Sentencia C-625 de 1998

C-625-98 Sentencia C-625/98 Sentencia C-625/98 EXENCION TRIBUTARIA A FONDO NACIONAL DEL AHORRO-Constitucionalidad FONDO NACIONAL DEL AHORRO-Facultad del legislador de señalar los objetivos Dentro de las competencias de que goza el legislador, se encuentra la de crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado, facultad que lleva consigo la de señalar los objetivos que las empresas, así creadas, deban desarrollar. Además, la Constitución, en ninguna parte establece que las empresas del Estado no puedan tener objetivos que estén directamente relacionados con la solución de las necesidades insatisfechas de los colombianos. Por el contrario, ésta es la razón de ser de esta clase de entidades. Desde su creación, hace 30 años, el Fondo tiene establecidos los objetivos que ahora le traza la ley 432 de 1998, con la adición de que podrá otorgar créditos a sus afiliados, para la solución del problema de educación superior. No viola la Constitución el hecho de que otras entidades puedan otorgar créditos de vivienda y educación, y que al Fondo también se le permita ofrecer este servicio, pues, como se ha señalado, el propósito del legislador, al expedir la ley 432, no era reducir su objeto, sino equilibrar las desventajas que, en algunos aspectos tenían los afiliados al Fondo, especialmente, en cuanto a la rentabilidad de sus cesantías, y atraer a un sector de los trabajadores privados y públicos, a quienes el sistema financiero no está en capacidad de suplirle sus necesidades de vivienda, por encontrarse en el grupo de los que sus ingresos son menos de 4 salarios mínimos mensuales. FONDO NACIONAL DEL AHORRO-Afiliación obligatoria de empleados de la Rama Ejecutiva La limitación del afiliado del Fondo Nacional de Ahorro para elegir la entidad que le administre sus cesantías, es un aparente sacrificio del individuo frente a la entidad, pues, esta aparente limitación, no sólo sería constitucional acudiendo a los principios mínimos de solidaridad que predica la Carta, en el sentido del deber de procurar el bienestar de aquellos que se encuentran en condiciones de desventaja, sino que para el vinculado al Fondo adquiere claros beneficios económicos. El principal de ellos radica en el derecho que adquiere de acceder a créditos de vivienda o educativos, en condiciones especialmente favorables, en términos económicos. Y, según los estudios técnicos que han realizado los expertos, ello sólo es posible en la medida en que exista un número mínimo de afiliados. Acudiendo también a los principios de solidaridad y protección, se explica el otro factor de desigualdad, del que habla el demandante, en relación con la clientela cautiva, pues, como se vio, su número no es especialmente significativo, frente al total de afiliados que tienen los fondos privados. En consecuencia, no existen las desigualdades injustificadas a que se refiere el demandante en su cargo, contra este precepto. FONDO NACIONAL DEL AHORRO-Tiempo mínimo de permanencia del afiliado Imponer este tiempo mínimo de permanencia, de tres años, no resulta vulneratorio de la igualdad, pues está claramente justificado con el propósito que se busca : la posibilidad, por parte de los afiliados al Fondo, de acceder a créditos de vivienda o educación, que constituyen, como se ha dicho, objetos propios de la naturaleza de la entidad, y no la sola administración de sus cesantías, de forma rentable. Además, como lo explica el interviniente sobre los cálculos económicos realizados, cuando se trata de afiliados con ingresos de menos de 4 salarios mínimos mensuales, el ahorro obligado de al menos 3 años de sus cesantías, le permiten al trabajador ajustar el monto de la cuota inicial de la vivienda acorde con sus ingresos, y, para el resto, el Fondo le puede otorgar el crédito respectivo. En consecuencia, está claramente justificado con el fin que se busca, la permanencia obligada en el Fondo, del tiempo mencionado en la norma. No corresponde a un mero capricho del legislador. FONDO NACIONAL DEL AHORRO-Intereses sobre cesantías Las diferencias que señala el demandante, respecto del monto de los intereses que se reconocen a las cesantías de los afiliados al Fondo Nacional de Ahorro y los que reconocen las administradoras de fondos de cesantías privados, sólo cabe repetir, que las diferencias están justificadas en la medida en que se relacionan con los objetivos del Fondo. Además, al Fondo, las entidades estatales empleadoras, le deben consignar mensualmente, las doceavas partes que corresponden a las cesantías de sus trabajadores, lo que no ocurre con los fondos privados. En consecuencia, el pago de los intereses está a cargo del Fondo y no de los empleadores. Es decir, las normas demandadas resultan exequibles, pues consagran las diferencias anotadas, y establecen el equilibrio. FONDO NACIONAL DEL AHORRO-No sometido a régimen de encaje ni de inversiones forzosas La Corte considera que, tal como lo señaló el experto consultado por la entidad interviniente, cuando se analizó el tema en el proyecto de ley, el régimen de encaje y de inversiones forzosas, es un asunto de rango legal y no constitucional. Pero, que si lo que pretende el demandante es que la ley 432 sea aplicada en condiciones de igualdad frente a las entidades que son semejantes, cabría advertir que, según el literal a) del artículo 16 de la ley 31 de 1992, ley a la que debe sujetarse el Banco de la República, la atribución de fijar y reglamentar el encaje no se refiere a entidades de la naturaleza especial del Fondo Nacional de Ahorro, ni a los fondos de cesantías. Referencia: Expediente D-2055 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1 (parcial), 2 (parcial), 3 (parcial), 4 (parcial), 5 (parcial), 6 (parcial), 7 (parcial), 8 (parcial), 9 (parcial), 11 y 12 de la ley 432 de 1998 "Por la cual se reorganiza el Fondo Nacional de Ahorro, se transforma su naturaleza jurídica y se dictan otras disposiciones" Demandante: Juan Carlos Durán Echeverri. Magistrado Ponente: Dr. ALFREDO BELTRAN SIERRA. Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, Distrito Capital, según consta en acta número cuarenta y cuatro (44), a los cuatro (4) días del mes de noviembre de mil novecientos noventa y ocho (1998). I. ANTECEDENTES El ciudadano Juan Carlos Durán Echeverri, con base en los artículos 40, numeral 6, y 241, numeral 5, de la Constitución Política, demandó la inconstitucionalidad de los artículos 1 (parcial), 2 (parcial), 3 (parcial), 4 (parcial), 5 (parcial), 6 (parcial), 7 (parcial), 8 (parcial), 9 (parcial), 11 y 12 de la ley 432 de 1998 "Por la cual se reorganiza el Fondo Nacional de Ahorro, se transforma su naturaleza jurídica y se dictan otras disposiciones". Por auto del quince (15) de mayo de mil novecientos noventa y ocho (1998), la magistrada (e) sustanciadora, admitió la demanda y ordenó fijar en lista la norma acusada. Así mismo, dispuso dar traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto, y comunicó la iniciación del asunto al señor Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Ministro de Desarrollo Económico, al Fondo Nacional del Ahorro y a la DIAN, con el objeto de que, si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma demandada. A. Normas acusadas. El siguiente es el texto de las normas demandadas, con la advertencia de que se subraya lo acusado (texto tomado