Sentencia C-630 de 2011

C-630-11 [Proyecto de circulación restringida] Sentencia C-630/11 DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN UN INCENTIVO ECONOMICO PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-Corresponde a la potestad de configuración legislativa/DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN UN INCENTIVO ECONOMICO PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-No desconoce la igualdad, ni implica una regresión en materia de protección de derechos colectivos DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN UN INCENTIVO ECONOMICO PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-No se desconoció la reserva de ley estatutaria Es claro que (i) La Ley estudiada en el presente proceso se refiere a un aspecto propio de las acciones populares, que, son en sí mismas consideradas, un derecho fundamental, político y, por supuesto, constitucional. No obstante, el objeto de la regulación (ii) no trata sobre un elemento estructural ni de los principios básicos de la acción popular; (iii) no se refiere a los contenidos esenciales o nucleares del derecho a interponer tales recursos judiciales; (iv) no regula aspectos inherentes al ejercicio del derecho; (v) no contempla medidas que afecten los ámbitos centrales de la red de protección que otorga el derecho; (vi) no es una regulación que se ocupe de manera integral de la acción popular en sí misma considerada; (vii) ni de los principios que la rigen. En tal medida, considera la Corte que no se desconoció la reserva de ley estatutaria. ACCION POPULAR-Deber de solidaridad social en la defensa de los intereses de la comunidad COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia INCENTIVO ECONOMICO DE LAS ACCIONES POPULARES-Derogatoria DEROGATORIA DE INCENTIVO ECONOMICO PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-Objetivo del legislador El objetivo de la ley acusada, de acuerdo con la voluntad del legislador, fue constante y claro: la eliminación de los incentivos de la acción popular, a través de la derogatoria de los dos artículos de la Ley 472 de 1998, que regulaban específicamente la materia. Este objetivo fue unívoco y no se contemplaron excepciones dentro del trámite legislativo, de modo que resulta desacertado sostener que, debido a que la derogatoria expresa no se extendió a otros contenidos normativos que refieren al incentivo económico, la finalidad de la norma es diferente. DEROGATORIA DE INCENTIVO ECONOMICO PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-Modalidades en relación con las reglas de vigencia/DEROGATORIA EXPRESA-Concepto/DEROGATORIA TACITA-Concepto DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione ACCION POPULAR-Contenido y alcance ACCION POPULAR Y DE GRUPO-Son medios que muestran el intento por superar las limitaciones del individualismo egoísta del modelo del estado liberal clásico ACCION POPULAR-Se relacionan con el modelo de Estado adoptado en la Carta Política y con el principio de solidaridad/CONSTITUCIONALIZACION DE LAS ACCIONES POPULARES-Dimensión La consagración de la acción popular se relaciona con el modelo de Estado adoptado en la Carta Política y con el principio de solidaridad. Constituye un mecanismo por medio del cual los ciudadanos intervienen en las decisiones que los afectan para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, especialmente por su diseño. El modelo de estado social implica un deber de intervención mayor en los asuntos diarios de las personas, como forma de garantizar el mínimo vital en una sociedad compleja contemporánea y globalizada. Esta mayor intervención de las instancias estatales en la vida pública, a través de los asuntos de importancia social, conlleva a su vez una profundización de los derechos de participación política en democracia, entendidos como herramientas que garantizan el autogobierno a todas las personas, en tanto igualmente dignas. La posibilidad de representar causas públicas, en tal contexto, supone, no sólo una expresión de las libertades individuales y de participación democrática reforzada ante un estado con funciones de intervención social, sino también, una manifestación del principio de solidaridad. La jurisprudencia ha sostenido que la constitucionalización de estas acciones obedeció “[…] a la necesidad de protección de los derechos derivados de la aparición de nuevas realidades o situaciones socio-económicas, en las que el interés afectado no es ya particular, sino que es compartido por una pluralidad más o menos extensa de individuos. Las personas ejercen entonces, verdaderos derechos de orden colectivo para la satisfacción de necesidades comunes, de manera que cuando quiera que tales prerrogativas sean desconocidas y se produzca un agravio o daño colectivo, se cuente con la protección que la Constitución le ha atribuido a las acciones populares, como derecho de defensa de la comunidad”. ESTADO SOCIAL DE DERECHO Y DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Importancia de la intervención activa de los miembros de la comunidad en defensa de los intereses colectivos/PARTICIPACION EN EL ESTADO DE DERECHO-Dimensiones Dentro del marco del Estado social de Derecho y de la democracia participativa consagrado por el constituyente de 1991, la intervención activa de los miembros de la comunidad resulta esencial en la defensa de los intereses colectivos que se puedan ver afectados por las actuaciones de las autoridades públicas o de un particular. La dimensión social del Estado de derecho, implica de suyo un papel activo de los órganos y autoridades, basado en la consideración de la persona humana y en la prevalencia del interés público y de los propósitos que busca la sociedad, pero al mismo tiempo comporta el compromiso de los ciudadanos para colaborar en la defensa de ese interés con una motivación esencialmente solidaria. […] Esa participación tiene entonces, dos dimensiones: una, política, relativa a la participación en el ejercicio del poder político y a las relaciones entre el ciudadano y el Estado ; y otra social, en cuanto le otorga al ciudadano la oportunidad de representar y defender intereses comunitarios. Principios y valores como los de la solidaridad, la prevalencia del interés general y la participación comunitaria presiden la consagración en nuestra Carta Fundamental, no sólo de nuevas categorías de derechos, sino también, de novedosos mecanismos de protección y defensa del ciudadano”. DERECHO POLITICO A SER ELEGIDO O EJERCER UN CARGO PUBLICO-Deberes especiales/EJERCICIO DE DERECHOS POLITICOS-Implica asumir cierto tipo de deberes y responsabilidades DERECHOS COLECTIVOS-Importancia DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Derecho a conformar, ejercer y controlar el poder político que afecta el autogobierno en un sentido amplio ACCION POPULAR-Derecho político fundamental/ACCION POPULAR-Concepto/ACCION POPULAR-Objetivo principal La jurisprudencia constitucional ha recordado que la acción popular es un derecho político constitucional, en el contexto de una sociedad que se erige como democrática y que defiende a las personas frente a intrusiones ilegítimas de los derechos, sin importar a qué tipo de poder sean adjudicables. Ha recordado que la acción popular es uno de aquellos “[…] instrumentos que forman parte del conjunto de mecanismos que el movimiento