Sentencia C-623 de 2015

C-623-15 Sentencia C-623/15 NORMA QUE CREA EL SISTEMA NACIONAL DE REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL CAMPESINO, ESTABLECE SUBSIDIO PARA ADQUISICION DE TIERRAS Y REFORMA EL INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA-Procedencia de la acción de revisión en proceso de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción de dominio/PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE, RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION DEL DOMINIO-Procedencia de la acción de revisión Para la Corte, resulta desproporcionado que el órgano legislativo invada la órbita del competencia propia del juez. A su juicio, aunque es cierto que la medida de suspensión automática tiene una finalidad legítima desde la perspectiva constitucional, en cuanto busca garantizar el debido proceso, también lo es, que el modo en que opera resulta desproporcionado y vulnera la reserva judicial y sin permitir que la decisión se adopte por los jueces previa consideración con el momento de la solicitud, suspender la ejecución de las resoluciones que culminan procesos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio, cuando se formula demanda de revisión o la demanda es rechazada, o el Consejo de Estado niega las pretensiones de la demanda, sin tener en cuenta si tal accionar es pertinente y sobre todo necesario. En criterio de la Corte, la facultad otorgada a los jueces de la República para suspender de manera provisional actos administrativos que puedan ocasionar un perjuicio irremediable prevista en el artículo 238 de la Constitución, así como en el artículo 238 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es una herramienta suficiente para garantizar el debido proceso en la clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio. De otra parte, el Tribunal Constitucional estableció que la suspensión automática de los mencionados actos administrativos configura una vulneración de los artículos 58 y 64 de la Constitución Política, toda vez que limita de forma significativa la función social de la propiedad, en concreto, la posibilidad de que el Estado luego de haber surtido el respectivo proceso administrativo, disponga de bienes para contribuir a la dignificación de la vida de trabajadores del campo, en desarrollo de la política agraria dirigida a distribuir los bienes afectados entre la población rural y otros grupos sociales en situación de vulnerabilidad. Consideró desproporcionado someter a las personas a una espera en ocasiones injustificada, que sacrifica el acceso programático de la propiedad, la presunción de legalidad de los actos que culminan los procesos de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio y el principio constitucional de buena fe. Las anteriores razones llevaron a la Corte a excluir del ordenamiento jurídico los apartes normativos acusados, por vulnerar los artículos 64 y 238 de la Constitución. Al mismo tiempo, la Corporación aclaró, que el interesado puede interponer la acción de revisión o la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y solicitar la suspensión del acto administrativo que resuelva de fondo los procedimientos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio, de conformidad con lo preceptuado en los artículos 229 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En todo caso, es facultativo del juez, decretar la suspensión de los efectos de tales actos administrativos, cuando determine que a ello hubiere lugar. Finalmente, la corporación integró la unidad normativa con el vocablo sólo que hacía parte de los incisos primero del artículo 50 y el numeral 3 del artículo 53 de la Ley 160 de 1994, por considerar que tenía una incidencia directa, en el ejercicio del derecho al debido proceso y a la propiedad de las personas que se veían afectadas por los procesos agrarios enunciados, disposición que resulta de igual manera desproporcionada, por no tener una finalidad legítima a la luz de la Constitución. Por consiguiente, si la regla general es que la acción de nulidad y restablecimiento se interpone contra los actos administrativos por los cuales una persona ha afectado su derecho, debe entenderse que también procede contra aquellos que deciden de fondo los descritos en las disposiciones demandadas y por ende, declaró su inexequibilidad. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE RESERVA JUDICIAL CONTENCIOSA PARA SUSPENDER PROVISIONALMENTE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Requisito de certeza y pertinencia/RESERVA JUDICIAL CONTENCIOSA PARA SUSPENDER PROVISIONALMENTE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Interpretación razonable SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Alcance SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Características SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Medida cautelar/SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Excepción al principio de legalidad SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Amplia libertad de configuración legislativa SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-No se prohíbe cuando es necesario para evitar o poner fin a la vulneración de derechos de las partes o terceros implicados en un proceso SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Competencia de autoridades judiciales diferentes al juez del contencioso cuando se pretenda proteger derechos fundamentales o colectivos y para evitar un perjuicio irremediable LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE RESERVA JUDICIAL CONTENCIOSA PARA SUSPENDER PROVISIONALMENTE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Límites de proporcionalidad y razonabilidad DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO PROGRESIVO A LA PROPIEDAD DE LA TIERRA DE TRABAJADORES AGRARIOS-Alcance DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO PROGRESIVO A LA PROPIEDAD DE LA TIERRA DE TRABAJADORES AGRARIOS-Reconocimiento DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO PROGRESIVO A LA PROPIEDAD DE LA TIERRA DE TRABAJADORES AGRARIOS-Contenido/DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO PROGRESIVO A LA PROPIEDAD DE LA TIERRA DE TRABAJADORES AGRARIOS-Jurisprudencia constitucional TIERRA Y TERRITORIO-Concepto/DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO PROGRESIVO A LA PROPIEDAD DE LA TIERRA DE TRABAJADORES AGRARIOS-Debe garantizar el derecho al territorio, bienes y servicios complementarios para mejoramiento de calidad de vida social, económico y cultural/DERECHO AL TERRITORIO DE PUEBLOS INDIGENAS Y TRIBALES-Fundamental/DERECHO AL TERRITORIO DE POBLACION CAMPESINA-Fundamental DERECHO AL TERRITORIO DE POBLACION CAMPESINA-Naturaleza iusfundamental DERECHO AL TERRITORIO DE POBLACION CAMPESINA-Carácter subjetivo/DERECHO AL TERRITORIO DE POBLACION CAMPESINA-Fuentes normativas DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO PROGRESIVO A LA PROPIEDAD DE LA TIERRA DE TRABAJADORES AGRARIOS-Realización de la dignidad humana/DERECHO A LA DIGNIDAD HUMANA Y A LA