Sentencia C-633 de 2016

C-633-16 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-633/16 OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY QUE CREA EL FONDO DE FOMENTO PARAFISCAL FIQUERO-Carácter insubsanable de vicio de procedimiento CONTROL CONSTITUCIONAL DE OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Análisis formal y material OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Procedimiento PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Alcance PRINCIPIO IN DUBIO PRO LEGISLATORE-Aplicación CONTROL CONSTITUCIONAL DE OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Aplicación armónica de los principios de instrumentalidad de las formas y principio de corrección de las formas OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Oportunidad/OBJECION GUBERNAMENTAL-Término para formulación OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Competencia para su formulación OBJECION GUBERNAMENTAL-Término de dos legislaturas OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Requisitos generales de procedimiento legislativo OBJECION GUBERNAMENTAL-Anuncio previo de votación REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance de la expresión “próxima sesión” Referencia: Expediente OG-148 Asunto: Objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley No. 207 de 2012 Cámara, 113 de 2013 Senado, “Por medio de la cual se crea el fondo de fomento parafiscal fiquero, se establecen normas para el recaudo y administración de la cuota de fomento fiquero y se dictan otras disposiciones” Magistrado sustanciador: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá DC, dieciséis (16) de noviembre de dos mil dieciséis (2016) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 8 del Texto Superior, y cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1.1. Registro de las objeciones gubernamentales En oficio recibido en la Secretaría General de esta Corporación el 28 de octubre de 2015[1], el Secretario General del Senado de la República remitió el Proyecto de Ley No. 207 de 2012 Cámara, 113 de 2013 Senado, “Por medio de la cual se crea el fondo de fomento parafiscal fiquero, se establecen normas para el recaudo y administración de la cuota de fomento fiquero y se dictan otras disposiciones”, el cual fue parcialmente objetado por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 165 y 167 del Texto Superior[2]. 1.2. Texto del proyecto de ley objetado A continuación, se trascriben las normas sometidas a control conforme con su publicación en las Gacetas del Congreso Nos. 300 y 301 de 2014, en las que consta el texto definitivo conciliado al proyecto de ley de la referencia, tanto en el Senado de la República como en la Cámara de Representantes, resaltando y subrayando el aparte cuestionado: “LEY No. _______ Por medio de la cual se crea el fondo de fomento parafiscal fiquero, se establecen normas para el recaudo y administración de la cuota de fomento fiquero y se dictan otras disposiciones ARTÍCULO 18.- Recursos del Fondo de Fomento Parafiscal Fiquero. Los ingresos del Fondo de Fomento Parafiscal Fiquero serán los siguientes: (…) 2.- Los que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), haya recaudado, recaude o llegue a recaudar con ocasión de la disposición contenida en el artículo 108 de la Ley 9ª de 1983, desde el 15 de junio de 1983, que no hayan sido entregados previamente en los términos de la ley. ARTÍCULO 20.- Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. Dejando vigente el contenido del artículo 108 de la Ley 9ª de 1983.” 1.3. Objeción formulada por el Gobierno Nacional 1.3.1. El Gobierno Nacional, en comunicación radicada el 29 de julio de 2014 en la Presidencia de la Cámara de Representantes[3], actuando a través del Presidente de la República y del Ministro de Hacienda y Crédito Público[4], objetó por razones de inconstitucionalidad las normas previamente transcritas, básicamente por considerar que a través de ellas se revive en el ordenamiento jurídico un precepto legal que se encontraba derogado y, por esa vía, se introduce una destinación específica respecto de un impuesto de alcance nacional, cuyo contenido no concuerda con las excepciones previstas frente a la prohibición contenida en el artículo 359 del Texto Superior, por virtud de la cual “No habrán rentas de destinación específica”[5]. 1.3.2. Antes de exponer las razones que justifican la objeción propuesta, el Gobierno señala que ambos preceptos cuestionados se refieren al artículo 108 de la Ley 9ª de 1983, cuyo rigor normativo es el del siguiente tenor: “Artículo 108.- Los fondos provenientes del gravamen sobre el impuesto a las ventas establecido para sacos de polipropileno y fibras sintéticas producidos en el país o importados se destinarán a la diversificación de cultivos y comercialización en las zonas fiqueras a través de un fondo de fomento fiquero dependiente del Ministerio de Agricultura” 1.3.3. Con fundamento en lo anterior, se sostiene que una de las fuentes de ingresos que la iniciativa pretende establecer como propios del Fondo de Fomento Parafiscal Fiquero, según se dispone en el numeral 2 del artículo 18, norma sometida al presente juicio de constitucionalidad, corresponde a los recursos provenientes del “gravamen sobre el impuesto a las ventas” para sacos de polipropileno y fibras sintéticas, al que alude el citado artículo 108 de la Ley 9ª de 1983. No obstante, en criterio del Gobierno Nacional, el proyecto no tiene en cuenta que la disposición mencionada por vía de remi-sión dejó de existir y fue derogada tácitamente con la entrada en vigencia del Decreto Ley 3541 de 1983. Esta afirmación se explica en los siguientes términos: “El proyecto de ley deja de lado el cambio que experimentó el impuesto a las ventas existente al momento de la expedición de la Ley 9ª de 1983 (del 15 de junio) por el denominado impuesto al valor agregado, a partir de la entrada en vigencia del Decreto Ley 3541 de 1983 (del 29 de diciembre). En efecto, el impuesto a las ventas creado desde 1963 (Decreto Ley 3288 del 30 de diciembre) y vigente al momento de la expedición de la Ley 9ª de 1983, era el ‘monofásico en primera etapa’, esto es, de causación a nivel de productores; y su técnica era de ‘sustracción de costos’ o ‘base contra base’. Con la expedición del Decreto Ley 3541 de 1983 (facultades extraordinarias de la Ley 9ª de 1983), se modificó totalmente el régimen del impuesto a las ventas existente, creándose la técnica del valor agregado plurifásico (impuesto contra impuesto), que gravaría todas las etapas del ciclo económico. Luego, el impuesto a las ventas existente hasta el 31 de marzo de 1984 sólo gravaba una fase de la cadena económica (productores), y el impuesto al valor agregado vigente a partir del 1º de abril de 1984 (art. 92 del Decreto Ley 3541), grava todas las fases de los ciclos de producción y distribución, modificándose sustancialmente toda la estructura del impuesto tanto en materia de causación, como de base gravable y determinación, considerándose por tanto que a partir del 1º de abril de 1984, rigió un impuesto estructuralmente diferente al existente antes de la vigencia del Decreto Ley 3541 de 1983 referido. (…) En otras palabras, el hecho de que el artículo 108 de la Ley 9ª de 1983 hubiese supeditado el gravamen sobre el impuesto a las ventas