constitucionalista occidental contemporáneo ha ido incorporando de manera paulatina a los sistemas jurídicos, para optimizar los medios de defensa de las personas frente a los poderes del Estado, de la administración pública y de los grupos económicamente más fuertes.” En el mismo sentido, ha indicado que el modelo de democracia participativa no restringe la política a las votaciones y a los debates y procesos que se adelanten en las Corporaciones de representación democrática. Ha sostenido que según el “[…] nuevo modelo de democracia, los ciudadanos no sólo participan en el gobierno de su país mediante la elección libre de sus representantes, sino que a través de diversos mecanismos de deliberación, colaboración, consulta y control diseñados por el constituyente, se les permite intervenir de manera activa en las decisiones que los afectan e impulsar la acción de las autoridades en el propósito común de asegurar el cumplimiento de los fines del Estado.” Recientemente, a la luz de la jurisprudencia y de la doctrina en la materia, la Corte Constitucional ha sostenido que las acciones populares pueden ser entendidas “[…] como el medio procesal con el que se busca asegurar una protección judicial efectiva de los derechos e intereses colectivos, afectados o amenazados por las actuaciones de las autoridades públicas o de un particular, teniendo como finalidad la de a) evitar el daño contingente (preventiva), b) hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre esa categoría de derechos e intereses (suspensiva), c) o restituir las cosas a su estado anterior (restaurativa).” Uno de sus principales objetivos es, entonces, defender los derechos e intereses colectivos de todas las actividades que den lugar a perjuicios para amplios sectores de la comunidad, como por ejemplo la inadecuada explotación de los recursos naturales, los productos médicos defectuosos, la imprevisión, omisión o retraso en la construcción de una obra, el cobro excesivo de bienes o servicios, la alteración en la calidad de los alimentos, la publicidad engañosa o los fraudes del sector financiero, por mencionar tan sólo algunos ejemplos. Ahora bien, como lo ha indicado la jurisprudencia anteriormente, la acción popular no tiene sus especificidades y particularidades, por lo que no tiene que ser regulada de la misma manera que otro tipo de acciones similares ACCION POPULAR-Importancia en el orden constitucional vigente MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Jurisprudencia constitucional/MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites El Congreso de la República, por mandato constitucional, tiene la facultad de hacer las leyes. Como resultado de esta cláusula general de competencia, otorgada por la propia Constitución, el legislador goza de una amplia libertad para determinar y establecer la configuración normativa que debe regir nuestro país. Dicha libertad se encuentra realzada en la posibilidad discrecional para (i) expedir las leyes in genere, (ii) interpretarlas, (iii) reformarlas y (iv) derogarlas. No obstante lo anterior, dicha libertad debe estar de conformidad con las limitaciones y requisitos que la Constitución señale, como cuando se le asigna a otra rama u órgano independiente la regulación de un asunto determinado (art. 121 C.P.), o las cláusulas constitucionales que imponen límites a la configuración del legislador sobre asuntos específicos. En el ejercicio de la cláusula general de competencia legislativa, el Congreso de la República puede remitirse a otras normas, derogarlas, reiterar el contenido de otras leyes; y no por ello está desbordando sus competencias constitucionales. Puede reorganizar y reestructurar el derecho legislado así como los Códigos, acondicionándolo a las necesidades y conveniencias que se tengan. Aunque constitucionalmente existe una enumeración respecto de las funciones del Congreso de la República (art. 150), esta Corte ha señalado que dicha lista no es taxativa y, por el contrario, el Congreso puede expedir una ley que no necesariamente encaje dentro de las atribuciones específicas señaladas. El celo de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 fue reservar democráticamente, mediante las leyes, ciertos y diversos temas, no lo contrario, expulsar del seno del congreso la definición de los debates legislativos. CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Ambitos en que se desarrolla CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA EN REGULACION DE FORMAS PROPIAS DE CADA PROCESO-Alcance Son varios los ámbitos en los cuales se desarrolla la cláusula general de competencia del Congreso de la República. Uno de dichos campos de regulación tiene relación con las formas propias de cada proceso. En efecto, la Constitución le otorga al legislador una extensa potestad para regular las formas propias que se deben observar en cada proceso, con fundamento en las cuales se adelantarán y tramitarán las controversias jurídicas que surjan entre las partes. Esta competencia del Congreso de la República para determinar las ritualidades de cada proceso tiene su fundamento en los numerales 1° y 2° del artículo 150 Constitucional. Al respecto esta Corporación ha señalado: “La cláusula general de competencia de la que goza constitucionalmente el legislador, lo habilita con amplio margen de configuración, a regular los procedimientos, las etapas, los términos, los efectos y demás aspectos de las instituciones procesales en general. Esta atribución constitucional es muy importante, en la medida en que le permite al legislador fijar las reglas a partir de las cuales se asegura la plena efectividad del derecho fundamental al debido proceso y del acceso efectivo a la administración de justicia. Además, son reglas que consolidan la seguridad jurídica, la racionalidad, el equilibrio y fin de los procesos, y permiten desarrollar el principio de legalidad propio de nuestro Estado Social de Derecho. En efecto, tal y como lo ha afirmado esta Corporación, “el proceso no es un fin en sí mismo, sino que se concibe y estructura para realizar la justicia y con la finalidad superior de lograr la convivencia pacífica” de los asociados. De allí que las normas procesales, propendan por asegurar la celeridad y eficacia de las respuestas jurisdiccionales, y por la protección de los derechos e intereses de las partes, intervinientes y vinculados, en los procesos. Así, mientras el legislador, no ignore, obstruya o contraríe las garantías básicas previstas por la Constitución, goza de discreción para establecer las formas propias de cada juicio, entendidas éstas como “el conjunto de reglas señaladas en la ley que, según la naturaleza del proceso, determinan los trámites que deben surtirse ante las diversas instancias judiciales o administrativas”. Por ende, es extensa la doctrina constitucional que ha reiterado que acorde a lo establecido en los artículos 29, 150 y 228 de la Constitución, son amplias las facultades del legislador precisamente, para fijar tales formalidades procesales. CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA RESPECTO DE LA DEROGATORIA DE NORMAS-Contenido/CONGRESO-Facultad para derogar legislación preexistente/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Cristalización negativa de facultad legislativa Otro de los campos en los cuales el Congreso de la República