ALIMENTACION-Relación/DERECHO AL TERRITORIO DE POBLACION RURAL-Realización de la dignidad humana DERECHO A UN NIVEL DE VIDA ADECUADO Y A LA ALIMENTACION-Consagración internacional DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO PROGRESIVO A LA PROPIEDAD DE LA TIERRA DE TRABAJADORES AGRARIOS-Relación con el derecho a la vivienda y al trabajo POBLACION CAMPESINA-Especial condición de vulnerabilidad por razones sociales, económicas y culturales POBLACION RURAL-Vulnerabilidad por razones sociales, económicas y culturales tiene raíces profundas en el conflicto armado interno DERECHO AL ACCESO A LA TIERRA-Contenidos protegidos PROPIEDAD PRIVADA-Alcance/PROPIEDAD PRIVADA-Límites/PROPIEDAD PRIVADA-Principios que delimitan el contenido DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Naturaleza PROPIEDAD PRIVADA-Derecho subjetivo DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-No es absoluto LIMITES DEL DERECHO DE PROPIEDAD EN VIRTUD DE SUS FINALIDADES DE UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Requisitos de autoridades públicas/PRIVACION DE LA TITULARIDAD DEL DERECHO DE PROPIEDAD PRIVADA CONTRA LA VOLUNTAD DE SU TITULAR-Requisitos DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA Y PROCESOS ADELANTADOS POR LA ADMINISTRACION-Respeto por los valores fundamentales del Estado Social de Derecho CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD Y EXTINCION DE DOMINIO-Procedimientos cumplen con finalidades del derecho a la propiedad privada y garantías procesales propias de la administración de justicia PROCEDIMIENTOS AGRARIOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE, RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION DE DOMINIO AGRARIO-Caracterización CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD-Objeto BALDIOS-Noción/RECUPERACION DE BALDIOS-Naturaleza de los bienes NORMAS SOBRE APROPIACION O ADJUDICACION Y RECUPERACION DE TIERRAS BALDIAS-Competencia del Congreso ADJUDICACION DE BALDIOS-Potenciales beneficiarios BALDIOS-Terrenos transferibles por naturaleza mediante la enajenación por titulación ADJUDICACION DE BALDIOS-Objetivo primordial/DESTINACION DE LOS BIENES BALDIOS-Debe contribuir a la dignificación de la vida de trabajadores del campo PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE, RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION DEL DOMINIO-Finalidad PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE RECUPERACION DE BALDIOS-Existencia de obras de edificación o cultivos PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE RECUPERACION DE BALDIOS-Reconocimiento de mejoras a favor de terceros ocupantes de buena fe PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO AGRARIO-Finalidad PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE, RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION DEL DOMINIO-Competencia del Incoder PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE, RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION DEL DOMINIO-Estructura PROCEDIMIENTOS DE EXTINCION DE DOMINIO-Carga de la prueba corresponde al propietario PROCESOS DE CLARIFICACION-Acreditación de la propiedad PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE, RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION DEL DOMINIO-Contenido de la resolución final PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE, RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION DEL DOMINIO-Medios de control PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE, RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION DEL DOMINIO-Características de la acción de revisión ACCION DE REVISION-Actos administrativos contra los cuales procede PROCEDIMIENTO AGRARIO DE CLARIFICACION-Materialización del acto administrativo con que culmina CONTROL DE REVISION ANTES DEL CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Características ACCION DE REVISION CONTRA ACTOS DE EXTINCION DEL DOMINIO AGRARIO, CLARIFICACION, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS-Competencia del Consejo de Estado para decidir en única instancia ACCION DE REVISION-Objeto según el Consejo de Estado ACCION DE REVISION-Características según el Consejo de Estado ACCION DE REVISION-Entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ACCION DE REVISION EN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Unificación de procesos y redefinición de los medios de control judicial/ACCION DE REVISION EN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Fortalecimiento de los poderes del juez RECURSOS LEGALES FRENTE A ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE DECIDEN PROCEDIMIENTOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS-Contenido PROCESO ADMINISTRATIVO DE EXTINCION DEL DOMINIO-Contenido PROCESOS AGRARIOS-Puede derivarse de la expresión “Ejecutoriada la resolución que define el procedimiento” que son abarcados por los efectos de la ejecutoria PROCEDIMIENTO AGRARIO-Interpretaciones frente a la suspensión del acto de inscripción de la resolución con que finaliza DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Integración normativa RECURSOS LEGALES FRENTE A ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE DECIDEN PROCEDIMIENTOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Integración normativa UNIDAD NORMATIVA-Conformación/INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Carácter excepcional/UNIDAD NORMATIVA-Noción/UNIDAD NORMATIVA-Jurisprudencia constitucional FALTA DE UNIDAD NORMATIVA Y PROPOSICION JURIDICA INCOMPLETA-Diferencia RECURSOS LEGALES FRENTE A ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE DECIDEN PROCEDIMIENTOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Exclusión de la interposición del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ACCION DE REVISION EN PROCEDIMIENTOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Suspende de manera automática los efectos de los actos administrativos que los culminan PROCEDIMIENTOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Institutos procesales PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Integración de la palabra “sólo” toda vez que no tendrían medio de control para resarcir daños causados ante eventual equivocación de la administración INSCRIPCION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO EN OFICINA DE REGISTRO E INSTRUMENTOS PUBLICOS-Suspensión automática JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Concepto/JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Examen/JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Dimensiones DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Alcance PROCESOS AGRARIOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Garantía ius fundamental del debido proceso se materializa en posibilidad de presentar recurso de Revisión frente a resoluciones que los culminan SUSPENSION AUTOMATICA DE INSCRIPCION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO EN OFICINA DE REGISTRO E INSTRUMENTOS PUBLICOS-Finalidad legítima de la medida/ACTOS ADMINISTRATIVOS-Suspensión provisional