Sentencia C-621 de 2013

C-621-13 Sentencia C-621/13 Sentencia C-621/13 AUSENCIA DE DETERMINACION O PARAMETROS PARA DETERMINAR LOS SUJETOS PASIVOS Y BASE GRAVABLE DEL INGRESO PARAFISCAL PREVISTO EN LITERAL C DEL ARTICULO 101 DE LA LEY 1450 DE 2011-Incumplimiento de los requisitos contenidos en el artículo 338 de la Constitución Política/AUSENCIA DE PARAMETROS, SISTEMA Y METODO PREVISTOS PARA EL RECAUDO CON DESTINO AL FONDO DE ESTABILIZACION DE RECURSOS QUE CONSTITUYEN CONTRIBUCION PARAFISCAL-Desconocimiento del principio de legalidad tributaria De acuerdo con el literal acusado, una de las fuentes de financiación del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles será la diferencia entre el precio de paridad internacional y el precio de referencia –precio interno de los combustibles- cuando éste último sea mayor que aquel. Un elemento indispensable del análisis de constitucionalidad es que el precio de referencia es fijado por el Ministerio de Minas y Energía, sin que existan parámetros de rango legal que determinen los criterios que debe seguir el Ministerio al realizar dicha tarea. En criterio de los accionantes esta forma de recaudo constituye un tributo, de manera que si la ley no determina sus elementos esenciales se desconoce la exigencia del artículo 338 de la Constitución. Para la Sala la forma de recaudo prevista por el literal C) del artículo 101 de la ley 1450 de 2011 constituye una contribución parafiscal, por cuanto la obligación impuesta tiene como fundamento el poder de imperio del Estado; está dirigida a un sector económico determinado; sus beneficios los recibe el mismo sector económico del cual se recaudan los fondos; dichos recursos tienen naturaleza pública; son administrados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y, finalmente, éstos no entran a formar parte del Presupuesto General de la Nación. No obstante su carácter de contribución parafiscal, y por consiguiente su naturaleza tributaria, no fueron normas de rango legal las que establecieron los sujetos pasivos de la misma. Ni los elementos que conforman su base gravable: el precio de paridad internacional y el precio de referencia –precio interno- de los combustibles son establecidos en normas de rango infra legal. Finalmente, la indeterminación en la base gravable tiene como consecuencia, además, la ausencia total de parámetros de rango legal para establecer la tarifa del tributo regulado en el literal acusado. Son estas las razones que llevan a la Sala Plena a considerar que el literal C) de la ley 1450 de 2011 debe ser declarado inexequible. Debe anotar la Sala, como aclaró al inicio de estas consideraciones, que en esta ocasión no fue objeto de análisis ni la adecuación constitucional del FEPC como mecanismo de intervención del Estado en la economía; ni la competencia general del Ministerio de Minas y Energía para fijar el precio de venta de los combustibles en el territorio colombiano. El único punto de controversia fue el antes descrito y, exclusivamente, por el cargo planteado SISTEMA DE ESTABILIZACION DE PRECIOS DE COMBUSTIBLES-Finalidad FONDO DE ESTABILIZACION DE PRECIOS DE COMBUSTIBLES-Contenido y alcance FONDO DE ESTABILIZACION DE PRECIOS DE COMBUSTIBLES-Fuentes de recursos para su funcionamiento DETERMINACION DEL PRECIO DE COMBUSTIBLES POR PARTE DEL MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA-Procedimiento TRIBUTO-Concepto Aunque la Constitución hace referencia en distintas disposiciones al financiamiento del Estado y, en consecuencia, a los ingresos fiscales y parafiscales, no existe una definición constitucional expresa de lo que por tributo debe entenderse. Por esta razón, y con fundamento en la interpretación de las disposiciones constitucionales, la jurisprudencia de esta Corte ha concluido que los tributos son prestaciones que se establecen por el Estado en virtud de la ley, en ejercicio de su poder de imperio, destinados a contribuir con el financiamiento de sus gastos e inversiones en desarrollo de los conceptos de justicia, solidaridad y equidad. Con base en que tributo es un género que contiene diferentes especies, y aunque la Constitución no tiene una terminología unívoca, a partir de los términos consignados en el artículo 338 de la Constitución la jurisprudencia de esta Corte ha concluido que los tributos pueden ser de tres clases: impuestos, las tasas y las contribuciones. IMPUESTOS-Elementos definitorios Respecto de los “impuestos” se ha establecido que sus elementos definitorios son: (i) Tienen un carácter general, es decir, se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo social, profesional o económico determinado; (ii) No guardan relación directa e inmediata con un beneficio derivado por el contribuyente; iii) Una vez pagado, el Estado dispone de él de acuerdo a criterios y prioridades de las funciones que presta, no siendo un parámetro el interés o beneficio particular del contribuyente; iv) Su pago no es opcional ni discrecional. Puede forzarse mediante la jurisdicción coactiva; v) Aunque se tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente ello no se hace para regular la oferta y la demanda de los servicios ofrecidos con los ingresos tributarios, sino para graduar el aporte social de cada ciudadano de acuerdo a su disponibilidad; vi) No se destinan a un servicio público específico, sino a las arcas generales, para atender todos los servicios necesarios. TASA-Concepto/TASA-Características En la reciente sentencia C-402 de 2010, se definió tasas como “aquellos ingresos tributarios que se establecen en la ley o con fundamento en ella (origen ex lege), a través de los cuales el ciudadano contribuye a la recuperación total o parcial de los costos en que incurre el Estado, para asegurar la prestación de una actividad pública, la continuidad en un servicio de interés general o la utilización de bienes de dominio público. Por su propia naturaleza esta erogación económica se impone unilateralmente por el Estado a manera de retribución equitativa de un gasto público, que no obstante ser indispensable para el contribuyente, tan sólo se origina a partir de su solicitud”. Esta definición ha permitido que la jurisprudencia de esta Corte concluya que se está ante una "tasa" siempre que un gravamen cumpla con las siguientes características: (i) En virtud de disposición de rango legal, el Estado cobra un precio por un bien o servicio ofrecido; (ii) El precio pagado por el ciudadano al Estado guarda relación directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido; (iii) El precio pagado guarda relación con la recuperación total o parcial de los costos que le representan al Estado, directa o indirectamente prestar una actividad o servicio público o producir un bien; (iv) aun cuando su pago resulta indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés público o general, su reconocimiento tan sólo se torna obligatorio a partir de la solicitud del contribuyente, por lo que las tasas indefectiblemente se tornan forzosas a partir de una actuación directa y referida de manera inmediata al obligado; (v) El precio cubre los gastos de funcionamiento y las previsiones para amortización y crecimiento de la inversión; (vi) Ocasionalmente, caben criterios distributivos (Ejemplo: Tarifas