del Diario Oficial No. 43.227, del 2 de febrero de 1998). "Ley 432 de 1998 (enero 29) "por la cual se reorganiza el Fondo Nacional de Ahorro, se transforma su naturaleza jurídica y se dictan otras disposiciones "El Congreso de Colombia "Decreta : "Artículo 1o. Naturaleza Jurídica. El Fondo Nacional de Ahorro, establecimiento público creado mediante el Decreto - Ley 3118 de 1968, se transforma en virtud de la presente ley en Empresa Industrial y Comercial del Estado de carácter financiero del orden nacional, organizado como establecimiento de crédito de naturaleza especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente, y en consecuencia su régimen presupuestal y de personal será el de las empresas de esta clase. Estará vinculado al Ministerio de Desarrollo Económico y la composición de su Junta Directiva será la que señala la presente ley. "La entidad que se transforma continuará denominándose Fondo Nacional de Ahorro. Tendrá como domicilio principal la ciudad de Santa Fe de Bogotá y establecerá dependencias en otras regiones del país, cuando se requiera, atendiendo el número de afiliados, previa autorización de su junta Directiva. "Los derechos y obligaciones que tenga el Fondo Nacional de Ahorro, a la fecha de promulgación de esta ley, continuarán en favor y a cargo de la Empresa Industrial y Comercial del Estado. "Parágrafo. Para efectos tributarios, el Fondo Nacional de Ahorro se regirá por lo previsto para los establecimientos públicos. "Artículo 2o. Objeto. El Fondo Nacional de Ahorro administrará de manera eficiente las cesantías y contribuirá a la solución del problema de vivienda y educación de los afiliados, con el fin de mejorar su calidad de vida, convirtiéndose en una alternativa de capitalización social. "Parágrafo. La asignación de los créditos que otorga el Fondo Nacional de Ahorro se hará atendiendo los siguientes criterios : "a) Distribución regional de los recursos de acuerdo con el número de afiliados por departamento ; "b) Composición salarial de los afiliados ; "c) Sistema de asignación del crédito individual por puntaje. "Artículo 3o. Funciones. El Fondo Nacional de Ahorro tendrá como funciones : "a) Recaudar las cesantías de los afiliados de acuerdo con las disposiciones vigentes ; "b) Pagar oportunamente el auxilio de cesantía a los afiliados ; "c) Proteger dicho auxilio contra la pérdida del valor adquisitivo de la moneda, de conformidad con lo dispuesto en la presente ley ; "d) Adelantar con criterio de justicia social e imparcialidad en al adjudicación, utilizando los recursos disponibles, programas de crédito hipotecario y educativo para contribuir a la solución del problema de vivienda y de educación de los afiliados, para lo cual podrá celebrar convenios con las Cajas de Compensación Familiar y entidades de la economía solidaria, y con entidades públicas o privadas, nacionales o internacionales. Para el cumplimiento de su objeto y funciones, el Fondo Nacional de Ahorro no adelantará directamente ni contratará la construcción de vivienda ; "e) Administrar los recursos nacionales del subsidio familiar de vivienda que le sean asignados, para la construcción, adquisición y liberación de gravamen hipotecario de la vivienda con interés social de los afiliados, en conformidad con la Ley 3a. de 1991 ; "f) Exigir las garantías y contratar las pólizas de seguros necesarias para la protección de la cartera hipotecaria, de los bienes e intereses patrimoniales de la empresa y de otros riesgos cuyo amparo se estime social y económicamente provechoso para los afiliados ; "g) Establecer métodos e instrumentos adecuados, como también constituir reservas suficientes, para atender oportunamente el pasivo de cesantías en favor de sus afiliados ; "h) Promover el ahorro nacional y encauzarlo hacia la financiación de proyectos de especial importancia para el desarrollo del objeto del Fondo ; "i) El Fondo Nacional de Ahorro podrá a través de convenios interadministrativos con el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y de Estudios Técnicos en el Exterior (Icetex), conceder créditos educativos para los afiliados, su cónyuge, compañero (a) permanente e hijos. "Los créditos educativos estarán dirigidos al fomento de la educación técnica, universitaria y postgrados, esta última, en Colombia o en el exterior. "El Gobierno Nacional reglamentará las condiciones y modalidades de dichos convenios a realizar con el Icetex, y las garantías que deben prestar los deudores ; y "j) Las demás que le señalen las disposiciones vigentes. "Artículo 4o. Recursos financieros. El Fondo Nacional de Ahorro tendrá como fuentes de recursos las siguientes : "a) Las cesantías de los afiliados, liquidadas y consignadas conforme a las disposiciones vigentes ; "b) Las apropiaciones y recursos provenientes de la Nación y de otras entidades de derecho público o privado ; "c) Los auxilios, subvenciones, donaciones o contribuciones que reciba de entidades oficiales, de organismos internacionales u organizaciones no gubernamentales o de personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, de acuerdo con las normas vigentes ; "d) Los recursos provenientes de los empréstitos internos y externos que el Fondo obtenga para el cumplimiento de las finalidades que le son propias ; "e) Los bienes que como persona jurídica adquiera a cualquier título y los frutos naturales o civiles de éstos ; "f) Los rendimientos que provengan de sus inversiones y rentas, cualquiera que sea su naturaleza ; "g) El producto de las operaciones de venta de activos ; "h) Los ahorros voluntarios de los afiliados ; e "i) Cualquier otro ingreso que resulte a favor del Fondo. "Parágrafo : Por ser el Fondo Nacional de Ahorro una entidad de seguridad social, no se podrán destinar ni utilizar sus recursos, utilidades y rendimientos o excedentes financieros para fines distintos a su objeto y funciones. "El Fondo Nacional de Ahorro no estará sometido al régimen de encaje ni de inversiones forzosas. "Artículo 5o. Afiliación de servidores públicos. A partir de la vigencia de la presente ley deben afiliarse al Fondo Nacional de Ahorro los servidores públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional. "No se aplica lo anterior al personal uniformado de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989. "Podrán afiliarse al Fondo Nacional de Ahorro los demás servidores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. "Los servidores públicos que se afilien voluntariamente al Fondo Nacional de Ahorro sólo podrán trasladarse a una sociedad administradora de fondos de cesantías, transcurridos tres años desde la afiliación, siempre que no tengan obligación hipotecaria vigente con el Fondo Nacional de Ahorro. "Parágrafo : En los casos en que los servidores públicos tengan el régimen de retroactividad en las cesantías, el mayor valor será responsabilidad de la entidad empleadora. "Artículo 6o. Transferencia de cesantías de servidores públicos. En la fecha establecida para efectuar las consignaciones de los aportes a los sistemas general de pensiones y de seguridad social en salud, las entidades públicas empleadoras deberán transferir al Fondo Nacional de Ahorro una doceava parte de los factores de salario que sean base para liquidar las cesantías, devengados en el mes inmediatamente anterior por los servidores públicos afiliados. "El