Sentencia C-624 de 2013

C-624-13 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-624/13 PRESUPUESTO DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS PARA EL BIENIO DEL 1º DE ENERO DE 2013 AL 31 DE DICIEMBRE DE 2014-Financiación de proyectos de inversión por fondos del sistema general de regalías EXIGENCIA DE VOTO POSITIVO DEL GOBIERNO NACIONAL PARA APROBAR PROYECTOS FINANCIADOS CON RECURSOS DEL SISTEMA NACIONAL DE REGALIAS Y DETERMINACION DE LA ENTIDAD EJECUTORA-Vulneración de principios democrático, de descentralización y autonomía de los entes territoriales El artículo 31 de la ley 1606, al otorgar un poder de veto al Gobierno Nacional para decidir los proyectos susceptibles de financiación por los fondos de Desarrollo Regional, Ciencia, Tecnología e Innovación y Compensación Regional, así como su ejecutor, se opone al artículo 361 superior y a los principios de descentralización y autonomía, ya que aunque persigue una finalidad importante –el uso eficiente de las regalías-, se vale de un medio que no es efectivamente conducente para el efecto y, dada la existencia de otros múltiples mecanismos de control, termina sacrificando de forma desproporcionada los principios democrático, de descentralización y autonomía, así como los mandatos del artículo 361 de la Carta. PRINCIPIO DE DESCENTRALIZACION Y AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Contenido/DESCENTRALIZACION Y AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Herramientas para el desarrollo y promoción de la democracia y progreso local/DIFERENCIACION DE CONCEPTOS DE DESCENTRALIZACION Y AUTONOMIA-Jurisprudencia constitucional NUCLEO ESENCIAL DE LA AUTONOMIA DE LA ENTIDADES TERRITORIALES-Prerrogativas La jurisprudencia ha señalado que el núcleo esencial de la autonomía de las entidades territoriales está compuesto por las siguientes prerrogativas: (i) Derecho de las entidades territoriales a gobernarse por autoridades propias, (ii) Derecho de las entidades territoriales a gestionar sus propios intereses y ejercer las competencias que les correspondan, (iii) Derecho de las entidades territoriales a establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y a participar en las rentas nacionales, (iv) Derecho de las entidades territoriales a administrar sus recursos. PRINCIPIOS DE AUTONOMIA Y DESCENTRALIZACION-Limitaciones constitucionalmente admisibles/PRINCIPIOS DE AUTONOMIA Y DESCENTRALIZACION-Ponderación con otros principios de la misma naturaleza/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Respeto del núcleo esencial por legislador/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites al legislador/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Grado de intervención legislativa en fuentes exógenas de financiación/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Grado de intervención legislativa en fuentes endógenas de financiación REGALIAS COMO RECURSO EXOGENO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Contenido y alcance/REGALIAS-Concepto/REGALIAS-Naturaleza jurídica/REGALIAS-Destinación/CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE REGALIAS-Libertad para definir las formas de reparto, criterios de distribución y mecanismos de vigilancia y control ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011-Reforma del régimen constitucional de las regalías/SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Modificaciones en Acto Legislativo 05 de 2011 TOMA DE DECISIONES SOBRE LA DISTRIBUCION DE REGALIAS DESTINADAS A DESARROLLO REGIONAL-Contenido y alcance JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Integración normativa/UNIDAD NORMATIVA-Integración para evitar que el fallo sea inocuo PRINCIPIO DEMOCRATICO EN UN ESTADO SOCIAL Y DEMOCRATICO DE DERECHO-Carácter expansivo/PRINCIPIO DEMOCRATICO-Carácter universal y expansivo Como ha señalado la jurisprudencia constitucional, en un Estado social y democrático de Derecho, el principio democrático tiene carácter expansivo, lo que implica que (i) constituye un criterio de interpretación y (ii) debe irradiar los distintos ámbitos de la vida estatal y social –como cuerpos colegiados que no tienen naturaleza política, incluso en escenarios tradicionalmente privados-, de modo que se fortalezcan los canales de representación, se democraticen los espacios de toma de decisiones y se promueva el pluralismo. Sobre el carácter universal y expansivo del principio democrático, se explicó lo siguiente en la sentencia C-522 de 2002: “De otra parte, es necesario puntualizar que la Constitución Política de 1991 no restringe el principio democrático al ámbito político sino que lo extiende a múltiples esferas sociales. El proceso de ampliación de la democracia supera la reflexión sobre los mecanismos de participación directa y especialmente hace énfasis en la extensión de la participación de las personas interesadas en las deliberaciones de los cuerpos colectivos diferentes a los políticos. El desarrollo de la democracia se extiende de la esfera de lo político en la que el individuo es considerado como ciudadano, a la esfera social donde la persona es tomada en cuenta en su multiplicidad de roles, por ejemplo, como trabajador, estudiante, miembro de una familia, afiliado a una empresa prestadora de salud, consumidor etc. Ante la extensión de la democracia la Corte Constitucional ha señalado que el principio democrático que la Carta prohíja es a la vez universal y expansivo. Universal porque compromete varios escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados y también porque la noción de política que lo sustenta se nutre de todo lo que válidamente puede interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por lo tanto susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder. Es expansivo pues porque ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcción”. PRINCIPIO DEMOCRATICO-Subprincipios Del principio democrático emanan otros subprincipios: el mayoritario, el pluralismo y la publicidad. Para efectos de esta decisión interesa en particular el primero; según el principio mayoritario, las decisiones debe ser tomadas preferiblemente de conformidad con la regla de la mayoría, pues ésta, en vista de la dificultad de alcanzar la unanimidad, es la más eficiente para integrar a las fuerzas que participan en la toma de una resolución, sin que se sacrifiquen elementos de libertad e igualdad que son esenciales a las actividades deliberativas. Como se puede apreciar, la regla de la mayoría, en concordancia con el principio de igualdad, parte de la premisa de que todos aquellos que participan en una deliberación deben recibir la misma consideración, lo que a su vez significa que sus opiniones deben tener el mismo potencial de incidencia en la decisión, así como el mismo peso. Al respecto, pero en el escenario legislativo, se manifestó lo siguiente en la sentencia C-141 de 2010: “La decisión mayoritaria tiene un profundo fundamento en la igualdad, porque asigna idéntico valor a la participación de cada uno de los ciudadanos y toma como presupuesto la igualdad de oportunidades en el proceso participativo. Es decir, el sentido democrático de la decisión