DECRETO DE MEDIDAS CAUTELARES-Requisitos SUSPENSION PROVISIONAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Finalidad legítima y constitucional cuando pueda configurarse un perjuicio irremediable SUSPENSION PROVISIONAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS-No es obligación y obedece a criterios de razonabilidad PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Se desplaza la potestad de la administración de suspender provisionalmente un acto administrativo por una obligación de hacer PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Reproche de inconstitucionalidad recae sobre suspensión provisional sin que se analice si es pertinente o necesaria SUSPENSION AUTOMATICA DE INSCRIPCION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Medida legítima mas no necesaria DERECHO DE TENENCIA Y POSESION Y PROTECCION DE TERCEROS AFECTADOS POR DECISION ILEGAL EN PROCESOS AGRARIOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Protección a través de otros medios de control/DERECHO DE TENENCIA Y POSESION Y PROTECCION DE TERCEROS AFECTADOS POR DECISION ILEGAL EN PROCESOS AGRARIOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Procedencia de la acción de tutela por acreditarse un perjuicio irremediable ACCION DE REVISION CONTRA ACTOS DE EXTINCION DEL DOMINIO AGRARIO, CLARIFICACION, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS-No opera la acción de reparación SUSPENSION AUTOMATICA DE INSCRIPCION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Medida desproporcionada en razón de garantizar el acceso a la tierra y territorio de población rural SUSPENSION DE INSCRIPCION EN PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO EN OFICINA DE REGISTRO E INSTRUMENTOS PUBLICOS-Protección marginal y eventual de la propiedad privada, posesión, tenencia y principio de buena fe SUSPENSION DE INSCRIPCION EN PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO EN OFICINA DE REGISTRO E INSTRUMENTOS PUBLICOS-Conlleva una restricción de gran impacto TRABAJADOR DEL CAMPO-Tratamiento preferente ACCESO A LA TIERRA Y AL TERRITORIO DE POBLACION AGRARIA-Derecho a recursos y servicios económicos, sociales y culturales que permitan su desarrollo PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Mecanismo jurídico que desarrolla el acceso a la tierra y territorio de población rural PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Materialización de políticas agrarias y de protección de población campesina PROCEDIMIENTOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO Y ADJUDICACION DE TERRENOS-Fines importantes PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO Y ACCION DE REVISION EN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-No contemplan término en de decisión por el Consejo de Estado PROCESOS AGRARIOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Procedencia del recurso de reposición en sede administrativa y control de revisión ante Consejo de Estado en proceso de única instancia PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Potestativo del juez decretar la suspensión de los efectos de actos administrativos que los culminen PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Vulneración de la propiedad privada y debido proceso por exclusión de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho PROCESOS AGRARIOS DE CLARIFICACION, DESLINDE, RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION DEL DOMINIO-Limitación de interponer la nulidad y restablecimiento del derecho no tiene una finalidad legítima PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Retroactividad RETROACTIVIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional/ SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Modulación de efectos/EFECTOS RETROACTIVOS DE SENTENCIAS DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance/DECLARACION DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos retroactivos/CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para modular los efectos de sus sentencias PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Personas que resulten perjudicadas por levantamiento de suspensión automática de actos administrativos que los culminaron podrán solicitar se decrete la medida cautelar ante el juez administrativo y después de la decisión adoptada por el Consejo de Estado Referencia: expediente D-9344 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 50 (parcial) y 53 (parcial) de la Ley 160 de 1994. Demandante: Héctor Santaella Quintero Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS Bogotá D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil quince (2015) La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Alberto Rojas Ríos, y los conjueces Jaime Córdoba Triviño, Enrique Gil Botero y Diego Eduardo López Medina, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Héctor Santaella Quintero demandó los artículos 50 (parcial) y 53 (parcial) de la Ley 160 de 1994 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”. Mediante auto del veintidós (22) de octubre de dos mil doce (2012), el Despacho del Magistrado Sustanciador admitió la demanda. En atención a lo anterior, comunicó el inicio del presente proceso al Presidente de la República, al Congreso de la República, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Territorial, y al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER-, e invitó a participar en el debate al Presidente del Consejo de Estado, a las universidades del Rosario, Sergio Arboleda, de Córdoba, del Sinú, Pontificia Bolivariana (Seccional Montería), al Centro de Investigación y Educación Popular – Programa por la Paz (CINEP-PPP), y al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia). Finalmente ordenó, en el término de fijación en lista, correr traslado del expediente al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor. 1. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas; se subrayan los apartes acusados: “LEY 160 DE 1994 (Agosto 3) Diario Oficial No. 41.479, de 5 de agosto de 1994 Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE COLOMBIA, DECRETA: (…) ARTÍCULO 50. Contra las resoluciones del Gerente General del INCORA que decidan de fondo los procedimientos que se regulan en este Capítulo, sólo procede el recurso de reposición en los términos del Código Contencioso Administrativo, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, conforme a lo establecido en el numeral 9o. del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo. La demanda de revisión deberá presentarse dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de ejecutoria del acto administrativo correspondiente. La resolución que culmine el procedimiento de clarificación de la propiedad sólo podrá declarar que en relación con el inmueble objeto de las diligencias no existe título originario del Estado, o que posee título de adjudicación que no ha perdido su eficacia legal, o que se acreditó propiedad privada por la exhibición de una cadena de títulos debidamente inscritos otorgados