incumplimiento de la obligación aquí establecida dará derecho al Fondo para cobrar a su favor intereses moratorios mensuales equivalentes al doble del interés bancario corriente certificado por la Superintendencia Bancaria, sobre las sumas respectivas por todo el tiempo de la mora. "Mensualmente, las entidades públicas empleadoras enviarán al Fondo Nacional de Ahorro una certificación que contenga el valor total de los factores salariales que constituyan base para liquidar cesantías, devengados en el mes inmediatamente anterior. "Los funcionarios competentes de las entidades públicas empleadoras, que sin justa causa no hagan oportunamente las consignaciones de los aportes mensuales o el envío de los reportes anuales de cesantías debidamente diligenciados, incurrirán en causal de mala conducta que será sancionada con arreglo al régimen disciplinario vigente. "En todas las entidades públicas será obligatorio incluir en sus presupuestos las partidas necesarias para atender las cesantías de la respectiva vigencia, como requisito indispensable para su presentación, trámite y aprobación por parte de la autoridad correspondiente. "Artículo 7o. Acciones de cobro. Corresponde al Fondo Nacional de Ahorro adelantar las acciones de cobro con motivo del incumplimiento de las obligaciones de las entidades empleadoras, en conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional. Para tal efecto, la liquidación mediante la cual el Fondo determine los valores adeudados, tendrá el carácter de título ejecutivo. "El Fondo podrá verificar la exactitud y oportunidad de las correspondientes transferencias de cesantías, para lo cual gozará de facultades de investigación y fiscalización en las entidades empleadoras, para tal efecto podrá : "a) Practicar visitas de inspección de las entidades ; "b) Examinar nóminas, presupuestos, balances y libros de contabilidad ; y "c) Hacer requerimientos a los representantes legales, jefes de personal y pagadores. "Artículo 8o. Afiliación de trabajadores del sector privado. A partir de la vigencia de la presente ley, podrán afiliarse al Fondo Nacional de Ahorro los trabajadores del sector privado. "Los trabajadores del sector privado que se afilien al Fondo Nacional de Ahorro gozarán de los mismos derechos y beneficios establecidos en la presente ley para los servidores públicos, excepto con lo relacionado con los intereses sobre las cesantías de que trata el artículo 12 de esta ley, que seguirán siendo reconocidos y pagados directamente por sus empleadores de conformidad con las Leyes números 52 de 1975 y 50 de 1990. "Los trabajadores del sector privado que se afilien al Fondo Nacional de Ahorro sólo podrán trasladarse a una sociedad administradora de fondos de cesantías, transcurridos tres años desde la afiliación, siempre que no tengan obligación hipotecaria vigente con el Fondo Nacional de Ahorro. "El Gobierno Nacional reglamentará los requisitos y condiciones de afiliación y retiro de los afiliados voluntarios, pertenecientes a los sectores públicos y privado, al Fondo Nacional de Ahorro. "Parágrafo : Los pagos parciales de cesantías que los trabajadores del sector privado afiliados soliciten al Fondo Nacional de Ahorro, únicamente podrán destinarse para los siguientes fines : "a) Compra de vivienda o de lote para edificarla ; "b) Construcción de vivienda en lote del afiliado o de su cónyuge o compañero (a) permanente ; "c) Mejora de la vivienda propia del afiliado o de su cónyuge o compañero (a) permanente ; "d) Liberación de gravamen hipotecario constituido sobre la vivienda del afiliado o de su cónyuge o compañero (a) permanente ; "Artículo 9o. Liquidación y consignación de cesantías de trabajadores del sector privado. Los empleadores del sector privado deberán liquidar y consignar las cesantías de sus trabajadores afiliados al Fondo Nacional de Ahorro, de acuerdo con lo establecido en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990. "El incumplimiento a lo aquí dispuesto dará derecho al Fondo para cobrar a su favor los intereses moratorios de que trata el artículo 6o. de la presente ley. "... "Artículo 11o. Protección contra la pérdida del valor adquisitivo de la moneda. A partir del 31 de diciembre de 1997 y anualmente cada 31 de diciembre, el Fondo Nacional de Ahorro reconocerá y abonará en la cuenta individual de cesantías de cada afiliado, como mínimo un interés equivalente a la variación anual del Indice de Precios al Consumidor, IPC, sobre su saldo acumulado de cesantías a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior, y proporcional por la fracción de año que corresponda al momento de retiro, sobre el monto parcial o definitivo de la cesantía pagada. "Artículo 12o. Intereses sobre cesantías. A partir del 1o. de enero de 1998 el Fondo Nacional de Ahorro reconocerá y abonará en la cuenta de cesantías de cada servidor público afiliado, un interés equivalente al sesenta por ciento (60%) de la variación anual del Indice de Precios al Consumidor, IPC, sobre las cesantías liquidadas por la entidad nominadora correspondientes al año inmediatamente anterior o proporcional por la fracción de año que se liquide definitivamente. "Para efectos de la presente ley, la variación anual del Indice de Precios al Consumidor, IPC, será la última certificada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, para los meses de noviembre-noviembre, para empleados medios." B. La demanda. El demandante considera que las normas acusadas violan los artículos 13, 115, 136, numeral 1, 333, 372 Y 115 de la Constitución. Las razones de la demanda, las explica el actor haciendo, en primer lugar, un planteamiento general sobre la actividad financiera que desarrolla el Fondo Nacional de Ahorro y la de los fondos de cesantía, y, luego, pasa a analizar cada uno de los preceptos demandados. Intervinieron en este proceso, además del Procurador, por parte de la Dirección General de Impuestos y Aduanas Nacionales, la doctora Nohora Inés Matiz Santos ; por parte del Ministerio de Desarrollo Económico, el doctor Carlos Eduardo Serna Barbosa ; y el representante legal del Fondo Nacional de Ahorro, doctor Alvaro Villota Bernal. Extemporáneamente, intervino la doctora Gloria Teresa Cifuentes de Huertas, apoyando la constitucionalidad de la ley. Para facilitar el estudio de este proceso, en razón de la extensión de la demanda y de las intervenciones, se expondrá, para cada punto, en primer lugar, el cargo presentado por el demandante, lo que al respecto dijeron los intervinientes y el señor Procurador, y, a continuación, se hará el análisis de constitucionalidad correspondiente, por parte de esta Corporación. Primero.