiente sano y condiciones de salubridad favorables a propósito de las enfermedades cardio-respiratorias o el cáncer, y cualquier otra dolencia derivada del tabaquismo. Como segundo cargo alega la demandante, que la medida acusada vulnera el principio de solidaridad del artículo 13 de la Constitución, y en consecuencia los principios de dignidad (arts. 1º y 2º C.N) y el derecho al trabajo, así como el ejercicio liberal del mismo (arts. 25 y 26 C.N), en la medida en que afecta económicamente de manera importante a los vendedores ambulantes, que son quienes ejercen la venta de cigarrillos por unidades. Al tenor de esto, concluye también que la medida es en alto grado desproporcionada, pues de un lado no sólo no atiende al fin de prevenir el consumo, sino que además sugiere el sacrificio de derechos constitucionales prevalentes como el mínimo vital de las personas que venden cigarrillos por unidades. Afirma que, “la prohibición de la venta de cigarrillos al menudeo va en detrimento de la calidad de vida de las personas con menos recursos económicos pues ven en este producto una manera de ´subsistir´ optando por la informalidad para llevar sustento para su familia y medianamente cubrir sus necesidades básicas”. Además, la perspectiva del legislador al establecer la prohibición en mención, implicaría que la incorrección en la conducta del consumo de tabaco radica en quien vende y no en quien consume. Añade, que “con esta medida se estaría discriminando y limitando una de las fuentes de recursos que tiene uno de los grupos económicamente más vulnerables, como lo es la población de escasos recursos que por su condición social, cultural y económica recurren a la venta informal de productos entre ellos el cigarrillo por unidad, y con medidas como ésta el Estado dejaría de proteger a estas personas y entraría a perseguirlas por su actividad”. Con base en las razones expuestas la demandante solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad del parágrafo del artículo 3º de la Ley 1335 de 2009. IV. intervenciones 1.- Ministerio de la Protección Social El Ministerio de Protección Social, envía escrito de intervención en el que solicita la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada. Explica el mencionado escrito, que la norma busca un fin constitucional cual es la protección del derecho a la salud de los menores de edad. De otro lado, afirma que la norma acusada forma parte de las medidas adoptadas en Colombia para la realización del mandato constitucional contenido en el artículo 79 Superior, según el cual los ciudadanos tienen el derecho de gozar de un medio ambiente sano. Agrega, la consideración según la cual tanto la disposición acusada, como la ley que la contiene (Ley 1335 de 2009), son herramientas para la implementación de políticas públicas para controlar y prevenir el tabaquismo. “Para la patología que constituye el tabaquismo, antes de la sanción de la Ley 1335 no se contaba con servicios y estrategias de promoción y prevención, así como tampoco se contaba con atención integral para la misma.” Luego de lo anterior, el Ministerio incluye en la intervención, una relación de los resultados de distintos estudios e investigaciones, dirigidos a diagnosticar el grado de consumo de tabaco en los menores de edad. El cual, por supuesto, sirvió como insumo para los preparativos de la expedición de la Ley 1335 de 2009. Relata que “en conjunto con el Ministerio del Interior y de Justicia y la Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE) llevaron a cabo el Estudio Nacional de Consumo de Sustancias Psicoactivas en Colombia en el año 2008 el cual encontró una prevalencia poblacional de consumo de tabaco del 17% (…). La prevalencia para el grupo etéreo de 12 a 17 años es de 5,93% (…). El mencionado estudio evaluó la edad de inicio en el consumo de tabaco, el promedio de edad es aproximadamente de 17 años de edad, y el 25 % {del anterior grupo} inició en consumo a los 14 años o antes.” También, se hizo referencia a un estudio titulado “Percepción frente al consumo del cigarrillo” “y encontró que en las ciudades encuestadas (…) el 92,7% estaba totalmente de acuerdo con que el humo del cigarrillo puede ser peligroso para la salud de las personas no fumadoras y el 90% estaban totalmente de acuerdo en los espacios totalmente libres de humo”. De lo anterior concluye que la norma acusada, antes que vulnerar los derechos consagrados en la Constitución, es una forma legítima y desde cierta perspectiva obligatoria, de garantizar tantos los derechos a la salud no sólo de los menores de edad sino de toda la población, como los de medio ambiente sano y de garantía de condiciones de salubridad. 2.