Sentencia C-621 de 2008

C-621-08 REF: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 362 y 452 (parcial) del Código Sustantivo del Trabajo Sentencia C-621/08 LIBERTAD SINDICAL-Significado y alcance La libertad sindical ha sido considerada como la facultad autónoma para crear organizaciones sindicales, ajena a toda restricción, intromisión o intervención del Estado que signifique la imposición de obstáculos en su constitución o funcionamiento, lo que implica potestad para autoconformarse y autoregularse conforme a las reglas de organización interna que libremente acuerden sus integrantes, con la limitación que impone el orden legal y los principios democráticos. LIBERTAD SINDICAL-No es un derecho absoluto En la medida en que la propia Constitución establece como limitación, concretable por el legislador, que la estructura interna de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos y que, los Convenios Internacionales sobre derechos humanos autorizan que por vía legislativa puedan imponerse restricciones a los derechos, en cuanto ellas sean necesarias, mínimas, indispensables y proporcionadas a la finalidad que se persiga, se advierte, que las aludidas restricciones o limitaciones no pueden, en modo alguno, afectar lo que se considera el núcleo esencial del derecho a la libertad sindical, de modo que la desnaturalicen o impidan su normal y adecuado ejercicio. LIBERTAD SINDICAL-Concepto bivalente La libertad sindical es un concepto bivalente, ya que de una parte es un derecho individual que comporta la facultad de trabajadores y empleadores para constituir los organismos que estimen convenientes, afiliarse, desafiliarse o no afiliarse a ellos y solicitar su disolución cuando lo estimen pertinente; y de otra, constituye un derecho de carácter colectivo, pues una vez constituida la organización, ésta tiene derecho a regir su destino soberanamente, garantía que se conoce en términos genéricos como autonomía sindical y comprende cuatro libertades básicas fundamentales: (i) libertad constituyente o estatutaria; (ii) autonomía interna; (iii) libre designación de dirigentes; (iv) libertad de reunión y deliberación; (v) libertad de administración de fondos; (vi) libertad de crear servicios anexos; (vii) libertad de acción sindical y (viii) libertad federativa y confederativa. SINDICATO-Características de negocio jurídico solemne en su fundación/LIBERTAD SINDICAL-Constitución de sindicato La fundación del sindicato es un negocio jurídico solemne, pues debe hacerse constar en un documento privado que no exige su otorgamiento ante ningún funcionario público, mediante el cual un número de personas requerido por la ley expresa su voluntad de crear una organización jurídica permanente que logre alcanzar personalidad distinta a la de los asociados, a fin de cumplir determinados fines y con la cual se establecen vínculos obligacionales. La exigencia del acta de fundación no representa una autorización previa ni constituye un obstáculo para la creación de una organización sindical, sino que persigue establecer una simple formalidad encaminada a asegurar el normal funcionamiento del sindicato. Lejos de ser una intromisión en la autonomía de esas organizaciones, el acta de constitución permite determinar los elementos básicos de la organización y delimita las actividades a desarrollar, exigencia que no aparece como irrazonable ni desproporcionada, ya que no está llamada a condicionar del ejercicio de los derechos de asociación y libertad sindical, pues se repite, simplemente es una formalidad que ha sido establecida por el legislador con la finalidad de encauzar esa garantía constitucional para hacerla efectiva y cuyo incumplimiento podría acarrear, que el acto de fundación carezca de soporte probatorio, dando lugar a que la organización no pueda inscribirse en el registro sindical para efectos de publicidad y oponibilidad de sus actos. Referencia: expediente D-7006. Acción de inconstitucionalidad contra el artículo 361 del Código Sustantivo del Trabajo. Demandante: Camilo Armando Franco Leguízamo Magistrado Ponente: Dr. NILSON PINILLA PINILLA Bogotá, D. C., veinticinco (25) de junio de dos mil ocho (2008). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40-6° y 242-1º de la Carta Política, se presentó demanda de inexequibilidad contra el artículo 361 del Código Sustantivo del Trabajo. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda en referencia. II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada del Código Sustantivo del Trabajo: “Artículo 361. Subrogado Ley 50 de 1990, art. 41. Fundación. 1. De la reunión inicial de constitución de cualquier sindicato los iniciadores deben suscribir un ‘acta de fundación’ donde se expresen los nombres de todos ellos, sus documentos de identificación, la actividad que ejerzan y que los vincule, el nombre y objeto de la asociación. 2. En la misma o en sucesivas reuniones se discutirán y aprobarán los estatutos de la asociación y se designará el personal directivo, todo lo cual se hará constar en el acta o actas que se suscriban.” III. LA DEMANDA Para el actor el artículo 361 del C. S. T. es contrario al 39 de la Constitución y al 7° del Convenio 87 de la O. I. T., aprobado por la Ley 26 de 1976, porque el establecimiento de requisitos para la fundación de sindicatos vulnera la autonomía reconocida a esas organizaciones por la Carta y por los instrumentos internacionales que regulan la materia. Sostiene que las exigencias sobre el contendido del acto de constitución relacionadas con la expresión del nombre de los fundadores, sus documentos de identificación, actividad que ejerzan, vínculos, nombre y objeto de la organización resultan además innecesarios, pues el sentido común indica que tales