diferenciales). CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Definición/CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Características Las contribuciones parafiscales son gravámenes obligatorios que no tienen el carácter de remuneración de un servicio prestado por el Estado, no afectan a todos los ciudadanos sino únicamente a un grupo económico determinado, tienen una destinación específica en cuanto se utilizan para el beneficio del sector económico que soporta el gravamen, no se someten a las normas de ejecución presupuestal y son administrados por órganos del mismo renglón económico o que hacen parte del presupuesto general de la Nación. Éstas se han caracterizado de manera uniforme por la jurisprudencia de la Corte a partir de los siguientes elementos, los cuales son coincidentes con los establecidos por el artículo 29 del decreto 11 de 1996 -Estatuto Orgánico de Presupuesto-: (i) Son obligatorias, porque se exigen, como todos los impuestos y contribuciones, en ejercicio del poder coercitivo del Estado; (ii) Gravan únicamente un grupo, gremio o sector económico; (iii) Se invierten exclusivamente en beneficio del grupo, gremio o sector económico que las tributa; (iv) Son recursos públicos, pertenecen al Estado, aunque están destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o sector que los tributa; (v) El manejo, la administración y la ejecución de los recursos parafiscales pueden hacerse por personas jurídicas de derecho privado (generalmente asociaciones gremiales), en virtud de contrato celebrado con la Nación, de conformidad con la ley que crea las contribuciones, o ‘por los órganos que forman parte del presupuesto general de la Nación’; (v) El control fiscal de los recursos originados en las contribuciones parafiscales, para que se inviertan de conformidad con las normas que las crean, corresponde a la Contraloría General de la República; RECURSOS PROVENIENTES DE DIFERENCIAL DE PARTICIPACION-Principal fuente de un Fondo de estabilización de precios de combustible/RECURSOS PROVENIENTES DEL DIFERENCIAL DE PARTICIPACION-Finalidad/DIFERENCIAL DE COMPENSACION-Finalidad CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Jurisprudencia Constitucional/CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Elementos definitorios/CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Alcance TRIBUTOS-Elementos fundamentales/PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y CERTEZA DEL TRIBUTO-Contenido y alcance Una de las concreciones del principio de Estado de derecho en materia tributaria es el principio de legalidad y certeza en los elementos esenciales de los tributos que pagan quienes son sujetos pasivos de mismos dentro del territorio del Estado. Dicho principio tiene fundamento en el artículo 338 de la Constitución. El primer elemento que surge del enunciado constitucional hace referencia a la legitimidad que deben tener las disposiciones que creen y definan los elementos fundamentales de los tributos en el ordenamiento colombiano. Así, con fundamento en la previsión constitucional, la Corte ha interpretado que la legalidad en materia tributaria es un principio “derivado del de representación democrática, [que] implica que sean los órganos de elección popular -y no otras autoridades o personas- quienes directamente se ocupen de señalar los sujetos activo y pasivo, el hecho y la base gravable y la tarifa de la obligación tributaria”. Esta exigencia resulta fundamental en un Estado que abraza la democracia como uno de sus principios esenciales –artículos 1, 2 y 3 de la Constitución- y que, por consiguiente, debe procurar el mayor grado de participación en las decisiones que afectarán la vida económica y política de los destinatarios de las mismas. Participación que no se agota en la faceta subjetiva de la decisión –es decir, el carácter de soberano o de representante del soberano- de quien la toma, sino que exige, además, que el procedimiento por el que son decididos los asuntos más importantes sea un procedimiento que garantice publicidad, acuerdo de la mayoría y pluralismo político, elementos que integran el principio democrático en lo que al procedimiento de decisión legislativa refiere. Participación que, como elemento del principio democrático, resulta esencial en la decisión de las cargas tributarias que deben soportar los ciudadanos y que, por consiguiente, se mantiene aún como uno de los pilares axiales a un Estado al que legitima el carácter democrático de sus actuaciones. Desde la perspectiva de la legitimidad democrática, una decisión que impone cargas tributarias a los ciudadanos cuando incluida en una ley -aprobada por el Congreso, luego de superar las exigencias del procedimiento legislativo- tiene una significación diametralmente distinta de la decisión tomada por procedimientos que no involucran estos elementos. Es esta la razón para la diferencia que existe entre el espacio reconocido al legislador y el concedido al Gobierno en la decisión sobre la creación o modificación de los tributos en el ordenamiento colombiano. No obstante la importancia del origen democrático de los tributos, el objeto del principio de legalidad no se agota en la legitimidad de la norma que configure los elementos del tributo. Un contenido fundamental del mencionado principio es, así mismo, la seguridad jurídica en relación con los elementos del tributo. Este aspecto obliga a que los órganos de representación “determinen con suficiente claridad y precisión todos y cada uno de los elementos esenciales del mismo, pues de lo contrario no sólo se genera inseguridad jurídica, sino que en el momento de la aplicación de las normas ‘se permiten los abusos impositivos de los gobernantes’, o se fomenta la evasión, ‘pues los contribuyentes obligados a pagar los impuestos no podrían hacerlo, lo que repercute gravemente en las finanzas públicas y, por ende, en el cumplimiento de los fines del Estado’.” Es la propia Constitución en el artículo 338 la que determina qué elementos deben ser definidos directamente por el Congreso de la República, las asambleas departamentales o los consejos distritales o municipales: el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho gravado, la base gravable y la tarifa. Estos han sido denominados por la jurisprudencia constitucional elementos esenciales del tributo. El nivel de determinación de estos elementos puede variar de una regulación a otra, siendo aceptado por la jurisprudencia constitucional que “no se violan los principios de legalidad y certeza del tributo cuando uno de los elementos del mismo no está determinado expresamente en la norma, pero es determinable a partir de ella”. Exigencia que se entenderá desconocida “sólo cuando la falta de claridad sea insuperable, [caso en el que] se origina la inconstitucionalidad de la norma que determina los elementos de la obligación tributaria”. SISTEMA Y METODO PARA FIJAR TARIFA DE TASA O CONTRIBUCION YA SEA ESTA FISCAL O PARAFISCAL EN CASO DE DELEGACION A LA ADMINISTRACION-Parámetros jurisprudenciales Frente a las tasas y contribuciones tanto el “sistema” como el “método”, referidos en el artículo 338 de la Constitución, deben ser lo suficientemente claros y precisos a fin de evitar que los órganos de representación popular desatiendan un expreso mandato Superior; sin embargo