- FENALCO La Federación Nacional de Comerciantes, allega al proceso escrito de intervención en el que solicita a esta Corte la declaratoria de inexequibilidad de la prohibición de venta de cigarrillos por unidades, contenida en el parágrafo demandado. En primer término, se advierte que la Federación apoya sin restricciones las políticas de protección a la salud, tales como la que pretende enmarcar la ley a la que pertenece la disposición acusada, además de reconocer el hecho de que el tabaquismo produce alrededor de 68 muertes diarias, sólo en Colombia[1]. Sin embargo –continúa- no todas las medidas posibles para enfrentar al fenómeno del tabaquismo resultan acordes a nuestro orden constitucional, “desafortunadamente, el presente caso es uno de aquello en los que se persigue la consecución de un fin constitucionalmente legítimo, cual es el de la protección de la vida y de la salubridad pública de los colombianos, pero a través de medios que no solo no se ajustan a la Constitución Política, sino que, además, están llamados a producir el efecto contrario al deseado, estos es, incentivar el consumo masivo de cigarrillos en Colombia”. Por ello, se presenta un uso inadecuado del amplio margen de configuración regulatoria por parte del legislador. Justamente, porque dicho margen tiene límites claramente definidos en el respecto por los derechos constitucionales. “En efecto, en el presente caso el legislador está pretendiendo – por lo menos en un plano eminentemente teórico- proteger la vida de los ciudadanos y el derecho de salubridad pública (fin), por la vía de limitar y restringir los derechos fundamentales constitucionales al libre desarrollo de la personalidad, al trabajo y a la libertad de empresa (los medios)”. Y, en su parecer, es bastante clara la desconexión existente entre aquello que se busca y los medios para encontrarlo, pues “prohibir la venta de cigarrillos por unidad es una medida que ni en lo más absurdo de los casos tiende a reducir la venta y el consumo de cigarrillos en la población.” Agrega que lo anterior se demuestra en la aplicación del test de proporcionalidad, implementado por la Corte Constitucional en múltiples ocasiones, a partir del cual se concluye que respecto del fin perseguido por el legislador, no es idónea la medida, en tanto parte de una premisa dudosa y difícilmente creíble, cual es la presunción del desistimiento del comprador de cigarrillos ante la imposibilidad de adquirirlos por unidad. De igual manera, existen otras medidas que no inciden de manera tan determinante en derechos constitucionales de terceros, y a las cuales hace referencia la misma ley 1335 de 2009. Así los derechos al libre desarrollo de la personalidad, al trabajo y a la libre empresa quedan suficientemente salvaguardados con medidas como “(i) los programas de educación preventiva; (ii) las campañas de prevención; y (iii) las exigencias respecto del empaquetado y etiquetado, por poner tan sólo algunos ejemplos.” Por lo cual, entonces, se sacrifican injustificadamente los derechos mencionados. Ahora bien, existen suficientes razones para sostener la falta de solidez de la idea según la cual la prohibición de venta de cigarrillos por unidad genera desestimulo en el consumo de tabaco, o lo frena de alguna manera. Esta idea, que es el soporte de la innegable ineficacia de la medida, deja de considerar aspectos tales como el comportamiento del mercado y del consumidor de ciertos productos. Con base en algún punto de la teoría económica del mercado, el interviniente explica que la tendencia estadística ha enseñado que el consumidor elige siempre el producto que mejor se adecue a sus gustos y preferencias, y en ese orden la diferencia económica entre la adquisición de una unidad de cigarrillo y una cajetilla, resulta inocua a la hora de satisfacer el deseo de fumar. Por lo cual, se presenta el fenómeno denominado “curva de indiferencia”, que describe la situación bajo la idea de que la demanda del producto es indiferente a las formas de ofrecerlo en el comercio. En este mismo sentido añade una explicación relativa al comportamiento del fumador como comprador, consistente en que se “crea una falsa ilusión de que adquirir un cigarrillo representa un sacrificio patrimonial mucho más elevado, cuando lo cierto es que comprar una cajetilla entera de veinte (20) cigarrillos resulta más barato que comprar veinte (20) unidades sueltas.” De ahí, que considerar el desestimulo para comprar cigarrillos, una consecuencia de no poderlo hacer por unidades es errado, justamente, porque en realidad es más barato por cajetilla. “En otras palabras, si una persona que pretende fumar un solo cigarrillo se ve obligado a adquirir una cajetilla de veinte (20) unidades, por ese sólo hecho: (i) la persona no va a renunciar a su pretensión de fumarse ese cigarrillo; (ii) la compra de la cajetilla no le va a representar un sacrificio patrimonial superior al de la compra de cigarrillos por unidad; y (iii) una vez