- Cargo general planteado por el demandante sobre los aspectos generales de la ley: - Descentralización por servicios y la actividad particular. La transformación del Fondo Nacional de Ahorro de establecimiento público a empresa industrial y comercial del Estado, significaba que debía entrar a competir, en igualdad de condiciones, con las empresas particulares, sin aprovecharse de su posición privilegiada, en detrimento de los derechos de los particulares. Sin embargo, este propósito no se cumplió, ya que la ley 432 le otorgó al Fondo privilegios injustificados frente a las administradoras de fondos de cesantías, como lo explicará en detalle. - La actividad financiera y los fondos de cesantías. Con la ley 50 de 1990, se crearon las llamadas administradoras de fondos de cesantías. Posteriormente, la ley 100 de 1993 autorizó que estas sociedades pudieran administrar, simultáneamente, fondos de cesantías y fondos de pensiones. Actualmente existen 8 sociedades administradoras de cesantías, todas con capital privado y sometidas a un régimen legal muy estricto. Sin embargo, con la expedición de la Ley 432 se permitió el ingreso de un nuevo competidor, el Fondo Nacional de Ahorro, en condiciones de privilegio que viola los artículos 13 y 333 de la Constitución. Para ilustrar sus afirmaciones, el demandante acompañó un cuadro que muestra gráficamente las diferencias, favorables al Fondo, en las siguientes materias : impuestos, regulaciones sobre patrimonio técnico, operaciones activas de crédito, administración de los recursos nacionales del subsidio de vivienda, restricciones en materia de traslados de afiliados, afiliados forzosos, rentabilidad mínima, forma de recibir las cesantías de los afiliados por parte de los empleadores, captación de recursos distintos de las cesantías, sanciones por la mora en cumplimiento de las obligaciones de los empleadores. Señala el demandante que aunque desde antes de la ley 432 de 1998, ya el Fondo competía con los establecimientos que otorgan créditos de vivienda, esta competencia se limitaba sólo a los servidores de la rama ejecutiva, pero, con la expedición de esta ley, se amplía la afiliación voluntaria, a todos los trabajadores del país. - El demandante antes de analizar cada norma, divide su estudio en la violación del derecho a la igualdad, artículo 13 de la Constitución, y la libertad económica y la libre iniciativa privada, artículo 333 de la Carta, y otros preceptos constitucionales que estima vulnerados (arts. 115, 136, numeral 1, y 372). Intervenciones : a) Lo que dice el Ministerio de Desarrollo Económico sobre este cargo general: El Fondo no es un "nuevo competidor" de las administradoras de cesantías y pensiones, como lo afirma el demandante, sino que es el ente encargado de pagar las cesantías a sus afiliados y de contribuir en la solución de vivienda, actividad que realiza desde 1968. Esta diferencia permite concluir que no existe violación al derecho a la igualdad. b) Lo que dice el Fondo Nacional de Ahorro sobre este cargo general : En primer lugar, se remonta a los orígenes del Fondo y a la forma como durante 30 años, ha desarrollado su actividad. Fenómenos como la baja rentabilidad de las cesantías de los afiliados, el no reconocimiento de intereses sobre las cesantías depositadas en el último año y la limitada cobertura de atención a los afiliados, fueron las principales razones para presentar el proyecto de ley que transformó la naturaleza del Fondo. Esta transformación se produjo después de amplios debates en el Congreso. Señala el interviniente, que, realmente la ley no introdujo grandes diferencias en cuanto a los objetivos que tenía el Fondo desde su creación en 1968, a través del decreto 3118. La ley, como quedó, permite corregir las debilidades del Fondo, especialmente, sobre la rentabilidad de las cesantías y la ampliación de la cobertura, aprovechando el potencial financiero de la entidad. El paso de establecimiento público a empresa industrial y comercial del Estado le autoriza hacer uso de la capacidad de endeudamiento, y, así, tener recursos adicionales para cubrir con crédito, a la totalidad de sus afiliados. El interviniente presenta cifras y cuadros que explican los objetivos buscados con la transformación del Fondo. Según los análisis, la nueva estructura del Fondo, le permitirá contribuir, de manera significativa, a la solución del déficit habitacional de los colombianos, pues, podrá llegar a los hogares colombianos de bajos ingresos (menos de 4 salarios mínimos mensuales), para que adquieran una vivienda digna. El interviniente, observa que este grupo de menos de 4 salarios mínimos mensuales, es el más numeroso, según estadísticas del DANE, y el que menores posibilidades de acceso a crédito de vivienda tiene, pudiendo, el Fondo llenar este vacío. Concretamente, sobre el cargo de la demanda de inexequibilidad, el interviniente pone de presente las diferencias que existen entre las administradoras de fondos de cesantías, los establecimientos de crédito para vivienda y el Fondo Nacional de Ahorro. Este último, por la ley 432 quedó clasificado como entidad de derecho público del orden nacional, con el objeto y la función de pagar las cesantías de los afiliados, protegerlas contra la pérdida de poder adquisitivo de la moneda, pagar los intereses sobre las cesantías y otorgar créditos para adquirir vivienda y educación. Carece de ánimo de lucro, no distribuye sus ganancias y destina las utilidades y excedentes financieros sólo con el objeto de otorgar créditos de vivienda y educación. En este sentido, el Fondo no es un nuevo competidor en el mercado. Por el contrario, su objetivo está encaminado a hacer lo que "el sector privado no hace o no quiere hacer, pues considera que la función social tan sólo le atañe al Estado, mientras que otorgar crédito a los trabajadores con ingresos por debajo de los cuatro (4) salarios mínimos mensuales no resulta un negocio atractivo ni rentable. Valdría la pena preguntarse entonces, si no lo puede hacer el Estado a través de sus entidades quién debe cumplir con esta función ?" (folio 103) En cuanto a la competencia del legislador de establecer normas especiales a instituciones financieras del Estado, cabe recordar que existen, entre otras entidades, Finagro, IFI, BCH, FEN, Findeter, Fiduciaria La Previsora, Banco de Comercio Exterior y Fonade, con regulaciones propias de acuerdo con sus objetivos y estructura. c) Lo que dice la Procuraduría sobre este cargo general : En concepto Nro. 1574, del 1o. de julio de 1998, el señor Procurador solicitó a la Corte declarar constitucionales los artículos demandados de la ley 432 de 1998. Las razones del cargo general, se resumen así : En primer lugar, señala que el debate se plantea en torno a las condiciones de desigualdad a favor del Fondo Nacional de Ahorro, en detrimento de las empresas administradoras de cesantías. El Procurador hace un recuento de los orígenes del Fondo hasta llegar a la presentación del proyecto de ley, que finalmente se convirtió en la ley 432 de 1998. Ley cuyo objetivo permitirá al Estado desarrollar políticas de orden social a través de organismos que, como el Fondo Nacional de Ahorro, resulten apropiados para cumplir los fines señalados por la Constitución. Sobre las administradoras de fondos de pensiones y cesantías, el Procurador observa que fueron creadas recientemente, mediante la ley 50 de 1990 y 100 de 1993, y prestan un servicio público, que se encuentra regulado por el decreto 663 de 1993, Estatuto Orgánico Financiero, según regulación que corresponde al Legislador ejercer, de conformidad con el artículo 365 de la Carta. El Fondo, con su actual estructura, no es un nuevo competidor en el mercado, pues su objetivo es distinto al de las administradoras de fondos. Recuerda, también, lo señalado por la Corte en la sentencia C-188 de 1998 sobre los conceptos de libertad económica y libre iniciativa, pero dentro los límites del bien común. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL SOBRE ESTE CARGO : I.