a uno ‘establecido’ para sacos de polipropileno y fibras sintéticas, [luego de lo cual se produjo la] expedición (…) de un nuevo régimen de impuesto a las ventas por cuenta del Decreto Ley 3541 de 1983, modificatorio del existente, y que regía para el momento de la vigencia de la Ley 9 de 1983, [dio] lugar a una derogatoria tácita de la presunta obligación fiscal, que ahora el proyecto de ley remite, como si nunca hubiese perdido su vigencia. Tanto es así, que el propio artículo 20 de la iniciativa trae literalmente la expresión ‘dejando vigente el contenido del artículo 108 de la Ley 9ª de 1983’. El legislador con este mandato parecería conocer la derogatoria de esa norma, no siéndole suficiente manifestar que ‘la presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las anteriores que le sean contrarias’. En consecuencia, se agrega la declaración expresa de vigencia de la norma remisoria, en un intento de retrotraer en el tiempo efectos derogados. A lo anterior se suma, que el Decreto Ley 3541 de 1983 en su artículo 93 dispuso la derogatoria expresa de ciertos artículos, y los demás que sean contrarios al contenido del Decreto Ley, dentro de los cuales debe entenderse el artículo 108 de la Ley 9ª de 1983.” 1.3.4. Bajo el entendido de que el precepto legal al cual se refieren las normas cuestionadas se encuentra derogado tácitamente, el Gobierno Nacional afirma que, con la técnica utilizada por el legislador para revivirlo, se incurre en un ejercicio indebido de la facultad de interpretación de la ley por vía de autoridad (CP art. 150.1[6]) y se desconoce el principio de seguridad jurídica[7]. En cuanto a la primera infracción, el Gobierno señala que, aunque el proyecto no hace alusión expresa al desarrollo de la atribución de interpretación autén-tica[8], “no es posible entender o dar lectura a los artículos 18.2 y 20, sin que se concluya que el legislador interpreta a su modo el contenido del artículo 108 de la Ley 9ª de 1983”. En efecto, la afirmación que se hace en el citado artículo 18.2, de que uno de los recursos del Fondo de Fomento Parafiscal Fiquero “serán los que la DIAN haya recaudado con ocasión de la disposición contenida en el artículo 108 de la Ley 9ª de 1983, es indicativo de que infiere la vigencia de esa norma en el tiempo hasta el día de hoy, pasando por alto la derogatoria tácita ya referida”. Respecto de la segunda violación, esto es, en lo que atañe al desconocimiento del principio de seguridad jurídica, su ocurrencia se concreta de forma específica en lo previsto en el artículo 20 de la iniciativa, pues se trata de una norma que permite más de una interpretación, lo cual confirma su vaguedad, aunado a que, en cada una de dichas aproximaciones, se producen resultados contrarios a la Constitución. En este sentido, se expone que: “Una interpretación sobre la expresión ‘dejando vigente’, refiere a que deba entenderse que por efecto de ésta se reviva un contenido que estuvo derogado, como en efecto se ha dejado en claro a lo largo de este oficio, lo cual implica que se asuma no solo la causación del tributo sino también su recaudo y destino. Sin duda alguna una interpretación así riñe con la seguridad jurídica y la lógica del derecho además de la premisa racional de que nadie está obligado a lo imposible. Se quiere decir con esto que, simple y llanamente, el hecho de que la norma a la cual se remite el proyecto de ley haya sido derogada, impide dar cumplimiento a las obligaciones que se predican en la iniciativa, especialmente nutrir a un fondo con recursos que no van a lugar en tanto que la existencia de los mismos pende de un tributo que fue derogado tácitamente por cuenta de una norma posterior, tal como se hizo referencia en anteriores líneas. En definitiva, esta interpretación contraría la Constitución Política, por violación del principio de legalidad, seguri-dad jurídica y por exigir a la Nación una imposible ejecución. (…) Otra interpretación sobre la expresión ‘dejando vigente’, refiere a que deba entenderse que por efecto de ésta no se reviva un contenido que estuvo derogado, y simplemente que, a partir de la fecha de entrada en vigencia del proyecto de ley, deba entenderse que el gravamen sobre el impuesto a las ventas establecido para sacos de polipropileno y fibras sintéticas se destinarán al Fondo de Fomento Fiquero. Esta interpretación no es admisible en la medida que en armonía con el artículo 18.2 del proyecto se establece que los recursos referidos serán recaudados desde el 15 de junio de 1983, retrotrayendo los efectos de la norma derogada a la fecha de su creación. En este orden de ideas, ambas disposiciones contendrían los mismos vicios de inconstitucionalidad [previamente mencionados]. (…)”. 1.3.5. Por último, se considera que los artículos 18.2 y 20 sometidos al presente juicio, al revivir el artículo 108 de la Ley 9ª de 1983 y “abrogarse el contenido de esa norma”, crean una destinación específica de un impuesto nacional dirigida a un fondo de naturaleza parafiscal, la cual no encuentra justificación dentro de las excepciones a la prohibición constitucional prevista en el artículo 359 del Texto Superior, por virtud de la cual “No habrán rentas de destinación específica”[9]. Desde esta perspectiva, en criterio del Gobierno Nacional, la norma que se pretende traer al ordenamiento jurídico por medio del proyecto de ley aproba-do tiene el carácter de impuesto nacional (IVA) con destinación específica, en la que los recursos se destinan a la diversificación de cultivos y comercialización en las zonas fiqueras del país, “inversión que no puede catalogarse dentro de las excepciones del artículo 359 al ser destinada a un fondo de naturaleza parafiscal, sin que la renta tenga dicha naturaleza”. 1.4. Insistencia del Congreso de la República 1.4.1. Recibido el escrito de objeciones, el Congreso de la República designó a los Senadores Bernabé Celis Carrillo e Iván Duque Márquez, así como a los Representantes Carlos Julio Bonilla Soto y Nancy Denise Castillo para la elaboración del informe a las objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley No. 207 de 2012 Cámara, 113 de 2013 Senado, “Por medio de la cual se crea el fondo de fomento parafiscal fiquero, se establecen normas para el recaudo y administración de la cuota de fomento fiquero y se dictan otras disposi-ciones”. 1.4.2. Los citados congresistas elaboraron un análisis sobre: (i) el marco jurídico en materia de contribuciones parafiscales; (ii) el fenómeno de la derogatoria tácita; (iii) y el alcance de la prohibición sobre la existencia de rentas nacionales de destinación específica. 