mayoritaria está fundado en dos pilares que se nutren del principio de igualdad: (i) el que las condiciones para participar en el proceso de decisión no tengan fundamento en parámetros discriminadores –tales como la renta o el nivel de preparación académica-; y (ii) el idéntico valor asignado a la decisión de cada uno de los participantes, en cuanto que entre las participaciones válidas ninguna tendrá mayor peso que otra.” Referencia: expediente D-9538 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 31 de la ley 1606 de 2012 “Por la cual se decreta el presupuesto del Sistema General de Regalías para el Bienio del 1° de enero de 2013 al 31 de diciembre de 2014”. Magistrado Sustanciador: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Bogotá, D.C., once (11) de septiembre de dos mil trece (2013). La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Iván Palacio Palacio -quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente sentencia con fundamento en los siguientes: 1. ANTECEDENTES El 8 de febrero de 2013, el ciudadano Juan Francisco Lozano Ramírez, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, demandó el artículo 31 de la ley 1606 de 2012 “Por la cual se decreta el presupuesto del Sistema General de Regalías para el Bienio del 1o de enero de 2013 al 31 de diciembre de 2014”. Mediante auto del 8 de marzo, la demanda fue admitida. En consecuencia, el Magistrado sustanciador ordenó comunicar el inicio del proceso al Congreso de la República, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, el Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y las gobernaciones de todos los departamentos del país. También invitó a las siguientes instituciones para que, si lo estimaban conveniente, participaran en el debate jurídico que el presente asunto propone: Universidad del Rosario, Universidad de los Andes, Universidad Externado de Colombia, Universidad Javeriana, Universidad Nacional de Colombia, Universidad Sergio Arboleda, Universidad Pontificia Bolivariana sede Montería, Universidad del Sinú – Seccional Montería, Universidad de Medellín, Universidad de Antioquia, Universidad Sur Colombiana, Universidad del Norte, Universidad del Atlántico, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Federación Colombiana de Municipios, la Federación Nacional de Departamentos y la Organización Nacional Indígena de Colombia –ONIC-. Finalmente, se ordenó fijar la demanda en lista para que los ciudadanos pudiesen defender o impugnar el precepto acusado, y se dio traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su cargo en los términos que le concede la ley. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia. 1.1. NORMA DEMANDADA El texto del precepto acusado es el siguiente; se resaltan los apartes acusados: “Artículo 31. Aprobación de proyectos en los Fondos del Sistema General de Regalías. En desarrollo del mandato previsto en el inciso 8° del artículo 361 de la Constitución Política, los proyectos de inversión susceptibles de financiamiento por los Fondos de Desarrollo Regional y del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, para su aprobación y designación de la entidad pública ejecutora deberán contar con el voto positivo del Gobierno Nacional. Así mismo y en desarrollo de lo previsto por el inciso 9° del artículo 361 de la Constitución Política, los proyectos de inversión susceptibles de financiamiento con cargo al 60% del Fondo de Compensación Regional deberán contar con el voto positivo del Gobierno Nacional.” 1.2. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA El demandante considera que las expresiones acusadas desconocen el inciso octavo y el inciso sexto del parágrafo segundo del artículo 361 de la Constitución, reformado por el acto legislativo 05 de 2011, y los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales –artículos 1, 287, 298 y 311 superiores-. Sus argumentos se resumen a continuación: 1.2.1. Asegura que la disposición demandada establece que los proyectos de inversión susceptibles de financiación por los fondos de Desarrollo Regional y de Ciencia, Tecnología e Innovación, y por el 60% del Fondo de Compensación Regional, deberán contar con el voto positivo del Gobierno Nacional. Considera que ese requisito –voto positivo del Gobierno Nacional- es contrario al inciso octavo del artículo 361 superior, según el cual los fondos de Desarrollo Regional y de Ciencia, Tecnología e Innovación “(…) tendrán como finalidad la financiación de proyectos regionales acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional”. Afirma que “[a]cordar es contrario a imponer un voto” y que “[v]ulnera la Constitución eliminar el acuerdo y convertirlo en una imposición unilateral y abusiva”. Explica que el propósito de la reforma constitucional es “(…) justamente lograr que las partes se pongan de acuerdo” y brindar participación mayoritaria en la toma de las decisiones a las entidades territoriales; en este orden de ideas, sostiene que trasladarle a una de las partes –Gobierno Nacional- el monopolio de la decisión, es otorgarle un poder de veto en contravía del artículo 361 superior y del principio de descentralización de las entidades territoriales. También asevera que el Congreso, en ejercicio del poder de reforma al discutir el acto legislativo 05 de 2011, “(…) nunca pretendió aceptar un poder de veto”. 1.2.2. De otro lado, recuerda que el inciso sexto del parágrafo segundo del artículo 361 de la Carta dispone que “(…) la representación de las entidades territoriales en los órganos colegiados será mayoritaria, en relación con la del Gobierno Nacional”. Señala que este precepto persigue la participación eficaz de las entidades territoriales en las toma de decisiones sobre los proyectos que serán financiados por el Sistema General de Regalías (SGR), así como la limitación del poder de decisión del Gobierno Nacional. Sostiene que estos mandatos son inobservados por el mayor peso que se otorga al Gobierno Nacional en la definición de los proyectos a financiar. 1.2.3. Argumenta que otorgar un poder de veto al Gobierno Nacional lesiona la autonomía de las entidades territoriales en relación con la toma de decisiones que propendan por su desarrollo y crecimiento, como lo significan los proyectos de inversión financiados por el SGR. Indica que “[l]imita además a sus autoridades como legítimas representantes y administradoras de los intereses locales y restringen competencias que la propia ley les otorga a las entidades territoriales, violando los derechos que les otorga a esas entidades el artículo 287 constitucional, pues superpone al Gobierno y sus decisiones, sobre la decisión de las entidades a nivel departamental y municipal”. Manifiesta que los ponentes en el debate legislativo defendieron la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales y que el Ministro de Hacienda de la época, en muchas intervenciones, aseguró que el Gobierno no buscaba centralizar las regalías ni disminuir la participación de las entidades territoriales; por tanto, asevera: “No queda duda ninguna, que la voluntad del constituyente derivado y por ende el espíritu del texto constitucional era contrario a cualquier forma de centralización, siendo la más brutal de todas, la exigencia de un voto favorable del Gobierno, contrario por completo a la búsqueda de un ‘acuerdo’ que manda la Constitución, y al espíritu de la representación mayoritaria de las entidades territoriales en las instancias aludidas”. 