comprada la cajetilla entera, esa persona ciertamente no se va a fumar un solo cigarrillo y a desechar los otros diecinueve (19).” Por ello, queda más que confirmada la ineficacia de la medida. También, presenta como argumento de inexequibilidad el hecho de que la prohibición resulta muy difícil de hacer cumplir por parte de las autoridades. Asevera que fácticamente, el estado no puede contar con los agentes y los controles necesarios para garantizar que los vendedores y los compradores, no transen la compra y venta de cigarrillos por unidades. Más, cuando muy seguramente la demanda de esta modalidad de compra no va a descender significativamente. “Por lo tanto, el parágrafo del artículo 3º de la Ley 1335 de 2009 está llamado a generar efectos meramente ilusorios, toda vez que se trata de una norma cuyo cumplimiento quedará en una especie de limbo, debido a la imposibilidad del estado de velar por la efectividad de la misma”. Por último, el Interviniente anexa una “encuesta contratada por Coltabaco y elaborada por la empresa Ipsos-Napoleón Franco sobre `Hábitos de consumo de tabaco` con ocasión de la expedición de la Ley 1335, en la que se muestra los hábitos de compra de los colombianos en los años 2008 y 2009, si adquieren los cigarrillos por unidad, por paquete o por cartón.”[2] El resultado que ésta arroja, expresa que de los compradores de cigarrillos mayores de edad, entre el 29% y el 31% los adquieren por unidad, el 43% por paquete, el 9% oscila entre ambas modalidades de compra con tendencia a adquirirlos por unidad, entre el 15% y el 18% oscila también entre ambas modalidades de compra pero con tendencia a adquirirlos por paquete, y el 1% compra el cartón de varios paquetes. Con base en los anteriores argumentos, como se dijo, se solita la inexequibilidad de la norma acusada. 3.- FECODE La Federación Nacional de Educadores, considera inconstitucional la parte de la norma que establece que la prohibición sólo entra en vigencia dos (2) años después de la expedición de la ley. Propone entonces a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad condicionada de la disposición, en el sentido de determinar que la prohibición se hace efectiva desde el mismo momento de expedición de la Ley 1335 de 2009. En primera instancia explica que la ley tiene el mismo fin del “Convenio Marco de la OMS (Organización Mundial de la Salud) para el control del tabaco” el cual “tiene como norte prioritario la protección de la salud pública y por ello también su propósito consiste en evitar las consecuencias funestas de orden sanitario social, económicos y ambiental por el consumo de tabaco y la exposición al humo de las personas residentes en el territorio nacional.” Igualmente advierte que el alcance real de la norma consiste en la prohibición de venta de cigarrillos por unidad, después de dos (2) años de la entrada en vigencia de la ley, a personas mayores de edad. Pues, existe una prohibición general de venta de tabaco a menores de 18 años en el artículo 2º de la misma Ley 1335 de 2009; por lo cual no se puede concluir que dentro de los dos años posteriores a la entrada en vigencia de la ley en mención se permite la venta de cigarrillos por unidad a menores, sino, como se ha dicho, sólo a mayores de edad. De este modo, se debe interpretar que la norma acusada tiene por fin la disminución en el consumo de tabaco en general y no únicamente en menores de edad. Además, “la norma en este sentido tiene como prioridad el evitar el menudeo en la comercialización del tabaco y el cigarrillo y sus derivados y con ello se constituye en una medida para reducir la oferta y demanda del tabaco y, en consecuencia, a disminuir y/o eliminar los altos niveles de dependencia de los productos del tabaco que sufre un buen número de la población fumadora; o lo que es lo mismo, la norma se coloca frente a la realidad económica según la cual los compradores de cigarrillo disminuirían en razón de que no todos ellos tendrían la capacidad económica de sufragar el precio de la cajetilla con más de diez unidades de cigarrillo; en cambio sí, un buen número de fumadores y/o de menores adictos al vicio de fumar podrían adquirir sin sacrificio alguno una sola unidad del producto y con ello incrementarían o intensificarían su problema de salud y contribuirían en forma abismal a contaminar el medio ambiente natural y social. ” Ahora bien, con base en la anterior idea de lo que pretende la medida acusada, entonces para el interviniente carece de justificación constitucional, el hecho de que la medida en mención no comience a regir a la par con la expedición de la ley. Esto significaría que el legislador en el lapso de dos años durante los que no empieza a regir la prohibición, tolera el riego que pretende evitar, lo cual resulta contradictorio. En el sentido explicado, lo inconstitucional es el hecho de que la prohibición no comience a regir de manera inmediata. Explica también, que el contenido de la medida es razonable en relación con el fin buscado por la misma, ya que limitar las mercancías comercializables a los vendedores ambulantes no resulta desproporcionado en atención a la cantidad y variedad de mercancías con las que ellos pueden comerciar. Finalmente propone que se integre la unidad normativa con todos los artículos que establecen medidas cuya vigencia es posterior a la entrada en vigencia de la ley, con fin declarar su exequibilidad bajo el entendido que las medidas en cuestión son efectivas desde el momento de expedición de la Ley 1335 de 2009. 