1.4.3. De manera puntual, señalan que el artículo 108 de la Ley 9ª de 1983 se encuentra vigente, pues allí simplemente se hace referencia al gravamen sobre el impuesto a las ventas establecido para sacos de polipropileno y fibras sintéticas producidos en el país o importados, precepto que guarda relación con una obligación tributaria sustancial, creada en virtud del principio de legalidad (CP art. 338) y frente a la cual “no existe impedimento para el cobro y recaudo de dicho tributo”. Se afirma que lo anterior ha ocurrido, como se deriva de un oficio suscrito el 23 de mayo de 2011 por el entonces Director General de la DIAN, dirigido al Secretario General de la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes[10]. Aunado a lo anterior, sostienen que el cambio en el régimen del impuesto a las ventas a partir del 1º abril de 1984, no implicó que se entendiese derogado tácitamente el artículo 108 de la Ley 9ª de 1983, por una parte, porque se mantienen los elementos básicos de la obligación tributaria[11]; y por la otra, porque lejos de existir un pronunciamiento legal o reglamentario que constate la existencia de una contradicción normativa, lo que se encuentra es una realidad totalmente distinta, al haber sido el citado precepto legal objeto de reglamentación a través del Decreto 3107 de 1985, “Por el cual se reglamenta la Ley 9ª de 1983, sobre el Fondo de Fomento Fiquero y se crea un consejo asesor”. Por ello, en palabras de los miembros de la comisión legislativa encargada del informe, no es posible afirmar que por la inoperancia del Fondo de Fomento Fiquero exista una disculpa legal para no efectuar el recaudo del impuesto y darles a los recursos la destinación expresada en la citada Ley 9ª de 1983. Es tan claro que el cambio en la estructura del impuesto no afectó lo previsto en el artículo 108 de la ley en mención, que en el artículo 2 del referido Decreto 3107 de 1985, se aludió a que el Fondo contaría no sólo con los recursos del impuesto sobre las ventas del régimen vigente, sino también sobre cualquier otro que se establezca hacia el futuro. Puntualmente, la norma en cita establece que: “Artículo 2.- Forman parte del Fondo, los recursos provenientes del impuesto a las ventas establecido o que se establezca para los sacos de polipropileno y fibras sintéticas producidas en el país o importadas, lo que les asigne el Gobierno a través del Presupuesto Nacional, lo mismo que el producto de los créditos que se obtengan con tal fin”[12]. 1.4.4. En lo que atañe al supuesto desconocimiento del artículo 359 del Texto Superior, los congresistas ponen de presente que este tema ya fue resuelto por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el año 1996[13], al contestar el siguiente interrogante formulado por la entonces Ministra de Agricultura y Desarrollo Rural, a saber: “Con posterioridad a la vigencia de la Constitución Política de 1991, los recursos provenientes del gravamen sobre el impuesto a las ventas establecido para sacos de polipropileno y fibras sintéticas producidos en el país o importados, de que trata el artículo 108 de la Ley 9ª de 1983, deberán ser girados al fondo de fomento de fique creado por virtud de esta misma disposición, para ser destinados a la ejecución de las actividades previstas en las normas que lo regulan”. Al dar respuesta a la consulta formulada, según se expone en el informe de objeciones, el citado Tribunal señaló que los recursos del fondo –además de su destinación específica– constituyen rentas nacionales, respecto de las cuales es predicable la prohibición del artículo 359 de la Constitución. No obstante, teniendo en cuenta que sus objetivos consisten en mejorar las condiciones económicas de los productores de fique y promover la salubridad, seguridad industrial y educación de las zonas fiqueras del país, según lo dispone el Decreto 3107 de 1985, no existe incompatibilidad de sus mandatos con lo previstos en la Carta, pues el direccionamiento de los recursos encuentra sustento en el concepto de inversión social, como excepción a la prohibición previamente reseñada[14]. De esta manera, el concepto en cita concluyó que: “Los recursos provenientes del gravamen sobre el impuesto a las ventas establecido para sacos de polipropileno y fibras sintéticas producidas en el país o importados, de que trata el artículo 108 de la Ley 9ª de 1983, deben ser girados al Fondo de Fomento Fiquero creado por esta mismo disposición, para ser destinados a las actividades previstas en las normas que lo regulan, por considerarse que dichas actividades están comprendidas dentro del concepto de inversión social, tal como lo define la Constitución y la Ley Orgánica del Presupuesto”. Con sujeción a lo anterior, se afirma en el informe de objeciones que el artículo 108 de la Ley 9ª de 1983 no desconoce el Texto Superior, por lo que incluir sus recursos en el Fondo de Fomento Parafiscal Fiquero es viable, cuando a través de ello se pretenden realizar verdaderos objetivos de inversión social, no sólo con el propósito de mejorar las condiciones de vida de las familias del sector fiquero, que corresponden a las regiones más deprimidas de la Nación, sino también al lograr la protección del medio ambiente que se ha visto afectado con las fibras sintéticas[15]. 1.4.5. Por último, los congresistas sostienen que no existe un ejercicio indebido de la facultad de interpretación de la ley por vía de autoridad, ni tampoco un desconocimiento del principio de seguridad jurídica, pues los argumentos que sustentan este vicio se relacionan con la supuesta derogatoria del artículo 108 de la Ley 9ª de 1983, los cuales resultan improcedentes por las razones previamente expuestas, incluso si se tiene en cuenta lo señalado por el Consejo de Estado, para quien el impuesto a las ventas es el hoy conocido con el nombre de impuesto al valor agregado (IVA). II. TRÁMITE SURTIDO ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL 2.1. En comunicación recibida en la Secretaría General de esta Corporación el el 28 de octubre de 2015[16], como ya se dijo, el Secretario General del Senado de la República remitió el Proyecto de Ley No. 207 de 2012 Cámara, 113 de 2013 Senado, “Por medio de la cual se crea el fondo de fomento parafiscal fiquero, se establecen normas para el recaudo y administración de la cuota de fomento fiquero y se dictan otras disposiciones”, iniciativa que fue objetada por inconstitucional por el Gobierno Nacional, en lo que atañe a los artículos 18.2 y 20, en ejercicio de la facultad que le confiere los artículos 165 y 166 de la Constitución Política, en los términos previamente expuestos. 2.2. En auto del 12 de noviembre de 2015, el Magistrado Sustanciador asumió el conocimiento de las citadas objeciones gubernamentales y ordenó oficiar a las Secretarías Generales del Senado y de la Cámara de Representantes, con el fin de que sirvieran enviar a este Tribunal, las pruebas y documentos que permitiesen constatar el procedimiento legislativo que se surtió respecto del trámite de aprobación del informe de objeciones. Lo anterior, siguiendo la jurisprudencia reiterada de la Corte[17], conforme a la cual se ha entendido que para decidir definitivamente sobre las objeciones gubernamentales en torno a la eventual inconstitucionalidad de las normas que integran un proyecto de ley, es necesario que la decisión de insistir en la sanción de una iniciativa legislativa por parte del Congreso, resulte acorde con las formalidades que la Constitución impone para debida producción de dicho acto, del cual se deriva la competencia de esta Corporación para resolver el conflicto propuesto[18]. De la misma manera, en el citado auto, se resolvió fijar en lista el presente proceso en la Secretaría General, con el propósito de permitir la intervención ciudadana, pese a lo cual, dentro del término establecido no se recibió ningún escrito impugnando o defendiendo las normas sometidas a control[19]. Finalmente, por auto del 25 de noviembre, la Sala Plena de esta Corporación, en ejercicio de las atribuciones contempladas en los artículos 167 y 241, numeral 8, de la Constitución, decidió (i) abstenerse de decidir sobre las objeciones de la referencia, comoquiera que, vencido el término probatorio, el Secretario General de la Cámara de Representantes, informó a la Corte que las actas de las sesiones plenarias respectivas, se encontraban en proceso de elaboración para ser enviadas con fines de publicación a la Gaceta del Congreso[20]. Como consecuencia de lo anterior, (ii) se ordenó poner en conocimiento del Presidente de dicha cámara el contenido de la citada providencia, solicitando que una vez se acopiaran todos los documentos requeridos, los mismos fuesen enviados a esta Corporación. Por último, y ante la importancia de dichos elementos de juicio, (iii) se dispuso que hasta que no se verificara que las pruebas fueron adecuadamente aportadas, no se continuaría con el trámite de las objeciones gubernamentales al proyecto de ley de la referencia. 