1.2.4. Finalmente, resalta que los recursos de los que trata el precepto acusado deben ser invertidos en proyectos para el progreso social de las comunidades, y que ese progreso social debe ser delimitado, estudiado, evaluado y resuelto por las entidades territoriales respectivas; esa es una atribución que otorga directamente la Constitución. 1.3. INTERVENCIONES 1.3.1. Federación Nacional de Departamentos Coadyuva la demanda con apoyo en las siguientes razones: 1.3.1.1. Explica que la autonomía de las entidades territoriales, en los términos del auto 383 de 2010 de esta Corporación, hace referencia a la capacidad de cada uno de los niveles territoriales de dirigir y gestionar todos aquellos asuntos que se encuentren en el ámbito de sus intereses. Agrega que con la creación del SGR se buscó fortalecer y garantizar la autonomía así entendida. Afirma que al imponerse el requisito de voto favorable del Gobierno Nacional, se desconoció la autonomía territorial y se fijó una exigencia desproporcionada, pues si lo que se busca es asegurar la correcta utilización de las regalías, para ello es suficiente lo previsto en el artículo 361 superior, es decir, que los proyectos a financiar cumplan unos requisitos, sean declarados viables por el DNP una vez han sido definidos por los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD), y el DNP ejerza la secretaría técnica de dichos órganos. 1.3.1.2. Sostiene que las expresiones demandadas también vulneran el principio democrático, puesto que implican la imposibilidad de disenso de las alcaldías y gobernaciones en los OCAD, la inutilidad de sus determinaciones y opiniones, y el desconocimiento de los subprincipios de deliberación y mayorías. 1.3.1.3. Asevera que el artículo 31 de la ley 1606 también trasgrede los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, toda vez que centraliza la disposición de los recursos de las regalías, delega la decisión a unos agentes del Gobierno central que ni siquiera tienen carácter representativo –no son elegidos por voto popular- y limita las competencias de los departamentos en materia de gestión de sus intereses y toma de decisiones económicas. 1.3.1.4. Manifiesta que el precepto impugnado viola el principio de presunción de buena fe porque parte de un prejuicio contra las entidades territoriales. 1.3.1.5. Por último, aduce que se desconoce el artículo 360 superior, según el cual las entidades territoriales tienen derecho a participar en las regalías con miras a financiar proyectos de inversión prioritarios a nivel local y departamental. A juicio de la Federación, la ley acusada da a las regalías el trato de una transferencia, impone exigencias que no son contempladas por la Carta Política y establece un control previo arbitrario que impide que las regalías se destinen efectivamente al desarrollo regional. 1.3.2. Federación Colombiana de Municipios Solicita que la disposición censurada se declare inexequible, por las siguientes razones: 1.3.2.1. Asegura que en principio el voto de calidad, es decir, “(…) el mecanismo que se utiliza para garantizar que en órganos deliberantes quien tiene una atribución especial de guarda o tutela de intereses pueda impedir que por los demás integrantes del órgano se adopte una decisión”, no se opone a la Carta; sin embargo, indica que sí es inconstitucional en este caso porque versa sobre un área que la Constitución, específicamente el artículo 361, ha configurado como de naturaleza acentuadamente territorial, no un interés propio de la Nación. Por tanto, asevera que si ha de existir un voto de calidad, debe estar en cabeza de los representantes de las entidades territoriales. 1.3.2.2. Sin perjuicio del argumento anterior, sostiene que para resolver la presente controversia debe acudirse a una fórmula similar a la acogida en la sentencia C-431 de 2000, esta es, dar prelación al interés de las entidades territoriales. 1.3.2.3. Por último, reitera que en este caso no hay un juego un interés nacional y que el Gobierno Nacional tiene solamente un papel de coordinador en aras de la adecuada planeación del SGR. 1.3.3. Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC) Asegura que el artículo demandado es inconstitucional; los fundamentos de su intervención se resumen a continuación: 1.3.3.1. Reitera que, en criterio de la organización, el acto legislativo 05 de 2012 es inconstitucional porque se omitió la consulta previa a los pueblos indígenas y tribales; en consecuencia, indica que toda su reglamentación también es contraria a la Carta. Recuerda además que la posición de la ONIC es que en el debate que precedió la reforma constitucional, se debió discutir la capacidad de los resguardos y las entidades territoriales indígenas de administrar directamente los recursos provenientes de las regalías, lo que no ocurrió y condujo, de un lado, a la invisibilización de problemáticas que afrontan los pueblos indígenas, y de otro, a señalar como beneficiarios directos de las regalías únicamente a los departamentos, municipios y distritos. 1.3.3.2. Por otra parte, argumenta que el artículo demandado desvirtúa los principios de descentralización y democracia al darle preponderancia al voto del Gobierno Nacional. Además, afirma que no es conveniente que una de las estructuras económicas del Estado esté mediada principalmente por la aprobación del Gobierno Nacional; en su sentir, el principio democrático exige escenarios de dialogo para tomar decisiones sobre la materia, en los que se asegure participación equitativa de los diferentes sectores. 1.3.3.3. Finalmente, alega que de conformidad con la sentencia C-317 de 2012, el precepto demandado debió ser objeto de consulta previa a los pueblos indígenas y tribales. 1.3.4. Academia Colombiana de Jurisprudencia 1.3.4.1. Por intermedio de Gonzalo Suárez Beltrán, defiende la exequibilidad de la disposición acusada; los argumentos del interviniente se resumen a continuación: 1.3.4.1.1.Afirma que los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales no son absolutos, pues deben ceder ante las exigencias conceptuales del carácter unitario del Estado, principio al que se le ha reconocido superioridad de rango constitucional -cita en respaldo al sentencia C-937 de 2010-; no obstante, asegura que no se puede desconocer el núcleo esencial de la autonomía de las entidades territoriales. 1.3.4.1.2.Explica que las regalías son un recurso exógeno de las entidades territoriales y por ello el grado de intervención del Legislador en esta materia puede ser mayor, a diferencia de lo que ocurre con los recursos endógenos. 