- Lo que se debate. El núcleo del presente asunto está en determinar si, como lo señala el demandante, el Fondo Nacional de Ahorro al haber sido transformado en empresa industrial y comercial del Estado, en virtud de la ley 432 de 1998, le deben ser aplicadas, en su integridad, las normas que rigen a las sociedades administradoras de fondos de cesantías y pensiones y a los establecimientos de crédito para vivienda. Entendido el asunto de esta manera, le cabría razón al demandante al estimar que en todos los asuntos en los que la ley introdujo diferencias entre el Fondo y las sociedades administradoras de fondos de cesantías y pensiones, o establecimientos de crédito para vivienda, constituyen violaciones a los derechos a la igualdad, a la libre empresa y a la libre iniciativa privada, pues, tales diferencias, están encaminadas a favorecer al Fondo Nacional de Ahorro como entidad, aún, como lo establecen algunos de los artículos demandados, en detrimento de los derechos subjetivos de los propios afiliados a él. En consecuencia, el primer asunto que se debe despejar consiste en determinar si el Fondo Nacional de Ahorro es una entidad igual a las sociedades administradoras de fondos de cesantías o a las entidades crediticias. II.- Los fondos de cesantías, las sociedades administradoras de cesantías, los establecimientos de crédito y el Fondo Nacional de Ahorro. Objetivos : semejanzas y diferencias. Brevemente se expondrá, según las regulaciones legales vigentes, en qué consisten estas entidades, en los aspectos que interesan a este proceso. Fondos de cesantías : el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, decreto 663 de 1993, en el artículo 159, define los fondos de cesantías y señala sus propósitos, así : "Artículo 159. Aspectos generales. 1. Definición. El fondo de cesantía es un patrimonio autónomo independiente del de la sociedad administradora, constituido con el aporte del auxilio de cesantía previsto en el capítulo VII, título VIII, parte primera, del Código Sustantivo del Trabajo, en los artículos 98 a 106 de la Ley 50 de 1990 y en el presente capítulo de este estatuto. "2. Propósito de la reglamentación de los fondos de cesantía. Los fondos de cesantía serán administrados por sociedades cuya creación se autoriza, y cuyas características serán precisadas en los decretos que dicte el Gobierno Nacional, en orden a : "a) Garantizar la pluralidad de alternativas institucionales para los trabajadores, en todo el territorio nacional, y "b) Garantizar que la mayor parte de los recursos captados pueda orientarse hacia el financiamiento de actividades productivas. "3. Inembargabilidad de los aportes. (...)" Las sociedades administradoras de fondos : estas sociedades tienen por objeto exclusivo la administración y manejo de los fondos de cesantías y de pensiones. El artículo 30 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, establece su objeto y definiciones de la siguiente manera : "Artículo 30.- Objeto y definiciones. 1. Objeto. Las sociedades administradoras de fondos de cesantía, también denominadas en este estatuto administradoras, tienen por objeto exclusivo la administración y manejo de los fondos de cesantía que se constituyan en desarrollo de lo previsto en el artículo 99 de la ley 50 de 1990. "No obstante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 119 del presente estatuto, quienes administren un fondo de cesantía estarán facultados igualmente para administrar los fondos de pensiones y de cesantía, también llamadas en este estatuto administradoras. También podrán ser administrados los fondos de pensiones de jubilación e invalidez por las sociedades administradoras de fondos de cesantía. "2. Restricción. Tratándose de fondos de cesantía, las administradoras sólo podrán administrar un fondo. "(...)" La ley 100 de 1993 estableció que las sociedades administradoras de fondos de pensiones y cesantías, pueden administrar fondos de pensiones obligatorias y el fondo de solidaridad pensional. Según la ley 432 de 1998, artículo 2o., el objeto Fondo Nacional de Ahorro es : "Artículo 2o. Objeto. El Fondo Nacional de Ahorro administrará de manera eficiente las cesantías y contribuirá a la solución del problema de vivienda y educación de los afiliados, con el fin de mejorar su calidad de vida, convirtiéndose en una alternativa de capitalización social. "Parágrafo. La asignación de los créditos que otorga el Fondo Nacional de Ahorro se hará atendiendo los siguientes criterios : "a) Distribución regional de los recursos de acuerdo con el número de afiliados por departamento ; "b) Composición salarial de los afiliados ; "c) Sistema de asignación del crédito individual por puntaje. Como se observa, existen, desde la definición legal, profundas diferencias de objetivo entre las entidades señaladas. El Fondo Nacional de Ahorro, si bien administra las cesantías de sus afiliados, como lo hacen las administradoras de fondos de cesantías y pensiones, éstas tienen características claramente distintas con el Fondo Nacional, en atención a la propia naturaleza del objeto que cada entidad desarrolla. En efecto, las administradoras tienen ánimo de lucro, no otorgan crédito hipotecario, se rigen por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, administran las pensiones (administración del negocio de pensiones sobre el que el Fondo Nacional de Ahorro no participa), distribuye sus utilidades y ganancias entre sus dueños (asunto éste ajeno al Fondo). En el caso del Fondo Nacional de Ahorro, también atendiendo la propia naturaleza de sus objetivos, en su condición de entidad de derecho público, su labor está encaminada, además de pagar las cesantías de sus afiliados, a otorgarles créditos en condiciones claramente favorables. Al carecer de ánimo de lucro, no reparte ganancias a nadie, y, en consecuencia, sus utilidades y excedentes financieros sólo puede invertirlos en el desarrollo de su propio objeto : otorgar crédito de vivienda a los afiliados que lo precisen. Su objeto es ajeno a la administración de pensiones. Desde la presentación del proyecto de ley, que, posteriormente, se convirtió en la ley 432 de 1998, se advirtió que el propósito de esta transformación no era asimilarse a las sociedades administradoras de fondos de cesantía y de pensiones, sino que el proyecto (producto del acuerdo logrado con las organizaciones sindicales que agrupan a los trabajadores estatales), pretendía que se dotara al Fondo de los instrumentos necesarios para continuar entregando soluciones de vivienda a sus afiliados, y corregir una desventaja notoria que existía en contra de sus afiliados, respecto del bajo rendimiento de sus cesantías. La ley, en este aspecto, pretende proteger las cesantías de sus afiliados, reconociéndoles una rentabilidad mínima. Sobre estos propósitos, se transcribe lo pertinente de la exposición de motivos : "Debe resaltarse que el proyecto ratifica y fortalece en cabeza del Fondo Nacional de Ahorro una misión socialmente ambiciosa, que va mucho más allá de la de ser un simple administrador de cesantías, cual es la de llegar a ser la entidad que facilite el mayor número de viviendas en beneficio de los sectores económicamente más vulnerables ; y esto sólo es posible si se considera a la cesantía como la prestación social que tiene como propósito fundamental acumular un ahorro para la adquisición de vivienda." (Gaceta del Congreso, 