2.3. Una vez realizada la aludida labor, se pudo constatar que todo el material probatorio necesario para revisar el procedimiento legislativo ha sido allegado al expediente, lo que permite tomar una decisión en el caso bajo examen. III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en el artículo 278.5 de la Constitución y en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, rindió su concepto en el asunto de la referencia, en el que solicitó declarar infundadas las objeciones propuestas y, en consecuencia, declarar exequibles los apartes cuestionados de los artículos 18.2 y 20 del Proyecto de Ley No. 207 de 2012 Cámara, 113 de 2013 Senado. Inicialmente, la Vista Fiscal sostiene que existen dos razones por las cuales el argumento relacionado con la derogatoria del artículo 108 de la Ley 9ª de 1983 no está llamado a prosperar. La primera, porque se trata de un asunto que no involucra una discusión de raigambre superior, como se infiere del hecho de “que el Gobierno no señala la norma constitucional que se viola por esta razón”. Y, la segunda, porque se trata de una disposición que se encuentra vigente, al regular un supuesto normativo especial, como lo es el referente a los recursos de sostenibilidad del Fondo de Fomento Fiquero, que en nada afecta (como no ha afectado hasta la fecha), la procedencia y aplicación del Impuesto al Valor Agregado. De ser procedente el argumento propuesto por el Gobierno, “se llegaría al absurdo de tener que afirmar que la creación del IVA derogó toda la normatividad de impuestos y cargas tributarias anteriores, lo que no sólo es falso o equivocado, sino que es, además”, una incoherencia jurídica. En segundo lugar, las disposiciones objetadas no corresponden a una ley interpretativa, en los términos del artículo 150, numeral 1, del Texto Superior. En efecto, ni el artículo 108 de la Ley 9ª de 1983, ni el numeral 2 del artículo 18 del proyecto de ley objetado, corresponden a normas oscuras que exijan de una labor hermenéutica para fijar su sentido normativo. Por el contrario, “se trata de dos mandatos: uno que establece la destinación de unos recursos y otro que ordena la entrega de esos recursos al Fondo de Fomento Parafiscal Fiquero”, cuya redacción es muy clara y frente a la cual resultan improcedentes los argumentos expuestos por el Gobierno Nacional. Finalmente, los recursos cuya destinación se dispone en el proyecto ley no afectan la prohibición consagrada en el artículo 359 del Texto Superior. Con tal fin, se afirma que las sumas que allí se consagran son invertidas en un subsector agropecuario que pretende mejorar las condiciones de vida de los productores, la de sus familias y demás población relacionada, directa o indirectamente, con el sector fiquero. En este orden de ideas, dichos recursos se emplean para inversión social, como una de las excepciones que habilitan la destinación específica de rentas nacionales, pensando en el bienestar de los habitantes de las zonas fiqueras, pues a través de ellos se impulsan medidas de investigación, comercialización y desarrollo del producto, a la vez que se logra la nivelación de las cargas que en materia de competencia existen entre las grandes empresas que manufacturan empaques sintéticos y los pequeños campesinos productores de empaques de fique. IV. CONSIDERACIONES Este Tribunal es competente para conocer de las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad presentadas contra los artículos 18 y 20 (parciales) del Proyecto de Ley No. 207 de 2012 Cámara, 113 de 2013 Senado, “Por medio de la cual se crea el fondo de fomento parafiscal fiquero, se establecen normas para el recaudo y administración de la cuota de fomento fiquero y se dictan otras disposiciones”, de conformidad con lo previsto en los artículos 167 y 241.8 de la Constitución Política[21]. 4.1. Del análisis formal del trámite dado a las objeciones gubernamentales: justificación, alcance y consecuencias 4.1.1. De acuerdo con lo dispuesto en la Constitución[22], el Gobierno puede objetar los proyectos de ley, por inconveniencia o por inconstitucionalidad. Tal objeción, a su vez, en lo que se refiere a su alcance, puede ser total o parcial[23]. En el primer caso, la objeción implica la oposición del ejecutivo frente a la integridad de la iniciativa; mientras que, en el segundo, su formulación se reduce a uno de sus ingredientes normativos, como lo es, por ejemplo, un inciso, literal, numeral, artículo, capítulo o título. Las objeciones se conciben como una expresión del principio de colaboración armónica entre las diferentes Ramas del Poder Público (CP art. 113) y no como un poder de veto. De esta manera, agotado el trámite inicial de aprobación de una ley, el ejecutivo puede advertir a las cámaras sobre los riesgos económicos, culturales, ambientales o sociales que subyacen en la sanción y promulgación de una iniciativa, o sobre la transgresión que se podría presentar respecto de los mandatos previstos en la Constitución, en caso de que la misma entre en vigencia. Tal advertencia implica la necesidad de establecer un espacio adicional de reflexión en el Congreso de la República, con miras a enriquecer las discusiones y el producto final de la labor congresional. Por esta razón, el artículo 167 del Texto Superior es claro en disponer que el efecto que se genera como consecuencia de la formulación de una objeción, es que el “proyecto de ley objetado” vuelve “a las cámaras a segundo debate”[24]. Esto implica que, respecto de los textos objetados y sólo frente a ellos, no cabe entender que el proceso legislativo ha concluido, toda vez que se ordena el regreso de la iniciativa a una etapa anterior de consideración y examen en las plenarias de ambas cámaras, con la finalidad de que éstas reconsideren el proyecto y decidan si insisten o no en la sanción y promulgación del texto originalmente aprobado, con sujeción al quórum y a las mayorías exigidas en la Constitución y la ley[25]. Nótese cómo, la Carta Política de 1991 exige que los textos objetados sean sometidos nuevamente a “segundo debate”, a partir de una actuación preventiva del Gobierno Nacional, que enriquece las deliberaciones y su resultado final, pues es preciso repetir el conjunto de actuaciones formales vinculadas con dicha instancia legislativa, sin perjuicio de las particularidades que se derivan como consecuencia de la existencia de una objeción. De