exigencias son tomadas por quienes concurren a la fundación de asociaciones, de manera elemental y ordinaria, es decir, sin necesidad de que sea el Estado a través de normas legales el que deba determinar las conductas que deben desplegar los asociados. Afirma que al estar dotada la organización sindical de reconocimiento jurídico por su sola constitución, según ordena el artículo 44 de la Ley 50 de 1990, no es razonable imponer cargas adicionales a las establecidas por el constituyente y la normatividad internacional, que se manifiestan como intromisiones a la creación y funcionamiento de la organización sindical. Considera que esas cargas no se traducen en una restricción necesaria, indispensable, proporcionada o mínima, dado que la medida de tales consideraciones ha de ser tomada dentro del marco fijado por el artículo 39 superior y el artículo 7° del Convenio 87, que reconocen el derecho de asociación sindical sin mayores limitaciones y en un ambiente de promoción de esa iniciativa. Estima que las cargas que impone el inciso segundo de la norma acusada para sucesivas reuniones de los fundadores tampoco se ajustan a la Constitución y sólo reflejan la intromisión caprichosa e innecesaria del legislador que, por ende, afectan la libertad de asociación sindical, pues tales exigencias no contribuyen a promover la autonomía de esas organizaciones sino a mermarla, al señalarle a los asociados desde el primer momento en que se encuentran reunidos, que están limitados por requisitos innecesarios e inocuos para el orden social. Concluye que ninguna directriz acerca de la autonomía sindical encuentra respaldo en la Constitución y los instrumentos internaciones, pues esos ordenamientos permiten y promueven la autonomía sindical, pero con sujeciones necesarias y razonables conforme al orden público y dentro del mayor espectro de libertad posible. IV. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Mónica Andrea Ulloa Ruíz, apoderada del Ministerio, se opuso a la demanda de inexequibilidad contra el artículo 361 del C. S. T., manifestando que en la Constitución de 1991 se garantizan los derechos de asociación y libertad sindical, que deben ser ejercidos dentro del ámbito que otorga la ley y los principios democráticos. Considera que por tal razón es errado el planteamiento del actor sobre la injerencia negativa de la norma acusada en la autonomía sindical, ya que olvida que el funcionamiento de esas organizaciones se encuentra sometido al principio de legalidad, esto es, a las normas del Código Sustantivo del Trabajo y a los mandatos de la Carta, que consagran ese derecho positivo. Expresa que de acuerdo con el artículo 8° del Convenio 87 de la O. I. T., las organizaciones sindicales al ejercer sus derechos están obligadas a respetar la legalidad. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Jefe del Ministerio Público, doctor Edgardo José Maya Villazón, no encontró reparo de constitucionalidad al contenido del numeral 1º del artículo 361 del C. S. T., según el cual el acta de fundación debe contener los nombres de todos los iniciadores, sus documentos de identificación, la actividad que ejercen y los vincule, el nombre y el objeto de la asociación. En su opinión resulta apenas normal que al momento de la fundación, las personas “iniciadoras” expresen sus nombres, se identifiquen y eso se haga constar en el acta de constitución; agrega que tampoco constituye intervención en las decisiones que se toman al interior del sindicato, que se deje constancia en el acta de la elección del nombre que los miembros decidan dar a su organización. Para el Procurador la norma acusada se limita a señalar lo que debe hacerse al interior de la organización, de conformidad con los objetivos e intereses que deben perseguir y proteger y que constituyen la base esencial de su existencia. Se trata, en consecuencia, de una norma neutra que no puede equipararse a una restricción, pues entre los efectos que comporta la libertad sindical está la facultad de constituir y organizar estructural y funcionalmente las referidas organizaciones. A su juicio, no merece reparo constitucional que las personas que se reúnen para formar el sindicato señalen la actividad que los agrupa, pues en Colombia existen varias clases de sindicatos (de empresa, industria, gremiales y de oficios varios). Afirma que la enunciación que hace la norma de los contenidos mínimos del acta de fundación de las organizaciones sindicales, no implica intervención del Estado en su constitución ni en las decisiones que han de tomarse al interior de la organización ya que son de su esencia misma, ni mucho menos desconoce las garantías del reconocimiento automático de los sindicatos sin injerencia de la administración. Así mismo, no encuentra que sea inconstitucional el mandato contenido en el numeral segundo del artículo 361 del Código Sustantivo del Trabajo, según el cual en la misma reunión de constitución o en las reuniones que le sucedan a esta deban discutirse y aprobarse los estatutos de la asociación y designarse el personal directivo, todo lo cual debe hacerse constar en el acta o actas que se suscriban, ya que se trata de actuaciones que desarrollan la libertad positiva de asociación y la libertad sindical, que resultan necesarias para el funcionamiento de la organización. Para el Jefe del Ministerio Público las exigencias contenidas en los apartes acusados, son reglas fijadas por el Estado, en función de la legalidad, la seguridad y la certeza, que con las demás normas sustanciales procuran garantizar de la mejor forma posible el derecho de asociación sindical y la libertad sindical, las cuales, para el caso no resultan irrazonables, ni desproporcionadas, ni violan el núcleo esencial del derecho de asociación sindical. Conforme a lo expresado, solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del artículo 361 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 41 de la Ley 50 de 1990. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia. En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 superior, esta Corte es competente para conocer de la acción de la referencia, toda vez que está dirigida contra normas del Código Sustantivo del Trabajo, adoptado por la Ley 141 de 1961. 2. Problema jurídico Se demanda la inconstitucionalidad del artículo 361 del C. S. T., que en su primer inciso ordena suscribir un acta de fundación de la reunión inicial de constitución de cualquier sindicato, donde se expresen los nombres de los “iniciadores”, sus documentos de identificación, la actividad que ejerzan y que los vincule, el nombre y objeto de la asociación; en el segundo inciso la norma acusada establece que en la misma o en sucesivas reuniones deben discutir y aprobar los estatutos de la asociación, designando el personal directivo, haciéndolo constar en el acta o actas que se suscriban. La acusación consiste, en síntesis, en que tal regulación constituye intromisión ilegítima, innecesaria y desproporcionada del Estado en la autonomía y libertad sindical garantizada por el artículo 39 superior y los convenios de la O. I. T. que hacen parte del bloque de constitucionalidad. Para el Ministerio de Protección Social la norma acusada es exequible, pues a la luz de lo dispuesto en el artículo 39 superior y los Convenios de la OIT, la libertad de los sindicatos para adoptar sus estatutos no es absoluta, ya que su ejercicio está sometido al principio de legalidad, esto es, las normas consagradas en el Código Sustantivo del Trabajo que les reconocen ese derecho, fijando unos contenidos mínimos. En el mismo sentido se pronuncia el Procurador General de la Nación, quien considera que las exigencias contenidas en el precepto acusado fueron establecidas por el legislador en función de la legalidad, la seguridad y la certeza, procuran garantizar el derecho de asociación sindical y la libertad sindical y, por ello, no resultan irrazonables, ni desproporcionadas, ni violan el núcleo esencial del derecho de asociación sindical. Así pues, el problema jurídico que debe resolver la Corte en la presente oportunidad estriba en establecer si la exigencia que hace el artículo 361 del C. S. T. de sentar un acta de fundación del sindicato, discutir y aprobar sus estatutos y designar directivos en reuniones posteriores a de la constitución, implica desconocimiento de la autonomía reconocida a esas organizaciones, para lo cual será indispensable fijar previamente el significado y alcance de la libertad sindical, para así finalmente resolver los cargos de la demanda contra la citada disposición legal. 3. Garantía constitucional de la libertad sindical. Significado y alcance 3.1. El derecho de los trabajadores a organizar y constituir sindicatos reviste capital importancia en el mundo laboral, pues permite que puedan aglutinarse con el fin de defender sus intereses y hacer de esta forma efectivos otros derechos y garantías, obteniendo así el mejoramiento de sus condiciones de trabajo, el reconocimiento de nuevos beneficios o la reivindicación de prerrogativas reconocidas en la Constitución, la ley y los acuerdos celebrados con los empleadores.[1] El artículo 39 de la Constitución Política lo consagra en los siguientes términos: “Artículo 39. Los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado. Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución. La estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos. La cancelación o la suspensión de la personería jurídica sólo procede por vía judicial. Se reconoce a los representantes sindicales el fuero y las demás garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión. No gozan del derecho de asociación sindical los miembros de la Fuerza Pública.” 3.2. La Corte ha señalado que al derecho de asociación sindical subyace la idea básica de la libertad sindical que amplifica dicho derecho, “como facultad autónoma para crear organizaciones sindicales, ajena a toda restricción, intromisión o intervención del Estado que signifique la imposición de obstáculos en su constitución o funcionamiento” [2], la cual implica la potestad que poseen las referidas organizaciones “para autoconformarse y autoregularse conforme a las reglas de organización interna que libremente acuerden sus integrantes, con la limitación que impone el inciso 2° del art. 39, según el cual la estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos se sujetan al orden legal y a los principios democráticos.” [3] 3.3. De acuerdo con la jurisprudencia, de la libertad sindical forman parte los siguientes atributos, que se integran en su núcleo esencial: “i) El derecho de todos los trabajadores, sin discriminación ni distinción alguna, para agruparse a través de la constitución de organizaciones permanentes que los identifican como grupos con intereses comunes, y cuya defensa propugnan. Este derecho implica la libertad tanto para afiliarse como para retirarse de dichas organizaciones; ii) La facultad de constituir y organizar estructural y funcionalmente las referidas organizaciones y conformarlas automáticamente como personas jurídicas, sin la injerencia, intervención o restricción del Estado; iii) El poder de las organizaciones de trabajadores de determinar: el objeto de la organización, condiciones de admisión, permanencia, retiro o exclusión de sus miembros, régimen disciplinario interno, órganos de gobierno y representación, constitución y manejo del patrimonio, causales de disolución y liquidación, procedimiento liquidatorio, y otros aspectos