goza de un amplio margen de configuración normativa es respecto de la derogatoria de normas. Ciertamente, acorde con el artículo 150-1 constitucional, al legislador le corresponde hacer leyes y a través de ellas las puede interpretar, reformar o derogar. En efecto, como lo ha señalado la jurisprudencia; “La facultad para derogar la legislación preexistente por parte del órgano legislativo constituye entonces el ejercicio de una atribución constitucional que le fue asignada al Congreso expresamente por el constituyente, mediante la cual se le permite retirar del ordenamiento positivo disposiciones legales, ya sea en forma total o parcial, fundamentado en razones políticas, económicas, sociales o de cualquier otra índole, tales como la necesidad o la conveniencia. ‘Si el legislador careciera de competencia para cambiar o suprimir las leyes preexistentes se llegaría a la absurda conclusión de que la normatividad legal tendría que quedar petrificada. Las cambiantes circunstancias y necesidades de la colectividad no podrían ser objeto de nuevos enfoques legislativos, pues la ley quedaría supeditada indefinidamente a lo plasmado en normas anteriores, que quizá tuvieron valor y eficacia en un determinado momento de la historia pero que pudieron haber perdido la razón de su subsistencia frente a hechos nuevos propiciados por la constante evolución del medio social en el que tiene aplicación el orden jurídico.’ Se trata entonces de la cristalización negativa de la facultad legislativa, ya que de la misma manera que el Congreso expide normas, puede suprimirlas, disponiendo su eliminación del sistema, siguiendo el principio según el cual las cosas se deshacen como se hacen. De este modo, ‘la derogación de una norma jurídica por parte de quien goza de la facultad constitucional para el efecto -en este caso el Congreso de la República- no es sino el ejercicio normal de una atribución y, por tanto, mal puede entenderse que con el acto respectivo se vulnere la Constitución Política. POTESTAD DEROGATORIA DEL CONGRESO-Legislador actual no puede atar al legislador del mañana/POTESTAD DEROGATORIA DEL CONGRESO-No es absoluta/BENEFICIOS O INCENTIVOS-Posibilidad de derogatoria Como lo ha dicho la Corte Constitucional en el pasado “el Legislador actual no puede atar al Legislador del mañana”; pues ello “anularía el principio democrático, ya que unas mayorías ocasionales, en un momento histórico, podrían subordinar a las mayorías del futuro”. La potestad derogatoria del Congreso, no es absoluta; el Congreso de la República se encuentra atado a la Constitución, norma de normas, y por consiguiente, al derogar una disposición, debe respetar los preceptos constitucionales. En consecuencia, la expedición de una norma derogatoria permite ser controlada por el tribunal constitucional por cuanto debe estar ajustada a la Constitución. Relacionado con los beneficios o incentivos y la posibilidad de derogatoria, esta Corte ha señalado: “[…] bien puede una nueva mayoría, en desarrollo del principio democrático, modificar y contradecir las regulaciones legales precedentes en materia de fomento, con el fin de adaptarlas a las nuevas realidades históricas, con base en el juicio político de conveniencia que estas nuevas mayorías efectúen. Asumir cualquier otra interpretación conduce a la conclusión de que los beneficios concedidos para una determinada actividad o grupo de personas se tornan en irreversibles, tesis que esta Corporación no ha admitido ni siquiera en materia laboral, por cuanto petrifica el ordenamiento jurídico y no le permite adaptarse a las distintas coyunturas económicas y sociales. Además, esta tesis de la irreversibilidad de ciertos beneficios afecta el principio democrático, por cuanto las regulaciones legales de las mayorías del pasado terminan erosionando la libertad política de las mayorías del presente. Y, finalmente, en materia de política de fomento, esa concepción de la irreversibilidad de las medidas de estímulo conduce, como bien lo señala uno de los intervinientes, a una corporativización y privatización del Estado, pues los recursos públicos tendrían que ser obligatoriamente distribuidos en favor de grupos ya predeterminados, sin que la ley pudiera modificar ese reparto”. MARGEN DE CONFIGURACION E INCENTIVO PARA LAS ACCIONES POPULARES-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS SOCIALES-Contenido/PRINCIPIO DE NO REGRESIVIDAD-Finalidad PRINCIPIO DE NO REGRESIVIDAD-Criterios para determinar en que casos se desconoce La jurisprudencia ha consolidado una serie de criterios para determinar en qué casos se desconoce el principio de no regresividad –o prohibición de regresividad–, expuestos y sintetizados en los siguientes términos, “[…] cuando una medida regresiva es sometida a juicio constitucional, corresponderá al Estado demostrar, con datos suficientes y pertinentes, (1) que la medida busca satisfacer una finalidad constitucional imperativa; (2) que, luego de una evaluación juiciosa, resulta demostrado que la medida es efectivamente conducente para lograr la finalidad perseguida; (3) que luego de un análisis de las distintas alternativas, la medida parece necesaria para alcanzar el fin propuesto; (4) que no afectan el contenido mínimo no disponible del derecho social comprometido; (5) que el beneficio que alcanza es claramente superior al costo que apareja. En todo caso, la Corte ha considerado que el juicio debe ser particularmente estricto cuando la medida regresiva afecte los derechos sociales de personas o grupos de personas especialmente protegidos por su condición de marginalidad o vulnerabilidad. A este respecto la Corte ha señalado: “si en términos generales los retrocesos en materia de protección de los derechos sociales están prohibidos, tal prohibición prima facie se presenta con mayor intensidad cuando se desarrollan derechos sociales de los cuales son titulares personas con especial protección constitucional”. Una medida se entiende regresiva, al menos, en los siguientes eventos: (1) cuando recorta o limita el ámbito sustantivo de protección del respectivo derecho; (2) cuando aumentan sustancialmente los requisitos exigidos para acceder al respectivo derecho; (3) cuando disminuye o desvía sensiblemente los recursos públicos destinados a la satisfacción del derecho. En este último caso la medida será regresiva siempre que la disminución en la inversión de recursos se produzca antes de verificado el cumplimiento satisfactorio de la respectiva prestación (por ejemplo, cuando se han satisfecho las necesidades en materia de accesibilidad, calidad y adaptabilidad). Frente a esta última hipótesis, es relevante recordar que tanto la Corte Constitucional como el Comité DESC han considerado de manera expresa, que la reducción o desviación efectiva de recursos destinados a la satisfacción de un derecho social cuando no se han satisfecho los estándares exigidos, vulnera, al menos en principio, la prohibición de regresividad. ACCION POPULAR-Naturaleza jurídica/ACCION POPULAR-Relación intrínseca con los derechos e intereses colectivos/PROTECCION DEL INTERES COLECTIVO-Está intrínsecamente vinculada con garantías subjetivas fundamentales/ACCION DE TUTELA-Criterios para determinar su procedencia cuando se afectan derechos colectivos PROTECCION DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS-Incidencia