1.3.4.1.3.En relación con la expresión “acordados” contenida en el artículo 361 superior, a partir de una interpretación sistemática y del hecho de que el Constituyente no empleó al expresión “mayoría de votos” en el inciso octavo pero sí lo hizo en el parágrafo 2 del mismo precepto, concluye que lo que se quiso es que el Gobierno Nacional participara en los órganos de decisión no como minoría, sino con igual peso al de las entidades territoriales, con independencia del mayor número de delegados de estas últimas. Alega que esta interpretación concuerda con la jurisprudencia constitucional sobre la naturaleza exógena de las regalías. 1.3.4.1.4.A la luz de la anterior interpretación, manifiesta que la expresión “contar con el voto positivo del Gobierno Nacional” contenida en el artículo 31 de la ley 1606 busca precisamente equiparar los votos del Gobierno Nacional a los de las entidades territoriales; en otras palabras, asegura que debe existir consenso en la toma de decisiones de los OCAD, en concordancia con el artículo 361 de la Carta. 1.3.4.2. Por el contrario, Augusto Trujillo Muñoz, integrante de la Academia, asevera que las expresiones impugnadas son inconstitucionales, por las siguientes razones: 1.3.4.2.1. Recuerda que la introducción del principio de autonomía de las entidades territoriales significó un cambio sustantivo de orden político -confirmado por el señalamiento del municipio como la entidad territorial fundamental-, a la luz del cual no es posible aseverar que el principio de unidad prevalece sobre el de autonomía; a su juicio, la Constitución exige un equilibrio entre los dos. 1.3.4.2.2. Por otra parte, considera ilógico que en una decisión acordada se exija el voto positivo de la parte más poderosa. Asegura que en esas circunstancias, la decisión no es acordada sino impuesta. 1.3.5. Ministerio de Minas y Energía Solicita que el artículo 31 de la ley 1606 se declare exequible, por las siguientes razones: 1.3.5.1. Para contextualizar sus argumentos, afirma que las regalías son un recurso del Estado respecto del cual las entidades territoriales solamente tienen un derecho de participación. También interpreta que el inciso octavo del artículo 361 superior “(…) implica la participación y aprobación del Gobierno Nacional, en los proyectos que benefician más de un municipio”; en su criterio, “[e]s lógico que para ‘acordar’ el Gobierno Nacional debe dar su aprobación. De lo contrario no puede existir acuerdo”. 1.3.5.2. Con fundamento en las anteriores premisas, sostiene que el artículo demandado no desconoce el artículo 361 de la Constitución, ya que las dos disposiciones coinciden en requerir la participación del Gobierno Nacional. En su sentir, la controversia es aparente y solamente de orden semántico, pues se origina en la utilización de expresiones diferentes, pero que en realidad tienen el mismo significado. Alega que no comparte la interpretación del demandante, ya que “(…) para poder acordar, cada una de las partes debe dar su aprobación, de lo contrario, si cualquiera de las partes no aprueba no puede haber acuerdo”. 1.3.5.3. Manifiesta que la disposición demandada tampoco vulnera los artículos 1°, 287-2 y 298 de la Carta, porque la participación y aprobación del Gobierno Nacional es prevista en el artículo 361 superior. Agrega que estos cargos se basan en meras interpretaciones subjetivas del actor. 1.3.6. Ministerio de Hacienda y Crédito Público También defiende la constitucionalidad de los apartes censurados, con apoyo en los siguientes argumentos: 1.3.6.1. Para comenzar, el Ministerio hace las siguientes aclaraciones: reitera que las regalías son un recurso del Estado respecto del cual las entidades territoriales únicamente tienen un derecho de participación. Asegura que ello explica que el acto legislativo 05 de 2011 haya otorgado un amplio margen de configuración al Legislador para determinar la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, uso eficiente y destinación de las regalías, potestad en virtud de la cual profirió las leyes 1530 y 1606. Sostiene que el artículo 31 de la ley 1606 busca materializar el acuerdo al que se refiere el inciso 8 del artículo 361 superior, y corregir “(…) la situación que en la práctica estaba ocurriendo, ya que la dinámica de la decisión se requerían 2 votos favorables, y no necesariamente uno debía ser del Gobierno Nacional, situación que sí desconocía abiertamente el acuerdo entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional, de que trata el artículo 361 de la Carta”. Finalmente, advierte que la autonomía de las entidades territoriales se encuentra sujeta a los límites de la Constitución y la ley, y puede ser restringida por el principio de unidad del Estado. 1.3.6.2. Hechas estas aclaraciones, alega que el artículo impugnado no desconoce la autonomía de las entidades territoriales, puesto que no impide que ejerzan las atribuciones que les reconocen los artículos 287, 298 y 311 superiores, ni que dispongan de sus recursos propios –endógenos-; por el contrario, el precepto desarrolla los principios de autonomía y descentralización, pues permite a las entidades territoriales, gestionando las competencias que les corresponden, someter a consideración de los OCAD los proyectos de inversión que quieren sean financiados con los recursos de las regalías. 1.3.7. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República Solicita a la Corte declarar exequible la disposición censurada, por las siguientes razones: 1.3.7.1. Recuerda que las regalías constituyen recursos exógenos de las entidades territoriales, razón por la cual el Gobierno central tiene mayor injerencia en la determinación de su destino. Explica que en atención a lo anterior, en la sentencia C-414 de 2012, la Corte Constitucional señaló que en el caso de los recursos exógenos, basta con comprobar, para declarar la legitimidad de una medida, que el Legislador persigue un fin constitucionalmente válido que no despoja a las entidades territoriales de sus competencias. 1.3.7.2. Explica que de acuerdo con los antecedentes legislativos, el propósito de los fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación, Desarrollo Regional y Compensación Regional es la promoción del desarrollo local, pero con miras a fortalecer el progreso nacional; de ahí que se haya previsto la injerencia del Gobierno Nacional. Afirma que, por tanto, los intereses involucrados en las inversiones de dichos fondos son de orden general, solo que impulsados desde las entidades territoriales. En otras palabras, a juicio de la Secretaría Jurídica de la Presidencia, “(…) el objetivo de estos fondos es que los recursos destinados a la inversión regional produzcan un efecto transversal en el desarrollo del país, recuperables a mediano y largo plazo en todo el territorio nacional”. En vista de lo anterior, indica que el Gobierno Nacional no puede separarse de la toma de decisiones en la materia. 1.3.7.3. También precisa que la demanda debe entenderse dirigida a la regulación de los fondos de Desarrollo Regional y Compensación Regional, ya que están conformados por el Gobierno Nacional, los departamentos y los municipios; respecto del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, en tanto está conformados por el Gobierno Nacional, los departamentos y las universidades, la censura debe entenderse en relación con los departamentos solamente, pues las universidades no son titulares del derecho a la autonomía territorial. 