que atañen con su estructura, organización y funcionamiento, que deben ser, en principio, libremente convenidos por los miembros de las asociaciones sindicales al darse sus propios estatutos o reformarlos, salvo las limitaciones que válidamente pueda imponer el legislador conforme al inciso 2° del art. 39; iv) La facultad de las asociaciones sindicales para formular las reglas relativas a la organización de su administración, así como las políticas, planes y programas de acción que mejor convengan a sus intereses, con la señalada limitación; v) La garantía de que las organizaciones de trabajadores no están sujetas a que la cancelación o la suspensión de la personería jurídica sea ordenada por la autoridad administrativa, sino por vía judicial; vi) El derecho de las organizaciones sindicales para constituir y afiliarse a federaciones y confederaciones nacionales e internacionales; vii) La inhibición, para las autoridades públicas, incluyendo al legislador, de adoptar regulaciones, decisiones o adelantar acciones que tiendan a obstaculizar el disfrute del derecho a la libertad sindical.” [4] 3.4. A partir de estas características, también ha establecido la Corte que la libertad sindical no es un derecho absoluto, “en la medida en que la propia Constitución establece como limitación, concretable por el legislador, que ‘la estructura interna de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos’ (art. 39 inciso 2) y que, los Convenios Internacionales sobre derechos humanos autorizan que por vía legislativa puedan imponerse restricciones a los derechos, en cuanto ellas sean necesarias, mínimas, indispensables y proporcionadas a la finalidad que se persiga, para garantizar la seguridad nacional, el orden, la salud o moral públicos, los derechos y deberes ajenos y, en general, el cumplimiento de cualquier finalidad que se estime esencialmente valiosa. Por lo tanto, se advierte, que las aludidas restricciones o limitaciones no pueden, en modo alguno, afectar lo que se considera el núcleo esencial del derecho a la libertad sindical, de modo que la desnaturalicen o impidan su normal y adecuado ejercicio.”[5] 3.5. Para la Corte ese marco regulatorio expedido por el legislador, “debe respetar la autonomía de que gozan los sindicatos para establecer sus reglamentos, los requisitos de admisión de afiliados y su forma de gestión administrativa y financiera, en desarrollo del principio de no injerencia del Estado en el funcionamiento de tales organizaciones, a que ya se ha hecho referencia”.[6] El reconocimiento a la libertad sindical se ha generalizado en casi todos los países del mundo, a lo cual han contribuido las modernas constituciones y múltiples instrumentos de carácter internacional, en los que ha sido incluida en la categoría de los derechos fundamentales[7], siendo su titular no sólo el trabajador individualmente considerado sino también el organismo profesional, la asociación constituida por trabajadores o empleadores, el “sindicato”, utilizada esta expresión en su amplia acepción. Por tal razón, la expresión “libertad sindical” se emplea para aludir a los derechos de las asociaciones profesionales de empleadores o trabajadores y a los derechos propios de sus integrantes. Vale precisar, sin embargo, que el derecho a la libertad sindical, en aquello que corresponde a la garantía del libre desenvolvimiento y acción de las organizaciones profesionales una vez constituidas, adquiere una connotación especial, en la medida en que se erige como facultad de autogobierno radicada en una particular clase de organización que asocia una comunidad de individuos, la cual posee una personalidad diferente a la de sus integrantes. Al respecto es claro, que la conquista de la libertad sindical individual tendrá escasa trascendencia social si el sindicato en sus relaciones con el Estado no disfruta de autonomía efectiva, entendiendo por tal la libertad de organización y funcionamiento independiente, esto es la libertad para elegir, dentro del marco de la legalidad, los instrumentos organizativos idóneos, a fin de satisfacer el interés de los sujetos que hacen uso de la libertad sindical. La práctica ha demostrado, además, que la protección de la libertad sindical obliga a reconocer otros derechos especiales a quienes integran la organización profesional, como el fuero sindical de los dirigentes, que en esa medida tiene carácter instrumental, no obstante ser diferente del derecho a la libertad sindical, en su esencia y en el sujeto activo de los mismos. 3.6. A nivel internacional, el reconocimiento del derecho a la libertad sindical presenta la siguiente evolución normativa: (i) La Constitución de la O. I. T., de 1919, en su sección primera, reconoce el principio de la libertad de sindicación. (ii) Los Convenios de la O. I. T., 87 de 1948, “sobre Libertad Sindical y Protección del Derecho de Sindicación”, y 98 de 1949, “sobre Derecho de Organización y Negociación Colectiva”.[8] (iii) La Declaración Universal de los Derechos del Hombre de 1948, en su artículo 23, apartado 4° dispone que “Toda persona tiene derecho a fundar sindicatos y a sindicarse para la defensa de sus intereses”. (iv) La Convención Europea aprobada por el Consejo de Europa en 1950, señala en su artículo 11.1 que “toda persona tiene derecho a la libertad de reunión pacífica y a la libertad de asociación, comprendiendo el derecho de fundar, con otros, sindicatos y adherirse a ellos, para la defensa de sus intereses”. (v) El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966, en su artículo 22 consagra el derecho de toda persona a “fundar sindicatos y afiliarse a ellos para la protección de sus intereses”. Añade el texto, que el ejercicio de tal derecho “sólo podrá estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, para proteger la salud o la moral pública”. (vi) El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, aprobado por la Organización de las Naciones Unidas en diciembre de 1966, en su artículo 8° reconoce el derecho de toda persona a fundar sindicatos, afiliarse a ellos, formar federaciones y confederaciones, el derecho de los sindicatos a funcionar sin obstáculos y el derecho a huelga. (vii) La Convención Americana sobre Derechos Humanos, denominada “Pacto de San José de Costa Rica” del 22 de noviembre de 1969, en su artículo 16 consagra la libertad de asociación. (viii) El Convenio 154 de 1981 de la O. I .T.