en la eficacia de derechos sociales DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Y DERECHOS SOCIALES-Diferencias DEROGACION DE INCENTIVO ECONOMICO EN ACCIONES POPULARES-No es una norma que establezca un estándar de protección de algún derecho social/DEROGACION DE INCENTIVO ECONOMICO EN ACCIONES POPULARES-Es una medida que no puede ser considerada regresiva/DEROGACION DE INCENTIVOS EN ACCIONES POPULARES-La limitación impuesta por la medida no compromete el goce efectivo del derecho/DEROGACION DE INCENTIVOS EN ACCIONES POPULARES-Las personas conservan la acción; lo que no pueden reclamar es la recompensa por emplearla La derogación del incentivo no es una norma por tanto, que defina o establezca un estándar de protección de algún derecho social. Como se indicó, se trata de la modificación de una medida legislativa establecida para estimular el ejercicio de un determinado derecho político: interponer acciones populares, en defensa de la Constitución y la ley. Es una medida que no puede ser considerada regresiva, por cuanto no recorta o limita de forma sustantiva el derecho de acceder a la protección de los derechos e intereses colectivos. Se trata de suprimir una herramienta que no formaba parte en sí del derecho, sino que constituía un medio para estimular su uso. No existe pues, en estricto sentido, un requisito o carga adicional que se imponga a las personas. Lo que se suprime es el incentivo, como medio para promover la interposición de las acciones populares. En otras palabras, es una herramienta que busca una finalidad constitucional, a saber: mejorar el desempeño de la acción popular y, con ello, la protección de los derechos e intereses colectivos. La medida no se toma bajo especulaciones o meras teorías, sino ante la evidencia del impacto que la acción ha tenido. El Congreso considera que el impacto de incentivar individualmente, mediante el lucro, la defensa de los asuntos públicos en cuestión, no era el medio más indicado para ello. La medida es adecuada para el fin propuesto, a saber: evitar la búsqueda del lucro individual como variante primordial para la decisión de la interposición de acciones populares. La limitación impuesta por la medida no compromete el goce efectivo del derecho. Las personas conservan la acción; lo que no pueden reclamar es la recompensa por emplearla. DEROGACION DE INCENTIVOS EN ACCIONES POPULARES-No es una restricción irrazonable o desproporcionada del derecho político FONDO PARA LA DEFENSA DE INTERESES COLECTIVOS-Regulación/FONDO PARA LA DEFENSA DE INTERESES COLECTIVOS-Fuentes de financiación/FONDO PARA LA DEFENSA DE INTERESES COLECTIVOS-Funciones COMPENSACION POR LA DEFENSA DE LOS INTERESES COLECTIVOS Y PROMOCION O RECOMPENSA POR HABER LLEVADO ADELANTE LA DEFENSA DE TALES INTERESES-En ambos casos se trata de montos de dineros, pero representan cosas muy distintas Referencia: expedientes acumulados D-8392 y D-8405 Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1425 de 2010 ‘por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo’. Actor: Omar Alberto Franco Becerra (expediente D-8392), Óscar Eduardo Borja Santofimio y Nora Sofía Daza de Amador (expediente D-8405) Magistrada Ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil once (2011) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, los ciudadanos Omar Alberto Franco Becerra, de una parte, y Óscar Eduardo Borja Santofimio y Nora Sofía Daza de Amador, de otra, instauraron sendas demandas de inconstitucionalidad contra la Ley 1425 de 2010 “Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo”, en su integridad. La Sala Plena de la Corte Constitucional decidió acumular los expedientes de la referencia en sesión del 26 de enero de 2011. 2. Cumplidos, los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de referencia. II. NORMAS DEMANDADAS En las dos demandas acumuladas se acusó la Ley 1425 de 2010 que consta de dos artículos. A continuación se transcriben: Ley 1425 de 2010 “Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo […] Artículo 1º. Deróguense los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998. Artículo 2º. Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias”. III. DEMANDA Los ciudadanos que ejercieron la acción pública de inconstitucionalidad en el presente proceso coinciden en tomar como punto de partida para la formulación de sus cargos y alegatos el hecho de que la Ley 1425 de 2010, al derogar los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 –que consagraban la figura de los incentivos económicos en las acciones populares-, tuvo una incidencia directa sobre el marco jurídico vigente para el ejercicio de los derechos fundamentales, incluyendo los derechos al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia. Con base en este presupuesto, que en sí mismo entraña un cargo de inconstitucionalidad por desconocimiento de la reserva de ley estatutaria, los demandantes formulan cargos de constitucionalidad específicos relativos a la aludida violación de distintos mandatos contenidos en la Carta Política. 1. Expediente D-8392. El ciudadano Ómar Alberto Franco Becerra interpuso acción pública de inconstitucionalidad contra los dos artículos que componen la ley 1425 de 2010, mediante la cual se derogan los artículos 39 y 40 de la ley 472 de 1998, pues considera que su contenido normativo es incompatible con el Preámbulo, los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 29, 88, 93, 95, el Título XIII de la Constitución Política, y el Protocolo Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), el cual hace parte del bloque de constitucionalidad, de acuerdo con los argumentos que se exponen a continuación: 1.1. Violación del Preámbulo, los artículos 1º, 2º, 4º, 88, 93, 94 y 95 y el Título XIII de la Constitución Política y el artículos 2º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “que forma parte del bloque de constitucionalidad”. “Las acciones populares (…) son una de las formas de participación democrática mediante la cual cualquier persona recurre a la jurisdicción” con el ánimo de defender los derechos o intereses colectivos; la constitucionalización de las acciones populares supone un avance del Estado Social de Derecho, al sacar del “olvido” a los derechos colectivos, estableciendo una herramienta adecuada para su protección. Si bien los derechos colectivos trascienden la órbita individual, ello no significa que “se trate de derechos de inferior jerarquía que los derechos individuales fundamentales”. En la mayoría de los casos son garantía de la calidad de vida de los integrantes de la comunidad, y en ocasiones, pueden ser objeto de acción de tutela, especialmente por su nexo con los demás derechos y los fines constitucionales del Estado. La importancia de los derechos colectivos deviene de la íntima relación que guardan con el cumplimiento de objetivos constitucionales y la supervivencia de las comunidades, lo que ha llevado a su reconocimiento constitucional y a su inclusión en tratados internacionales de derechos humanos. En tal sentido, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante, PIDESC) reconoce derechos colectivos, relacionados con la salubridad pública y el medio ambiente sano, en tanto que diversas cláusulas constitucionales recogen la protección de intereses colectivos. Por ello, los derechos colectivos y