23 de mayo de 1997, año VI, No. 155, pag. 7). Los análisis de los ponentes estuvieron encaminados a examinar cómo el Fondo ha contribuido y podrá contribuir en el desarrollo del artículo 51 de la Constitución, que consagra el derecho de los colombianos a tener una vivienda digna. En efecto, los ponentes para el primer debate en la Cámara señalaron : "El presente proyecto de ley pretende dotar al Fondo Nacional de Ahorro de los instrumentos necesarios para ampliar en forma significativa la cobertura de sus servicios, pero muy especialmente, gracias al aumento de sus recursos financieros, seguir dotando de más soluciones de vivienda a los afiliados incrementándoles sus posibilidades de crédito hipotecario, dentro de una filosofía de honda repercusión social en beneficio de los más necesitados y vulnerables de la población, dándole así a la cesantía su verdadero significado de ahorro para la consecución del techo propio. "(...) "En síntesis, el presente proyecto de ley, luego de sus respectivos debates en la Honorable Cámara de Representantes, la sanción presidencial, se convierte hacia el futuro, en un estratégico instrumento al servicio de una política de paz." (Gaceta del Congreso, 7 de noviembre de 1997, Año VI, No. 466, pag. 4). En conclusión, desde el examen sólo de los objetivos, no resulta cierta la afirmación del demandante, en el sentido de que la ley 432 de 1998, al reorganizar el Fondo y transformar su naturaleza jurídica, buscaba que esta entidad entrara a competir en igualdad de condiciones con las sociedades administradoras de fondos de cesantías. Este sólo aspecto, explica las diferencias de regulación legal que existen. Aunque el demandante sólo se refirió, tangencialmente, al hecho de que la ley 432 también introduce privilegios a favor del Fondo en detrimento de los establecimientos de crédito de vivienda, especialmente, sobre las restricciones más rigurosas que en materia de encajes e inversiones se exige a tales establecimientos, se hacen las siguientes observaciones : La asimilación del Fondo con los establecimientos de crédito de vivienda, que no menciona concretamente el demandante, pero debe referirse a las corporaciones de ahorro y vivienda, no resiste el menor análisis, dadas las profundas diferencias que existen entre el uno y las otras. Bastaría sólo remitirse al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en cuanto define los objetivos de estas corporaciones, para observar las diferencias : "Artículo 18.- Objeto. Las corporaciones de ahorro y vivienda tienen como finalidad promover el ahorro privado y canalizarlo hacia la industria de la construcción, dentro del sistema de valor constante. "El gobierno, a través de sus organismos competentes, fomentará el ahorro con el propósito de canalizar parte de él hacia la actividad de la construcción. "Para los fines previstos en este artículo, el gobierno coordinará las actividades de las personas o instituciones que tengan por objeto el manejo y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado, y fomentará la creación de corporaciones de ahorro y vivienda." Como consecuencia de los objetivos perseguidos por las corporaciones, las diferencias entre el Fondo y las corporaciones de vivienda se dan en aspectos tales como conformación del capital, clientes, recursos, formas de otorgar créditos, formas de amortización, intereses, etc. Precisamente, el procedimiento que utiliza el Fondo para asignar los créditos, constituye un claro factor de diferencia con las corporaciones. En efecto, el Fondo, desde su creación, en la adjudicación de créditos, toma en cuenta el ingreso básico del solicitante y el tiempo de vinculación al Fondo, para establecer el monto del crédito y la tasa de interés. De esta manera, a mayor ingreso, mayor monto del crédito, pero, a su vez, mayor tasa de interés ; y, a menor ingreso, menor monto, pero, también, menor tasa de interés. Todo, además, bajo los criterios de adjudicar créditos, mediante un sistema de puntajes. Como se ve, tampoco, las mencionadas corporaciones, son puntos de comparación, para concluir de allí que la ley 432 estableció privilegios a favor del Fondo en detrimento de las corporaciones. De esta manera se desestima el cargo general de inexequibilidad presentado por el demandante. Por las razones expuestas, el examen de cada uno de los artículos demandados, se hará bajo el entendido de que el Fondo no es una sociedad administradora de cesantías, ni es un establecimiento de crédito de vivienda, sino que es un establecimiento del orden nacional, de naturaleza especial, con régimen propio, que fue transformado de establecimiento público a empresa industrial y comercial del Estado, y cuyo propósito está directamente relacionado con los fines del Estado, especialmente, con lo dispuesto en los artículos 51, 67 y 68 de la Constitución, sobre los derechos de todos los colombianos a tener una vivienda digna y acceder a la educación. No obstante lo que se ha dicho sobre las diferencias del Fondo y los demás entes que se le asemejan de una u otra manera, diferencias que, por sí solas, no resultan inconstitucionales, sin embargo, cabe advertir que la competencia del legislador en estas materias no puede ser de tal manera desproporcionada, introduciendo ventajas de tal magnitud que, efectivamente, pueda hacer desaparecer a las demás entidades que ofrecen servicios semejantes. En consecuencia, se analizarán cada uno de los artículos que fueron demandados en este proceso, tanto bajo la perspectiva de las diferencias inherentes a los objetivos explicados, como respecto de la proporcionalidad de tales diferencias. Segundo.- Análisis de los cargos de violación al derecho a la igualdad de cada uno de los artículos demandados de la Ley 432 de 1998. Para sustentar el cargo general de violación del derecho a la igualdad de cada una de las normas demandadas de la ley 432, el actor se apoya en la sentencia C-22 de 1996, de la Corte Constitucional, en la que se aplicó el test de razonabilidad y el examen de proporcionalidad. Siguiendo este esquema, el demandante entra a analizar las normas impugnadas de la ley 432. Recuerda que las pautas trazadas en esta sentencia, son : a) la existencia de un objetivo perseguido a través del establecimiento del trato desigual ; b) la validez de ese objetivo a la luz de la Constitución ; y, c) la razonabilidad del trato desigual, es decir, la proporción entre ese trato y el fin perseguido. También observa que, en la misma sentencia, se dijo que debe haber una inclinación en favor de la igualdad, correspondiéndole a quien establece la desigualdad, la justificación respectiva. 1) Norma demandada : Artículo 1o., parágrafo. " Artículo 1o. (...) "Parágrafo. Para los efectos tributarios , el Fondo Nacional de Ahorro se regirá por lo previsto para los establecimientos públicos". Cargo : Lo establecido en este parágrafo excluye al Fondo de ser contribuyente del impuesto sobre la renta y complementarios, sin embargo, las sociedades administradoras de fondos de cesantías y los establecimientos de crédito, sí son contribuyentes, por su condición de sociedades anónimas. El demandante señala que no existe justificación para hacer esta diferenciación, y no se supera siquiera el primer paso del test de razonabilidad. En consecuencia, debe ser declarado inexequible este parágrafo por violar la igualdad. Intervenciones : a) La DIAN. La Dian considera que la Corte debe declarar la exequibilidad de este parágrafo por las siguientes razones. 