por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria, según lo previsto en esta Ley, o que los títulos aportados son insuficientes, bien porque no acreditan dominio sino tradición de mejoras sobre el inmueble, o se refiere a bienes no adjudicables, o que se hallen reservados, destinados a un uso público, o porque se incurre en exceso sobre la extensión legalmente adjudicable. Cuando se declare que en relación con el inmueble existe propiedad privada, o que salió del patrimonio del Estado, en todo caso quedarán a salvo los derechos de los poseedores materiales, conforme a la ley civil. Ejecutoriada la resolución que define el procedimiento y si no se hubiere formulado demanda de revisión, o fuere rechazada, o el fallo del Consejo de Estado negare las pretensiones de la demanda, se ordenará su inscripción en el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria para efectos de publicidad ante terceros. (…) ARTÍCULO 53. En el estatuto que regule el procedimiento administrativo de extinción de dominio, además de las disposiciones que se consideren necesarias, se incluirán las siguientes: 1. La resolución que inicie el procedimiento será inscrita en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente. Quien adquiera derechos reales a partir de este registro, asumirá desde entonces las diligencias en el estado en que se encuentren. 2. Los términos probatorios no podrán exceder de treinta (30) días, distribuidos como indique el reglamento. La resolución sobre extinción de dominio deberá dictarse dentro de los quince (15) días siguientes al vencimiento del término probatorio. 3. Contra la resolución que declare que sobre un fundo o parte de él se ha extinguido el derecho de dominio privado sólo proceden el recurso de reposición, dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, según lo previsto en el numeral 8o. del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo. Durante los quince (15) días siguientes a su ejecutoria permanecerá en suspenso la ejecución de la resolución que dicte el Instituto, con el objeto de que los interesados soliciten en dicho término la revisión de la providencia. Si no se presenta la demanda de revisión en el término indicado, o si aquella fuere rechazada, o la sentencia del Consejo de Estado negare la revisión demandada, el Instituto procederá a remitir a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente copia de las resoluciones que decretaron la extinción del dominio privado, para su inscripción y la consecuente cancelación de los derechos reales constituidos sobre el fundo. 4. Tanto en las diligencias administrativas de extinción del derecho de dominio como en los procesos judiciales de revisión, la carga de la prueba corresponde al propietario. 5. En todos los procedimientos administrativos de extinción del derecho de dominio deberá practicarse una inspección ocular al predio intervenido por el Instituto. Cuando se trate de la causal prevista en la Ley 200 de 1936 y la presente Ley, los dictámenes serán rendidos por dos peritos que contrate el INCORA con personas naturales o jurídicas legalmente autorizadas para ello, pero la práctica, elaboración y rendición del experticio se someterá a las reglas establecidas en esta Ley y lo que disponga el decreto reglamentario. Cuando la causa que origine el adelantamiento del proceso administrativo de extinción del dominio esté relacionada con la violación de las disposiciones sobre conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables y las de preservación del ambiente, o las aplicables a las zonas de reserva agrícola o forestal establecidas en los planes de desarrollo de los municipios, los experticios se rendirán por dos funcionarios calificados del Ministerio del Medio Ambiente o de la Corporación Autónoma Regional con jurisdicción en el municipio de ubicación del inmueble, conforme a las reglas y metodología que para tal efecto señale el reglamento. 6. Cuando se trate de probar explotación de la tierra con ganados, en superficies cubiertas de pastos naturales, será indispensable demostrar de manera suficiente la explotación económica o la realización de inversiones durante el término fijado para la extinción del dominio”. II. LA DEMANDA El demandante formula los siguientes cargos: 1. Vulneración del artículo 238 de la Constitución Política El ciudadano considera que las expresiones acusadas vulneran el artículo 238 Superior, en razón a que disponen que para la inscripción de los actos que ponen fin a los procedimientos administrativos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos indebidamente ocupados y extinción del dominio, ante las respectivas Oficinas de Instrumentos Públicos, se requiere, además de la resolución ejecutoriada, el cumplimiento de los siguientes requisitos: (i) que no se haya interpuesto demanda de revisión contra el acto que define el procedimiento, (ii) que la demanda haya sido rechazada o (iii) que se hayan denegado las pretensiones. En su criterio, ello implica la suspensión del acto administrativo expedido por el INCODER cuando no se presentan esas hipótesis, es decir, cuando efectivamente se formula la acción de revisión y ésta no es rechazada. En tal evento, su ejecución se suspende hasta que el Consejo de Estado decida sobre la admisión de la demanda y, en caso positivo, hasta que emita un fallo definitivo, vulnerando el artículo 238 de la Carta Política. En palabras del ciudadano: “…dentro del régimen especial de la acción de revisión previsto por la ley 160 de 1994… las disposiciones que ahora se atacan fijan las reglas que debe atender el INCODER al surtir ante las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos el trámite correspondiente para ejecutar las resoluciones expedidas en los supuestos señalados y, de manera tácita para el caso de la clarificación de la propiedad y expresa para el de la extinción del dominio, otorgan efectos suspensivos del correspondiente acto administrativo al simple acto procesal de interponer la demanda... Esto implicaría que, en caso de ser presentada una demanda de revisión y que la misma sea admitida, las resoluciones que deciden de fondo los procedimientos señalados no gozarían del carácter ejecutorio propio de los actos administrativos. El resultado de esta situación no es solo una notable excepción a la regla general sentada por los artículos 89 y 92 de la ley 1437 de 2011 (anteriores artículos 64 y 66 CCA), cuestión de índole legal ajena a las preocupaciones del juez constitucional; es también una ostensible vulneración del artículo 238 de la Constitución Política…”[1] (negrilla fuera del texto). Sostiene que de conformidad con el artículo 238 de la Constitución la competencia para decidir sobre la suspensión provisional de un acto administrativo ejecutoriado, reside únicamente en la jurisdicción contenciosa administrativa, toda vez que tal medida cautelar no opera por decisión del juez, sino del ciudadano que decide ejercer la acción de revisión, con lo cual usurparían las competencias definidas en la Carta Política. 