sus mecanismos de protección “forman parte de un sistema constitucional en el que, de una parte, corresponde al Estado garantizarlos [para el] cumplimiento de sus fines”, entre los que se destacan la prosperidad, la participación y la efectividad de los derechos, y de otra parte, los particulares cuentan con acciones judiciales para asegurar su eficacia. El artículo 2º del PIDESC establece el principio de progresividad en relación con las obligaciones estatales en materia de derechos sociales. Ese principio cobija también a los derechos colectivos (que a juicio del actor también se encuentran contenidos en el Pacto) y a las acciones judiciales diseñadas para su defensa. En ese marco, “la Ley demandada constituye un retroceso en la garantía de los derechos colectivos, lo que indiscutiblemente vulnera mandatos superlegales contenidos en el Preámbulo Constitucional (…) pues le quita a los habitantes una herramienta que los impulsa a participar en pos de un orden justo y en defensa de la vida con calidad”. La Corte Constitucional “ha establecido la prohibición de regresividad de las leyes sociales prima facie y que el legislador puede adoptar medias que recorten los avances ya logrados con ciertas condiciones”. Por ello, es necesario determinar si la abolición de los incentivos económicos previstos en la Ley 472 de 1998 es “justificada, adecuada y proporcional a un propósito de particular importancia”. De acuerdo con el proyecto de ley presentado por el Ministro del Interior y de Justicia, el cual dio origen a la Ley 1425 de 2010, la finalidad de la eliminación de los incentivos de las acciones populares era la de erradicar un supuesto abuso en el ejercicio de las acciones populares, suscitado a raíz del interés de los actores por obtener el pago de dicha remuneración económica. Se obvió en la motivación del proyecto de Ley, sin embargo, que el incentivo solo era procedente cuando se constaba judicialmente la violación o amenaza de un derecho o interés colectivo y no a partir de la simple presentación de la demanda, como lo afirmaron el autor y ponentes del proyecto citado, así como el hecho de que si se generaba la obligación de pagar en cabeza de un municipio, autoridad pública, o particular, ello obedecía a la demostración de una lesión en un derecho que debía ser respetado por la parte demandada. Además, de acuerdo con jurisprudencia del Consejo de Estado, “El incentivo pretende, por una parte, aliviar los gastos propios en que puede incurrir un demandante en cualquier proceso, por otra, premiar a quien emprende una acción eficiente para que los derechos colectivos cobren vigor, y finalmente, animar al actor a hacer frente a una contraparte […]” económicamente poderosa. En ese marco, el argumento según el cual son muchas las acciones populares en contra de municipios, no justifica la abolición de los incentivos. De acuerdo con las estadísticas que registra la Defensoría del Pueblo sobre las acciones populares, se puede concluir que solo una porción mínima de las presentadas prospera y, en consecuencia, solo en ese pequeño porcentaje se concederán estímulos económicos. En ese sentido, la abolición del incentivo carece de justificación, y su finalidad real se limita a evitar que se interpongan acciones populares, “lo cual constitucionalmente no es un propósito importante” desde una Carta Política que propende por la participación ciudadana. Además, y específicamente en lo atinente al inciso final del artículo 40 de la Ley 472 de 1998 que establecía el derecho de los ciudadanos de solicitar y obtener copia auténtica de documentos referentes a la contratación estatal, el mismo resultó derogado sin que exista ninguna justificación para ello, lo que constituye un claro retroceso en la lucha contra la corrupción. 1.2. Vulneración de los artículos 13 y 29 de la Constitución Política. “La derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 deja al actor en absoluta inferioridad de condiciones”, pues el incentivo cumplía con dos finalidades: retribuir los gastos al ciudadano que asume la defensa de los intereses de la comunidad, y “premiarlo por su gestión”. La Ley 472 de 1998 establece la carga de la prueba en la acción popular en cabeza del demandante y, salvo en casos de amparo de pobreza, también corresponde al actor solventar los costos del proceso. Si a ello se une la derogatoria de la norma que permitía el acceso a documentos en materia de contratación estatal, resulta claro que el actor popular deberá disponer de recursos para solventar el proceso sin contar con la posibilidad de que esos costos le sean devueltos aún si logra “su loable objetivo”. En ese escenario “la balanza de la justicia” se inclina a favor de quien tiene los recursos para enfrentar la acción, dejando al actor en desventaja y lesionando el principio de igualdad entre las partes, “una de las garantías que conforman el debido proceso” y “un derecho fundamental consagrado en el artículo 13 Superior”. “En consecuencia, comoquiera que al desaparecer el incentivo y no existir norma que permita que se condene en costas a la parte demandada, se está dificultando injustificadamente el acceso del actor popular a los medios de prueba y, aunque logre el objetivo de obtener el amparo de los derechos colectivos, su presupuesto será castigado por haber cumplido con el deber de solidaridad establecido en la Constitución”. 2. Demanda D-8405 Para los demandantes, Óscar Eduardo Borja Santofimio y Nora Sofía Daza de Amador, la Ley 1425 de 2010 vulnera el artículo 243 de la Carta Política, que dispone el principio de cosa juzgada constitucional y el artículo 13 Superior, relativo al principio y derecho a la igualdad. El “acto legislativo” (se refiere, en realidad, a la Ley 1425 de 2010) no cumplió con los presupuestos “formales constitucionales” de (i) ausencia de cosa juzgada constitucional de carácter material; (ii) respeto por los derechos adquiridos; y (iii) respeto por el derecho a la igualdad, pues desestimula a quienes “ejerciendo el derecho a defender los derechos colectivos conculcados, no reciban ningún tipo de incentivo de carácter económico”, situación que –estima el demandante- resulta más grave cuando esté de por medio la defensa del patrimonio público, como lo había previsto el artículo 40 de la ley 472 de 1998, derogado por la Ley 1425 de 2010. A su juicio, “en un país de recompensas” no existe justificación “fáctica y social” para suprimir el incentivo para ciudadanos que invierten su tiempo y conocimiento en la defensa de derechos colectivos. Agregan que la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 desconoce la cosa juzgada constitucional, pues mediante sentencia C-459 de 2004, decisión que ha hecho tránsito a cosa juzgada (reiterada además en el fallo C-512 de 2004) la Corte declaró la exequibilidad de los artículos 39 y 40 de la Carta Política, que son los mismos artículos derogados por la Ley 1425 de 2010. IV. INTERVENCIONES 1. Ministerio del Interior El Ministerio del Interior, actuando a través de apoderada judicial, intervino en este trámite, con el fin de solicitar a la Corte un pronunciamiento inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda correspondiente al expediente D-8392, a partir de las siguientes consideraciones: Las razones de inconstitucionalidad propuestas por el demandante se estructuran desde “una lectura subjetiva sobre el alcance y propósito de la Ley 1425 de 2010” a partir de la cual infiere que la ley demandada pretende evitar la interposición de las acciones populares, posición que resulta desvirtuada al observar “el contenido de las normas objeto de derogatoria, las cuales se refieren específicamente al incentivo económico para los demandantes en acciones populares” y no a la regulación integral de los derechos colectivos y sus mecanismos de protección. Si la efectividad de los mecanismos de participación ciudadana ante las instancias judiciales requirieran de la existencia de incentivos similares, no podrían entonces “instaurarse acciones ciudadanas de inexequibilidad del ordenamiento jurídico, o de simple nulidad, para las cuales no existe tal incentivo”. La derogatoria del incentivo no impide, por ejemplo, que la comunidad se organice y promueva las acciones “disponiendo de manera solidaria los recursos pertinentes para financiar las demandas correspondientes”. En ese sentido, “el incentivo económico no hace parte del núcleo esencial de las acciones constitucionales consagradas para la protección de los derechos colectivos, por lo que su derogatoria no afecta tales mecanismos”. En ese orden de ideas, las razones de inconstitucionalidad propuestas en la demanda resultan impertinentes, según los requisitos argumentativos exigidos en la acción de constitucionalidad y sistematizados en la sentencia C-1052 de 2002. 2. Defensoría del Pueblo La Defensoría del Pueblo presentó concepto en el presente trámite, a través de la Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales de la institución, solicitando declarar la inexequibilidad de las normas contenidas en la ley 1425 de 2010, a partir de las siguientes consideraciones: 2.1. En principio, las demandas no logran configurar verdaderos cargos de inconstitucionalidad, a la luz de las exigencias argumentativas previstas en el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional. Estas consisten, básicamente, en concretar el “concepto de la violación” para que “sin sacrificar la naturaleza pública de la acción” sea posible identificar argumentos a partir de los cuales se infiera una oposición entre las normas demandadas y los contenidos constitucionales. En síntesis, se trata de que los cargos sean claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes. Las demandas acumuladas en este trámite presentan vacíos argumentativos que restan claridad a los cargos pues, más allá de hacer referencia a la importancia de la acción popular para la defensa de los derechos colectivos, y el ejercicio de la democracia participativa no se explica por qué razón el principio participativo podría resultar afectado por la Ley 1425 de 2010. En segundo término, se plantean reflexiones sobre la naturaleza de los derechos colectivos y su relación con los derechos fundamentales y los derechos sociales, destacando la consagración de los primeros en el PIDESC pero esas reflexiones no se dirigen a precisar argumentos idóneos sobre el carácter “simbiótico o inescindible de esta relación y la afectación que para estas categorías así articuladas representa la supresión de los incentivos”. Tras enunciar el deber de las autoridades de perseguir la efectividad de los derechos y su protección mediante acciones judiciales, se afirma en la demanda, que se viola el principio de progresividad establecido en el artículo 2º del PIDESC, indicando que la supresión de los incentivos constituye un retroceso en la garantía de los derechos colectivos, sin aportar razones para demostrarlo. Se propone además, un análisis de la supresión de los incentivos bajo el principio de proporcionalidad y después de una transcripción de algunos apartes del proyecto de ley que culminó en la aprobación de la Ley 1425 de 2010, se concluye que la abolición de los incentivos no está resulta justificada solo por el hecho de que se presenten muchas acciones populares, razón por la cual lo que persigue el legislador es obstaculizar la interposición de acciones populares, propósito que no puede considerarse constitucionalmente importante, si se toma en cuenta que la Constitución busca la participación ciudadana y el cumplimiento de los fines estatales. De tal presentación de temas en la demanda “no pueden deducirse razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes” para la confrontación de los contenidos de las disposiciones demandadas y los de la Carta; menos inferir las razones por las que existiría contradicción entre la supresión de los incentivos y los distintos contenidos constitucionales mencionados en la demanda. En ausencia de claridad de las razones “tampoco puede predicarse que ellas sean ciertas, específicas, pertinentes y suficientes para generar el debate constitucional”. En la segunda parte de la demanda (hace referencia al expediente D-8392) se aduce que la supresión de los incentivos vulnera los derechos a la igualdad y al debido proceso, pues el actor popular queda en absoluta inferioridad de condiciones frente a la contraparte y debe asumir la carga de la prueba. Además, la derogatoria del último inciso del artículo 40 de la Ley 472 de 1998 (relativo al acceso a documentos en materia de contratación) supone una desventaja adicional para el actor popular. En la presentación de tales cargos existen falacias, pues el demandante realiza afirmaciones sobre la violación de normas de la Carta pero no expresa las razones de contradicción o incompatibilidad entre la derogatoria y los contenidos constitucionales citados. El actor parte de una premisa general para llegar a una conclusión sin efectuar un razonamiento que permita verificar su validez “cuando afirma que los derechos económicos, sociales y culturales están sujetos al principio de progresividad y luego concluye, a partir de dicha afirmación, que los mecanismos de protección de derechos colectivos ‘deben obedecer al principio de progresividad’”. En esos términos, correspondería a la Corte proferir fallo inhibitorio por ineptitud de la demanda. Sin embargo, existen elementos en la demanda que permiten deducir razonablemente cargos de inconstitucionalidad o problemas jurídicos que delimitarían la competencia de la Corte en el presente asunto, desde el punto de vista del principio pro actione. En ese marco, la Defensoría dirige argumentos adicionales para controvertir la constitucionalidad de las normas demandadas. 