[9] y la Recomendación 163 del mismo año, regulan la negociación colectiva. 3.7. La libertad sindical es un concepto bivalente, ya que de una parte es un derecho individual que comporta la facultad de trabajadores y empleadores para constituir los organismos que estimen convenientes, afiliarse, desafiliarse o no afiliarse a ellos y solicitar su disolución cuando lo estimen pertinente; y de otra, constituye un derecho de carácter colectivo, pues una vez constituida la organización, ésta tiene derecho a regir su destino soberanamente. Como derecho individual, la libertad sindical presenta un aspecto positivo, consistente en la facultad de conformar sindicatos y de afiliarse a los ya constituidos; y un aspecto negativo, que se concreta en el derecho a no sindicarse o abandonar el sindicato al cual se estaba filiado. Así lo reconoce el artículo 2° del Convenio 87 de la O.I.T., al preceptuar que “los trabajadores y los empleadores sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes así como el de afiliarse a estas organizaciones con la sola condición de observar los estatutos de las mismas”, disposición que se complementa con lo señalado en el artículo 7° ibídem, según el cual “la adquisición de la personalidad jurídica por las organizaciones de trabajadores y de empleadores, sus federaciones y confederaciones no puede estar sujeta a condiciones cuya naturaleza limite las disposiciones de los artículo 2°, 3° y 4° de este Convenio”. Como derecho colectivo, la libertad sindical se refiere a la facultad de la organización, ya constituida, para regir sus destinos soberanamente, garantía que se conoce en términos genéricos como autonomía sindical y comprende cuatro libertades básicas fundamentales: (i) libertad constituyente o estatutaria; (ii) autonomía interna; (iii) libre designación de dirigentes; (iv) libertad de reunión y deliberación; (v) libertad de administración de fondos; (vi) libertad de crear servicios anexos; (vii) libertad de acción sindical y (viii) libertad federativa y confederativa. Para los fines del presente pronunciamiento, interesa recalcar que la libertad constituyente está consagrada en el artículo 2° del Convenio 87 de la O. I. T. como el “derecho de las organizaciones a redactar sus estatutos y reglamentos y reglamentos administrativos”, cuyo ejercicio, al tenor de la norma, no podrá ser objeto de intervención por parte de las autoridades públicas con el fin de “limitar este derecho o entorpecer su ejercicio legal”. En esta materia, las legislaciones nacionales, han optado por alguno de los sistemas que se enuncian a continuación: (i) plena libertad de la organización sindical para elaborar los estatutos que estimen convenientes; (ii) prescripción total, que significa que la legislación interna señala en forma minuciosa el total de las normas que deberán integrarse de manera necesaria a los estatutos de la organización; y (iii) prescripción parcial, en virtud de la cual la legislación se limita a dar pautas generales sobre el contenido del estatuto, entregando al sindicato la facultad de elaborarlo y complementarlo, dentro de los límites legales, el cual ha sido adoptado por la mayor parte de los países, entre ellos el nuestro. 3.8. También se han planteado tres grandes sistemas en materia de constitución de organizaciones sindicales, teniendo cada uno de ellos características muy particulares. Un primer sistema es el de libre constitución, en virtud del cual los trabajadores y empleadores, pueden constituir las organizaciones que estimen convenientes, sin que existan limitaciones en el procedimiento de constitución y sin que tengan que sujetarse a norma alguna para tener personería y actuar válidamente en la escena jurídica; el segundo es de carácter preventivo y se caracteriza porque los sindicatos sólo se entienden legalmente constituidos, una vez que se les ha concedido la personalidad jurídica por la autoridad administrativa competente, vale decir, cuando se produce una autorización previa para su existencia; y el tercero es el sistema intermedio o de registro, que ha sido acogido por la legislación colombiana, el cual encuadra dentro de los mecanismos aceptados en materia de libre constitución y supone que el sindicato se inscriba en un registro para los efectos de la oponibilidad de sus actos, depositando sus estatutos en algún organismo de la administración. 