esta manera, por ejemplo, en lugar de activar el pronunciamiento de las plenarias a través de un informe de ponencia[26], lo que se realiza es un informe sobre las objeciones, previa designación de una comisión accidental[27]. El informe se pronunciará de forma exclusiva sobre las normas objetadas, proponiendo a las plenarias que acojan una de las posibles alternativas de decisión que ofrece el ordenamiento jurídico, esto es, aceptando las objeciones formuladas o insistiendo en la sanción del texto, tal como se aprobó inicialmente. Es por ello que, lejos de constituir un obstáculo para el desenvolvimiento del proceso legislativo, las objeciones “constituyen una etapa más en la formación de las leyes”[28], carácter procedimental que se deriva no sólo del capítulo de la Constitución en la que se encuentran reguladas[29], sino también de su referencia como asunto de trámite en los términos de la Ley 5ª de 1992[30]. Dicho en otras palabras, las objeciones hacen parte del proceso legislativo ordinario, por lo que en su definición se deben agotar las exigencias de trámite que, en segundo debate, se imponen a las plenarias, como ya se dijo, sin perjuicio de las reglas especiales derivadas de las características que le son propias. En tal sentido, en la Sentencia C-069 de 2004[31], la Corte sostuvo que: “Al prescribir que se realizará nuevamente el segundo debate, la Constitución establece claramente que la insistencia de las cámaras hace parte del procedimiento legislativo, puesto que equivale a un segundo debate, por lo que se entiende que al trámite de las objeciones se aplican las normas constitucionales generales sobre el trámite de las leyes, salvo en aquellos puntos específicos en que las disposiciones especiales prevean reglas distintas a la normatividad general (…)”[32]. Ahora bien, en virtud del principio de separación de poderes, se insiste en que la objeción gubernamental no puede significar un poder de veto, a lo sumo se trata de una instancia que, al prescribir la obligación de repetir el segundo debate únicamente respecto de los textos objetados, lo que impone es el deber de lograr mayores consensos para la aprobación y entrada en vigencia de una ley. En este sentido, es importante resaltar que el Congreso de la República, como foro de deliberación democrática, tiene la última palabra en cuanto a las objeciones por inconveniencia, con la única exigencia de que insista en la aprobación del texto original la mayoría de los miembros de una y otra cámara (CP art. 167); y en el caso de las objeciones por inconstitucionalidad, es la Corte Constitucional, en su calidad de garante de la supremacía e integridad de la Carta, la encargada de decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los textos objetados, previa insistencia de las plenarias de ambas cámaras (CP arts. 167 y 241.8)[33]. Precisamente, como se ha explicado de forma reiterada por esta Corporación, frente al texto de las objeciones, en principio, las plenarias pueden, (i) o acoger las razones de oposición al proyecto planteadas por el Gobierno Nacional y, por consiguiente, archivar la iniciativa o retirar de ella la parte objetada[34]; o (ii) insistir en su aprobación, lo que implica mantener inalterada la decisión original y preservar el proyecto tal como se aprobó inicialmente. Este último efecto es pleno en el caso de las objeciones por inconveniencia, al imponerse el criterio del Congreso de la República; lo que no ocurre en tratándose de las objeciones por inconstitucionalidad, en las que, como ya se advirtió, la controversia que se plantea a partir de la insistencia debe ser resuelta por parte de este Tribunal. Sin embargo, a lo anterior cabe agregar que, como se manifestó en la Sentencia C-805 de 2001[35], en la medida en que la Constitución dispone que el proyecto regresa a segundo debate, “debe entenderse que tal debate se cumple con todas sus características propias, esto es, abierto a la posibilidad de discutir y hacer enmiendas al proyecto, aunque, por supuesto, con la competencia limitada al ámbito de las objeciones del gobierno”[36]. A causa de lo expuesto y como fruto de dicha instancia de deliberación, en los textos objetados cabe realizar modificaciones a la iniciativa, cuya lógica subyace en intentar ajustar el proyecto a las observaciones formuladas por el Gobierno, pero manteniendo o insistiendo en su estructura normativa. En este caso, la decisión final sobre la exequibilidad de las normas, en tratándose de objeciones por inconstitucionalidad, sigue estando en cabeza de la Corte, ya que “es necesario hacer una evaluación sobre si la modificación es suficiente o no para ese efecto”[37]. 4.1.2. Como se deriva de lo expuesto, el elemento esencial para que la Corte pueda asumir la competencia de decidir definitivamente “sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales”[38], se halla en que, respecto de las objeciones por inconstitucionalidad, tal como lo dispone el artículo 167 del Texto Superior, el Congreso de la República haya decidido insistir de manera pura y simple en la aprobación original del proyecto, o lo haya hecho a través de las modificaciones dirigidas a ajustar su texto[39]. De esta manera, la insistencia de las cámaras se erige en un presupuesto de procedibilidad para que la Corte pueda abordar el examen de las objeciones formuladas, pues de acogerse la oposición expuesta por el Gobierno, desaparece el conflicto que suscita la intervención de este Tribunal. Sobre el particular, en la Sentencia C-810 de 2003 se dijo que: “La Carta Política y la Ley 5a de 1992 ‘Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes’ disponen claramente, cuál es el trámite que debe seguir un proyecto, cuando éste es objetado por motivos de inconstitucionalidad por parte del Gobierno. El artículo 167 constitucional, establece al respecto, que, en esos casos, ‘las cámaras’ podrán insistir sobre el proyecto, hecho que faculta a la Corte Constitucional para que (…) decida sobre su exequibilidad. (…) Mediante la insistencia el Congreso entonces expresa su discrepancia en relación con las objeciones formuladas por el Presidente de la República a un proyecto de ley, dando lugar a que la Corte asuma competencia para conocer del asunto, siempre y cuando se trate de reproches por motivos de inconstitucionalidad. Así pues, si el Congreso no insiste sino que manifiesta acogerse a las objeciones planteadas por el ejecutivo, no hay lugar a la intervención de la Corte Constitucional. Lo anterior quiere significar, que si no existe discrepancia entre el Gobierno y el Congreso, porque éste último ha manifestado allanarse a los reproches del ejecutivo (…), ha desaparecido el fundamento de la competencia de la Corte.”