2.2. Argumentos de la Defensoría destinados a solicitar la inexequibilidad de las normas demandadas: “(…) [A]l coadyuvar la demanda, se encuentra que el actor reclama la inexequibilidad de la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la ley 472 de 1998, prevista en los artículos 1º y 2º de la Ley 1425 de 1998, por vulnerar el principio de progresividad o no regresividad de los derechos económicos sociales y culturales, incorporado al bloque de constitucionalidad (art. 93 CP), el derecho a la igualdad (art. 13 CP), el derecho al debido proceso (art. 29 CP) y el derecho de acceso a la justicia (art. 228 CP), por cuanto (…) implica un retroceso para la vigencia de los derechos, medida por los recursos y acciones que garantizan su vigencia, deja en clara desventaja al actor popular respecto de las instituciones y autoridades que va a demandar por razón de ser titular de la carga de la prueba, dificulta el ejercicio de su actividad probatoria (…) y, en últimas, impide la iniciación misma de la acción, por la exigencia de condiciones de entrada que implican erogaciones considerables sin perspectiva de retorno o de compensación”. Se desprende, en consecuencia, que el problema jurídico que se debe resolver consiste en determinar si la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 desconoció los derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad y de acceso a la justicia. En tal sentido, presenta la Delegada, los siguientes elementos de análisis: Los incentivos constituyen un reconocimiento pecuniario eventual o contingente al actor popular que inició una acción para protección de derechos colectivos; desplegó una actividad probatoria y sustancial, y obtuvo una sentencia favorable a sus pretensiones, o logró un acuerdo en el marco de un pacto de cumplimiento. Es eventual, pues depende de la decisión favorable en el proceso y de la valoración que realice el juez de la actividad del actor popular; tiene carácter resarcitorio en relación con los gastos en que haya incurrido el actor popular para llevar a término la acción popular; y su finalidad es la de estimular a la ciudadanía en la protección de los bienes o intereses colectivos, dentro de parámetros fijados por la Ley. El artículo 70 de la Ley 472 de 1998 dispuso la creación del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, cuya gestión fue encomendada a la Defensoría del Pueblo. Los recursos de ese Fondo provienen de diversas fuentes de acuerdo con la regulación legal; sin embargo, actualmente el total de los recursos se obtiene de incentivos y multas impuestas por los jueces en acciones populares. Las funciones del Fondo mencionado se relacionan con la defensa de los derechos e intereses colectivos (artículo 71 de la ley 472 de 1998); y, para el manejo de los recursos del mismo, el artículo 73, ibídem, dispone que el monto de la financiación a demandantes en acciones populares o de grupo debe determinarse por la Defensoría del Pueblo, de acuerdo con las circunstancias de cada caso, la situación socioeconómica de los peticionarios y los fundamentos de la posible demanda. Por lo tanto, existe una articulación entre los recursos provenientes de los incentivos, “el apoyo a los interesados en presentar acciones populares y la financiación del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, de manera que las decisiones relativas a dichos recursos deben ser evaluadas en la perspectiva de su incidencia respecto de otros ámbitos sustantivos, procesales e institucionales vinculados a la defensa y promoción de estos derechos”. De otra parte, el Estado Social de Derecho se funda en el principio de participación de los ciudadanos en las decisiones que los afectan (Art. 2 CP), principio transversal al ordenamiento jurídico e institucional, que amplía el espectro de lo público más allá del ámbito electoral al que se encontraba previamente reducida la democracia. El ejercicio de acciones públicas es una forma de participación que permite al ciudadano garantizar la vigencia de los derechos y contribuir en la defensa de la supremacía constitucional. La consagración de derechos derivados del principio participativo también obedece a la necesidad de crear mecanismos para el cumplimiento de los deberes establecidos en el artículo 95 de la Carta Política. Dentro del catálogo de acciones constitucionales para la protección de los derechos se encuentra la acción de cumplimiento, las acciones populares y la acción de inconstitucionalidad a partir de las cuales la participación “se erige como un derecho–deber que admite un ámbito multidimensional y multi-funcional de actuación e incidencia de todas las personas en el ámbito de lo público para contribuir a la protección y vigencia efectiva de los derechos”. El artículo 229 C.P. consagra el derecho al acceso a la administración de justicia, el cual no solo constituye una garantía de disponibilidad de recursos para la protección de los derechos sino también un mecanismo para la realización del derecho de todo ciudadano a participar en el ejercicio, conformación y control del poder político, de donde se infiere que el carácter “medular” del derecho citado involucra el principio de participación de los ciudadanos en situaciones que los afectan, incluida la protección de los derechos colectivos, lo que dota a la acción popular de una doble connotación: “habilita a cualquier ciudadano para promover la protección de los derechos colectivos y, al mismo tiempo, es un mecanismo que permite hacer efectiva su participación en asuntos que interesan a la comunidad”. Tras hacer una amplia referencia a la naturaleza de los derechos colectivos, y destacar la importancia del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos para suplir las necesidades de la parte débil en el trámite de la acción popular, pasa a determinar los efectos de la derogatoria de incentivos para el actor popular considerando que, para sustentar la inconstitucionalidad de la Ley 1425 de 2010, debe comprobarse que su ausencia plantea barreras de entrada para el ejercicio “de la acción popular de carácter insuperable o problemático, hasta el punto de hacer nugatorio el derecho de acceso a la administración de justicia”. Con base en considerar aspectos como la amplitud de legitimación y el deber de impulso oficioso del juez, el amparo de pobreza y la posibilidad de acudir ante la Personería o la Defensoría para obtener colaboración en la elaboración de la demanda, el interviniente afirma que “los gastos que acarrea la interposición de una acción popular están vinculados … a cuatro factores principales: la contratación de apoderados judiciales, el desplazamiento a las cabeceras de circuito, el acopio de prueba que deben ser aportadas con la demanda y las publicaciones o informaciones sobre la admisión de la misma a los eventuales interesados”. Revisados los requisitos de la Ley 472 de 1998 para el acceso a la administración de justicia mediante una acción popular, se considera que “la supresión de los incentivos en principio no constituye una barrera insuperable ni impone una carga en exceso onerosa al interesado” respecto de los factores señalados. Esto habida consideración de las diversas disposiciones que permiten al juez establecer el equilibrio procesal y al ciudadano desplegar adecuadamente sus actuaciones procesales, salvo en materia probatoria, en donde el actor enfrentará obstáculos considerables que pueden comprometer el núcleo del derecho de acceso a la justicia, especialmente dada la necesidad de una actividad probatoria preliminar para que la demanda pueda prosperar y cuente con sustento suficiente para su admisión. En tales aspectos, es esencial la existencia y adecuada financiación del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos y, como actualmente, sus ingresos se derivan solo de incentivos impuestos por los jueces al fallar acciones populares, su viabilidad se ve amenazada por la derogatoria que se analiza, situación que afecta especialmente a las personas en condición de mayor vulnerabilidad, si bien debe precisarse que el estímulo destinado al Fondo era aquel derivado de acciones populares interpuestas por entidades públicas. En ese tipo de demandas, no son predicables los supuestos abusos de los actores populares, y, en cambio, la eliminación de la recompensa económica, constituye una medida desproporcionada e irrazonable del legislador, incongruente frente a las razones esgrimidas para la supresión del incentivo, y negativa para la viabilidad del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos. Por lo tanto, la derogatoria de los artículos 39 y 40 se opone a los artículos 13 y 229 de la Constitución Política. 