esta exigencia no puede entenderse como una descripción detallada o rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa, pues en tal caso la facultad constitucional de las autoridades administrativas perdería por completo su razón de ser. Resulta valioso recordar que en sentencia C-402 de 2010 se estableció por parte de esta Corporación. “11.1. La determinación del método y el sistema de las tarifas responde a modelo flexible. Así, su cumplimiento no se deriva de la prescripción, por parte del legislador, de fórmulas sacramentales o, inclusive, del uso de los términos “método y sistema”. Sin embargo, tampoco puede extenderse el cumplimiento del deber constitucional de definición legal a una formulación tan vaga, ambigua o insuficiente, que haga nugatoria la obligación fijada por la Carta. Por ende, la Corte ha entendido que ‘… una interpretación coherente de la normatividad constitucional y el fin del precepto superior, llevan a la conclusión según la cual los métodos -pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifa- y los sistemas -formas específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en dicha determinación- son directrices cuyo acatamiento es obligatorio para el encargado de fijar la tarifa y constituyen a la vez garantía del contribuyente frente a la administración’. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-455 del 20 de octubre de 1994)”. Esta concesión establecida por la propia Constitución, consistente en que en materia de tasas y contribuciones se puede delegar la facultad para fijar las tarifas en otra autoridad diferente a los cuerpos colegiados de elección popular, se ha entendido como restringida y de interpretación estricta por parte de la jurisprudencia de esta Corte, pues i) no se trata de una facultad absoluta e ilimitada para fijar la tarifa respectiva; y ii) es una excepción al elemento de legitimidad democrática que concreta el principio de legalidad tributaria. De esta forma el principio de legalidad tributaria adquiere una dimensión específica cuando de la determinación de la tarifa de tasas y contribuciones se trata. En conclusión, Congreso, asambleas y concejos deben determinar todos y cada uno de los elementos del tributo o, al menos, brindar las pautas o criterios que permitan su determinación. Mención especial merece la tarifa de las tasas y contribuciones que, aunque también se encuentra dentro de la competencia de configuración del legislador, asambleas y concejos, la determinación de la misma puede ser encomendada a las autoridades administrativas, siempre y cuando se establezcan por los cuerpos colegiados de representación el sistema y el método para realizar esta determinación. Referencia: expediente D-9519 Demanda de inconstitucionalidad contra el literal c) del artículo 101 de la ley 1450 de 2011. Accionante: Camilo Araque Blanco y Juan David Mesa Ramírez Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil trece (2013). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Camilo Araque y Juan David Mesa demandaron el literal c) del artículo 101de la ley 1450 de 2011“Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010 - 2014”, por considerar que el aparte acusado vulnera los artículos 150 -12 y 338 de la Constitución. Por auto de ocho (08) de febrero de 2013 el Magistrado Sustanciador inadmitió la demanda y otorgó tres días para su corrección. Una vez recibido escrito de corrección, por medio de auto de cuatro (04) de marzo de 2013 admitió la demanda, dispuso su fijación en lista y simultáneamente corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia ordenó oficiar al Presidente del Senado, al Presidente de la Cámara de Representantes, al Presidente de la República, al Ministerio de Interior, al Ministerio de Minas y Energía y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que, si lo consideraban oportuno, intervinieran a efectos de impugnar o defender la disposición acusada. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II.- DISPOSICIONES DEMANDADAS La demanda se dirige contra el literal c) del artículo 101 de la ley 1450 de 2011, cuyo tenor literal es el que sigue (se subraya el aparte demandado): LEY 1450 DE 2011 (junio 16) Diario Oficial No. 48.102 de 16 de junio de 2011 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: “(…) ARTÍCULO 101. FONDO DE ESTABILIZACIÓN DE PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES. El Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC), creado por el artículo 69 de la Ley 1151 de 2007, seguirá funcionando para atenuar en el mercado interno el impacto de las fluctuaciones de los precios de los combustibles en los mercados internacionales. Los recursos necesarios para su funcionamiento provendrán de las siguientes fuentes: a) Los rendimientos de los recursos que conformen el Fondo; b) Los recursos de crédito que de manera extraordinaria reciba del Tesoro; c) Los recursos provenientes de las diferencias negativas, entre el Precio de Paridad internacional y el Precio de Referencia establecido por el Ministerio de Minas y Energía, o quien haga sus veces, cuando existan. PARÁGRAFO. A partir de la presente vigencia, los ingresos y los pagos efectivos con cargo a los recursos del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles - FEPC, que realice la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional, en su calidad de administrador de dicho Fondo, no generarán operación presupuestal alguna, toda vez que son recursos de terceros y no hacen parte del Presupuesto General de la Nación. III. LA DEMANDA Señalan los demandantes que la norma acusada consagra un tributo, el cual no cumple con las exigencias del principio de legalidad tributaria consagrado en los artículos 150-12 y 338 de la Constitución. Como asunto previo a la enumeración de los cargos planteados, resulta pertinente mencionar que la norma acusada hace parte del sistema de estabilización de precios de combustibles –folio 7-. Los sistemas de estabilización de precios habitualmente concretan la constitución de un Fondo, que suele ser una cuenta del sistema de finanzas públicas en la que se depositan recursos; dichos recursos tienen como objetivo atenuar los efectos que incrementos bruscos e intempestivos puedan tener en el consumidor final. Así, cuando los precios internacionales suban, pueden utilizarse los recursos de la estabilización para cubrir parte de los costos de los operadores del mercado, de manera que el precio que estos cobren no varíe de forma tan drástica respecto de los usuarios finales de dicho bien o servicio. En el caso que ocupa a la Corte, el sistema previsto para estabilizar el precio de los combustibles toma como referencia el precio promedio internacional y, un elemento esencial al problema planteado: el precio interno de los combustibles fijado por el Ministerio de Minas y Energía. De modo que cuando el precio interno sea menor que el precio internacional, el Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles –en adelante FEPC- destinará sus recursos para cubrir el menor precio de venta que afecte a quienes deban vender combustibles al precio fijado por el Ministerio. De acuerdo con el literal c) del artículo 101 de la ley 1450 de 2011, una de las fuentes de recursos del FEPC es la diferencia negativa que, eventualmente, exista