[40] Como se deriva de lo expuesto, la falta de insistencia supone que las cámaras decidieron acoger las objeciones, motivo por el cual, como previamente se explicó, o se archivó el proyecto o se retiró de él la parte cuestionada, a partir de si su alcance fue total o parcial[41]. Al ocurrir este fenómeno, la controversia existente entre el Congreso y el Gobierno habrá concluido, de manera que no tiene cabida la actuación de la Corte para resolver sobre ella, debiendo entonces inhibirse para pronunciarse de fondo sobre su validez constitucional[42]. El mismo efecto se produce cuando una de las cámaras acepta las razones de inconstitucionalidad y la otra insiste en la aprobación original de la iniciativa, toda vez que el presupuesto que le otorga competencia a este Tribunal habrá desaparecido, como consecuencia de lo dispuesto en el artículo 200 de la Ley 5a de 1992, en el que se establece que si una “Cámara hubiere declarado infundadas las objeciones presentadas por el Gobierno a un proyecto de ley, y la otra las encontrare fundadas, se archivará el proyecto”. En todo caso, cabe aclarar que el citado rigor normativo, en aquellos casos en que se formula una objeción parcial, debe entenderse limitado únicamente a la exclusión de aquellas normas frente a las cuales el Gobierno Nacional presentó la objeción, tal como se explicó en la Sentencia C-064 de 2002[43], al manifestar que: “Una interpretación puramente literal de ese artículo [se refiere al artículo 200 de la Ley 5ª de 1992] podría llevar a concluir lo siguiente: en aquellos casos en que el Gobierno presenta varias objeciones, y las cámaras coinciden en que algunas de ellas son infundadas, pero discrepan en torno a las otras, debería archivarse todo el proyecto. Sin embargo, esa hermenéutica es irrazonable, pues afecta desproporcionadamente la formación de la voluntad democrática. Así, ese razonamiento implicaría que si el Gobierno objeta treinta artículos de una extensa ley, y las cámaras insisten sobre 28 de ellos, pero discrepan sobre las dos objeciones restantes, entonces habría que archivar la totalidad del proyecto, lo cual es inaceptable, pues existe una clara voluntad democrática de las cámaras de aprobar todo el texto, con excepción de dos artículos. // (…) [Por ello] (…) la Corte concluye que el artículo 200 de la Ley 5 de 1992 autoriza el archivo parcial de los proyectos objetados, y establece entonces que deben entenderse archivadas únicamente aquellas disposiciones frente a las cuales el Gobierno presentó una objeción, y una de las cámaras la encontró fundada, mientras que la otra la rechazó. La Corte resalta además que la anterior conclusión no es en manera alguna una innovación de la presente sentencia, pues esta Corporación ya había llegado al mismo resultado en anterior oportunidad. Así, la sentencia C-036 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, tuvo que estudiar las objeciones presidenciales presentadas contra el proyecto que regulaba las acciones de grupo. La Corte constató que la Cámara de Representantes se había allanado a las objeciones hechas a los artículos 2, 8, 35, 83 y 87, y había insistido en la constitucionalidad de los artículos 9 y 49 del proyecto. Por su parte, el Senado de la República había aceptado las objeciones efectuadas a los artículos 35 y 83 y, simultáneamente, rechazó las objeciones relativas a los artículos 2, 8, 9, 49 y 87. La sentencia concluyó entonces que la voluntad de insistencia ‘sólo puede predicarse de las disposiciones contenidas en los artículos 9 y 49 del proyecto, como quiera que respecto de los demás artículos el proyecto deberá entenderse parcialmente archivado’ (subrayas no originales). (…)”. Para la Corte, según se expuso en el fallo en mención, resulta desproporcionada una interpretación literal del artículo 200 de la Ley 5ª de 1992, pues conduciría al exceso de archivar toda una iniciativa, cuando existe una clara y manifiesta voluntad democrática en su aprobación, la cual se expresa en el cumplimiento de las etapas básicas o estructurales del proceso de formación de la ley, con excepción únicamente de las normas objetadas sobre las cuales se presenta la discrepancia entre las cámaras. Por ello, cabe la exclusión o el retiro únicamente de las normas afectadas por la disconformidad entre las plenarias, como medio para garantizar la realización de los principios in dubio pro legislatore y de conservación del derecho. Precisamente, a través del principio de conservación del derecho, se busca que los tribunales constitucionales interpreten las normas en el sentido de preservar al máximo posible las disposiciones emanadas del legislador, en virtud del respeto al principio democrático. Por esta razón, la fórmula que mejor se ajusta al citado mandato, es la de entender que sólo se estiman excluidas de la integridad de la iniciativa, las normas frente a las cuales se presentó la objeción y que, como consecuencia de su trámite, se produjo el fenómeno de la discrepancia entre las cámaras. A la misma conclusión se llega en aplicación del principio in dubio pro legislatore, cuyo alcance busca resguardar la decisión mayoritaria adoptada por el Congreso, respecto de un conjunto de normas frente a las cuales no existió reparo alguno y lograron cumplir, en su integridad, con los elementos estructurales del proceso legislativo. 4.1.3. Siendo la insistencia el presupuesto básico de procedibilidad para que la Corte pueda abordar el examen de las objeciones formuladas, esta Corporación ha señalado de forma reiterada que, antes de abordar el análisis material de las razones presentadas por el ejecutivo y de los argumentos expuestos en su contra por el Congreso, es necesario verificar si se cumplió o no con el procedimiento previsto para su definición, a partir de las normas constitucionales y legales que lo regulan[44]. De esta manera, el control formal se justifica en el hecho de que la competencia de este Tribunal para resolver el conflicto suscitado como consecuencia de las objeciones, requiere del pleno cumplimiento de las formalidades que la Constitución y la ley señalan para que el Congreso pueda insistir en la sanción de una iniciativa legislativa. En este contexto, siguiendo las consideraciones previamente expuestas, es claro que dicho procedimiento exige observar las reglas formales que rigen el trámite legislativo que se surte en plenaria en segundo debate (CP art. 167), así como las reglas especiales que se derivan como consecuencia de las particularidades que envuelven el proceso de definición de las objeciones. En concreto, en virtud de la jurisprudencia reiterada de la Corte, se ha dicho que el examen formal se sujeta a la verificación de las etapas básicas de resolución de las objeciones, sin incluir las generalidades de trámite de la ley objetada, pues este último queda abierto a las acciones de inconstitucionalidad que por vicios de procedimiento puedan presentarse dentro del año siguiente a su promulgación (CP art. 242.3)[45]. La actual regulación del trámite de las objeciones se encuentra en los artículos 165, 166, 167 y 168 de la Constitución; y en los artículos 79.4, 196 a 201 de la Ley 5ª de 1992, sin perjuicio de las reglas básicas del trámite legislativo que resultan exigibles, por virtud del mandato de tener que someter de nuevo los asuntos objetados a segundo debate. Como más adelante se observará, en esencia, el control formal implica examinar (i) que las objeciones se formulen en los tiempos dispuestos en la Constitución[46]; (ii) que sean radicadas de acuerdo con las solemnidades previstas para el efecto[47]; (iii) que su formulación se efectúe como acto de gobierno[48]; (iv) que hayan sido discutidas y resueltas por el Congreso en el plazo dispuesto para tal fin[49]; (v) que se haya publicado el escrito de objeciones con anterioridad a su conocimiento por las plenarias[50]; (vi) que se haya ordenado la integración de una comisión especial para su