4.- Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, mediante escrito de intervención solicita a la Corte que declare la exequibilidad del parágrafo demandado. Explica que el punto de partida para el análisis del juez constitucional debe ser la prevalencia del interés de los menores en el diseño de políticas públicas, lo que “permite hacer una ponderación de las consecuencias que para cada caso particular implique privilegiar el ejercicio de los mismos; con primacía no excluyente de los derechos de terceros” De otro lado advierte que el artículo 20 del Código de Infancia y Adolescencia establece la protección especial de los menores respecto del consumo de sustancias psicoactivas, dentro de las cuales incluye el tabaco. De ahí, que la ley acusada encuentre concordancias con políticas que el gobierno ya venía desarrollando en este campo. Por último, agrega que el argumento de la actora según el cual “las muertes y enfermedades respiratorias ocasionadas por el consumo de tabaco y sus derivados ´no se impiden o reducen al {prohibir la venta de cigarrillos por unidad}, por lo cual sería inútil dejar de vender uno´”, no resulta aceptable porque es completamente contrario a los resultados de la gran mayoría de estudios científicos. Como tampoco lo es, una interpretación como la consignada en la demanda, tendiente a entender el derecho al libre desarrollo de la personalidad con carácter absoluto; cuando justamente la incumbencia jurídica del tema, viene dada por el reconocimiento de que el consumo de tabaco afecta la salud de terceras personas, no solo a la familia y allegados del fumador sino también en general la categoría denominada “fumadores pasivos”. 5.- Universidad del Rosario La Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, mediante escrito de intervención solicita a esta Corporación, la declaratoria de exequibilidad del parágrafo demandado. Argumenta que las razones expresadas en la demanda sobre la inadecuación de la medida, respecto del fin buscado por el legislador, pueden ser ciertas aunque, no se puede perder de vista que esas afirmaciones requieren sustentarse en estudios que apoyen dichas aseveraciones. Conclusiones como que los fumadores no van a abstenerse de comprar cigarrillos si no acceden a ellos por unidades, y por el contrario van a comprar una cajetilla, incrementando así el consumo de tabaco, sin una justificación objetiva que la soporte, obra como la apreciación particular de lo que la demandante cree que pasará al entrar en vigencia la norma. Y, una creencia no puede ser fundamento de una inconstitucionalidad. Ahora bien, en cuanto a la afectación de los ingresos de los vendedores ambulantes, opina que “ese debate no cabe en la demanda de inconstitucionalidad, porque en materia de escogencia de las medidas tendientes a proteger un bien jurídico determinado el único que tiene competencia es legislador, o en otras palabras el juez Constitucional no tiene facultades para hacer ese tipo de valoraciones porque en estricto sentido pasaría a ser un colegislador como ya lo ha indicado en reiteradas ocasiones esa H. Corte [luego] no corresponde a la acción de inexequibilidad valorar su propiedad o acierto”. En todo caso, se debe reconocer la tensión el principio constitucional de autonomía personal y libre desarrollo de la personalidad y la necesidad de tomar medidas para impedir conductas nocivas para la salud. Y, frente a dicha tensión, se encuentran más razones para concluir que los intereses de los ciudadanos en cuanto al cuidado de la salud, en especial de los menores de edad, no pueden ceder ante los intereses de quienes comercian con tabaco. Por ello, la protección de los derechos de los comerciantes, sobre todo los de los vendedores ambulantes, deben ser protegidos de manera distinta a la eliminación de medidas como la demandada; debe buscarse la implementación de políticas que brinden oportunidades a esta población, con lo cual se impide también que su sustento dependa de actividades que en muchos casos resultan indignas. 6.