2. Vulneración de los artículos 1, 58 y 64 de la Carta Superior Afirma que de conformidad con el artículo 1° de la Constitución, el interés general es un principio determinante tanto de los derechos de contenido económico de los particulares, como de la potestad de las autoridades para intervenir en el ámbito de aquellos, de modo que puede justificar medidas que limiten derechos como la libertad de empresa o la propiedad privada. Expone que la Corte Constitucional ha avalado medidas restrictivas de esos derechos en atención al interés general, en las sentencias C-654 de 2003 y C-189 de 2006. Señala que las normas impugnadas se oponen al interés general, porque restringen la efectividad de las decisiones adoptadas por el INCODER en el marco de los procesos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos indebidamente ocupados y extinción del dominio. Explica que si la decisión adoptada por el INCODER no cobra ejecutoria, se resta capacidad al Estado para cumplir las finalidades de ese tipo de procedimientos, como promover el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios para mejorar su calidad de vida (artículo 64 C. Pol). Aduce que las expresiones acusadas conducen a que prime el interés particular sobre el interés general. Sobre este aspecto, expone: “…no hay duda que la restricción que imponen las normas impugnadas a la efectividad de las decisiones adoptadas por el INCODER… constituye una clara vulneración del principio de prevalencia del interés general, concretado en la posibilidad de disponer de forma inmediata a la ejecutoria de las correspondientes resoluciones, de tierras que permitan al Estado dar cumplimiento al deber que la Constitución le impone de promover el acceso progresivo a la tierra por los trabajadores agrarios (artículo 64 CP). Al disponer que con la simple presentación de la demanda de revisión -y luego su posterior admisión por parte del Consejo de Estado- se suspende la ejecutoriedad de los actos administrativos que resolvieron que unas determinadas tierras nunca salieron del patrimonio del Estado o que como consecuencia de su estado de inexplotación o utilización irracional se estaba violando la función social inherente al derecho de propiedad, las disposiciones demandadas privan al INCODER, por todo el tiempo de duración del proceso judicial, de la posibilidad de incorporar estos terrenos a sus programas de reforma agraria y de entregarlos a personas que carecen de tierras y precisan del apoyo estatal para mejorar sus condiciones de vida. Por esta vía los enunciados impugnados se erigen en una barrera para el acatamiento del mandato del artículo 64 CP y en el camino para que el interés particular termine primando, sin necesidad alguna, sobre el interés de la colectividad.”[2] Expone que las disposiciones demandadas no guardan proporcionalidad con el fin que persiguen, ni son necesarias, porque el orden jurídico ya tiene previsto la suspensión provisional de los actos administrativos. Al respecto, manifiesta: “Lo anterior permite evidenciar que a la luz del principio de proporcionalidad y de los subprincipios que lo conforman, las disposiciones impugnadas no podrían valorarse como ajustadas a la Constitución. Esto, por cuanto si bien pueden ser adecuadas para lograr un fin constitucionalmente admisible, cual es el de amparar la garantía de la propiedad privada establecida en el artículo 58 CP, no resultan necesarias ni proporcionadas en estricto sentido. Lo primero, por cuanto está claro que dicha garantía se puede obtener también, y de manera menos lesiva para la realización del principio de prevalencia del interés general y del mandato de promoción del acceso progresivo a la tierra por parte de los trabajadores agrarios, por medio de la suspensión provisional de los actos administrativos contrarios a Derecho. Lo segundo, puesto que, como se desprende de los señalado en las líneas precedentes, el beneficio que puede reportar la preservación de este sistema de tutela de la propiedad privada no logra compensar los graves perjuicios infligidos al interés general concretado en la realización permanente de programas de reforma agraria…” [3] (negrilla fuera del texto). III. INTERVENCIONES 1. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Solicitó a la Corte la declaratoria de inconstitucionalidad de las expresiones demandadas, argumentando que las normas acusadas rompen con la presunción de legalidad del acto, pues de acuerdo con el ordenamiento constitucional, la suspensión del carácter ejecutorio de un acto administrativo se debe sustentar en la existencia de una violación manifiesta, ostensible, flagrante o protuberante, que a simple vista surge de la confrontación del texto de las disposiciones invocadas con el contenido y los efectos del acto. Al contrario, en el caso sub judice, por el simple hecho de la presentación de la demanda, las expresiones acusadas permiten que se suspenda el acto, siendo contrario al principio de buena fe a favor de las actuaciones de la administración. Afirma que la presentación de la demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no puede ser suficiente para suspender la fuerza ejecutoria de un acto administrativo, dictado en beneficio de la colectividad, pues tal medida está prevista cuando se ha iniciado un juicio y se cumplen los requisitos establecidos en la ley. Indica que las expresiones acusadas de los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, no pueden justificarse bajo el supuesto de la prevención del daño antijurídico a terceros, pues el objetivo de los procedimientos administrativos agrarios establecidos en dichos artículos, es darle ejecutividad a las políticas agrarias, hecho que debe primar sobre los eventuales perjuicios que puedan causarse a particulares. Señala que la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo debe ser solicitada por el actor, quien tiene que justificar su petición, probando, así sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto le causa o podría causarle. Concluye precisando que el análisis de constitucionalidad debe efectuarse teniendo en cuenta el perjuicio que causa a la Nación la suspensión del acto administrativo, por el simple hecho de presentarse la demanda, dentro de los referidos procesos agrarios, pues tal y como lo demostró un estudio de la Agencia de Cooperación Alemana GTZ, un proceso contencioso administrativo estadísticamente tiene una duración de trece años, lo cual impide la puesta en marcha de la política agraria. 2. Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER- El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER- solicitó la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 50 (parcial) y 53 (parcial) de la Ley 160 de 1994, con base en los siguientes fundamentos: Sostiene que en virtud de los apartes demandados, la suspensión provisional de los efectos de los actos de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio se vuelve la regla general, mientras que según lo establece la Carta Superior, la suspensión constituye una excepción a la regla de carácter obligatorio y ejecutorio de los actos administrativos; excepción que exclusivamente compete ordenar a la jurisdicción y cuyo decreto presupone un adecuado análisis jurídico de los cargos por el juez administrativo en el marco de la separación de poderes que la misma Carta consagra. Aduce que es totalmente excesiva, desproporcionada y contraria a la igualdad la consecuencia de que la simple presentación y/o admisión formal de la demanda, suspenda de manera general, automática y sin que medie pronunciamiento judicial expreso, los efectos de los procesos agrarios ya referidos. Agrega que sin justificación razonable alguna, no sólo se desconoce la regla constitucional que exige pronunciamiento del Contencioso Administrativo para obtener del juez la suspensión pretendida, sino que también se desatiende la presunción de legalidad y el carácter ejecutivo y ejecutorio que acompaña todo acto administrativo en aras de asegurar la prevalencia del interés general (artículos 1, 58 y 209 de la Constitución Política). En definitiva, considera que los apartes normativos impugnados deben ser declarados inexequibles, pues la transgresión del mandato constitucional es evidente y, además, van en detrimento del interés general, del principio de legalidad y de la función social de la propiedad. 3. Consejo de Estado El Consejo de Estado, a través de su Presidente, intervino para solicitarle a esta Corporación que se inhiba de pronunciarse de fondo dentro del proceso de la referencia, por las siguientes razones: Sostiene no es posible concluir que los apartes acusados desconocen el contenido de mandatos superiores, por el contrario, lo que evidencian es una mera inconformidad del ciudadano frente al mecanismo previsto en la ley. Indica que con base en lo dispuesto en el artículo 238 Superior, los jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo pueden, antes de que se profiera una decisión de fondo dentro de un litigio y como medida cautelar, suspender los efectos de un acto administrativo. Sin embargo, considera que los argumentos esgrimidos por el ciudadano para sustentar la afirmación de que las expresiones acusadas vulneran la reserva judicial en materia de suspensión de los efectos de los actos administrativos, carecen de certeza, puesto que con las disposiciones censuradas no se le priva a la jurisdicción contenciosa de ejercer dicha potestad. Agrega que lo único que el actor evidencia es que el mecanismo contemplado en las expresiones acusadas y la suspensión provisional tienen efectos similares porque postergan la materialización de una decisión adoptada por las autoridades administrativas. A su parecer, el hecho de que los efectos de una norma sean similares a aquéllos que contempla la figura constitucional y legal de la suspensión provisional, no significa que se desconozca la Constitución de 1991, pues en ningún caso se le está prohibiendo a las autoridades administrativas que ejerzan la facultad establecida en el artículo 238 Superior. Frente al desconocimiento del carácter ejecutorio de los actos administrativos, señala que si bien es cierto éste es un principio consagrado en el artículo 89 de la Ley 1437 de 2011, también lo es que esa misma disposición consagra la posibilidad de que en determinados eventos las actuaciones de la administración no se encuentren amparadas por dicho principio, situaciones que deberán ser definidas por el propio legislador. Expresamente hace referencia al contenido del artículo 89, el cual consagra: “…CARÁCTER EJECUTORIO DE LOS ACTOS EXPEDIDOS POR LAS AUTORIDADES. Salvo disposición legal en contrario, los actos en firme serán suficientes para que las autoridades, por sí mismas, puedan ejecutarlos de inmediato. En consecuencia, su ejecución material procederá sin mediación de otra autoridad. Para tal efecto podrá requerirse, si fuere necesario, el apoyo o la colaboración de la Policía Nacional”. En consecuencia, a la luz de la excepción contemplada en el artículo 89 anteriormente transcrito, dicha Corporación entiende que las reglas contenidas en los artículos parciales demandados constituyen una excepción a la regla general y no contrarían el artículo 238 de la Carta. Afirma que lo argumentos expuestos por el accionante para sustentar el cargo segundo se limitan a transcribir jurisprudencia constitucional y no explican suficientemente porqué las normas acusadas incurren en tales vulneraciones. En definitiva, solicita a esta Corporación se declare inhibida para producir un pronunciamiento de fondo en el presente asunto porque los cargos planteados no satisfacen los requisitos legales y jurisprudenciales exigidos por la Corte Constitucional para proceder a dicho análisis. 4. Universidad del Sinú La Facultad de Ciencias Jurídicas, Sociales y Educación de la Universidad del Sinú intervino en el proceso de la referencia para solicitarle a esta Corporación declare la inexequibilidad de las expresiones acusadas, teniendo en cuenta que la restricción que imponen le resta efectividad a las decisiones adoptadas por el INCODER en el marco de los procesos agrarios de clarificación de la propiedad y de extinción del dominio, en particular, obstaculizan la posibilidad de cumplir con su deber de garantizar el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios. Por otra parte, considera que la existencia dentro del ordenamiento jurídico de la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos no justifica el que las disposiciones acusadas contemplen mecanismos alternos con el mismo efecto. 5. Amicus Curiae de la Clínica Jurídica sobre Derecho y Territorio de la Universidad Javeriana. La Clínica Jurídica sobre Derecho y Territorio de la Universidad Javeriana (CJDT), a través de la figura jurídica del Amicus Curiae, presentó a esta Corporación su concepto jurídico en relación con la demanda de la referencia en la cual se destacan los siguientes argumentos: Expone que el Gobierno Nacional en ejecución de la política integral de tierras, evidenció que la interpretación que le otorgaban los funcionarios públicos a los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994 obstaculizaba el cumplimiento del deber del Estado de promover el acceso a la tierra de los campesinos consagrado en el artículo 64 de la Constitución Política, pues la construcción fáctica de la autoridad administrativa consiste en que el ejercicio de la acción de revisión ante el Consejo de Estado, conlleva el efecto suspensivo del acto administrativo que pone fin a los procesos de extinción, clarificación, deslinde o recuperación de baldíos. A la luz de esta interpretación, sostiene, es imposible disponer de estas tierras, pues sólo hasta que el Consejo de Estado revise la actuación administrativa –en un tiempo que no es inferior a 8 años- el ejecutivo puede disponer de estas para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 64 Superior. Para finalizar, plantea que ante las anteriores cuestiones la Corte se encuentra ante la posibilidad de emitir tres fallos en los siguientes sentidos: (i) declaratoria de exequibilidad de los parágrafos demandados, con