Sentencia C-620 de 2008

C-620-08 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-620/08 TRIBUNAL DE ETICA MEDICA-Fundamento constitucional/TRIBUNAL DE ETICA MEDICA-Naturaleza jurídica/TRIBUNAL DE ETICA MEDICA-Naturaleza de los actos que profiere/TRIBUNAL DE ETICA MEDICA-Potestad para adelantar procesos administrativos de naturaleza disciplinaria Sirven de fundamento para la creación del Tribunal de Ética Médica los artículos 26, 123 y 210 de la Constitución Política, al cual le son asignadas funciones públicas. En principio, los colegios creados en virtud de lo dispuesto por el artículo 26 de la Carta Política son instituciones de origen privado a las cuales el legislador puede asignar funciones públicas, entre ellas la de conocer de procesos ético-profesionales, como ocurre con el Tribunal Nacional de Ética Médica, encargado de adelantar procesos de esta índole iniciados por razón del ejercicio de la medicina. Se trata, entonces, de una función administrativa de carácter disciplinario, sometida a los principios propios del debido proceso administrativo, consagrados en el artículo 29 superior. El Tribunal Nacional de Ética Médica así como los Tribunales Seccionales ejercen la función pública de disciplinar a quienes ejercen la medicina, cuando incurran en las faltas previstas en la Ley 23 de 1981. La Sala reitera que los tribunales de ética-médica no ejercen actividad judicial, sino que han sido habilitados por el legislador para adelantar una función administrativa de carácter disciplinario relacionada con el ejercicio de la medicina, por lo cual los artículos 63, 67 y 73 de la Ley 23 de 1981 tampoco vulneran lo dispuesto en el artículo 228 de la Carta Política, según el cual la administración de justicia es función pública a cargo de los órganos que integran la rama judicial del poder público, con las excepciones previstas en el ordenamiento jurídico. FUNCION PUBLICA-Concepto en sentido amplio La función pública, en sentido amplío, está relacionado con las actividades que realiza el Estado a través de las ramas del poder público y de los órganos autónomos e independientes, como también mediante las entidades o agencias públicas para alcanzar los fines estatales; en este campo también pueden ser incluidos los particulares que en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y por mandato legal son investidos de funciones públicas. TRIBUNAL DE ETICA MEDICA-Propósitos de la atribución de control disciplinario La atribución de control disciplinario asignada mediante las normas que se examinan está orientada a garantizar que la actividad médica sea ejercida atendiendo a criterios éticos útiles para censurar comportamientos indeseables o reprochables descritos en la ley, en beneficio de los pacientes, del personal subalterno y paramédico, de los colegas médicos, de las entidades e instituciones vinculadas a la prestación de los servicios médicos y, por ende, en favor del interés general representado por la sociedad, además de contribuir a la salvaguarda del buen nombre, del prestigio profesional y de la responsabilidad de quienes ejercen la medicina. SANCION DE CENSURA EN CODIGO DE ETICA MEDICA-Apelación/SANCION DE CENSURA EN CODIGO DE ETICA MEDICA-Excepción a la doble instancia es inconstitucional Para la Sala, la sanción de censura mencionada en el artículo 87 de la Ley 23 de 1981, por la cual se dictan normas en materia de ética médica, reviste las mismas características y naturaleza de aquella establecida en el artículo 83 de la Ley 35 de 1989, en cuanto es definida mediante el artículo 49 del Decreto 3380 de 1981, según el cual “se entiende por censura la reprobación que se hace al infractor por la falta cometida”, sin que resulte posible establecer el tipo de falta que da origen a la censura, como tampoco cuán grave ha de ser la falta que da lugar a esta clase de sanción. Teniendo la misma naturaleza, la sanción de censura prevista en el estatuto ético de los profesionales de la medicina también puede significar grave riesgo para el derecho al buen nombre y al honor de las personas disciplinadas, las cuales, como ocurre con el estatuto ético de los odontólogos, cuentan con recursos judiciales que permiten ejercer el control de legalidad sobre los actos de los Tribunales Seccionales, pero a través de procedimientos que suelen dilatar el asunto en el tiempo, sin que éstos constituyan mecanismos eficaces e idóneos para la protección de los derechos fundamentales del profesional sancionado disciplinariamente. Considerando la similitud que presenta la sanción de censura prevista en la Ley 23 de 1981 con la examinada mediante la Sentencia C-213 de 2007, encuentra la Sala que la conclusión ha de ser la misma respecto de la posibilidad de garantizar al sancionado que pueda acceder a una segunda instancia, pues, en el caso que ahora se examina, también están comprometidos los derechos fundamentales al honor y al buen nombre de la persona disciplinada, la cual si bien es cierto puede acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa buscando anular la decisión del Tribunal Seccional, no encontrará en este mecanismo una vía eficaz e idónea para la protección de sus derechos. Referencia: expediente D-6996 y D-6997 Demandas de inconstitucionalidad contra los artículos 63, 67, 73 y 87 (parcial) de la Ley 23 de 1981, por la cual se dictan normas en materia de ética médica. Actor: Alejandro Pinzón Hernández y Andrés Eduardo Dewdney Montero Magistrada Ponente: Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Bogotá D.C., junio veinticinco (25) de dos mil ocho (2008). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES Los ciudadanos Alejandro Pinzón Hernández (Expediente D-6996) y Andrés Eduardo Dewdney Montero (Expediente D-6997), ejercieron la acción de inconstitucionalidad contra los artículos 63, 67, 73 y 87 (parcial) de la Ley 23 de 1981, por la cual se dictan normas en materia de ética médica. Después de estudiar las demandas y de corregidos los defectos de la presentada por el ciudadano Alejandro Pinzón Hernández, mediante auto del 26 de noviembre de 2007 se dispuso su admisión, ordenando la fijación en lista de las normas impugnadas y el traslado del expediente al Procurador General de la Nación. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, previo concepto del Procurador General de la Nación, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de las demandas de la referencia. II. TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de las normas demandadas: “LEY 23 DE 1981 (18 de febrero) Por la cual se dictan Normas en Materia de Ética Médica EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (…) ARTÍCULO 63. – Créase el Tribunal Nacional de Ética Médica con sede en la capital de la República, con autoridad para conocer de los procesos disciplinarios ético-profesionales que se presenten por razón del ejercicio de la medicina en Colombia. (…) ARTÍCULO 67. – En cada Departamento, Intendencia o Comisaría se constituirá un Tribunal Seccional Ético-Profesional. (…) ARTÍCULO 73. – Los Tribunales Ético-Profesionales, en ejercicio de las atribuciones que se les confiere mediante la presente ley, cumplen una función pública, pero sus integrantes por el sólo hecho de serlo no adquieren el carácter de funcionarios públicos. (…) ARTICULO 87. En contra de las sanciones consistentes en amonestación privada o censura, únicamente es procedente el recurso de reposición ante el respectivo Tribunal, dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha de su notificación”. (Se subraya la parte demandada). III. LA DEMANDA 1. Para el ciudadano Alejandro Pinzón Hernández, los artículos 63, 67 y 73 de la Ley 23 de 1981, desconocen lo dispuesto en los artículos 26, 29, 74 , 209, 228, 229 y 230 de la Constitución Política. Sostiene el demandante que los integrantes de los Tribunales de Ética Médica conocen de procesos disciplinarios por el ejercicio de la medicina en Colombia, pudiendo imponer las sanciones previstas en el artículo 83 de la Ley 23 de 1981; es decir, en su criterio esta entidad administra justicia en contradicción con lo dispuesto en el artículo 228 de la Carta Política, según el cual sólo pueden hacerlo los órganos pertenecientes a la rama judicial. Agrega que la misma Ley en el artículo 73 señala que los tribunales ético profesionales cumplen una función pública, pero sus integrantes no adquieren el carácter de funcionarios públicos. De este análisis concluye que si los miembros de los tribunales no tienen carácter de funcionarios públicos tampoco pueden ejercer funciones como las que corresponden a un tribunal de ética médica, pues las mismas son asimilables a funciones judiciales y éstas sólo pueden ser ejercidas por servidores públicos. En concepto del demandante, los particulares, tales como los integrantes de los tribunales de ética médica, sólo pueden actuar como jurados en causas criminales, como conciliadores o árbitros habilitados para proferir decisiones en derecho o en equidad, pues permitirles imponer sanciones disciplinarias sería desconocer lo establecidos en el artículo 116 de la Carta Política. 