1.3.7.4. Hechas esas precisiones, manifiesta que el artículo demandado no es contrario al concepto de “acuerdo” al que alude el artículo 361 superior, puesto que, según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, un acuerdo supone un convenio entre dos o más partes de forma unánime. Indica que “[e]llo quiere decir que, en términos de la ley, el ‘acuerdo’ al que se refiere la Constitución se produce cuando existen dos voluntades coincidentes en relación con la aprobación del proyecto. Para efectos de la norma que se demanda, una de esas voluntades debe ser la del Gobierno Central, lo cual, en lugar de desvirtuar el concepto de acuerdo, lo califica, pues, de cualquier modo, se requiere un número de por lo menos dos votos favorables para la aprobación de la inversión”. En concordancia, señala que la norma acusada debe ser leída en su sentido dinámico, es decir, “(…) como una invitación a que, si existen discrepancias respecto de los proyectos sometidos a consideración de los miembros de la comisión, los participantes presenten sus modificaciones en aras de lograr el acuerdo exigido por la Constitución”. 1.3.7.5. Afirma que no requerir la aprobación del Gobierno Nacional conduciría a “(…) abrir de nuevo la compuerta para la aprobación de proyectos inconexos, fragmentados, desarticulados o desintegrados con los planes de desarrollo nacional que pretenden impulsarse con los dineros de las regalías”, en contravía del espíritu del acto legislativo 05 de 2011. 1.3.7.6. Aduce que es inexacto afirmar que en virtud el artículo censurado, el Gobierno Central está facultado para imponer su voluntad a las entidades territoriales. La Secretaría recuerda que los proyectos deben ser principalmente de iniciativa de las entidades territoriales, y que la intervención del Gobierno Nacional se limita a un voto afirmativo. De este modo, alega que la norma demandada no implica deslealtad al principio de coordinación entre la Nación y las entidades territoriales. 1.3.8. Gobernación de Cundinamarca Solicita que se declare inconstitucional la expresión “positivo” del artículo 31 de la ley 1606 porque desconoce la autonomía territorial, el artículo 361 superior según el cual los ingresos del SGR se destinarán a financiar proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales, y el artículo 344 ibídem conforme al cual los organismos departamentales de planeación tienen la función de evaluación de gestión y de resultados de los planes y programas de los municipios. 1.3.9. Confederación Nacional de Asambleas y Diputados de Colombia (Confadicol) Coadyuva la demanda, por las siguientes razones: 1.3.9.1. Explica que el artículo 361 de la Constitución, al acudir al término “acordar”, exige resolver de común acuerdo, lo que a su turno significa que las partes deben deliberar en conjunto en pie de igualdad sobre los beneficios, necesidades, etc. de las inversiones provenientes de las regalías, y tal deliberación debe concluir con un pacto o alianza bilateral, para lo cual se pueden utilizar los mecanismos de la democracia, como la mayoría de votos. Agrega que esta norma, junto con la exigencia de que en los OCAD exista representación mayoritaria de las entidades territoriales, están dirigidas a amparar la descentralización y autonomía de las regiones. 1.3.9.2. Asegura que la expresión demandada se opone a las anteriores normas constitucionales, toda vez que no busca un pacto entre las partes y reemplaza el acuerdo por un ruego de la territorialidad regional al poder central. 1.3.10. Gobernación de Santander Solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad parcial del artículo 31 de la ley 1606, ya que asegura que el requisito del voto positivo del Gobierno Nacional es contrario a la exigencia de acuerdo del artículo 361 superior y al espíritu de diálogo que inspiró ese precepto. Agrega que ese requisito también lesiona los principios de descentralización y autonomía, y el derecho de las entidades territoriales a administrar sus propios recursos. 1.3.11. Gobernación de Caquetá Asegura que las expresiones acusadas vulneran la Carta Política; sus argumentos son los que siguen: 1.3.11.1. Sostiene que de acuerdo con el artículo 361 superior, la inversión de las regalías debe ajustarse a las condiciones especiales y las necesidades que sean identificadas en cada territorio, lo que significa que la participación de las entidades territoriales es fundamental en la toma de decisiones al respecto. Explica que por ello fueron creados los OCAD, en los que debe existir una relación horizontal entre sus miembros, lo que supone igual incidencia en la toma de determinaciones. Indica que las expresiones demandadas rompen con esa igualdad, desfiguran los OCAD y lesionan el principio de autonomía, pues permiten que el Gobierno Nacional tenga primacía en la definición de los proyectos a financiar. 1.3.11.2. Agrega que si la intención del Constituyente hubiera sido dotar al Gobierno Nacional de ese mayor poder, no habría previsto que la representación de las entidades territoriales en los OCAD fuera mayoritaria. 1.3.11.3. Por último, señala que el artículo 31 de la ley 1606 también desconoce los artículos 198 y 311 constitucionales, de conformidad con los cuales las entidades territoriales deben gestionar sus intereses, establecer las prioridades de su desarrollo, y promover y planificar el progreso local; en su sentir, el precepto censurado les quita su papel protagónico en materia de decisiones sobre desarrollo a los departamentos distritos y municipios. 1.3.12. Gobernación de Antioquia Coadyuva la demanda porque considera que las expresiones acusadas constituyen una medida centralista, que se opone al derecho de las entidades territoriales a administrar los recursos de las regalías. 1.3.13. Gobernación del Meta Manifiesta que coadyuva la demanda en su totalidad. No aporta ningún argumento. 1.3.14. Gobernación del Atlántico Solicita que se declare inexequible toda la frase “Para su aprobación y designación de la entidad ejecutora deberán contar con el voto positivo del Gobierno Nacional”, por las siguientes razones: 1.3.14.1. Afirma que esa frase vulnera los artículo 360 –inciso 2- de la Carta y es incongruente con los artículos 3, 6, 24, 27, 28, 30 y 31 de la ley 1260, ya que constituye una extralimitación de las facultades otorgadas al legislador en el acto legislativo 05 de 2011 para aprobar los presupuestos bianuales del SGR. 1.3.14.2. Asegura que la frase igualmente se opone al término “acordados” empleado en el artículo 361 superior, el cual significa llegar a una decisión por común acuerdo. A su juicio, el requisito del voto mayoritario del Gobierno Nacional además desconoce el sentido pluralista y participativo, y el reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales en la Constitución de 1991. 