el fin de reafirmar las garantías procesales a quienes aparecen como propietarios al interior de los procesos agrarios, en defensa de las posibles arbitrariedades en las que pueda incurrir la administración (visión constitucionalmente indiferente frente a hecho de que procesos agrarios hubiesen sido iniciados por población vulnerable); (ii) exequibilidad condicionada de las normas acusadas, esto es, desde un análisis constitucional que no es indiferente frente a la calidad de quienes inician los procesos administrativos ante el INCODER, como población víctima del desplazamiento forzado; y (iii) declaratoria de una inexequibilidad, reconociendo a los campesinos como un grupo discriminado históricamente que requiere acciones afirmativas para cumplir con lo dispuesto en el artículo 13 y 64 de la Constitución. IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, estando dentro del término legalmente previsto, rindió concepto en relación con la demanda de la referencia y solicitó la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones parcialmente acusadas. Señala que la acción de revisión de los actos de extinción del dominio agrario o de los actos administrativos a través de los cuales se decida de fondo acerca de la clarificación, deslinde y recuperación de baldíos, es de conocimiento del Consejo de Estado y tiene por objeto verificar que el procedimiento administrativo que culminó con el acto que se revisa se haya adelantado conforme a las normas que lo regulan. Al respecto, cita jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el objeto de la acción de revisión para evidenciar que ésta tiene un carácter especial, ya que su finalidad es corroborar el estricto cumplimiento de todas las etapas que rigen este tipo de procesos. Por tanto, mientras el Consejo de Estado realiza el control judicial, no se opone a la Constitución que el legislador, atendiendo a la naturaleza de los derechos que se controvierten, como la propiedad privada de un bien agrario o la propiedad del Estado, haya considerado pertinente aplazar, y no suspender, la ejecución del acto administrativo objeto de revisión. Sobre el punto, aclara que no pueden suspenderse los efectos de un acto administrativo que no se ha materializado. En virtud de lo anterior, concluye “…no le asiste razón al actor cuando afirma que se desconoció la reserva establecida por el artículo 238 superior, a favor de la jurisdicción contencioso administrativa, para declarar la suspensión provisional de actos administrativos, pues como lo ha manifestado el mismo Consejo de Estado se trata de un control especial que se caracteriza por ser previo a la ejecución respectiva y, por lo tanto, lo que busca es impedir la materialización de la decisión administrativa ya sea de manera temporal si la revisión se define no anulando el procedimiento y el acto correspondiente; o de manera absoluta, si la revisión se resuelve anulando dichas actuaciones.” V. CONSIDERACIONES 1. Competencia Conforme al artículo 241, ordinal 4, de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los artículos 50 (parcial) y 53 (parcial) de la Ley 160 de 1994. 2. Examen de la aptitud de la demanda 2.1 El Consejo de Estado consideró que los cargos planteados por el actor no cumplen con los requisitos exigidos por esta Corporación para generar un debate constitucional. Con respecto al primer cargo, fundado en el desconocimiento del artículo 238 de la Constitución, indicó que carece de certeza y pertinencia, puesto que de la lectura de los apartes normativos acusados no se deduce la hipótesis planteada por el actor; a su juicio, las expresiones censuradas no ignoran la facultad que tiene la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para decidir acerca de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, pues no establecen ninguna prohibición para ejercer dicha potestad. A su parecer, lo que se evidencia de la argumentación expuesta por el demandante es una inconformidad frente al mecanismo contemplado en la ley, a través del cual puede obtenerse el mismo resultado que el perseguido a través de la medida cautelar de la suspensión provisional. 2.2 En relación con el segundo cargo, fundamentado en el desconocimiento de los artículos 1, 58 y 64 Superiores, expresó que el actor no explica con suficiencia porqué los preceptos demandados desconocen la Constitución y tan solo se limita a transcribir jurisprudencia en este respecto. Por lo anterior, solicita que la Corte profiera un fallo inhibitorio. Procede la Sala a examinar si los cargos formulados por el actor cumplen con los requisitos señalados por el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional: 3. Requisitos que deben reunir las demandas de inconstitucionalidad. El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 señala los elementos que debe contener la demanda en los procesos de control de constitucionalidad[4]. Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una disposición legal debe indicar con precisión el objeto demandado, el concepto de violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Estos tres elementos, desarrollados en el texto del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y por la Corte en sus decisiones, hacen posible un pronunciamiento de fondo. En la sentencia C-1052 de 2001, la Corte precisó las características que debe reunir el concepto de violación formulado por el demandante. De acuerdo con este fallo, las razones presentadas por el actor deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. La claridad se refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se basa. El requisito de certeza exige al actor formular cargos contra una proposición jurídica real y existente, y no simplemente contra una deducida por él sin conexión con el texto de la disposición acusada. La especificidad demanda la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto. Argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos o globales que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan, impiden a la Corte llevar a cabo un juicio de constitucionalidad. La pertinencia se relaciona con la existencia de reproches de naturaleza constitucional, es decir, fundados en la confrontación del contenido de una norma superior con el del precepto demandado. Un juicio de constitucionalidad no puede basarse en argumentos de orden puramente legal o doctrinario, ni en puntos de vista subjetivos del actor o consideraciones sobre la conveniencia de las disposiciones demandadas. Finalmente, la suficiencia guarda relación, de un lado, con la exposición de todos los elementos de juicio -argumentativos y probatorios- necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad; y de otro, con el alcance persuasivo de la demanda, esto es, el empleo de argumentos que despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada. 4. Examen de la aptitud de los cargos formulados 4.1 El demandante considera que los artículos 50 (parcial) y 53 (parcial) de la Ley 160 de 1994 vulneran los artículos 1, 58, 64 y 238 de la Constitución, porque