de restar del precio promedio de combustibles en el mercado internacional (precio de paridad internacional), el precio de los combustibles en el territorio colombiano –que es fijado por el Ministerio de Minas y Energía-. En otras palabras, siempre que el precio de venta de los combustibles en Colombia sea superior al precio promedio internacional, la diferencia entre primero y segundo serán recursos que se destinen al FEPC, mencionado en la disposición acusada. Con estos recursos (además de los rendimientos de otros recursos propios y eventuales créditos que le sean aprobados) se nutre de dinero el FEPC. El objetivo de esta reserva de dinero es paliar o morigerar el efecto de los aumentos drásticos e intempestivos del precio internacional de los combustibles, de modo que los mismos sean asumidos total o parcialmente por el FEPC, sin que el mayor valor se traslade directamente a los consumidores de combustibles o, al menos, no en su totalidad. Resulta pertinente resaltar que, lo que los demandantes consideran contrario a la Constitución no es la existencia de un mecanismo de estabilización de precios, como el previsto por el artículo 101 de la ley 1450 de 2011; es decir, la demanda que ahora se resuelve no discute la adecuación constitucional de que la diferencia negativa entre el precio internacional y el precio interno se convierta en recursos del FEPC –folio 38-. En su criterio, lo que contraría la Constitución es que el precio interno de los combustibles, que para este preciso efecto se convierte en un instrumento de recaudo fiscal, sea determinado por el Ministerio de Minas y Energía, sin que por parte del legislador se haya establecido regla o parámetro alguno para llevar a cabo esta tarea. Esta regulación desconocería el principio de legalidad tributaria previsto en el artículo 338 de la Constitución, en tanto la determinación de los elementos esenciales del tributo se lleva a cabo sin la participación del legislador o cualquier órgano de representación –folio 19-. Para los accionantes “el hecho que el artículo 101 de la ley 1450 de 2011 acusado permita la fijación unilateral del precio de los combustibles en cabeza del Ministerio de Minas y Energía a su antojo –pues valga resaltar que no existe ningún criterio en la norma sobre el cual ha de ser ejercida tan poderosa facultad- para cotejarlo con los precios de referencia internacionales del mercado y luego en caso de haber diferencia negativa (que curiosamente siempre existe porque el Ministerio fija los precios por encima de los del mercado internacional) sea enviada al Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles –FEPC, configura un incontrovertible desconocimiento a la Constitución en sus artículos 150 y 338, como quiera que no fueron definidos los elementos esenciales a que hubiere lugar, sobre los cuales el poder ejecutivo tenía como marco de reglamentación, entre estos: (i) los sujetos activo y pasivo; (ii) el hecho generador, (iii) la base gravable y (vi) (sic) la tarifa de las obligaciones tributarias.” –folio 20-. Posteriormente, en el escrito de corrección de la demanda, agregaron “se colige que la norma cuestionada, al regular el tema de las fuentes de financiación del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (…) permite que el Ministerio de Minas y Energía fije mediante un acto administrativo el precio de referencia mensualmente a su antojo, es decir el precio que nos cobran a todos los colombianos por los combustibles, el cual se coteja por expreso mandato legal con el precio internacional, (…) [e]n caso de existir una diferencia negativa, esto significa y supone que el precio fijado reglamentariamente por el Ministerio de Minas y Energía, esté por encima del precio internacional de referencia con el Golfo de Estados Unidos de América, estos recursos serán enviados al fondo en mención para alimentarlo bajo la figura diferencial de participación (…)” –folio 38- Partiendo del presupuesto argumentativo de que el literal c) del artículo 101 consagra un tributo, afirman que “[l]a norma acusada por inconstitucional permite que el Ministerio de Minas y Energía establezca unilateralmente el precio de referencia de los combustibles, por encima de los precios internacionales en detrimento de los consumidores y usuarios sin que medie ningún criterio ponderador fijado por el legislador que obedezca al respeto de la objetividad, razonabilidad y proporcionalidad (…)” –folio 39- Como corolario de su escrito inicial, expresan “el precio fijado unilateralmente en los combustibles es una carga unilateral –enmarcada como recursos públicos-, propia del mundo de los tributos y que constituye una de sus modalidades (impuesto, tasa o contribución) y si no fuere así, de igual manera y con el mismo grado de intensidad se violan las normas constitucionales mencionadas (artículo 150 y 338), si se tiene presente que los impuestos que son objeto los combustibles, y que tienen naturaleza de recursos públicos, como el IVA, impuesto global y sobre tasa, se fijan con la base gravable y el precio del bien o servicio. Siendo una razón más de peso para comprobar que en la actualidad el Ministerio de Minas y Energía es quien define prevalentemente las políticas fiscales de los combustibles: al fijar el precio y poder alterar los tributos aplicables, bajo su voluntad” –folio 21-. Como síntesis argumentativa de la demanda, encuentra la Sala que los accionantes presentan dos cargos, ambos con base en una presunta vulneración del principio de legalidad tributaria, previsto, entre otros, en el artículo 150 numeral 12 y el artículo 338 de la Constitución: i) El primero consistente en que el literal c) del artículo 101 de la ley 1450 de 2011, al disponer como fuente de recursos del FEPC la diferencia negativa entre el precio internacional y el precio interno de los combustibles –que es fijado por un Ministerio-, estableció un recaudo de naturaleza tributaria, sin que sus elementos esenciales hayan sido previstos por dicha disposición o cualquier otra de rango legal; y ii) Con base en que la disposición acusada faculta al Ministerio de Minas y Energía para fijar el precio de referencia de los combustibles en el territorio colombiano, consideran que se desconoce el principio de legalidad tributaria en cuanto el precio fijado en un acto administrativo es la base gravable de otros impuestos como el IVA, el impuesto global y la sobretasa a los combustibles. Son estas las razones que sustentan la acusación de la accionante. IV. INTERVENCIONES 1. Ministerio de Minas y Energía El apoderado del Ministerio solicitó se declarara la ineptitud sustantiva de la demanda o, en su defecto, se declare la exequibilidad del literal c) del artículo 101 de la ley 1450 de 2011. En su criterio la demanda sostiene que el precio de los combustibles es un tributo y que su fijación corresponde al Congreso mediante ley, así mismo que con la norma demandada se dan atribuciones al Ministerio para alterar los tributos aplicables al combustible –folio 86 cara B-. Con fundamento en esta interpretación de la demanda, se sostiene que los accionantes omiten mencionar que el decreto 0381 de 16 de febrero de 2012 asignó al Ministerio la competencia para fijar el precio y la tarifa de la gasolina, diésel (ACPM), biocombustibles y mezclas