1.3.14.3. Por último, alega que las frases en cuestión no guardan unidad de materia con el propósito de la ley 1606 que era establecer el presupuesto bianual del SGR. 1.3.15. Universidad Surcolombiana Por intermedio de la Clínica Jurídica de la facultad de Derecho, sostiene que las expresiones demandadas se oponen a la Carta Política, ya que desconocen la autonomía de las entidades territoriales, específicamente sus derechos a ejercer las competencias que le corresponden, establecer sus prioridades de desarrollo y administrar sus recursos. Además, en su sentir, la exigencia del voto positivo del Gobierno Nacional no desarrolla debidamente el acuerdo al que alude la Constitución para definir los proyectos a financiar por los fondos en comento. 1.3.16. Gobernación del Quindío Afirma que apoya la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: 1.3.16.1. Estima que existe una abierta contradicción entre el precepto demandado y el artículo 361 superior, y que además no fue intención del Constituyente imponer a las entidades territoriales el requisito de contar con el voto positivo del Gobierno Nacional para la aprobación de los proyectos susceptibles de ser financiados por los fondos referidos. 1.3.16.2. Por otra parte, en su concepto, la medida impugnada lesiona la autonomía de las entidades territoriales y el principio de coordinación. Asegura que la intención de la Carta de 1991 es que exista articulación entre los diferentes niveles de gobierno, y en el caso de los proyectos de desarrollo, que sean definidos por las entidades territoriales, sin desconocer que es necesario que se coordinen con el Plan Nacional de Desarrollo. 1.3.17. Otras intervenciones El departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina afirma que coadyuva la demanda con fundamento, a grandes rasgos, en los mismos razonamientos del actor. 1.4. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Solicita que se declare inexequible el artículo 31 de la ley 1606, con fundamento en las siguientes razones: 1.4.1. En primer término, señala que en este caso es necesaria la integración normativa del resto del artículo 31 de la ley 1606, con el fin de configurar la proposición jurídica completa. 1.4.2. Indica que el artículo 361 superior claramente establece que las decisiones en materia de disposición de recursos de los fondos de Desarrollo y Compensación Regional y de Ciencia, Tecnología e Innovación se deben tomar mediante ejercicios de concertación entre el Gobierno Nacional y los entes territoriales, a través de los OCAD, en los que la representación mayoritaria debe además ser regional. Resalta que en el acto legislativo 05 de 2011 en ninguna parte se exige el voto positivo del Gobierno Nacional para la toma de dichas decisiones, y el contexto constitucional tampoco permite deducir la procedencia de tal voto, pues el espíritu de la reforma es la concertación. En este orden de ideas, asegura que el requisito del voto positivo del Gobierno Nacional constituye una intromisión indebida en la administración y destinación de los recursos del SGR “(…) que puede terminar respondiendo más a intereses impulsados por la política nacional en función de una determinada redirección de los recursos”. 1.4.3. Explica que no basta con declarar inconstitucional la expresión “positivo”, puesto que si se sigue exigiendo el voto del Gobierno Nacional, bastará con que su representante no asista o no vote para que opere el poder de veto. 1.4.4. Finalmente, sostiene que si el temor del Gobierno Central y del Congreso es que los entes territoriales no hagan uso debido de los recursos de las regalías, para evitar tal situación el acto legislativo establece parámetros jurídicos para intervenir el comportamiento territorial indebido mediante la adopción de medidas preventivas, correctivas y sancionatorias. 2. CONSIDERACIONES 2.1. COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4°, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las expresiones acusadas hacen parte de una ley de la República. 2.2. PROBLEMA JURÍDICO 2.2.1. Del texto de la demanda se deduce que el actor formula dos cargos contra las expresiones acusadas: En primer lugar, alega que el requisito de voto positivo del Gobierno Nacional para que un proyecto de inversión pueda ser financiado por los fondos de Desarrollo Regional, de Ciencia, Tecnología e Innovación y de Compensación Regional –en este caso por el 60% del Fondo-, desconoce el inciso octavo y el inciso sexto del parágrafo segundo del artículo 361 de la Constitución, reformado por el acto legislativo 05 de 2011. En su sentir, ese precepto superior ordena que (i) los proyectos que reciban apoyo económico de aquellos fondos sean acordados por el Gobierno Nacional con las respectivas entidades territoriales, y (ii) estas últimas tengan una participación efectiva en la toma de decisiones al respecto, de ahí que el inciso sexto del parágrafo segundo establezca que la participación de las entidades territoriales en las respectivas instancias de decisión –OCAD- debe ser mayoritaria. Explica que al requerirse el voto positivo del Gobierno Nacional se le otorga un poder de veto que se opone al espíritu de acuerdo y al mayor peso que el Constituyente quiso dar a los departamentos, distritos y municipios en la adopción de esas determinaciones. En segundo lugar, sostiene que los apartes demandados vulneran los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales. Al respecto, afirma que estos principios comprenden el derecho de aquellas a gobernarse por autoridades propias, gestionar sus intereses y fijar sus prioridades de desarrollo. Aduce que al otorgar un poder de veto al Gobierno Nacional, las expresiones censuradas permiten que este último imponga su voluntad en relación con asuntos de desarrollo, lo que a su turno es una medida de centralización e impide a los departamentos, distritos y municipios determinar sus metas y prioridades en la materia. 2.2.2. La mayoría de los intervinientes y el Ministerio Público apoyan la demanda; además de los argumentos expuestos por el demandante, señalan los siguientes: (i) en este caso no está un juego un interés nacional que justifique la medida, pues el Gobierno Central solamente tiene un papel de coordinador en aras de la adecuada planeación del SGR. (ii) Al expedir el artículo 31 de la ley 1606, el Congreso excedió las facultades que le otorgó el Constituyente para regular el régimen presupuestal y establecer el presupuesto bianual de las regalías. (iii) Las frases en cuestión no guardan unidad de materia con el propósito de la ley 1606 que era establecer el presupuesto bianual del SGR. (iv) El requisito del voto positivo del Gobierno Nacional es desproporcionado, ya que si lo que se busca es asegurar la correcta utilización de las regalías, para ello son suficientes las exigencias de que los proyectos a financiar cumplan unos requisitos y sean declarados viables por el DNP y Colciencias, así como la posibilidad de medidas preventivas, correctivas y sancionatorias. (v) La medida bajo examen lesiona además el principio democrático porque impide la deliberación, anula la regla de la mayoría y entrega la competencia para tomar decisiones trascendentales en materia de desarrollo, a funcionarios del Gobierno Central sin carácter representativo. (vi) Las expresiones censuradas viola el principio de presunción de buena fe, puesto que parten de un prejuicio contra los gobiernos departamentales, municipales y distritales. 