1. Los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales del Estado son entidades oficiales, por lo que su tratamiento legal es necesariamente diferente al de las empresas particulares. 2. El régimen privado no rige plenamente en las empresas industriales y comerciales del Estado. La ley establece varios casos de excepción, especialmente, en aspectos económicos, financieros, fiscales. 3. El demandante compara el régimen del Fondo Nacional de Ahorro con el de las sociedades administradoras de fondos de cesantías y no con los fondos de cesantías que son las que prestan funciones similares al Fondo. Tributariamente, estos fondos, tienen el mismo carácter de no contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios. Distinto a lo que ocurre con las sociedades que administran los fondos de cesantías, que sí son contribuyentes, por su condición de sociedades anónimas (arts. 16, 22, 23-2 del Estatuto Tributario). 4. El test de razonabilidad tiene aplicación en este asunto, y no se viola el principio de igualdad. También, pone de presente la naturaleza especial que le estableció la ley al Fondo. Observa que esta clase de empresas (sin ánimo de lucro y en beneficio de la comunidad), si bien se rigen por el derecho privado, su sometimiento no es absoluto a las normas de los Códigos Civil, de Comercio o Sustantivo del Trabajo. Son muchos los eventos en los que los conflictos de esta clase de empresas se someten a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Atendiendo todas las diferencias, imponer un tratamiento tributario especial a una empresa industrial y comercial del Estado, está dentro de las facultades del legislador, artículo 150, numeral 9, de la Constitución. b) Fondo Nacional de Ahorro. Bajo las explicaciones hechas por el Fondo, sobre las diferencias que existen entre esta entidad y las sociedades administradoras de cesantías y pensiones, el parágrafo del artículo 1o. resulta exequible. El interviniente menciona, como un criterio a tener en cuenta, la reciente sentencia de esta Corporación en la que se declaró exequible una exención tributaria a favor de empresas oficiales que prestan servicios públicos domiciliarios (sentencia C-188 de 1998). c) Procuraduría : La decisión del legislador de no considerar como contribuyente al Fondo Nacional de Ahorro, pero a las sociedades administradoras sí, obedece a dos razones principales : el legislador puede crear entidades que no se encuentren sometidas a un régimen general tipo, y está facultado para establecer las exenciones tributarias que estime convenientes, como lo ha hecho en anteriores ocasiones con el Instituto de los Seguros Sociales, en la ley 100 de 1993, y con las empresas que prestan servicios públicos domiciliarios, mediante la ley 223 de 1995. Por otra parte, la ley al asimilar el Fondo a los establecimientos públicos para efectos tributarios, no viola la Constitución, y así lo expresó la Corte Suprema de Justicia en la sentencia 39 del 24 de mayo de 1984. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL : El demandante considera que lo establecido en este parágrafo constituye un trato favorable al Fondo, que carece de justificación, pues se está exonerando a esta entidad de ser contribuyente del impuesto sobre la renta y complementarios, mientras que las sociedades administradoras de cesantías sí están obligadas a pagar este impuesto. En este asunto, la Sala hace las siguientes consideraciones : El demandante está comparando al Fondo Nacional de Ahorro con las sociedades administradoras de fondos de cesantías, naturaleza que, como se vio, no comparten. Si el punto de comparación hubiera sido con los fondos de cesantías, tampoco su argumento tendría sustento, pues, precisamente, estos fondos, según el Estatuto Tributario, no son contribuyentes. En efecto, el artículo 23-2 del Estatuto Tributario (adicionado con la ley 49 de 1990, artículo 9o.) establece : "Artículo 23-2.- Los fondos de pensiones de jubilación e invalidez y los fondos de cesantías no son contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios. "La remuneración que reciba por su labor la entidad que administre el fondo, constituye un ingreso gravable para la misma sobre la cual se aplicará retención en la fuente." (se subraya) Por otra parte, cabe recordar que, como lo dijo la Corte, en reciente sentencia (sobre una exención tributaria a empresas del Estado que prestan servicios públicos), cuando el Estado y los particulares ofrecen sus servicios, lo hacen en forma diferente, pues, mientras las empresas privadas tienen la opción de escoger los sitios y las condiciones para desarrollar su objeto, en forma rentable, el Estado, cuando ofrece sus servicios, no puede hacer esta clase de distinciones, sino que debe llegar a todos los sitios del país. En la sentencia C-188 de 1998, la Corte señaló : "Las circunstancias del Estado y de los particulares que prestan servicios públicos son diferentes, si se tiene en cuenta la responsabilidad básica que aquél asume: las empresas privadas gozan en principio de opción -dentro de su libertad de empresa- para escoger los sitios y las condiciones que puedan hacer su actividad más rentable y productiva, al paso que el Estado no puede entrar en distinciones territoriales ni seleccionar los mejores mercados, ya que su función es, según lo dicho, asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos, en especial los domiciliarios, en todo el territorio nacional y a todos sus habitantes. "Así las cosas, mal puede pensarse que el legislador estuviera obligado a extender a las empresas particulares la exención tributaria en mención, que fue consagrada justamente como elemento integrante de la política general en la prestación de servicios públicos con miras a brindar a las entidades oficiales condiciones económicas que les permitieran mejorar la calidad de aquéllos y ampliar su cobertura. Esta finalidad social otorga cabal justificación a la diferencia en el trato tributario respecto de las empresas de carácter privado que, no obstante tener el mismo objeto, no tienen a cargo la responsabilidad que sí corresponde al Estado según la Carta. (sentencia C-188 de 1998, M.P., doctor José Gregorio Hernández Galindo) Estos mismos argumentos se aplican al parágrafo demandado, para justificar, concretamente para el caso del Fondo, la exoneración tributaria, y, además, en la circunstancia de que la entidad estatal y los fondos de cesantías gozan de tratamiento tributario igual. Por lo expuesto, se declarará exequible el parágrafo demandado. 