3.9. Por último conviene precisar, en relación con el alcance de la libertad sindical, que en opinión de la Comisión de Libertad Sindical y de Relaciones de Trabajo de la O. I. T., “los Estados quedan libres para fijar en su legislación las formalidades que les parezcan propias para asegurar el funcionamiento normal de las organizaciones profesionales” y, por consiguiente, las formalidades prescritas en las reglamentaciones nacionales acerca de la constitución y funcionamiento de las organizaciones de trabajadores, “son compatibles con las disposiciones del Convenio N° 87, a condición, claro está, de que esas disposiciones reglamentarias no se hallen en contradicción con las garantías allí previstas”. [10] Además esa comisión ha precisado que “si bien los fundadores de un sindicato tienen que observar los requisitos de publicidad u otros análogos que pueden regir de acuerdo con determinada legislación, tales requisitos no deben equivaler prácticamente a una autorización previa ni constituir un obstáculo para la creación de una organización hasta el punto de constituir en los hechos una prohibición pura y simple” [11]; también ha señalado que estas formalidades para la fundación “no deben, por su naturaleza, poner trabas a la libre creación de las organizaciones” [12]. Establecido el anterior marco conceptual, procede la Corte a examinar la constitucionalidad del artículo 361 del C. S. T. 4. Exequibilidad del artículo 361 del C. S. T. 4.1. El artículo 361 del C. S. T. en su inciso primero dispone que de la reunión inicial de constitución de cualquier sindicato los “iniciadores” deben suscribir un “acta de fundación”, donde se expresen los nombres de todos ellos, sus documentos de identificación, la actividad que ejerzan y que los vincule, el nombre y objeto de la asociación. La fundación del sindicato es entonces un negocio jurídico solemne, pues debe hacerse constar en un documento privado que no exige su otorgamiento ante ningún funcionario público, mediante el cual un número de personas requerido por la ley expresa su voluntad de crear una organización jurídica permanente que logre alcanzar personalidad distinta a la de los asociados, a fin de cumplir determinados fines y con la cual se establecen vínculos obligacionales. No encuentra la Corte que el mandato sub examine vulnere la garantía constitucional de la libertad sindical, puesto que la exigencia del acta de fundación del sindicato no representa una autorización previa ni constituye un obstáculo para la creación de una organización sindical, sino que persigue establecer una simple formalidad encaminada a asegurar el normal funcionamiento del sindicato. En efecto, la suscripción del acta de fundación del sindicato es una actuación de índole administrativa que describe hechos o circunstancias que se presentan en el momento en que los trabajadores, haciendo uso del derecho positivo de la libertad sindical, deciden autónoma y libremente erigir una organización para la defensa de sus intereses. Dicho documento es de significativa importancia, ya que sirve de fundamento para la toma de decisiones al interior de la organización, principalmente para efectos de la inscripción en el registro sindical que lleva el Ministerio de la Protección Social que, según ha señalado esta Corte[13], solamente cumple la función de publicidad, pues de acuerdo con lo establecido en el artículo 39 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 364 del C. S. T.[14], toda organización de trabajadores, por el solo hecho de su fundación y a partir de la fecha de la asamblea constitutiva, goza de personería jurídica. Exigir, como lo hace el inciso primero de la norma demandada, que el acta de constitución contenga los nombres de los iniciadores o fundadores, sus documentos de identificación, la actividad que ejerzan y que los vincule y el objeto de la asociación resulta además razonable, pues estas condiciones permiten de un lado, que la organización pueda hacer uso adecuado de las facultades reconocidas por la ley y, de otro, hacen posible identificar al sindicato, entre otros fines, para efecto de la inspección y vigilancia que compete ejercer al Gobierno sobre esa clase de asociaciones, en lo atinente al orden público (art. 353 C. S. T.). Ciertamente, el nombre y la identificación de los iniciadores permite establecer si quienes concurren a la fundación del sindicato son trabajadores activos de la empresa y si el acto cumplió con el número mínimo de afiliados exigidos por la ley (cfr. art. 359 del C. S. T.)[15]; la obligación de indicar la actividad que desarrollan hace posible, por su parte, determinar a qué clase de sindicato se están vinculando los trabajadores, esto es, si forman parte de un sindicato de empresa, industria o actividad económica, gremial o de oficios varios (cfr. art. 356 ib.)[16]; finalmente, la alusión al objeto de la organización permite corroborar que la asociación que se constituye tiene por finalidad el desarrollo de la actividad propia de los sindicatos, que es la defensa de los intereses comunes de los trabajadores y no la realización de actividades distintas (cfr. art. 355 ib.).[17] Queda así establecido que los requisitos previstos en el inciso primero del artículo 361 del C. S. T. no representan en ningún momento autorización, control previo o intervención del Estado en el ejercicio del derecho de asociación y la libertad sindical, pues, se repite, su consagración está orientada a viabilizar el efectivo ejercicio de esos derechos constitucionales, e igualmente a que el Estado pueda cumplir con las funciones de inspección y vigilancia que le confiere la ley, en cuanto concierne al orden público (art. 353 ib.)[18]. 4.2. Tampoco es inconstitucional el inciso 2°, que ordena que en la misma o en sucesivas reuniones se discutan y aprueben los estatutos de la asociación y se designe el personal directivo, haciéndolo constar en el acta o actas que se suscriban, puesto que la norma no está imponiendo la adopción de un modelo específico de estatutos ni está determinando su contenido específico; tampoco está exigiendo la designación de determinados miembros ni está señalando el proceso de elección, asuntos que, como lo ha precisado la jurisprudencia, hacen parte del ámbito normativo de la libertad sindical o, mejor dicho, de su núcleo esencial. No podría funcionar un sindicato sin normas propias reguladoras de su actividad dictadas dentro de los límites de la ley; por tal razón es indispensable dotar a tales organizaciones de estatutos, cuyo contenido específico corresponde establecer a cada asociación en particular siguiendo los parámetros mínimos establecidos en el artículo 362 del C. S. T.