anteriores. Por esta razón, esta es una competencia amparada en el ordenamiento jurídico que determina las funciones del Ministerio –folio 86, cara B-. Adicionalmente, sostiene que esto no constituye una tarifa –entendida como especie del género tributo-, pues los combustibles son un bien, cuya adquisición implica el pago de un precio. Sostiene que los demandantes no analizan el contexto en que enmarca el literal c) del artículo 101 de la ley 1450 de 2011, pues el mismo corresponde a una política de estabilización de precios de los combustibles que obliga la intervención del Ministerio de Minas como ejecutor y participante de las políticas de distribución de los combustibles –folio 87-. En conclusión el artículo 101 de la ley 1450 de 2011 es ejercicio legítimo de la libertad de configuración legislativa del Congreso de la República, en cuanto se trata de medidas adecuadas para el cumplimiento de los fines del Estado. Finaliza su intervención con las trascripción de apartes jurisprudenciales que señalan los requisitos exigibles de los cargos por inconstitucionalidad, con base en lo cual solicita la inhibición de la Corte o, de conocer de fondo el asunto, la declaratoria de exequibilidad de la ley. 2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público El delgado del Ministro de Hacienda y Crédito Público considera que la demanda presentada no cumple con las exigencias que la jurisprudencia constitucional ha previsto para las acciones de constitucionalidad. En su criterio, la demanda adolece de certeza, pues de la lectura de la disposición acusada no se puede concluir que la norma consagre un tributo –folio132-. Para sustentar su argumento trascribe apartes jurisprudenciales en los que se definen las características de los impuestos, las tasas y las contribuciones, a partir de lo que concluye la falta de conexidad entre el texto de la norma y la pretensión del demandante, pues “no sobra reiterar que el espíritu por el cual se expidió no tiene un fin diferente al de buscar un medio de financiación del Fondo de Estabilización de Precios de Combustible, de su contenido no se desprenden facultades de creación de tributos, en especial de impuestos” –folio 135-. Manifiesta que el único objetivo del Fondo ha sido atenuar en el mercado interno el impacto de las fluctuaciones de los precios de los combustibles en los mercados internacionales. Esta estabilización se fundamenta en las fórmulas fijadas en las resoluciones 181491 de 30 de agosto de 2012 y 181602 de 30 de septiembre de 2011. De acuerdo con el delegado del Ministro “en estas resoluciones se estableció una fórmula para el ingreso al productor de diésel y gasolina teniendo en cuenta la tendencia de los precios internacionales, y fijando un tope de 3% para gasolina y 2.8% para diésel como variación máxima del ingreso al productor” –folio 136-. Por lo anterior concluye, que “los ingresos que reciba el FEPC en períodos de ahorro no son impuestos, sino compensaciones que se devuelven al consumidor final por medio de la disminución de precios en periodos en los cuales el ingreso al productor sea menor que el precio de paridad, y la tendencia de los precios internacionales sea decreciente” –folio 136-. Por las razones expuestas se solicitó la inhibición o, en su defecto, se declare la exequibilidad del literal c) del artículo 101 de la ley 1450 de 2011. 3. Departamento Nacional de Planeación El apoderado del Departamento Nacional de Planeación solicitó que esta Corporación se inhiba frente a la acusación de fondo de la norma demandada, por ausencia concreta de cargo. Indicó que “al terminar la lectura de la demanda queda la duda en torno a cómo y por qué ocurre esa eventual vulneración y qué es lo que en concreto se opone a la Carta Política” –folio 102-. Para esta entidad el demandante no cumplió con las exigencias de precisión, suficiencia y claridad, y, por ello, “la argumentación vaga y subjetiva no permite una real confrontación de sus argumentos en la Constitución”. En su opinión, el actor tachó equivocadamente el literal c) demandado, toda vez que no es cierto que se autorice al Ministerio de Minas y Energía la creación de un impuesto, debido a que el propio Legislador fue quien creó un sistema que incluye tanto subsidios como ahorros forzosos a quienes consumen gasolina motor y ACPM –folio 103-. De otro lado, señaló que el actor no comprendió lo que realmente dispuso el legislador sobre el Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles, que tiene como objetivo que el consumidor final pague en ocasiones un precio inferior o superior al que resulte de calcular los precios internacionales. En ese sentido, indicó que la intención del legislador es que el Precio de Paridad Internacional sea un criterio, más no el único, puesto que un segundo criterio consiste en atenuar en el mercado interno el impacto de las fluctuaciones de esos precios. Por ello, la norma demandada no implica que se ordene “subsidiar siempre” ni tampoco aplicar a rajatabla, automáticamente los precios internacionales. Según la norma demandada en ningún caso se permite que los eventuales excedentes sufraguen gastos distintos a subsidiarlos; por lo que no podría el Gobierno apropiarlos para gastos en otros rubros presupuestales. Sin embargo, a continuación expresa que el literal acusado prevé un “ahorro”, el cual tiene el adecuado fundamento legal. En este sentido manifestó “fue el legislador mismo quien ordenó ese ahorro; contra lo que equivocadamente sostiene la demanda, el ahorro como tal sí lo prevé el artículo 101 en el literal c) tachado de inconstitucional, ahorro que al ser obligatorio equivale a un impuesto” –folio 105-. Pero, dicha situación no implicaría vulneración del principio de legalidad tributaria, pues en la misma disposición habría determinado los elementos estructurales del tributo, según el literal c) del artículo 101: “i) el ahorro lo harán los consumidores, es decir son ellos los sujetos pasivos; (ii) el sujeto activo es el FEPC; iii) la tarifa es el cien por ciento (100%) del excedente que arroja el precio al consumidor cuando supere el precio en los mercados internacionales, y; iv) tiene una destinación específica catalogable como “gasto social” permitida por el artículo 359 Constitucional” –folio 105-. En este sentido, solicita a la Corte se declare inhibida para conocer del cargo formulado y, en subsidio, declare la exequibilidad de la disposición acusada. 