2. Para el ciudadano Andrés Eduardo Dewdney Montero, el artículo 87 de la Ley 23 de 1981, desconoce lo dispuesto en los artículos 13 y 29 de la Constitución Política. En cuanto al derecho a la igualdad, considera el actor que la Ley 35 de 1989 -sobre ética del odontólogo colombiano-, prevé en su artículo 83 que la sanción podrá ser de amonestación privada o censura, siendo que los médicos y los odontólogos ejercen profesiones que tienen como fin cuidar, mantener y preservar la salud de las personas y en caso de violación a las normas sobre ética profesional deberían obtener el mismo trato. En el caso de los odontólogos cuando se impone la sanción de censura escrita o privada, procede el recurso de reposición y el de apelación (Sentencia C-213 de 2007), antes de la sentencia sólo procedía el recurso de apelación; es decir, para el accionante, hay desigualdad porque según el artículo 87 de la Ley 23 de 1981, respecto de la censura como sanción al médico, sólo procede el recurso de reposición, mientras al odontólogo, además, se le permite el de apelación. De otra parte, considera el actor que la misma norma vulnera la reglas del debido proceso previstas en el artículo 29 superior, por cuanto se está restringiendo el principio de la doble instancia sin un argumento objetivo y razonable. Después de citar la Sentencia C-213 de 2007, concluye el demandante que no existe motivo ni razón que justifiquen la exclusión de la doble instancia en los procesos disciplinarios contra odontólogos que implican la medida de censura pública, privada, escrita o verbal. IV. INTERVENCIONES 1. Ministerio de Educación Nacional Luego de recordar las normas aplicables al asunto que se examina y de mencionar las entidades encargadas de vigilar la práctica y el ejercicio de la medicina, la representante del Ministerio de Educación Nacional reitera que el Tribunal de Ética Médica es el custodio de los principios éticos de la medicina como profesión, adelanta los procesos ético disciplinarios, cuando se atenta contra los códigos propios de la medicina, que siendo una profesión de riesgo social requiere un comportamiento correcto al servicio de la comunidad. Añade la apoderada del Ministerio: “Siendo las profesiones relacionadas con las ciencias de la salud y en especial la medicina, el estado está en la obligación de garantizar su ejercicio con idoneidad profesional, con el cumplimiento de unos estándares y condiciones mínimas de contribuyan a proteger los derechos de las personas y de la sociedad en general frente a los profesionales de la salud que los atienden. El Tribunal de Ética Médica a través de los controles que ejerce contribuye a preservar el idóneo ejercicio de la profesión, no se ve entonces la necesidad de sacarlo del ordenamiento jurídico como pretenden los actores”. Concluye la representante del Ministerio de Educación Nacional solicitando a la Corte que declare exequible las normas demandadas. 2. Ministerio de la Protección Social La apoderada del Ministerio de la Protección Social empieza por el contenido de la demanda radicada bajo el número D-6997, relacionada con el artículo 87 de la Ley 23 de 1981. Recuerda que el demandante refiere el caso del artículo 83 de la Ley 35 de 1989, sobre ética del odontólogo, y la sentencia C-213 de 2007, mediante la cual fue declarada la expresión “censura”. Añade que el argumento basado en la presunta violación del derecho a la igualdad tiene que ver con la similitud existente entre la odontología y la medicina, profesiones destinadas a preservar la salud y en las cuales cuando llegue el momento de imponer sanciones por violación a las normas de ética, deben existir parámetros similares, pues las sanciones a un odontólogo han de ser similares a las aplicables a un profesional de la medicina. Acerca de estos argumentos, la representante del Ministerio explica que la potestad de configuración legislativa, derivada del artículo 150-1-2 de la Constitución Política, faculta al Congreso de la República para instituir las formas de cada juicio y, en el presente caso, creó el Tribunal de Ética Médica y precisó que ejerce función pública, pero que sus miembros no son funcionarios públicos, sin que el legislador haya equiparado esta actividad con la función judicial. Respecto del principio de doble instancia, la apoderada del Ministerio explica que la falta de este trámite no acarrea desconocimiento de la Constitución Política, por cuanto el legislador cuenta con la atribución de establecer en cuáles casos el asunto debe contar con una sola o con dos instancias. Con base en estos argumentos, concluye solicitando a la Corte que declare exequibles los preceptos demandados. 3. Tribunal Nacional de Ética Médica En representación del Tribunal de Ética Médica actúa el doctor Edgar Saavedra Rojas, quien solicita que respecto de la primera demanda sean desatendidas las peticiones del demandante. Considera el interviniente que el actor se equivoca al considerar que los litigios que se presentan al interior de la sociedad sólo pueden ser dirimidos por la rama judicial del poder público, pues al interior de la rama Ejecutiva y de la Legislativa también existen mecanismos para dirimir controversias sin la presencia de autoridades judiciales. Para el doctor Saavedra Rojas: “El poder que dimana de la soberanía interna le confiere capacidades y competencias al Estado en todas y cada una de sus diferentes organizaciones de disponer de mecanismo administrativos disciplinarios para garantizar el correcto funcionamiento de la administración pública o para garantizar el orden y comportamiento adecuado de la comunidad en