[19], concediendo iguales derechos y obligaciones a los afiliados y sin poder establecer diferencias por razones políticas, religiosas, de sexo o nacionalidad, pues incurrirían en discriminación (cfr. art. 13 Const.). Igualmente, como la persona jurídica está concebida a semejanza de la natural, necesita como ésta expresar su “voluntad” y eso se logra creando órganos integrados por personas naturales, estimando que la voluntad de éstas constituye, cumplidas ciertas reglas, la de la persona jurídica. Los sindicatos no podrían ser la excepción y por ello están dotados de dos órganos principales: la asamblea general de afiliados y la junta directiva. Siendo ello así, en nada afecta la autonomía sindical que el legislador disponga que en la misma o posteriores reuniones a la de fundación se aprueben los estatutos y sea nombradas directivas, consignando lo determinado en el acta o actas respectivas. Tales actuaciones son expresión natural de la facultad sindical constituyente y de la libertad sindical, que deberá manifestarse indefectiblemente en cada organización para determinar, entre otros aspectos, el contenido particular de sus normas estatutarias, siguiendo el contenido mínimo legal, así como realizar la elección libre de sus representantes, con arreglo al sistema proporcional de representación que consideren más conveniente.[20] 4.3. Cabe recordar, de acuerdo con lo expuesto en acápite anterior, que las asociaciones sindicales, como organizaciones encargadas de asumir la defensa de los intereses de los trabajadores asociados, están amparadas constitucionalmente mediante el reconocimiento de su facultad de autoconformarse y autorregularse; no obstante, tales atribuciones se encuentran limitadas no sólo por el orden legal y los principios democráticos sino, además, por los convenios internacionales que, según se explicó en precedencia, autorizan la imposición de restricciones por vía legislativa cuando ellas sean necesarias, mínimas, indispensables y proporcionadas a la finalidad que se persiga, para garantizar la seguridad nacional, el orden, la salud o moral pública o cualquier otra finalidad que se estime esencialmente valiosa. En el asunto bajo estudio, ha quedado establecido que la obligación prevista en el artículo 361 del C. S. T de suscribir un acta en el momento de la fundación del sindicato, no conlleva en realidad restricción o limitación de la autonomía de tales organizaciones, por cuanto se trata de una formalidad que no tiene la virtud de afectar su capacidad para gobernarse, determinar el contenido particular de sus estatutos y decidir el nombramiento de sus directivos. En este sentido, la exigencia de actas de fundación contribuye a realizar el principio democrático, que según el artículo 39 superior es componente esencial de la estructura de los sindicatos y debe reflejarse en esas organizaciones. 4.4. En suma, lejos de ser una intromisión en la autonomía de esas organizaciones, el acta de constitución permite determinar los elementos básicos de la organización y delimita las actividades a desarrollar, exigencia que no aparece como irrazonable ni desproporcionada, ya que no está llamada a condicionar del ejercicio de los derechos de asociación y libertad sindical, pues se repite, simplemente es una formalidad que ha sido establecida por el legislador con la finalidad de encauzar esa garantía constitucional para hacerla efectiva y cuyo incumplimiento podría acarrear, a lo sumo, que el acto de fundación carezca de soporte probatorio, dando lugar a que la organización no pueda inscribirse en el registro sindical para efectos de publicidad y oponibilidad de sus actos. Por todo lo expuesto, se declarará la exequibilidad del artículo 361 del Código Sustantivo del Trabajo. VII. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE Declarar EXEQUIBLE el artículo 361 del Código Sustantivo del Trabajo. Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Presidente JAIME ARAÚJO RENTERÍA MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Magistrado Magistrado Ausente con permiso Ausente en comisión JAIME CORDOBA TRIVIÑO RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado Magistrado MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO MARCO GERARDO MONROY CABRA Magistrado Magistrado NILSON PINILLA PINILLA CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Magistrado Magistrada MARTHA V. SÁCHICA DE MONCALEANO Secretaria General [1] C-311 de 2007 (mayo 3), M. P. Nilson Pinilla Pinilla. [2] C-385 de 2000 (abril 5), M. P. Antonio Barrera Carbonell. [3] C-385 de 2000. [4] C-797 de 2000 (29 de junio), M. P. Antonio Barrera Carbonell. [5] C-797 de 2000. [6] C-201 de 2002 (marzo 19), M. P. Jaime Araujo Rentería. [7] Ese carácter también ha sido reconocido por la jurisprudencia constitucional. Cfr. T-418 de 1992 (junio 19), M. P. Simón Rodríguez Rodríguez. [8] Mediante las leyes 26 y 27 de 1976, Colombia ratificó los Convenios 87 y 98 de la O. I. T., los cuales hacen parte de la legislación interna (art. 53 Const.) y además se integran al bloque de constitucionalidad en sentido estricto (cfr. C-466 de 2008). [9] Aprobado mediante Ley 524 de 1999. [10] Cfr. “La libertad sindical”. Oficina Internacional del Trabajo. Ginebra. Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la O. I. T. Quinta edición. Párrafo 275. [11] Op. cit. Párrafo 272. [12] Op. cit. Párrafo 276. [13] C-465 de 2008 (mayo 14), M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. En esta sentencia se declaró exequible el artículo 370 del C. S. T. atinente a la validez de la modificación de los estatutos sindicales, en el entendido de que el depósito de la modificación cumple exclusivamente funciones de publicidad, sin que ello autorice al Ministerio de la Protección Social para realizar un control previo sobre el contenido de la reforma. [14] C. S. T. “Art. 364. Subrogado. L. 50/90, art. 44. Personería jurídica. Toda organización sindical de trabajadores, por el solo hecho de su fundación, y a partir de la fecha de la asamblea constitutiva, goza de personería jurídica.” [15] C. S. T. “Art. 359. Número mínimo de afiliados. Todo sindicato de trabajadores necesita para constituirse o subsistir un número no inferior a veinticinco (25) afiliados…”. [16] C. S. T. “Art. 356. Subrogado. L. 50/90, art. 40. Sindicatos de trabajadores. Clasificación. Los sindicatos de trabajadores se clasifican así: a) De empresa, si están formados por individuos de varias profesiones, oficios o especialidades, que prestan sus servicios en una misma empresa, establecimiento o institución; b) De industria o por rama de actividad económica, si están formados por individuos que prestan sus servicios en varias empresas de la misma industria o rama de actividad económica; c) Gremiales, si están formados por individuos de una misma profesión, oficio o especialidad, y d) De oficios varios, si están formados por trabajadores de diversas profesiones, disímiles o inconexas. Estos últimos sólo pueden formarse en los lugares donde no haya trabajadores de una misma actividad, profesión u oficio en número mínimo requerido para formar uno gremial, y sólo mientras subsista esta circunstancia.” [17] En sentencia C-797 de 2000 (junio 29), M. P. Antonio Barrera Carbonell, la Corte declaró exequible el artículo 355 del C. S. T. que prohíbe a los sindicatos tener por objeto la explotación de negocios o actividades con fines de lucro. En aquella oportunidad la Corte expresó que la referida disposición “debe ser interpretada, en el sentido de que este tipo de organizaciones no pueden tener como objeto único la realización de negocios o actividades lucrativas, pues si ello estuviera permitido se desnaturalizarían sus funciones y perderían lo que es de la esencia y la razón de su existencia, como representantes y defensores de los intereses comunes de sus afiliados. Es decir, perderían su identidad y podrían confundirse con las sociedades comerciales que persiguen la realización de un objetivo comercial, con fines de lucro…La actividad económica que pueden desarrollar los sindicatos no puede tener el alcance de un objetivo único y principal, sino apenas complementario o accesorio a las labores que constituyen su objeto esencial; por lo tanto, la posibilidad del ejercicio de dicha actividad no se encuadra dentro de la preceptiva del art. 333 de la Constitución, sino como algo que resulta útil y conveniente para la realización de los fines de la organización sindical…El ejercicio de actividades económicas por los sindicatos no es equiparable a la realización de actos de comercio, propios de los comerciantes, que implican la necesaria especulación económica y la obtención de un lucro o beneficio para los asociados, a través del reparto de utilidades individuales. La actividad económica de los sindicatos, por consiguiente, puede ser asimilable a la que desarrollan cierto tipo de organizaciones de propiedad solidaria, autorizadas por la Constitución, en los términos de los arts. 58, inciso 3, 60, inciso 2 y 333, inciso 3, que antes que el beneficio económico individual persiguen el bienestar y la realización de fines colectivos.” [18] C. S. T. “Art. 353. Subrogado. L. 50/90, art. 38. Derecho de asociación. Modificado. L. 584/2000, art. 1º. 1. De acuerdo con el artículo 39 de la Constitución Política los empleadores y los trabajadores tienen el derecho de asociarse libremente en defensa de sus intereses, formando asociaciones profesionales o sindicatos; éstos poseen el derecho de unirse o federarse entre sí. 2. Las asociaciones profesionales o sindicatos deben ajustarse en el ejercicio de sus derechos y cumplimiento de sus deberes, a las normas de este título y están sometidos a la inspección y vigilancia del gobierno, en cuanto concierne al orden público. Los trabajadores y empleadores, sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a éstas con la sola condición de observar los estatutos de las mismas.” [19] C. S. T. Art. 362. Subrogado. L. 50/90, art. 42. Estatutos. Toda organización sindical tiene el derecho de redactar libremente sus estatutos y reglamentos administrativos. Dichos estatutos contendrán, por lo menos, lo siguiente: 1. La denominación del sindicato y su domicilio. 2. Su objeto. 3. Modificado. L.584/2000, art. 3º. Condiciones de admisión. 4. Obligaciones y derechos de los asociados. 5. Número, denominación, período y funciones de los miembros de la directiva central y de las seccionales en su caso; modo de integrarlas o elegirlas, reglamento de sus reuniones y causales y procedimiento de remoción. 6. Organización de las comisiones reglamentarias y accidentales. 7. Cuantía y periodicidad de las cuotas ordinarias y su forma de pago. 8. Procedimiento para decretar y cobrar cuotas extraordinarias. 9. Sanciones disciplinarias y motivos y procedimiento de expulsión, con audiencia, en todo caso, de los inculpados. 10. Épocas de celebración de asambleas generales ordinarias y de asambleas de delegatarios, en su caso; reglamento de las sesiones, quórum, debates y votaciones. 11. Reglas para la administración de los bienes y fondos sindicales; para la expedición y ejecución de los presupuestos y presentación de balances y expedición de finiquitos. 12. Normas para la liquidación del sindicato.” [20] C-466 de 2008 (mayo 14), M. P. Jaime Araujo Rentería.