- Intervención ciudadana El ciudadano Juan Pablo Cardona González, allegó al presente proceso, a través de la Secretaría General, intervención en la que solicita la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada. Como asunto preliminar, afirma que la perspectiva de análisis no puede dejar de considerar el hecho de que la lucha contra el tabaquismo debe concretarse a partir de campañas de prevención y educación, dirigidas de manera especial a los menores de edad. Por lo cual, lo primordial en desarrollo de dicha lucha no pueden ser las medidas restrictivas, y muchos menos aquellas que tienen incidencia en terceras personas, como es el caso en relación con los vendedores ambulantes. Así, en cuanto a lo que se busca, esto es, la disminución y prevención del consumo de tabaco, la norma acusada resulta inadecuada, pues pese a que “el fin constitucional legítimo de la disposición es proteger la vida, la salud y la integridad moral de los menores de edad, ello no puede conseguirse a costa de perjudicar a la población adulta para que fume más, para que compre (10) cigarrillos en adelante. Ello hace a la disposición contraria al fin constitucional para el cual fue concebida y determinada, pues está en detrimento de la salubridad pública de la población adulta fumadora.” Esto genera a su vez –continúa- que la norma sea regresiva en materia de seguridad y salubridad pública. De otro lado, la prohibición demandada también resulta contradictoria en la medida en que por ejemplo, “el fumador ocasional, el social, será obligado por el Estado a fumar en mayor cantidad, incluso contrariando su derecho al libre desarrollo de la personalidad y a su libre albedrío. Lo anterior es tan irracional y desproporcionado como obligar al consumidor a adquirir el licor por litros o garrafas para evitar que los menores se embriaguen.” El ciudadano interviniente se adhiere a los argumentos de la demandante relativos a la vulneración del mínimo vital de los vendedores ambulantes, explica que el grado de afectación de la actividad de estos vendedores debe analizarse bajo la consideración de que “el cigarrillo es un producto que vendido al detal deja un margen de utilidad inclusive superior al ciento por ciento (100%), dentro de la chaza este es el producto estrella, el de más alto margen de rentabilidad y uno de los de más alta rotación”. Igualmente, existe una eventual afectación al derecho de propiedad de los comerciantes destinatarios de la disposición, en la medida en que son éstos los dueños de los cigarrillos que circulan en el mercado, y la sanción de decomiso tiene como consecuencia directa la vulneración de la reserva judicial existente en materia de privación del derecho de propiedad. Y, la restricción en la comercialización vulnera también el principio constitucional de la libre empresa. Por último, considera que con la norma acusada se hace caso omiso a los deberes de protección de la población vulnerable, como lo son los vendedores ambulantes. Tampoco se tiene en cuenta la imposibilidad de cumplimiento efectivo de la norma, pues no es pensable que la policía se dedique a perseguir vendedores que ofrezcan cigarrillos por unidad, además de que en la práctica resulta bastante difícil implementar medidas de control eficaz al respecto. Considera igualmente que en virtud del artículo 2º constitucional, se debieron establecer mecanismos de participación dentro del proceso legislativo, para los ciudadanos que se verían afectados por la ley 1335 de 2009, sobre todo en el caso de los vendedores ambulantes y comerciantes en general. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, en cumplimiento de de lo previsto en los artículos 242, numeral 2º, y 278, numeral 5º de la Constitución Política, presentó concepto No. 4947, en el cual solicita a la Corte Constitucional que se declare inhibida para emitir pronunciamiento de mérito sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad del parágrafo demandado, y subsidiariamente solicita que la disposición en mención sea declarada exequible. En primer término el Ministerio Público, considera que la demanda carece de fundamento suficiente que amerite adelantar estudio de fondo de la norma acusada. Encuentra que el escrito de la actora plantea si la prohibición de venta de cigarrillos por unidades, resulta una restricción injustificada a las libertades de distribuidores, vendedores y consumidores, o por el contrario es una manifestación del cumplimiento de acuerdos internacionales sobre adopción de políticas antitabaco suscritos por Colombia. Sin embargo –aclara-, la acusación se basa en razonamientos subjetivos referidos a la supuesta inconveniencia práctica de la prohibición en mención. Muchas de las afirmaciones configuran posiciones personales de la actora, que se constituyen en “argumentos extraños al juicio de inexequibilidad por involucrar valoraciones extrajurídicas, no sustentadas objetivamente, sobre