sus diversas manifestaciones individuales y sociales, pero es claro que tales capacidades no constituyen expresiones de la administración de justicia, como el servicio público que presta la tercera rama del poder. En el caso concreto de los tribunales de Ética Médica, es claro que el Estado debe garantizar de manera eficiente los derechos a la vida y a la salud consagrados en varios artículos de la Carta Política y la defensa real de tales derechos no solo se garantiza con la creación del servicio de salud, sino que tiene que velar porque la profesión médica se preste en condiciones de cientificidad, humanismo y técnica, que le brinden a los pacientes esos derechos fundamentales como son la vida y la salud. En tales circunstancias, el Estado no solo tiene que cuidar por el correcto funcionamiento de las clínicas y hospitales, sino que igualmente debe garantizar que el ejercicio de la profesión médica se haga en las condiciones ideales y dentro de los marcos éticos indicados por la Lex artis”. Con fundamento en estos argumentos, solicita a la Corte que declare la exequibilidad de las normas atacadas. En cuanto a la segunda demanda, solicita el interviniente que se declare exequible el artículo 87 de la Ley 23 de 1981, porque la ley 23 de 1981 es una norma preconstitucional, concebida de conformidad con la Carta Política de 1886 y frente al artículo 29 de la constitución de 1991 lo que ha ocurrido es que el legislador adecuó la legislación a nuevos principios. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Para el Jefe del Ministerio Público, los Tribunales de Ética Médica fueron creados como organismo de control de la práctica de la medicina en defensa del ejercicio ético de dicha profesión, conformados por profesionales que conocen de los procesos disciplinarios contra sus colegas. Es decir, los tribunales están integrados por particulares que cumplen funciones públicas, pero no para administrar justicia. Luego de citar algunas sentencias de la Corte Constitucional, concluye que se ajusta a la Constitución Política que los particulares actúen por mandato de ésta o de la ley desarrollando funciones que se ubican en el concepto de función pública. La Vista Fiscal adelanta el estudio sobre la naturaleza de la función ejercida por el Tribunal de Ética Médica, cita apartes de la Sentencia C-1061 de 2003, concluye que este organismo está en el ámbito de los particulares que ejercen funciones públicas y como tal pueden intervenir en la inspección y vigilancia de esta profesión. Concluye señalando que los integrantes de los Tribunales de Ética Médica son sujetos también disciplinables y pueden ser investigados por la Procuraduría General de la Nación, como lo prevé la Ley 734 de 2002, en sus artículos 25, 53 y 75. En cuanto a la constitucionalidad del artículo 87 de la Ley 23 de 1981, considera el Procurador General de la Nación que la sanción de “censura o amonestación privada” afecta el derecho fundamental al buen nombre de los profesionales de la medicina y, por lo tanto, debe ser una decisión sobre la que pueda proceder la doble instancia, para preservar garantías constitucionales como el derecho al debido proceso y defensa del sancionado. Agrega la Vista Fiscal que la Sentencia C-213 de 2007 contiene argumentos aplicables al presente caso y en ella fue declarada inconstitucional la expresión censura con argumentos que resultan también aplicables en este proceso. Concluye el Jefe del Ministerio Público solicitando que sean declarados exequibles los artículos 63, 67, 73 y 87 de la Ley 23 de 1981, salvo la expresión “o censura” de éste último, por vulnerar lo establecido en el artículo 29 de la Carta Política. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. 1. Competencia. En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, por estar dirigida contra varios artículos pertenecientes a una ley. 2. Problema Jurídico La Corte Constitucional deberá determinar lo siguiente: 2.1. En relación con los artículos 63, 67 y 73 de la Ley 23 de 1981 (Expediente D-6996), la Corporación establecerá si es conforme con lo dispuesto en la Constitución Política que el legislador haya habilitado a algunos particulares para llevar a cabo juicios éticos relacionados con el ejercicio de la medicina, pues el demandante considera que se trata de una actividad judicial que no puede ser asignada a personas ajenas a la organización estatal. 2.2. En cuanto al artículo 87 de la Ley 23 de 1981 (Expediente D-6997), la Sala determinará si respecto de la sanción consistente en “censura” debe darse trámite a una segunda instancia o permitir que únicamente proceda el recurso de reposición, como está previsto en la norma citada. 