2.3. La derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 y la igualdad de las partes como principio inherente al debido proceso. De acuerdo con el artículo 29 Constitucional, el debido proceso se aplica a todas las actuaciones judiciales y administrativas, entre cuyas garantías, se encuentra el principio de igualdad de las partes o equilibrio procesal. A su turno, el artículo 228 Superior dispone que en las actuaciones judiciales debe prevalecer el derecho sustancial sobre las formalidades. Esa relación que se evidencia entre el debido proceso y el principio de igualdad se halla reflejada en el inciso 3º del artículo 5º de la Ley 472 de 1998, en el que se determina que corresponde al juez velar por el respeto al debido proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las partes. Nuevamente, desde el punto de vista de las cargas probatorias, se concluye que el estímulo contribuía a mitigar la intensa actividad y el importante gasto de recursos en que incurre el actor popular y por esa vía a equilibrar el proceso, especialmente tomando en cuenta que, por regla general, el actor debe enfrentarse a una contraparte que cuenta con recursos suficientes para afrontar el proceso. El papel nivelador del incentivo resulta evidente, tal como lo destacó la Corte al pronunciarse sobre la constitucionalidad de los artículos hoy derogados, en el fallo C-459 de 2004. La derogatoria, además, comprendió indistintamente los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, sin reparar en sus contenidos normativos concretos, tales como “el establecimiento de distintas categorías de incentivos, la solidaridad entre el representante legal de la entidad y los contratistas involucrados en la violación del derecho a la moralidad administrativa, o el derecho a los documentos referidos a la contratación”, aspectos que deben analizarse de forma independiente en el marco del principio de proporcionalidad. Para abordar tal análisis de proporcionalidad, procede la Delegada de la Defensoría a identificar los propósitos de la Ley demandada a partir del Proyecto que le dio origen y distintos debates parlamentarios. De ese análisis concluye que la decisión legislativa tuvo como fundamento las quejas de alcaldes municipales obligados a enfrentar gran número de acciones populares, lo que entorpecía la gestión de las administraciones locales y comportaba un menoscabo en el presupuesto de los entes territoriales; pretendió el legislador, así mismo, solucionar lo que consideró un desvío de la acción popular como mecanismo de participación, hacia un negocio rentable para unos pocos. En posteriores debates, se adujo también que la supresión de los incentivos evita los costos que, para el Estado en su conjunto, representa el pago de sumas de dinero a los accionantes y que los incentivos suponen una “privatización”, que dificulta la adhesión espontánea del ciudadano a los valores constitucionales. La finalidad de la ley es, entonces, la de proteger los recursos públicos, mantener el equilibrio económico de las entidades territoriales y favorecer el bienestar de la comunidad. Esas finalidades cuentan con claro respaldo constitucional. Sin embargo, al analizar los presupuestos o las premisas de las que partió el legislador, se observa que estas carecen de sustento empírico y que, en cambio, las cifras y estadísticas que reposan en el registro de acciones públicas de la Defensoría llevan a inferir que el incentivo no representa, de ninguna manera, una carga exorbitante para el erario y, concretamente, para las administraciones municipales. Estos son algunos de los elementos de análisis que aporta la Delegada, sobre lo recién expuesto: (i) En el trámite legislativo no se aportó ningún estudio o cifra que permitiera una evaluación de la incidencia real de los incentivos en las finanzas públicas; (ii) las afirmaciones sobre el sinnúmero de acciones populares, o el menoscabo de los presupuestos, sin tal soporte constituyen especulaciones y afirmaciones vagas y generales; (iii) el debate parlamentario soslayó el hecho de que las decisiones que profieren los jueces al fallar una acción popular son producto de un proceso judicial con todas las garantías, en el que se decide la prosperidad de las pretensiones del actor popular y como condición de ello, previa la demostración de la violación de derechos colectivos; (iv) si es cierto que muchas demandas terminan con decisión favorable al actor, ello demuestra descuido, desidia o negligencia de autoridades o particulares relacionados con el respeto y la defensa de los derechos colectivos; (v) lo que tiene relevancia o impacto es la orden del juez para subsanar la violación del derecho, o la condena al pago de perjuicios cuando esta tiene lugar, y no los incentivos. Si se sigue la lógica de los argumentos presentados en el debate parlamentario, el factor de distorsión de las finanzas no son los incentivos sino las sentencias, lo que llevaría a suprimir las acciones populares; (vi) aún en caso de prosperidad de las pretensiones, la concesión del incentivo depende de la verificación de la actividad del demandante por parte del juez; (vii) en lo atinente al incentivo previsto en el artículo 40 de la Ley 472 de 1998, debe aclararse que este se pagaba sobre sumas de dinero recuperado, gracias a la actuación del demandante, así que resulta un contrasentido afirmar que tal incentivo lesiona las finanzas públicas. Finalmente, de acuerdo con las estadísticas de la Defensoría del Pueblo, “se han incorporado (al registro) 14.985 acciones populares ya falladas o con sentencia. De esta cifra, sólo se ha reconocido el incentivo en 1.464 procesos, lo que representa un índice cercano al 10% del universo de casos. Ahora bien, de este 10% que accede al incentivo, un índice aproximado del 90% se fija por el monto mínimo, a saber, diez (10) salarios mínimos (…). Aunque las cifras no están “completas”, sí permiten acercarse a la tendencia general observada en la práctica, y concluir que de la situación de las acciones populares y sus incentivos, no se evidencia un riesgo para las finanzas públicas. Ante la ausencia de comprobación empírica sobre el impacto que genera el pago de los incentivos en las finanzas de los entes territoriales, situación que además no se evidencia en las estadísticas de la Defensoría, no es posible afirmar que la eliminación del estímulo económico “sea una medida idónea para alcanzar el fin pretendido, a saber, la protección de los recursos públicos, el mantenimiento del equilibrio económico de las entidades territoriales y la promoción del bienestar de la comunidad (…) si el incentivo (…) no tiene la dimensión o virtualidad de generar un problema presupuestal o administrativo en las entidades territoriales, su derogatoria decididamente no puede ser una solución y tampoco contribuye a la realización de los fines constitucionales en vista de los cuales se ha justificado su supresión”. La...