2.2.3. Otro grupo de intervinientes defienden la constitucionalidad de los apartes acusados con apoyo en las siguientes razones: (i) los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales no son absolutos y deben ceder ante las exigencias conceptuales del carácter unitario del Estado, como el desarrollo del país. En este caso, los intereses involucrados en las inversiones de los fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación, Desarrollo Regional y Compensación Regional son de orden general, solo que impulsados desde las entidades territoriales, lo que justifica eventuales limitaciones de la autonomía y la descentralización. (ii) Las regalías son un recurso exógeno de los departamentos, distritos y municipios, respecto del cual estos últimos únicamente tienen un derecho de participación, razón por la cual el Legislador goza de amplia libertad de configuración en la materia. (iii) El término acuerdo conlleva la aceptación de la determinación por todas las partes involucradas, es decir, una decisión unánime; en consecuencia, aseveran que el artículo 31 de la ley 1606 solamente desarrolla el término utilizado por el Constituyente. (iv) A partir de una interpretación sistemática de la expresión “acordados” empleada en el inciso octavo del artículo 361 superior y del hecho de que el Constituyente no empleó al expresión “mayoría de votos” en ese inciso pero sí lo hizo en el parágrafo 2, es posible concluir que lo que se quiso con la reforma constitucional es que el Gobierno Nacional participe en los OCAD, no como minoría, sino con igual peso al de las entidades territoriales, con independencia del mayor número de delegados de estas últimas; en ese entendido, las expresiones demandadas equiparan los votos del Gobierno Nacional a los de las entidades territoriales en concordancia con el texto superior. (iv) El artículo bajo examen no impide a las entidades territoriales ejercer las atribuciones que les reconocen los artículos 287, 298 y 311 superiores –núcleo esencial de la autonomía-, ni disponer de sus recursos propios –endógenos-. (v) Por el contrario, el artículo acusado junto con otros preceptos desarrollan los principios de descentralización y autonomía, pues permiten a las entidades territoriales tomar lugar activamente en la definición de las prioridades de desarrollo regional mediante la formulación de proyectos y su participación en los OCAD. (vi) No requerir la aprobación del Gobierno Nacional conduciría a abrir de nuevo la compuerta para la aprobación de proyectos inconexos, fragmentados, desarticulados o desintegrados de los planes de desarrollo nacionales. 2.2.4. En este contexto, corresponde a la Sala determinar si las expresiones “deberán contar con el voto positivo del Gobierno Nacional” contenidas en el artículo 31 de la ley 1606 (i) se oponen al espíritu de acuerdo entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales que, según el demandante, inspira el artículo 361 superior en materia de la selección de los proyectos que recibirán financiación de los fondos de Desarrollo Regional, Ciencia, Tecnología e Innovación y Compensación Regional; y (ii) limitan de forma inconstitucional los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales, específicamente la facultad de estas últimas de gestionar sus intereses, fijar sus prioridades de desarrollo y administrar sus recursos. Para resolver estas cuestiones, la Sala (i) estudiará el contenido de los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales, así como las limitaciones que son admisibles a la luz de la Carta Política; (ii) examinará la configuración constitucional de las regalías desde la perspectiva de las entidades territoriales, en particular estudiará qué significa su naturaleza exógena; (iii) abordará la participación de los departamentos, distritos y municipios en la toma de decisiones sobre los proyectos a financiar por los fondos de Desarrollo Regional, Ciencia, Tecnología e Innovación y Compensación Regional en el marco del nuevo régimen constitucional; y (iv) por último, revisará los antecedentes y el contenido normativo del artículo 31 de la ley 1606. Con fundamento en estas consideraciones, se resolverán los problemas jurídicos planteados. 2.3. CONTENIDO DE LOS PRINCIPIOS DE DESCENTRALIZACIÓN Y AUTONOMÍA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES 2.3.1. La descentralización y la autonomía de las entidades territoriales como herramientas para el desarrollo y la promoción de la democracia y el progreso local 2.3.1.1. Conforme al artículo 1º de nuestra Constitución, Colombia es “(…) un Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales”. 2.3.1.2. La adopción de este modelo fue producto de un profundo rechazo de los constituyentes de 1991 al modelo centralista que rigió al amparo de la Constitución de 1886[1]. A lo largo de los debates que se llevaron a cabo en las comisiones 1ª y 2ª de la Asamblea Nacional Constituyente, se hizo palpable tal rechazo y la preocupación de los constituyentes por la grave situación y abandono en que se hallaban las regiones[2]. Así se materializó el artículo 1º de la Constitución. De los debates de la Asamblea, se deduce además que la adopción de la descentralización y la autonomía perseguía al menos los siguientes propósitos: En primer lugar, promover el desarrollo local y regional, así como importantes cometidos del Estado social de derecho como la justicia social, la equidad en la distribución de los recursos y la erradicación de la pobreza[3]. De ahí que se entregaran importantes funciones en materia de justicia social a las entidades territoriales, como se verá más adelante. En segundo lugar, empoderar a las comunidades para la gestión de sus propios asuntos como medida de promoción de la democracia. Por ello el nuevo texto constitucional previó la elección popular de alcaldes y gobernadores, así como varios mecanismos de participación directa a nivel local, tales como la consulta popular y el cabildo abierto[4]. 2.3.1.3. El modelo de Estado descentralizado y con autonomía de las entidades territoriales es desarrollado a lo largo de varias disposiciones constitucionales. El artículo 286 dispone que son entidades territoriales los departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas, y que la ley también podrá darle tal naturaleza a regiones y provincias. El artículo 311 indica que el municipio es entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, y le encarga de primera mano “(…) prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”. El artículo 287 establece que “(…) las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley”; en virtud de dicha autonomía, el precepto señala que tienen los siguientes derechos: gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y participar en las rentas nacionales. A su turno, el artículo 288 dispone que debe expedirse una ley orgánica que regule el ordenamiento territorial –la naturaleza de esta ley da cuenta de la importancia de la materia-, y prevé los siguientes principios para regular las relaciones entre los distintos niveles de gobierno: coordinación, concurrencia y subsidiariedad. 