3. Contenido y alcance de las normas demandadas Mediante las disposiciones atacadas se crea el Tribunal Nacional de Ética Médica, se le asigna competencia para conocer de procesos disciplinarios derivados del ejercicio de la medicina (art. 63); se ordena constituir un Tribunal Seccional en cada departamento (art. 67) y se prevé que estos tribunales cumplen funciones públicas, pero sus integrantes no adquieren el carácter de funcionarios públicos (art. 73). De su parte, el artículo 87 de la Ley 23 de 1981 establece que en contra de la sanción de “censura” sólo procede el recurso de reposición ante el respectivo Tribunal dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha de su notificación. 4. Examen de constitucionalidad de las normas demandadas El estudio de las normas demandadas será dividido en dos partes, tendiendo en cuenta que se trata de dos procesos acumulados; la primera abordará los cargos formulados contra los artículos 63, 67 y 73 de la Ley 23 de 1981, mientas la segunda parte tratará de aquellos formulados contra el artículo 87 de la misma Ley. 4.1. Análisis de exequibilidad de los artículos 63, 67 y 73 de la Ley 23 de 1981 Estas normas establecen: “ARTÍCULO 63. – Créase el Tribunal Nacional de Ética Médica con sede en la capital de la República, con autoridad para conocer de los procesos disciplinarios ético-profesionales que se presenten por razón del ejercicio de la medicina en Colombia. (…) ARTÍCULO 67. – En cada Departamento, Intendencia o Comisaría se constituirá un Tribunal Seccional Ético-Profesional. (…) ARTÍCULO 73. – Los Tribunales Ético-Profesionales, en ejercicio de las atribuciones que se les confiere mediante la presente ley, cumplen una función pública, pero sus integrantes por el sólo hecho de serlo no adquieren el carácter de funcionarios públicos”. La Sala considera que antes de iniciar la primera parte (Expediente D-6996), es necesario precisar la naturaleza jurídica del Tribunal Nacional de Ética Médica, creado mediante el artículo 63 de la Ley 23 de 1981. El fundamento para la creación de este organismo se encuentra en el artículo 26 de la Constitución Política, según el cual las profesiones legalmente reconocidas pueden organizarse en colegios a los cuales la ley podrá asignarles funciones públicas y establecer los debidos controles. Por mandato constitucional, la estructura y el funcionamiento de tales colegios deberán ser democráticos, teniendo en cuenta que, generalmente, los mismos representan el interés de un gremio que debe ser organizado y dirigido atendiendo a los principios de participación, pluralismo y transparencia. 4.2. En principio, los colegios creados en virtud de lo dispuesto por el artículo 26 de la Carta Política son instituciones de origen privado a las cuales el legislador puede asignar funciones públicas, entre ellas la de conocer de procesos ético-profesionales, como ocurre con el Tribunal Nacional de Ética Médica[1], encargado de adelantar procesos de esta índole iniciados por razón del ejercicio de la medicina. Se trata, entonces, de una función administrativa de carácter disciplinario, sometida a los principios propios del debido proceso administrativo, consagrados en el artículo 29 superior. De su parte, el artículo 123, inciso tercero de la Constitución Política prevé que el legislador determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio; además, el artículo 210, inciso segundo de la Carta establece que los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley; es decir, tanto el artículo 26 como los artículos 123 y 210 superiores, sirven de fundamento para la creación del Tribunal Nacional de Ética Médica, al cual le son asignadas funciones públicas. 4.3. El Tribunal Nacional de Ética Médica está integrado con particulares encargados de ejercer la función pública de “disciplinar” a quienes ejercen la medicina, cuando incurran en las faltas previstas en la Ley 23 de 1981. Es decir, tanto al Tribunal Nacional como a los Tribunales Seccionales[2] el legislador les ha asignado la función pública de adelantar procesos ético-profesionales, precisando que por este hecho sus integrantes no pueden ser considerados funcionarios públicos, sino que deben ser tratados como particulares encargados de la función de adelantar procesos administrativos de carácter sancionatorio originados en el ejercicio de la medicina. 4.4. El Tribunal Nacional y los Tribunales Seccionales creados mediante la Ley 23 de 1981 para ejercer el control disciplinario respecto de la violación de las normas que regulan el comportamiento ético de los profesionales que ejercen la medicina, atienden a la necesidad de velar por la dignidad de los pacientes y por los derechos, garantías y libertades públicas, en cuanto la actividad médica implica compromiso y consecuencias tanto para el usuario directo del servicio médico como para toda la sociedad. Estos conceptos fueron tenidos en cuenta por el legislador al redactar la Ley 23 de 1981, pues en la correspondiente exposición de motivos quedó consignado que entre los propósitos de la ley estaba: "(…) actualizar las normas que rigen en materia de Etica Médica, dado el avance de los conocimientos que en el campo de la ciencia médica se ha presentado en las últimas décadas con tan considerable rapidez y las necesidades de salvaguardar en toda sociedad la dignidad y los fueros de la persona humana, manteniendo las más sobresalientes virtudes que en su evolución milenaria ha ostentado el ejercicio médico, adoptándolas a las cambiantes realidades científicas y sociales."