4. Intervención de los ciudadanos Luis Fernando Velazco Chávez, Alexandra Moreno Piraquive y Guillermo García Realpe Los ciudadanos Luis Fernando Velasco Chaves, Alexandra Moreno Piraquive y Guillermo García Realpe, Senadores de la República, intervienen para solicitar a la Corte que declare la inexequibilidad de la norma acusada. En su criterio, la norma acusada faculta al Ministerio de Minas y Energía para establecer precios de referencia para la gasolina y el ACPM, cuando la fijación de precios del combustible debería darse por la dinámica del mercado o, en su defecto, por disposición legal que regule la materia, expedida por el Congreso en el marco de intervención señalado en el artículo 334 Superior. Para los intervinientes la disposición cuestionada desconoce el artículo 338 de la Carta Política, pues el acto administrativo que fija el precio de referencia para los combustibles tiene naturaleza impositiva y pecuniaria para el administrado por cuenta del sobreprecio en los combustibles, que es el hecho generador de la carga tributaria, aunque el Gobierno Nacional le de otro nombre –folio 144-. Sostienen que con la entrada en vigencia del literal C del artículo 101 de la Ley 1450 de 2011 se modificó sustancialmente la base gravable de la sobretasa pues a mayor precio mayor será el tributo, tema que corresponde al legislador por ser un elemento esencial del tributo. Advierten que los elementos esenciales del tributo no pueden ser fijados mediante el ejercicio de una facultad administrativa. Sólo el legislador puede exigir a los ciudadanos el cobro de cargas pecuniarias unilaterales para satisfacer las necesidades de los colombianos. Se trata de una facultad indelegable, salvo cuando el Gobierno Nacional asume facultades excepcionales haciendo las veces de poder legislativo, condición no dada en este caso –folio 145-. Argumentan que la norma acusada también desconoce el artículo 209 Superior, porque permite al ministro de Minas y Energía fijar bajo su criterio y sin sometimiento a factores objetivos, razonables y proporcionales, el valor de los precios de los combustibles –folio 148-. Con base en lo anterior solicitan declarar la inexequibilidad del literal C del artículo 101 de la Ley 1450 de 2011 y ordenar al Ministerio de Minas y Energía que se abstenga de fijar en el futuro el precio de referencia de los combustibles frente al de paridad internacional, hasta que el Congreso establezca límites ciertos, objetivos, razonables y proporcionales a esa competencia administrativa y fije integralmente los elementos del tributo –folio 151 y 152-. 5. Grupo de Acciones Públicas de la Pontificia Universidad Javeriana La Directora del Grupo, como vocera en el trabajo colectivo del mismo, apoya la demanda presentada por los accionantes en el presente proceso de constitucionalidad. En su opinión, para concluir si la norma demandada vulnera la Constitución debe analizarse si la misma prevé un tributo, para, de ser así, establecer si la misma fue o no con respeto de los parámetros constitucionales. Respecto del primer aspecto indicado, manifiesta que “la fijación del precio de referencia por parte de la autoridad administrativa de turno conduce a que se exija a favor del Estado el cumplimiento y la observancia del precio de referencia, obligación que debe ser asumida de forma ineludible por el ciudadano quien está constreñido a pagar una suma de dinero si desea adquirir el combustible, realizando una erogación a cargo de su patrimonio con sustento normativo fijado por una entidad no competente para ello” –folio 96-. En cuanto esta actuación coincide con los elementos de la relación tributaria, debe darse prevalencia a la sustancia sobre la forma y concluir que dicha actuación produce efectos tributarios –folio 97-. Con este presupuesto, concluye que la disposición demandada no incluye los elementos exigibles de los tributos, como la determinación del sistema o método de medición para la fijación exacta de la tarifa. Por este motivo considera trasgredido el principio de legalidad tributaria consagrado en la norma superior, razón por la que solicita la declaratoria de inexequibilidad. 6. Representante legal de la Asociación de Propietarios de Taxis y Conductores –Asoprotax- Considera el representante de Asoprotax que les asiste razón a los accionantes. En su criterio, permitir que el Ministerio de Minas y Energía fije “bajo su voluntad” el precio de los combustibles, ha hecho que el precio de los mismos siempre se encuentre por encima del precio internacional –folio 78-. Sostiene que la intervención del Estado debe llevarse a cabo en acuerdo con la ley, donde deben plasmarse los límites a dicha facultad, por lo que considera que la disposición acusada vulnera el artículo 334 de la Constitución –folio 81-. Adicionalmente, considera que al no existir norma legal que determine los parámetros para que el Ministerio fije el precio de los combustibles se desconoce la exigencia de que sea la ley la que defina los elementos esenciales del tributo –folio 82-. Señala que el debate ha sido conducido de forma errónea, pues aunque válida desde la perspectiva económica, la facultad de fijar el precio de los combustibles influye hasta en un 30% en el precio final que estos tienen, si se cuenta que el precio es, además, base gravable de otros impuestos –folio 82-. En mérito de lo expuesto, solicita se declare la inexequibilidad de la disposición acusada. 7. Intervención del ciudadano Boris Andrés Lombana Salazar El ciudadano Boris Andrés Lombana Salazar, actuando como coadyuvante dentro de la acción publica de inconstitucionalidad radicada contra el literal c del artículo 101 de la Ley 1450 de 2011, considera que la norma demandada infringe los fines y principios a la división de poderes, reserva de la ley, potestad reglamentarias, entre otros. Esta determinación la fundamenta con base en los siguientes argumentos: Indica el ciudadano que la norma demandada desconoce el principio constitucional de la división de poderes y la reserva de ley que se encuentra en cabeza del poder legislativo, por cuanto la facultad de fijar tasas, tarifas y contribuciones no se encuentra en cabeza del poder ejecutivo sino del poder legislativo. Facultad que, según él, no puede ser delegada, pues “los destinatarios principales de las reservas de la ley son los órganos que producen el derecho, que lo crean, y no aquellos encargados de su aplicación; igualmente las reservas son también normas sobre la competencia en tanto la misma técnica de la reserva de ley consiste en una distribución –o asignación- de las potestades normativas (…)” –folio 120-. En cuanto a la competencia del Ministerio de Minas y Energía, considera que la norma demandada no establece ni determina cómo el ejecutivo debe reglamentar la ley objeto de la presente demanda, al menos, frente a las finalidades que han de guiar a la administración y los criterios materiales que orientarán la regulación para alcanzarlas. Lo cual pone en riesgo los principios básicos del Estado social y democrático de derecho. Al respecto, pone de presente que la Corte Constitucional reiteró, mediante sentencia C-675 de 2005, que la competencia de los ministerios puede “materializar un tema a través de una regulación siempre que tal facultad se ejerza dentro de los limites señalados por la Constitución y la ley que se reglamenta, pero depende además de que las disposiciones legales establezcan criterios inteligibles, claros y orientadores dentro de los cuales deba actuar la administración, de tal forma que se preserven los principios básicos de un estado social y democrático de derecho” –folio 121-. 8. Universidad Libre de Bogotá – Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional El Coordinador del Observatorio considera que la disposición acusada prevé un tributo, el cual no es definido totalmente por el Congreso, lo que desconoce el principio de reserva de ley tributaria –folio 115-. Adicionalmente, esta facultad desconocería el principio de control interorgánico, pues en ejercicio de dicha competencia el Ministerio de Minas y Energía no tendría un parámetro de control –folio 115-. Afirma que con el literal c) del artículo 101 de la ley 1450 de 2011 se vulnera, además, el principio de equidad, en cuanto la disposición no determina qué personas se encuentran en una posición desigual y, en consecuencia, deben soportar una carga menor –folio 116-. Por estas razones solicita sea declarada la inexequibilidad del literal c) del artículo 101 de la ley 1450 de 2011. 