el alcance en concreto de la norma demandada.” Lo que en ultimas, no es más que la inconformidad de la demandante respecto de los efectos que pueda a llegar a producir la norma. Y, en relación con la falta de participación en el proceso legislativo, de los comerciantes ambulantes presuntamente afectados de manera directa con la norma acusada, encuentra que ello no configura vicio formal alguno que autorice el control constitucional por dicha vía. Con todo, la Vista Fiscal estima pertinente presentar razones que sustenten la exequibilidad de la disposición demandada, para el caso en que esta Corte considere llevar a cabo el análisis de fondo de la norma en mención. De este modo presenta como punto de inicio del estudio referido, la consideración según la cual la medida demandada en concreto, así como la ley 1335 de 2009 en general, está enmarcada dentro del Convenio Marco de la Organización Mundial de la Salud (OMS), para el control del tabaco, que es “un instrumento jurídico-político de derecho internacional público que materializa el acuerdo de los 192 Estados miembros de la OMS, alcanzado en la 56ª Asamblea Mundial de la Salud realizada en mayo de 2003, frente a la finalidad común de reducir la mortalidad y morbilidad asociadas al consumo de tabaco en todo el mundo, el cual ha sido incorporado al ordenamiento jurídico interno mediante la Ley 1109 de diciembre 27 de 2009.” En este orden, medidas como la que es objeto de análisis, se desprenden directamente de los principios y obligaciones contenidos en el instrumento internacional referido. De manera expresa se contempló en el Convenio Marco “(i) la existencia de un compromiso político para establecer y respaldar medidas multisectoriales integrales y respuestas coordinadas para la prevención del consumo de tabaco, (ii) la prevención de las enfermedades causadas por el consumo de tabaco, (iii) el deber estatal de formular, aplicar y actualizar periódicamente y revisar estrategias, planes y programas nacionales de control de tabaco, (iv) el deber estatal de hacer prevalecer los objetivos del Convenio sobre los intereses creados por la industria tabacalera.” A su turno, la sentencia C-665 de 2007, que estudio la constitucionalidad del Convenio Marco referido y de su ley aprobatoria, reconoce la incidencia negativa del tabaquismo en la salud, lo cual en Colombia de manera particular acaeció de tal manera que “en el año 2000 hubo 17.473 muertes atribuibles al consumo de tabaco [además de los] índices altos de consumo, vemos como en los niños y jóvenes es alarmante el uso experimental en los jóvenes de 12 a 17 años pasó de 12.7% en 1993 a 18.6% en 1998.” Para el Procurador, la Ley 1335 de 2009 tiene fines claros y obedece a causas ciertas, por lo cual no puede afirmarse, como se hace en el escrito de la demanda, que con la norma acusada se pretende perseguir a población vulnerable. Por el contrario, el presente es un caso claro en el que los intereses particulares, que en el contexto son los de las comercializadoras y fabricantes de tabaco, deben ceder a lo buscado por la ley en cuestión que es lo mismo que se pretende por parte del Convenio. Ahora bien, sobre la interferencia de este tipo de prohibiciones en el derecho de autodeterminación personal y libre desarrollo de la personalidad, el Ministerio Público reconoce que “si bien pone de presente una variable relevante, que sin duda debe ser considerada al adoptar medidas legales para prevenir y reprimir el tabaquismo, hoy día solo tiene validez relativa ante la evidencia fáctica de que la demanda de tabaco, pese a ser inelástica, resulta fuertemente afectada por los precios y condiciones de distribución y venta, (…) [y], los niveles de consumo actual del individuo dependerán de los niveles de consumo anteriores, del precio actual del producto y de las condiciones de acceso al mismo.” Lo que en definitiva hace la medida efectiva, en tanto el carácter adictivo del consumo le quita peso al hecho de que los fumadores al consumir, sólo están ejercitando sus derechos de libertad y escogencia, pues también su comportamiento depende en gran medida de las condiciones del mercado y del grado de adicción. Luego, la prohibición cala de manera excepcional para la prevención y disminución de consumo. Por último afirma, que la implementación de este tipo de políticas antes que estudios de constitucionalidad, demanda el ajuste del comportamiento a las nuevas reglas jurídicas. Por lo cual, como se dijo, subsidiariamente a la solicitud de inhibición, el Procurador pide la declaratoria de exequibilidad del parágrafo acusado. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE Competencia 1.- La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4º de la Carta. El asunto bajo revisión y problema jurídico 2.