disponen que la inscripción de los actos mediante los cuales terminan los procedimientos administrativos agrarios de clarificación de la propiedad y extinción del dominio sólo procede una vez la resolución haya cobrado ejecutoria y acaezca uno de los siguientes supuestos: (i) que no se haya interpuesto demanda de revisión contra el acto que define el procedimiento; (ii) que la demanda haya sido rechazada o (iii) que se hayan denegado las pretensiones por el Consejo de Estado. A juicio del actor, el hecho de que dichas expresiones impongan requisitos adicionales a la ejecutoria del acto para que proceda su inscripción ante la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos, contraría lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución, el cual, en su criterio, únicamente faculta a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para disponer la suspensión provisional de los actos administrativos en firme. Por tanto, sostuvo, las normas acusadas desconocen esta reserva judicial, ya que si un ciudadano interpone la demanda de revisión contra el acto administrativo que pone fin al respectivo proceso agrario, puede suspender sus efectos sin previa orden judicial. 4.2 Por otra parte, el demandante argumentó que las disposiciones censuradas desconocen los artículos 1, 58 y 64 Superiores, en los siguientes términos: “…Dejar este instrumento en manos de la simple voluntad de los particulares, dado el campo concreto en el que se operan estas previsiones, el de los procesos agrarios de clarificación de la propiedad y extinción del dominio, no solo conlleva un ejercicio excesivo e innecesario de la potestad legislativa, que en aras de resguardar derechos particulares como la propiedad privada –una propiedad puesta en entredicho por pronunciamiento administrativo (…)- restringe indebida e injustificadamente el accionar de la administración; impone, adicionalmente, un freno inconstitucional a las actuaciones que debe llevar a cabo el Estado para dar cumplimiento a su responsabilidad frente a la promoción del acceso progresivo a la tierra por parte de los trabajadores agropecuarios (artículo 64 CP). Sobre este punto en concreto versa el segundo cargo formulado contra los preceptos demandados…”[5] Agregó que: “…Al disponer que con la simple presentación de la demanda de revisión –y luego su posterior admisión por parte del Consejo de Estado- se suspende la ejecutoriedad de los actos administrativos que resolvieron que unas determinadas tierras nunca salieron del patrimonio del Estado o que como consecuencia de su estado de inexploración o utilización irracional se estaba violando la función social inherente al derecho de propiedad, las disposiciones demandadas privan al INCODER, por todo el término de duración del proceso judicial, de la posibilidad de incorporar estos terrenos a sus programas de reforma agraria… Lo anterior permite evidenciar que a la luz del principio de proporcionalidad y de los subprincipios que lo conforman, las disposiciones impugnadas no podrían valorarse como ajustadas a la Constitución. Esto, por cuanto si bien pueden ser adecuadas para lograr un fin constitucionalmente admisible, cual es el de amparar la garantía de la propiedad privada…no resultan necesarias ni proporcionadas en estricto sentido… Al imponer una restricción innecesaria, ni proporcionada en estricto sentido al principio de prevalencia del interés general, las disposiciones demandadas infringen la Constitución y deben ser retiradas del ordenamiento jurídico. Consecuencia de este pronunciamiento no se producirá ninguna indefensión por parte de los particulares, ni ningún vacío legal: simplemente se deberá entender que, como cualquier otro acto administrativo, las resoluciones que ponen fin a los procedimientos administrativos de clarificación de la propiedad y extinción del dominio son susceptibles de suspensión provisional por parte del juez…”[6] 4.3 Al respecto, la Sala considera que el primer cargo formulado por el actor por desconocimiento del artículo 238 de la Constitución, logra generar una duda mínima sobre la constitucionalidad de las normas acusadas, pues el contenido normativo que el demandante le adscribe a dichas expresiones constituye una interpretación razonable prima facie, de modo que se reúne el requisito de certeza. En efecto, la interpretación que el demandante realiza del artículo 238 de la Carta acerca de la reserva judicial contenciosa para suspender provisionalmente los actos administrativos, es razonable. Con fundamento en dicha premisa, el actor cuestiona que la sola presentación de la demanda de revisión por parte de un ciudadano tenga la potencialidad de producir los mismos efectos que una decisión de suspensión de los actos administrativos adoptada por la Jurisdicción Contencioso Administrativa, pese a que –en su sentir- la ley establece el agotamiento de una serie de requisitos previos para que dicha medida cautelar proceda, sumado a que existe un precepto superior que consagra una reserva judicial en este respecto. Para la Sala el cargo sí reúne los requisitos de certeza y pertinencia, ya que (i) se dirige contra un contenido normativo que es real y (ii) formula un cargo de orden constitucional basado en una interpretación razonable prima facie del artículo 238 superior: la violación de la reserva judicial que, en criterio del actor, existe para la suspensión provisional de los actos administrativos. 4.4 Frente al segundo cargo formulado por el ciudadano por desconocimiento de los artículos 1, 58 y 64 de la Carta, la Sala también considera que logra generar una duda mínima sobre la constitucionalidad de las expresiones acusadas, por las siguientes razones: El demandante sostiene que la suspensión de los efectos de los actos administrativos con que finalizan los procesos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos, y de extinción del dominio, derivada de las expresiones acusadas, es desproporcionada, pues impone un sacrificio muy alto en términos de la realización del deber del Estado de promover el acceso progresivo a la tierra de la población rural y vulnerable (artículo 64 de la Constitución), sin que tal sacrificio esté compensado con un beneficio constitucional equiparable. Ese sacrificio se origina porque las expresiones acusadas, al impedir inscribir las respectivas resoluciones ante la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos cuando es ejercida la acción de revisión, obstaculizan la distribución por el Estado de los bienes respectivos entre población rural y vulnerable. Por otra parte, señala el actor, esa restricción no es compensada con otro beneficio constitucional de la misma magnitud, pues las ventajas de los preceptos censurados en términos de protección de la propiedad privada son marginales. A juicio de esta Sala, si bien es cierto el demandante no explica con detalle los fundamentos de su cargo, en virtud del principio pro actione y de que efectivamente logra generar una duda sobre la constitucionalidad de las expresiones acusadas a la luz del contenido...