estudio[51]; (vii) que en ambas cámaras se cumpla con la obligación de rendir el informe de objeciones[52]; (viii) que dicho informe sea debidamente publicado[53], (ix) que se acredite la realización del anuncio previo de votación[54] y (x) que la discusión y aprobación de la iniciativa se haga en la fecha previamente anunciada[55]. Por último, al momento en que se produzca la votación, (xi) se debe contar con el quórum y las mayorías exigidas[56], (xii) para lo cual se impone que sea haga de forma nominal y pública[57]. Teniendo en cuenta las particularidades que rigen el proceso de definición de las objeciones, en la medida en que se dispone volver a realizar el segundo debate (CP art. 167), cuando se presenta alguna irregularidad en la observancia de los requisitos de procedimiento, se impone a cargo de la Corte su examen previa armonización del principio de instrumentalidad de las formas, conforme al cual las reglas procesales buscan proteger importantes valores sustantivos, con el principio de corrección de las formas, que rechaza la concepción de los trámites como condiciones sin relevancia constitucional, o meras formalidades. En desarrollo de lo anterior, este Tribunal entiende que la aplicación armónica de ambos principios, en torno a la ocurrencia de una irregularidad en el trámite del procedimiento legislativo, en este caso, aquél que se deriva de la definición de las objeciones gubernamentales, le otorga a esta Corporación la posibilidad de determinar, (i) si ese defecto es de entidad suficiente como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez del proyecto o de las disposiciones objetadas, a partir de la satisfacción o no del fin sustantivo que lo justifica. En caso de que la irregularidad tenga dicha entidad, (ii) la Corte debe estudiar si existió o no una corrección formal del procedimiento en el trámite de la iniciativa[58]; y en caso de que ello no haya ocurrido, (iii) esta Corporación debe examinar si está en presencia de un vicio insubsanable o si, por el contrario, es posible devolver el texto objetado al Congreso de la República para que éste corrija el defecto observado[59]. En conclusión, si bien la insistencia es un presupuesto fundamental del cual la Corte deriva su competencia para pronunciarse sobre la exequibilidad de las objeciones por inconstitucionalidad propuestas por el Gobierno, antes de abordar el juicio material que de ella se deriva, se impone verificar si se cumplió o no con el procedimiento previsto para su formulación, de suerte que, ante la existencia de irregularidades de trámite, a partir de la aplicación armónica de los citados principios de instrumentalidad y corrección de las formas, se hace necesario determinar, si la deficiencia constituye un vicio de procedimiento y si en tal condición tiene o no el carácter de subsanable. Por ende, en caso de que se trate de un vicio de procedimiento insubsanable, el efecto que se produce es el de la inexequibilidad de los textos objetados, previa individualización del alcance de la objeción, esto es, si fue total o parcial (CP art. 167), al amparo de los principios de conservación del derecho e in dubio pro legislatore. A continuación, se procederá entonces con el examen formal del trámite dado a las objeciones gubernamentales en el caso sub-judice, para lo cual se estudiarán por separado las exigencias especiales previstas entre los artículos 165 a 167 de la Carta y, con posterioridad, aquellas derivadas de la obligación de surtir de nuevo el segundo debate, únicamente respecto de los textos objetados. 4.2. De la oportunidad de las objeciones, de la forma dispuesta para su presentación y de la autoridad competente en su formulación 4.2.1. Según se establece en el Texto Superior, el Gobierno Nacional tiene un número de días para formular objeciones que depende de la cantidad de artículos de los que se integra el proyecto de ley. Al respecto, el artículo 166 de la Constitución consagra que: “El Gobierno dispone del término de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta”. De acuerdo con la jurisprudencia de este Tribunal, los términos en comento se contabilizan a partir del día siguiente a aquél en que el proyecto fue recibido para la correspondiente sanción presidencial, entendiendo que para efectos de su sumatoria se incluyen únicamente los días hábiles[60]. En el asunto bajo examen, se advierte que el proyecto fue inicialmente radicado en la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República el día 2 de julio de 2014[61]. No obstante, el mismo fue devuelto al Secretario General de la Cámara de Representantes, pues el texto remitido no coincidía con el aprobado en las plenarias de ambas cámaras, como resultado de la fe de erratas publicada en las Gacetas del Congreso 300 y 301 de 2014[62], conforme a la cual para efectos de superar las discrepancias existentes entre el articulado que había sido votado en cada Cámara, se convenía acoger, en sede de conciliación[63], el texto que finalmente había sido adoptado en la citada Cámara de Representantes[64]. Ante esta circunstancia, se procedió a la corrección formal del documento que incluía la iniciativa, en desarrollo de lo previsto en el numeral 2 del artículo 2 de la Ley 5ª de 1992[65]. Por tal razón, la radicación definitiva de la iniciativa en la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República tan sólo tuvo lugar hasta el 21 de julio de 2014[66], fecha a partir de la cual se debe contabilizar el plazo de seis días para devolver con objeciones el Proyecto de Ley No. 207 de 2012 Cámara, 113 de 2013 Senado, teniendo en cuenta que está compuesto por un total de veinte artículos[67]. 4.2.2. Sin la respectiva sanción ejecutiva y por razones de inconstitucionalidad, como ya se advirtió, el Gobierno Nacional devolvió el proyecto a la Cámara de Representantes, mediante oficio del 29 de julio de 2014[68]. De este último documento, se aprecia el cumplimiento de tres requisitos formales que se exigen en el trámite de las objeciones gubernamentales. Así, en primer lugar, se encuentra que su presentación se realizó en término, toda vez que el plazo previsto para llevar a cabo dicha actuación, teniendo en cuenta que se trata de días hábiles, vencía en la misma fecha en que fue radicado el oficio en el que se incorporaron las objeciones. 4.2.3. En segundo lugar, en la medida en que el Congreso de la República estaba sesionando, también se acreditó la obligación referente a que su radicación debe realizarse ante la autoridad dispuesta en el artículo 165 de la Carta, esto es, ante la “Cámara en que tuvo origen” la iniciativa[69]. En concreto, se observa que el trámite legislativo inició en la Cámara de Representantes[70], siendo la misma Corporación a la que se dirigió la devolución del proyecto, a partir de la formulación de las objeciones de la referencia[71]. 4.2.4. Finalmente, como se destacó en la Sentencia C-196 de 2009[72], las objeciones corresponden a un acto de gobierno[73], requisito que igualmente se cumple en el asunto bajo examen, si se tiene en cuenta que el oficio en el que ellas se incorporan aparece suscrito por el Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público[74]. Este último constituye Gobierno, para el caso concreto, si se tiene en cuenta que se trata de una iniciativa que busca regular una contribución parafiscal, así como el fondo previsto para su manejo[75]. Aunado a que el proyecto fue radicado por dicha autoridad, como se constata en el expediente legislativo[76]. 