- Tal como se consignó en los antecedentes, la actora considera que la prohibición de venta de cigarrillo por unidades contenida en el parágrafo del artículo 3º de la Ley 1335 de 2009, resulta inadecuada para prevenir y disminuir el consumo de tabaco. Dicha inadecuación hace que la medida en cuestión sea desproporcionada, y genera dos razones de inconstitucionalidad, (i) la vulneración del principio constitucional de libre desarrollo de la personalidad (art. 16 C.N), en tanto afecta a personas no sólo menores sino adultas también en una actividad (consumo de tabaco) derivada de una decisión libre y autónoma; y (ii) la vulneración del principio de solidaridad (art. 13 C.N), por cuanto afecta económicamente a una población vulnerable, cual es la conformada por los vendedores ambulantes. Configurándose por dicho concepto dos cargos de inconstitucionalidad respectivamente. En términos generales, sobre el primer cargo, la actora encuentra que la imposibilidad de acceder a cigarrillos por unidad, trae como consecuencia directa que los fumadores compren las cajetillas, con lo cual incrementarían el consumo. Además, en su parecer, la restricción busca en el fondo interferir con la decisión personal de consumir tabaco. Esta restricción se inscribe de manera clara dentro de las políticas que dan lugar a la imposición de patrones de comportamiento que exceden la búsqueda de garantía de derechos constitucionales. Para el caso específico, si lo pretendido por la norma acusada y la ley que la contiene es la protección del derecho a la salud, no existe relación entre la consecución de dicho fin y la prohibición acusada. Por el contrario ésta sacrifica derechos sumamente valiosos en nuestro orden constitucional, como el libre desarrollo de la personalidad contemplado en el artículo 16 de la Constitución. Por otra parte, sobre el segundo cargo, explica que el sacrificio de derechos constitucionales va mucho más allá, pues se afecta a los vendedores ambulantes, considerados por la misma jurisprudencia de esta Corte como población vulnerable, en el sentido en que restringe la venta de un producto que reporta una importante rentabilidad. También, explica, resulta claro que el legislador ha tomado el camino equivocado al pretender prevenir y disminuir el consumo de tabaco, ya que ha optado por perseguir al pequeño comercializador, generando un impacto desfavorable a su actividad de subsistencia, cuando lo acertado sería tomar medidas en cuanto al consumidor. En su opinión, lo anterior va en contra del principio de solidaridad del inciso final del artículo 13 Superior, que obliga a las autoridades a considerar de manera prevalente los intereses de la población menos favorecida. Intereses que en el caso analizado se concretan en otros derechos fundamentales como el mínimo vital y el derecho a ejercer actividades legítimas para subsistir de manera digna. A su turno, la mayoría de los intervinientes está en desacuerdo con los planteamientos de la demandante. Alegan, que la medida específica, relativa a la prohibición de venta de cigarrillos al menudeo (por unidades) así como la Ley 1335 de 2009 en general, buscan desestimular el consumo de tabaco entre los ciudadanos colombianos, por lo cual uno de los sectores dentro los cuales resulta indispensable intervenir es el de la comercialización. Explican que no se puede afirmar que la medida es en sí misma inadecuada, pues ésta debe ser considerada dentro del conjunto de medidas de la Ley 1335, que buscan dar cuenta de varios frentes en la lucha contra el tabaquismo, como son la educación, la publicidad, la fabricación, y para el caso la distribución. Por lo cual, tampoco es acertado afirmar que la medida propicia el consumo antes que impedirlo, pues la ley en cuestión contiene obligaciones en cuanto a la presentación de las cajetillas, que persuaden al consumidor hacia la abstención. Aseveran que la presunta afectación económica a la actividad de los vendedores ambulantes, es una consecuencia que no puede medirse en términos de afectación al mínimo vital y a la posibilidad de ejercer actividades para subsistir dignamente. Esto, en tanto no se ha prohibido la venta de cigarrillos en Colombia, sino que se ha restringido una de sus modalidades; además de que, el tabaco es sólo uno de muchos productos que legalmente pueden ser comercializados por la población de vendedores ambulantes. En general, quienes defienden la exequibilidad de la disposición estudiada, afirman que los eventuales inconvenientes prácticos derivados de la aplicación de la norma acusada no son razón suficiente para declararla inexequible. Inconvenientes como que los fumadores comprarán la cajetilla y por ello se intensificará el consumo, o que el control sobre el cumplimiento de la prohibición resulta dispendioso y prácticamente imposible por parte de las autoridades de policía, no son razón para