9. Universidad Santo Tomás El Coordinador del Consultorio Jurídico de la Universidad y un profesor de la institución que acompaña el concepto consideran que la norma no contraviene disposición constitucional alguna. En su parecer, la disposición acusada, en cuanto tiene rango legal, consagra una competencia de forma general, la que debe ser reglamentada por el Gobierno, en ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución. Afirman que la disposición acusada no modificó ningún impuesto, tasa o contribución, por el contrario, en su condición de disposición del Plan Nacional de Desarrollo, estableció una política de precios a cumplir a largo plazo, la cual fue reglamentada por el Gobierno, a través del Ministerio de Minas y Energía, situación que no desconoce la Constitución -folio 162-. 10. Universidad Autónoma de Colombia El Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Colombia, Dr. Luis Francisco Ramos Alfonso, intervino para avalar la solicitud de inconstitucionalidad del literal c) del artículo 101 de la Ley 1450 de 2011, por considerar que desconoce los principios de legalidad y certeza de los tributos por cuanto no compete al Ministerio de Minas y Energía fijar el hecho generador, la base gravable y la tarifa del tributo –folio 172-. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación advierte que los actores presentaron una demanda basada en una interpretación que no se deriva del literal c) del artículo 101 de la ley 1450 de 2011. Sostiene el representante del Ministerio Público que el sentido de la norma debe ser analizado en el contexto normativo en que la misma se ubica. Por esta razón, recuerda que el Fondo se creó con el objetivo de atenuar el impacto de las variaciones que en el mercado internacional pudiera presentar el precio de los combustibles; en consecuencia, expresa que, a partir de la lectura de la norma acusada, debe concluirse que “el cargo formulado carece de certeza porque el literal c) del artículo 101 de la ley 1450 de 2011 se refiere única y exclusivamente a la constitución de un título legal de financiación del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles soportada en ‘los recursos provenientes de las diferencias negativas, entre el Precio de Paridad internacional y el precio de Referencia establecido por el Ministerio de Minas y Energía, o quien haga sus veces, cuando existan’, pero en ninguna parte dicho artículo autoriza ni se le otorga competencia al Ministerio de Minas y Energía para que fije el precio de referencia” –folio 181-. Sustenta su conclusión en que actualmente la competencia para la fijación de los precios de los combustibles es asignada al Ministerio de Minas y Energía por el numeral 2 del artículo 2 y por el numeral 5 del artículo 5 del decreto reglamentario 381 de 2012. Para el jefe del Ministerio Público la competencia prevista en el literal acusado “se mantiene como una política de regulación de precios atada a la realidad de los precios internacionales de los combustibles y sus fluctuaciones, lo cual se ajusta a la competencia estatal para intervenir en la economía en lo que tiene que ver con la producción, distribución, utilización y consumo de bienes para garantizar el cumplimiento de sus fines esenciales, tal como lo prescriben los artículos 2 y 334 de la Carta Política” –folio 182-. Por lo anterior, el concepto del Ministerio Público encuentra viable que exista una política de precios de combustibles cuyo precio de referencia para consumo interno esté ajustado a los precios internacionales. Inclusive, encuentra razonable una pequeña diferencia, para efectos de cubrir la variación diaria del precio internacional cuando éste tiende al alza. No obstante no compartir los argumentos que sustentan los cargos de la demanda, dentro del concepto se aprovecha la oportunidad para resaltar lo que se consideran errores de la política de precios de los combustibles desarrollada por el Ministerio de Minas y Energía. En este sentido se expresa: “[l]o que NO resulta válido es que se utilice la diferencia negativa como una constante desproporcionada o alejada del comportamiento real de los precios internacionales de los combustibles para obtener recursos públicos de una manera vedada o indirecta, porque esto va en contra de la justicia tributaria, la libre competencia económica y de los derechos de los consumidores, porque encarece la canasta de consumo y la base gravable de los impuestos que se pagan con el precio de la gasolina, amén de hacer menos competitivo el sector productivo interno frente al internacional por aumentarle sus costos de producción. En ese sentido, ya es bastante el sacrifico del productor y del consumidor al pagar el precio de los combustibles a los precios internacionales como para adicionarle gravámenes no creados por el legislador, cuando en otros países, especialmente aquellos con los cuales Colombia tiene relaciones comerciales, el precio de los mismos se subsidia” –folio 183-. Por esta razón, el concepto encuentra razonable que, en cuanto la política de precios de combustibles es un ejemplo de intervención del Estado en la economía, ésta deje de estar prevista en normas de rango reglamentario y, en consecuencia, sean reguladas por una ley que expida en Congreso en ejercicio del artículo 150 numeral 21 de la Constitución. De conformidad con lo anterior, solicita que se exhorte al Congreso para que expida la ley de intervención económica relacionada con la fijación de los precios de los combustibles. Adicionalmente, encuentran una falencia en el sustento de la demanda por cuanto “no demuestran fácticamente, mediante las correspondientes actuaciones administrativas y las cifras en los precios de los combustibles, la diferencia negativa excesiva y constante que no esté respondiendo a las variaciones de los precios internacionales, sino que esté configurando un margen de exacción contributiva injustificado desde el punto de vista de la competencia tributaria” –folio 187-. Con base en lo anteriormente expuesto, para el jefe del Ministerio Público, aunque el problema planteado por la demanda existe –la incoherencia de la política de fijación del precio interno de los combustibles-, dicho problema no surge del contenido normativo de la disposición acusada. Por ser esta su posición, solicita a la Corte que se declare inhibida y que realice un exhorto al Congreso de la República para que expida la ley de intervención económica relacionada con la fijación de los precios de los combustibles en Colombia. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia de la Corte De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer el asunto de la referencia, pues se trata de una demanda interpuesta contra una disposición que hace parte de una ley de la República. 