2) Normas demandadas : Artículo 2 y literales d), e), f) (parcial) y h) del artículo 3. : "Artículo 2o. Objeto. El Fondo Nacional de Ahorro administrará de manera eficiente las cesantías y contribuirá a la solución del problema de vivienda y educación de los afiliados, con el fin de mejorar su calidad de vida, convirtiéndose en una alternativa de capitalización social. "Parágrafo. La asignación de los créditos que otorga el Fondo Nacional de Ahorro se hará atendiendo los siguientes criterios : "a) Distribución regional de los recursos de acuerdo con el número de afiliados por departamento ; "b) Composición salarial de los afiliados ; "c) Sistema de asignación del crédito individual por puntaje. "Artículo 3o. Funciones. El Fondo Nacional de Ahorro tendrá como funciones : "(...) "d) Adelantar con criterio de justicia social e imparcialidad en la adjudicación, utilizando los recursos disponibles, programas de crédito hipotecario y educativo para contribuir a la solución del problema de vivienda y de educación de los afiliados, para lo cual podrá celebrar convenios con las Cajas de Compensación Familiar y entidades de la economía solidaria, y con entidades públicas o privadas, nacionales o internacionales. Para el cumplimiento de su objeto y funciones, el Fondo Nacional de Ahorro no adelantará directamente ni contratará la construcción de vivienda ; "e) Administrar los recursos nacionales del subsidio familiar de vivienda que le sean asignados, para la construcción, adquisición y liberación de gravamen hipotecario de la vivienda con interés social de los afiliados, en conformidad con la Ley 3a. de 1991 ; "f) Exigir las garantías y contratar las pólizas de seguros necesarias para la protección de la cartera hipotecaria, de los bienes e intereses patrimoniales de la empresa y de otros riesgos cuyo amparo se estime social y económicamente provechoso para los afiliados ; (lo subrayado en este literal es lo demandado) "h) Promover el ahorro nacional y encauzarlo hacia la financiación de proyectos de especial importancia para el desarrollo del objeto del Fondo ; "(...)" Cargo : El demandante señala que la ley puso al Fondo Nacional de Ahorro a prestar los mismos servicios financieros que las administradoras de fondos de cesantías. Es decir, que a pesar de tener básicamente la misma función, la ley, en los preceptos transcritos, amplía la prestación de servicios a cargo del Fondo. Servicios que las administradoras de fondos no están autorizadas a prestar. Entonces, si la base de clientes es la misma, los clientes preferirán afiliarse al Fondo Nacional de Ahorro que puede ofrecer servicios que las administradoras no están autorizadas. En efecto, las normas transcritas promueven el acceso a créditos de vivienda y de educación, a los trabajadores afiliados. A pesar de que estos objetivos están de acuerdo con lo establecido en la Constitución en los artículos 51, 60 y 67, lo que, en principio, superaría los dos primeros pasos del test de razonabilidad, el tercer paso, la proporcionalidad, no lo supera, pues, al introducir una desigualdad de tal magnitud, llevará, en opinión del actor, a la distorsión del sistema financiero, constituyendo un sacrificio exagerado a los derechos de los demás. Además, es innecesario este sacrificio, ya que el Estado cuenta con mecanismos iguales o mejores para promover el acceso a la vivienda y a la educación, por ejemplo, a través del Inurbe, el Icetex, los subsidios de vivienda, el Upac o los préstamos de educación. Por otra parte, el actor, pone de presente un aspecto, que considera especialmente grave, y que está en perjuicio de los afiliados al Fondo. Según el literal f) del artículo 3o., las cesantías y el ahorro voluntario de los afiliados del Fondo estarán invertidos en una cartera hipotecaria, inversión que ofrece menores seguridades que las garantías exigidas para los administradores de fondos de cesantías. Para estas sociedades, el decreto 1885 de 1994, señala, de manera taxativa, cuáles son las inversiones admisibles y en qué límites. Siendo, pues, más riguroso y menos riesgoso el manejo de estos dineros, por parte de las administradoras. En relación con lo dispuesto en el literal e) del artículo 3o., el demandante expone su cargo en forma un poco diferente que sobre las demás disposiciones. Considera que son aplicables los mismos argumentos que para las demás disposiciones, es decir, encuentra injustificable que se dé al Fondo la facultad de manejar algunos recursos del subsidio de vivienda (ley 3 de 1991), lo que constituye una prerrogativa con la que no cuentan las demás administradoras de fondos de cesantías y los establecimientos de créditos. Pero, además, en su opinión, la norma en sí no persigue ningún objetivo constitucional, pues, la función consagrada en este literal e), le corresponde desarrollarla al Inurbe. En consecuencia, este literal e) constituye solamente un privilegio al Fondo, que viola el artículo 13 de la Constitución. Intervinientes : a) Fondo Nacional de Ahorro : Sobre estos artículos, el interviniente considera que se deben desechar los argumentos expuestos por el demandante, pues está desconociendo las diferencias existentes entre el Fondo y las sociedades administradoras de fondos de cesantías, especialmente, en cuanto a los objetivos perseguidos por el uno y por las otras. En cuanto a lo afirmado sobre el supuesto mayor riesgo de la cartera hipotecaria frente al rigor exigido a las administradoras de cesantías, es diferente a la manera como lo expone el demandante, y resulta que la cartera del Fondo es de las más sanas comparada con la de los establecimientos de crédito del país. Para tal efecto, el interviniente explica detalladamente, la manera como se minimiza el riesgo. También señala que es absurda la pretensión del demandante de que se declaren inexequibles las normas relacionadas con el objeto y las funciones del Fondo, con el argumento de que las Upac, el Inurbe o el Icetex cumplen estas funciones, y, por tanto, sobra el adjudicárselas al Fondo. En lugar de violar estas normas la Constitución, lo que están haciendo es que los derechos a la vivienda digna y a la educación, se hagan realidad. En cuanto a los cargos contra el literal e) del artículo 3o., el interviniente sostiene que no es una prerrogativa la atribución de administrar los recursos del subsidio familiar, sino que es una forma de desarrollar el principio constitucional de que los habitantes del país, tengan acceso a una vivienda digna. Pone de presente que un gran número de colombianos, no ha podido acceder al crédito de vivienda, ni aún al subsidiado. El legislador al señalarle al Fondo esta función de administrar, de manera eficiente, los recursos del subsidio familiar consolida, también, el desempeño del Fondo en el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, establecido en la ley 3a. de 1991. No es pues inconstitucional encomendarle esta función al Fondo Nacional de Ahorro. b) Procuraduría : Sobre estos artículos, el Procurador señala que no están creando privilegios a favor del Fondo y en detrimento de las administradoras de fondos, pues son distintos, como ya se ha dicho. Señala el Procurador que, de acogerse la tesis del demandante, se quedaría sin objeto el Fondo Nacional de Ahorro. Sobre el supuesto riesgo de los afiliados de Fondo en la inversión en cartera hipotecaria, tampoco corresponde a la realidad, pues, de acuerdo con los estudios realizados por el Fondo, su cartera es una de las menos riesgosas y de las más sanas, comparada con las de los establecimientos de crédito. En cuanto a la función de administrar recursos del subsidio familiar (literal e) del artículo 3o.), esta facultad obedece a los objetivos para los cuales fue creado el Fondo Nacional de Ahorro. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL : El demandante considera que a pesar de que la ley 432 buscaba poner en igualdad de condiciones al Fondo Nacional de Ahorro con las sociedades administradoras de fondos de cesantías, en los artículos demandados se a...