retirar la norma del ordenamiento. Por el contrario la disposición debe ser interpretada como la lucha del Estado colombiano contra los severos problemas de salud que produce el tabaquismo, y en esa medida la protección del derecho a la salud y a la salubridad pública, no puede ceder a otros intereses. Otros intervinientes, encuentran que la medida es inconstitucional, y la mayoría de éstos coincide en afirmar que la prohibición está muy alejada de aquello que busca, pues encuentran que la imposibilidad de acceder a los cigarrillo por unidad no tiene nada que ver con el grado de consumo. Además de que resulta desproporcionada, en tanto no sólo no es adecuada sino que, existen otras medidas que no inciden de manera tan determinante en derechos constitucionales de terceros, y a las cuales hace referencia la misma ley 1335 de 2009. Los derechos al libre desarrollo de la personalidad, al trabajo y a la libre empresa quedan suficientemente salvaguardados con medidas como “(i) los programas de educación preventiva; (ii) las campañas de prevención; y (iii) las exigencias respecto del empaquetado y etiquetado, por poner tan sólo algunos ejemplos.” Por lo cual, entonces, se sacrifican injustificadamente los derechos mencionados. En cuanto a la actividad de los vendedores ambulantes, alegan que la medida debe analizarse bajo la consideración de que el cigarrillo es el producto de más alto margen de rentabilidad y uno de los de más alta rotación, por lo que la afectación a la economía de esta población es palmaria. A su turno, el Procurador General considera, en principio, que se presenta ineptitud sustantiva de la demanda, por cuanto las razones sobre las cuales la actora soporta la acusación, corresponden a apreciaciones sobre lo que ella considera pueden ser los efectos prácticos de la aplicación de la norma demandada. Sostiene que muchas de las afirmaciones configuran posiciones personales de la actora, que se constituyen en “argumentos extraños al juicio de inexequibilidad por involucrar valoraciones extrajurídicas, no sustentadas objetivamente, sobre el alcance en concreto de la norma demandada.” Ante lo que procedería fallo inhibitorio. Posteriormente, la Vista Fiscal explica que dado el caso en el que la Corte Constitucional decida estudiar de fondo la norma acusada, entonces solicita la declaratoria de exequibilidad. Afirma que la disposición demandada se inscribe dentro de las políticas que el Estado colombiano se comprometió a adoptar en el contexto del Convenio Marco de la Organización Mundial de la Salud (OMS) para el control del tabaco. Y en este orden, medidas como la que es objeto de análisis, se desprenden directamente sus principios y obligaciones tales como, “(i) la existencia de un compromiso político para establecer y respaldar medidas multisectoriales integrales y respuestas coordinadas para la prevención del consumo de tabaco, (ii) la prevención de las enfermedades causadas por el consumo de tabaco, (iii) el deber estatal de formular, aplicar y actualizar periódicamente y revisar estrategias, planes y programas nacionales de control de tabaco, (iv) el deber estatal de hacer prevalecer los objetivos del Convenio sobre los intereses creados por la industria tabacalera.” Concluye que la prohibición acusada, no hace más que atender al hecho de que el tabaquismo es nocivo para la salud, tal como lo ha reconocido también la jurisprudencia constitucional cuando realizó control de constitucionalidad sobre el Convenio en mención (C-665 de 2007). De otro lado considera que la medida sí es efectiva, en tanto el carácter adictivo del consumo le quita peso al hecho de que los fumadores al consumir, sólo están ejercitando sus derechos de libertad y escogencia, pues su comportamiento depende en gran medida de las condiciones del mercado y del grado de adicción. Y, en relación con la supuesta afectación de la dinámica económica de los vendedores ambulantes, explica que no existen razones para concluir una perturbación significativa en su negocio, pues no se ha prohibido la venta de cigarrillos en Colombia, sino se ha restringido una de sus modalidades; además de que, el tabaco es sólo uno de muchos productos que legalmente pueden ser comercializados por ellos. Problema jurídico 3.- De conformidad con lo anterior, corresponde a la Corte Constitucional de manera general, determinar si la prohibición de venta de cigarrillos por unidades es desproporcionada al configurarse como una medida presuntamente inadecuada al fin que busca, cual es la prevención y disminución del consumo de tabaco, y generar por el contrario la vulneración tanto del derecho al libre desarrollo de la personalidad (art. 16 C.N) de los ciudadanos que consumen tabaco, así como del principio de solidaridad (art. 13 C.N) tras afectar presuntamente las ventas, luego el mínimo...