2. Argumentos de la demanda En la presente ocasión es impugnada una disposición que se inserta dentro de la regulación prevista para el sistema de estabilización de precios de los combustibles en el territorio colombiano. Este sistema de estabilización tiene como elemento principal un fondo –el FEPC-, cuyos recursos son destinados a morigerar los efectos negativos que alteraciones abruptas e inesperadas en el precio de los combustibles puedan tener en las condiciones de mercado de los mismos al interior de Colombia. El mecanismo de estabilización operará cuando el precio promedio internacional de los combustibles sea superior al precio de venta que los mismos tengan en el territorio colombiano; en estos eventos, los recursos del FEPC compensarán a los sujetos que deban vender combustibles por debajo del precio internacional. Aunque la regulación inicial –artículo 69 de la ley 1150 de 2007- preveía que los recursos para la labor de estabilización antes descrita provendrían de lo ahorrado por Ecopetrol S.A., la regulación posterior modificó esta situación. A partir del decreto 4839 de 2008, ratificado por la disposición que ahora se acusa, los recursos del FEPC tienen como principal fuente el mayor valor, que respecto del precio promedio internacional, tengan los combustibles en el territorio colombiano; proceso en el que resulta fundamental tener en cuenta que dicho el precio de venta en el mercado interno es determinado única y exclusivamente por el Ministerio de Minas y Energía. En consecuencia, el objetivo de que el FEPC tenga fuentes propias de financiación para realizar la labor de estabilización, parte del supuesto de que se recauden recursos provenientes del mayor valor que tengan los combustibles en el mercado interno, en relación con el precio de los mismos en el mercado internacional[1]. Un asunto sobre el que debe haber claridad, es que, contrario a lo que se manifestó en el concepto de la Procuraduría General de la Nación, la demanda no discute la adecuación constitucional del mecanismo de estabilización –FEPC-, ni los objetivos que el mismo se plantea, los cuales en criterio de los demandantes se encuentran dentro de las facultades de intervención en la economía que el artículo 334 de la Constitución otorga al Estado colombiano, posición en la que coinciden con el Procurador General. Así mismo, el cargo presentado no busca controvertir la competencia que tiene el Ministerio de Minas y Energía para fijar el precio de los combustibles al interior del territorio colombiano, como sostuvieron el mencionado Ministerio y el Procurador General en los escritos remitidos a esta Corporación. Lo cuestionado en esta ocasión es el presunto carácter tributario del recaudo que se realiza con base en el literal C) del artículo 101 de la ley 1450 de 2011 y, por consiguiente, la vulneración del principio de legalidad tributaria –artículo 338 de la Constitución-; es decir, no se ataca la existencia de dicha competencia en cabeza del Ministerio, se está en contra de que el legislador, al crear un mecanismo de recaudo tributario, no haya previsto los elementos esenciales del mismo, lo que desconocería las exigencias derivadas del principio de legalidad tributaria –artículo 338 de la Constitución-. En resumen, la acción no controvierte i) ni la competencia general del Ministerio de Minas y Energía para fijar el precio de venta de los combustibles en el territorio colombiano; ii) ni que por medio de un mecanismo tributario se obtengan los recursos de un fondo de estabilización. Lo atacado, se reitera, es que, habiéndose previsto un recaudo de naturaleza tributaria, los elementos del mismo no hayan sido determinados por disposiciones de rango legal. En este sentido, con base en los argumentos contenidos en la demanda -cuyos apartes más relevantes fueron trascritos-, la Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que los accionantes presentan dos cargos: i) El primero, consistente en que el literal C) del artículo 101 de la ley 1450 de 2011, al disponer como fuente de recursos del FEPC la diferencia negativa entre el precio internacional y el precio interno de los combustibles –que es fijado por un Ministerio-, creó un recaudo de naturaleza tributaria, sin que sus elementos esenciales hayan sido previstos por dicha disposición o cualquier otra de rango legal, lo que desconocería los artículos 150 numeral 12 y 338 de la Constitución; y ii) Con base en que la disposición acusada faculta al Ministerio de Minas y Energía para fijar el precio de referencia de los combustibles en el territorio colombiano, consideran que se desconoce el principio de legalidad tributaria previsto por el artículo 338 de la Constitución, en cuanto el precio fijado en un acto administrativo es la base gravable de otros impuestos como el IVA, el impuesto global y la sobretasa a los combustibles. Para dar solución al primero de los cargos planteados, la Sala deberá establecer si el literal C) del artículo 101 de la ley 1450 de 2011, al prever como una de las fuentes de recursos del FEPC la diferencia entre el precio de paridad internacional y el precio de referencia, creó un tributo. De ser afirmativa la respuesta, deberá establecerse si el literal acusado satisface las exigencias del principio de legalidad tributaria previsto en el artículo 338 de la Constitución, en lo relativo a la necesidad de determinación de los elementos esenciales del tributo creado por parte de alguna de las corporaciones de representación popular. De no prosperar el anterior cargo, y para dar solución a la segunda acusación planteada, la Corte tendría que establecer si el hecho de que el Ministerio de Minas y Energía –por medio de acto administrativo- sea el encargado de establecer el precio de referencia de los combustibles y que dicho precio sea, a su vez, base gravable del IVA, del impuesto global y de la sobretasa que se cobra a los mismos, vulnera el principio de legalidad tributaria, que exige la determinación de los elementos esenciales de los tributos por parte del legislador, las asambleas o los concejos municipales, lo que excluiría que la base gravable fuera establecida por medio de acto administrativo. La solución a los problemas planteados exige que la Sala se pronuncie sobre i) el sistema de funcionamiento del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles; ii) la forma en que el Ministerio de Minas y Energía determina el precio de referencia de los combustibles; iii) el concepto de tributo y las diferentes manifestaciones que los mismos pueden tener en el ordenamiento colombiano; iv) el contenido y exigencias del principio de legalidad tributaria; y, posteriormente, v) la solución a los problemas jurídicos antes mencionados. 3. Consideraciones 3.1. El sistema previsto para la estabilización de precios de los combustibles Dentro de los mecanismos de la política gubernamental en materia de hidrocarburos, el control del precio que los combustibles tengan en el mercado interno resulta un elemento de cardinal importancia en pos de la estabilidad en las condiciones de mercado de estos productos. En este contexto fue creado el FEPC por el artículo 69 de la ley 1151 de 2007, cuyo objetivo es morigerar los efectos que la volatilidad del precio internacional de los combustibles tiene en el mercado interno. La disposición legal estableció “[c]réase el Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC), sin personería jurídica, adsc...