2.3.1.4. A partir de estos preceptos y otros, la jurisprudencia constitucional ha diferenciado los conceptos de descentralización y autonomía. La descentralización ha sido caracterizada como una técnica de administración en virtud de la cual se produce un traspaso de funciones y atribuciones del poder central a entidades periféricas, para que las ejerzan con un amplio grado de libertad. Su finalidad es la eficiencia de la administración y su objeto son las funciones de naturaleza administrativa en cabeza de los entes territoriales[5]. Por otro lado, la autonomía ha sido identificada como un auténtico poder de dirección política que se radica en cabeza de las comunidades locales, por su puesto con sujeción a la Constitución y la ley. Esto supone que las entidades territoriales son las primeras llamadas a establecer sus prioridades de desarrollo e impulsarlas. Además, aunque la Constitución permite que varios aspectos de la organización territorial sean regulados por el Legislador, éste en todo caso no puede vaciar el núcleo de la autonomía y debe sujetarse a otras exigencias constitucionales[6], como más adelante se analizará. 2.3.2. El núcleo esencial de la autonomía de las entidades territoriales La jurisprudencia ha señalado que el núcleo esencial de la autonomía de las entidades territoriales está compuesto por las siguientes prerrogativas: 2.3.2.1. Derecho de las entidades territoriales a gobernarse por autoridades propias Con el reconocimiento de esta facultad, el Constituyente de 1991 buscó la ruptura de las tutelas jerárquicas y permitir a los territorios gobernarse por funcionarios elegidos por sus propios habitantes. Las autoridades propias previstas por la Constitución para los departamentos son las asambleas (artículo 299) y el gobernador (artículo 303), mientras en el municipio son el concejo (artículo 312) y el alcalde (314), entre otras. Las asambleas y los concejos, como corporaciones político-administrativas de elección popular, deben ejercer control político sobre la administración departamental o municipal, y cumplir funciones específicas tales como: reglamentar la prestación de los servicios a cargo de cada nivel territorial; adoptar los planes y programas de desarrollo económico y social, y de obras públicas; decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarias para el cumplimiento de las funciones del departamento o municipio; expedir el presupuesto anual de rentas y gastos; determinar la estructura de la administración departamental o municipal; y reglamentar otros asuntos propios de los servicios a cargo del respectivo nivel de gobierno (artículos 300 y 313). De otro lado, los gobernadores y alcaldes, como jefes de la administración departamental y municipal, respectivamente, tienen funciones relacionadas con hacer cumplir la normativa, incluidas las decisiones de las asambleas y concejos, mantener el orden público, dirigir administrativamente el respectivo nivel de gobierno, y elaborar los proyectos de plan de desarrollo y presupuesto, entre otras (artículos 305 y 318). 2.3.2.2. Derecho de las entidades territoriales a gestionar sus propios intereses y ejercer las competencias que les correspondan 2.3.2.2.1. El artículo 298 superior reconoce la autonomía de los departamentos “(…) para la administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio en los términos establecidos por la Constitución”. A su turno, el artículo 311 señala que el municipio, como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, “(…) le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”, es decir, es encargado de las responsabilidades más relevantes en material de servicios y promoción del desarrollo. Además, es importante mencionar que fue un propósito deliberado de los constituyentes descentralizar la prestación de los servicios de salud y educación, fundamentales para la promoción de la igualdad de oportunidades y la erradicación de la pobreza[7]. 2.3.2.2.2. La Corte Constitucional ha entendido que en virtud del derecho de las entidades territoriales a gestionar sus intereses, éstas tienen, por ejemplo, la potestad de expedir regulaciones sobre los asuntos particulares de su competencia, dentro de los parámetros que señale la ley[8]. En este orden de ideas, la intervención del poder central en los asuntos locales debe estar plenamente justificada[9]. 2.3.2.3. Derecho de las entidades territoriales a establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y a participar en las rentas nacionales 2.3.2.3.1.Para hacer efectiva la descentralización y la autonomía, la nueva Carta Política previó una amplia gama de recursos dirigidos a fortalecer los fiscos de las entidades territoriales, pues sólo de esta forma podrían cumplir los amplios cometidos que les encargó el Constituyente. Dicho de otro modo, para los constituyentes de 1991 era claro que la autonomía y la descentralización no pueden lograrse si las entidades territoriales no cuentan con suficientes recursos para cumplir las funciones –mayores- que les fueron atribuidas y que impactan directamente la distribución del ingreso y la erradicación de la pobreza. Esta preocupación quedó expresamente plasmada en el artículo 356 superior, según el cual “(…) no se podrá descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas”. Prueba de esta reflexión de los constituyentes se encuentra también en la ponencia “Hacienda Pública y Presupuesto” presentada por los constituyentes Carlos Rodado Noriega, Jesús Pérez González-Rubio y Helena Herrán de Montoya, ante la Comisión Quinta. En dicho documento, los constituyentes manifestaron: “Así como toda la propuesta se encamina a distribuir recursos y fortalecer financieramente a las entidades territoriales, estas medidas deben armonizarse con severos mecanismos de control fiscal, llegando inclusive al control de resultados que apoyan numerosos proyectos, de manera que se garantice el transparente manejo de las finanzas públicas y se impongan drásticas sanciones contra quien haga indebido uso de los recursos del Estado. El compromiso del Estado con un programa creciente de devolución de recursos a las entidades territoriales, el aseguramiento de ingresos netos adicionales significativos para el municipio, la garantía al financiamiento de los servicios públicos esenciales y una política general de redistribución de los ingresos estatales, fundada en el criterio de necesidades básicas insatisfechas, son los cimientos de un plan de desarrollo con hondo contenido social y, por tanto, elementos indispensables de una estrategia capaz de afianzar nuestro sistema democrático y de alcanzar la paz entre los colombianos”[10] (énfasis fuera del texto). Luego, en ponencia para primer debate en plenaria de la Asamblea, los constituyentes Álvaro Cala Hederich, Helena Herrán de Montoya, Mariano Ospina Hernández, Jesús Pérez González-Rubio, Carlos Rodado Noriega y Germán Rojas Niño resaltaron: “La gran mayoría de los proyectos aboga por el fortalecimiento financiero de las entidades territoriales. Todos conocen el desequilibrio existente entre los recursos y las competencias secciónales y locales. La brecha es de tal magnitud que la mejor de las reformas posibles apenas podría aspirar a la a...