4.3. De la duración del trámite inicial de las objeciones 4.3.1. La jurisprudencia constitucional ha señalado que el Congreso de la República debe tramitar las objeciones gubernamentales en un lapso inferior a dos legislaturas, en concordancia con la exigencia prevista en el artículo 162 del Texto Superior, que confiere el mismo plazo para la tramitación del proyecto de ley. Sobre el particular, la Corte ha sostenido que: “La doctrina constitucional establecida por esta Corporación en relación con el límite temporal que tienen las cámaras para la presentación de las insistencias a las objeciones que presente el Presidente de la República a un proyecto de ley, ha precisado que el término con el que cuenta el Congreso de la República para pronunciarse sobre las objeciones presidenciales no puede ser en ningún caso superior al término con el que cuenta para la formación de la ley. En ese sentido, expresó la Corte en reciente sentencia que ‘[d]e conformidad con el artículo 162 superior las objeciones presidenciales aun proyecto de ley deben estimarse o desestimarse por el Congreso dentro de dos legislaturas. Término que debe computarse en forma adicional al de las dos primeras legislaturas que tuvo el Congreso para expedir el texto que fue objetado por el Presidente. En síntesis, una interpretación extensiva del artículo 162 de la Constitución permite afirmar que el Congreso tiene como máximo dos legislaturas para hacer una ley, y máximo dos legislaturas adicionales para pronunciarse sobre las objeciones que formule el Gobierno Nacional’.”. (Sentencia C-885 de 2004 M.P. Alfredo Beltrán Sierra) Como se observa de lo expuesto, se trata de un término que se limita a una actuación concreta y específica, como lo es la de surtir el trámite para efectos de realizar un pronunciamiento respecto de las objeciones propuestas, ya sea porque ellas se acojan o porque, al contrario, se decida insistir en la sanción y promulgación del texto aprobado por el Congreso de la República. Esta circunstancia es relevante, pues para efectos de contabilizar las dos legislaturas, no se incluye ni el plazo dispuesto en la ley para surtir el control a cargo de la Corte, ni los tiempos adicionales que podrían surgir como consecuencia de las decisiones que se adopten por parte de esta Corporación. En efecto, a juicio de la Sala Plena, el principio democrático y de conservación del derecho impone que a cada una de las actuaciones que se surten con miras a resolver las objeciones expuestas, se le otorguen plazos independientes y autónomos, como se deriva de la Constitución y ley, con miras a preservar la obra del legislador. 4.3.2. De esta manera, por ejemplo, cuando surge la necesidad de enmendar una irregularidad de procedimiento, de carácter subsanable, el parágrafo del artículo 241 del Texto Superior señala que el acto sometido a control será devuelto a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Una vez el vicio es corregido, el expediente debe ser retornado a este Tribunal, con el propósito de decidir definitivamente sobre la exequibilidad de dicho acto. Tanto la Ley 5ª de 1992 como el Decreto 2067 de 1991 establecen que la Corte definirá el término para realizar esta actuación, el cual, en ningún caso, “podrá ser superior a treinta días contados a partir del momento en que la autoridad esté en capacidad de subsanarlo”[77]. Obsérvese cómo, en lo que respecta a los vicios subsanables, el ordenamiento jurídico consagra un plazo particular y específico para realizar la labor de corrección formal[78], al cual se debe sujetar de forma obligatoria el Congreso, para efectos de enmendar la irregularidad detectada[79]. En caso de que se produzca su vencimiento, sin que el parlamento haya realizado las acciones a su cargo, lo que se produce en la práctica es la falta de subsanación del vicio, a partir del cual la norma sometida a control deberá ser declarada inexequible. Un antecedente sobre el particular se encuentra en la Sentencia C-255 de 1996[80], en el que la deficiencia de trámite no fue corregida en el término dispuesto en la ley. Para la Corte, se trata de un plazo improrrogable, frente al cual no cabe su ampliación judicial. En el asunto de la referencia, se declaró la inexequilidad de una ley aprobatoria de tratado, ya que la irregularidad detectada no fue subsanada en el período previsto para tal efecto, dando lugar al fenómeno de la falta de corrección del vicio[81]. 4.3.3. Algo similar ocurre con el procedimiento especial que se consagra en el artículo 167 del Texto Superior, cuando el proyecto objetado es parcialmente inexequible, caso en el cual, una vez la Corte se pronuncie, la iniciativa debe ser devuelta al Congreso de la República para que, a través de las plenarias, el texto se rehaga en términos concordantes con el dictamen de esta Corporación, previa audiencia del ministro del ramo[82]. Al respecto, en la reciente Sentencia C-202 de 2016[83], la Corte consideró que en este procedimiento especial dirigido de forma puntual a rehacer e integrar el texto de la iniciativa, en la medida en que tampoco tiene un plazo previsto para su práctica, se somete igualmente al término del artículo 162 del Texto Superior, esto es, al de dos legislaturas, ante el vacío existente en la Constitución y la ley, y dada la necesidad –conforme con el principio de seguridad jurídica– de que el trámite de las objeciones no se extienda ilimitadamente en el tiempo. En el asunto sub-judice, en aplicación de la citada regla, se declaró la inexequibilidad del proyecto de ley que adoptaba el Código de Ética de la Profesión de Bibliotecología, al constatar que una vez se produjo la devolución de la iniciativa al Congreso, transcurrieron tres legislaturas. 4.3.4. Frente al caso sometido a decisión, se encuentra que las objeciones fueron radicadas el día 29 de julio de 2014 por parte del Gobierno Nacional y los informes de insistencia, según constancia secretarial, fueron aprobados por el Senado de la República y la Cámara de Representantes los días 9 y 15 de septiembre de 2015[84], respectivamente. Todo lo anterior indica que, conforme a lo expuesto, el trámite inicial de las objeciones gubernamentales se produjo en menos de dos legislaturas[85], tal como ha sido requerido por parte de este Tribunal[86], sin perjuicio de que a partir de la decisión que en esta ocasión se adopte, surja la necesidad de subsanar un vicio de procedimiento o de proceder a rehacer e integrar el texto ante inconstitucionalidades parciales del proyecto, caso en el cual, como ya se advirtió, se dispone de términos específicos para el perfeccionamiento de esas actuaciones. 4.4. Del trámite de discusión y aprobación de las objeciones en el Congreso de la República 4.4.1. De los requisitos generales de procedimiento legislativo 4.4.1.1. Para comenzar, lo primero que se advierte por parte de este Tribunal es que las objeciones, antes de ser sometidas al conocimiento de las plenarias de ambas cámaras, fueron debidamente publicadas en la Gaceta del Congreso, conforme se dispone en el artículo 2 de la Ley 1431 de 2011[87]. En tal virtud, con el fin de cumplir con el principio de publicidad que ri...