[3] 4.5. Teniendo en cuenta que la función pública asignada a los Tribunales de ética-médica, tanto al nacional como a los seccionales, está relacionada con la potestad de adelantar procesos administrativos de naturaleza disciplinaria, encuentra la Sala que el legislador no desconoció lo dispuesto en el inciso cuarto del artículo 116 de la Constitución Política, según el cual los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de jurados en las causas criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, pues, como se ha explicado, la función pública asignada a estos tribunales es de naturaleza administrativa. La Sala reitera que los tribunales de ética-médica no ejercen actividad judicial, sino que han sido habilitados por el legislador para adelantar una función administrativa de carácter disciplinario relacionada con el ejercicio de la medicina, por lo cual los artículos 63, 67 y 73 de la Ley 23 de 1981 tampoco vulneran lo dispuesto en el artículo 228 de la Carta Política, según el cual la administración de justicia es función pública a cargo de los órganos que integran la rama judicial del poder público, con las excepciones previstas en el ordenamiento jurídico. El carácter administrativo de las funciones ejercidas por los tribunales de ética-médica fue precisado por la Corte, cuando refiriéndose al mismo expresó: “(…) tratándose de funciones administrativas como son las que desempeñan el Tribunal de Etica Médica para los efectos de la aplicación de las sanciones contra las faltas a la ética médica, por parte de los profesionales médicos y de acuerdo con su gravedad o con la reincidencia en ellas, resulta aplicable el artículo 12 del Decreto 2304 de 1989 que subrogó el artículo 82 del C.C.A., en virtud del cual la jurisdicción contencioso administrativa tiene competencia para conocer y juzgar controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, lo que da mayor garantía al debido proceso dentro del régimen disciplinario aplicable a los profesionales de la medicina”[4]. 4.6. Al parecer el demandante confunde los conceptos de función pública y función judicial. Sobre esta materia la Sala precisa que el primero, en sentido amplío, está relacionado con las actividades que realiza el Estado a través de las ramas del poder público y de los órganos autónomos e independientes, como también mediante las entidades o agencias públicas para alcanzar los fines estatales; en este campo también pueden ser incluidos los particulares que en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política[5] y por mandato legal son investidos de funciones públicas. En sentido restringido la función pública es la actividad regulada por el conjunto de valores, principios y reglas aplicable a quienes están vinculados laboralmente con los organismos del Estado, denominados genéricamente servidores públicos, encargados de ejercer funciones dentro del marco de la competencia fijada por la Constitución, la ley o el reglamento. 4.7. Como se observa, el legislador adoptó el sentido amplío del concepto de función pública al asignar competencias administrativas de orden disciplinario a los tribunales mencionados en las normas sometidas a examen. De igual manera, es pertinente recordar que la función administrativa es considerada como la actividad de interés general desarrollada por agentes estatales o por particulares jurídicamente habilitados para ello, con el propósito de lograr los fines del Estado, función que según su contenido puede ser activa, consultiva, de control y jurisdiccional. En el presente caso, el legislador ha asignado a determinados particulares funciones administrativas de control, entendidas como las atribuciones en virtud de las cuales una autoridad verifica la legalidad de un comportamiento disciplinable, para, una vez cumplidos los trámites propios del debido proceso, extraer consecuencias jurídicas que, atendiendo a las particularidades de cada caso, pueden derivar en sanciones. 4.8. Las normas que se examinan no asignan funciones de carácter jurisdiccional a los tribunales de ética médica, sino que les otorgan una función de carácter administrativo-disciplinario, relacionada con la potestad de velar por el ejercicio adecuado de la actividad médica, teniendo en cuenta la responsabilidad y los riesgos que acarrea el ejercicio de la medicina para el paciente y para la sociedad; por esta razón, el legislador ha establecido que estos tribunales deberán estar integrados por profesionales con destacado conocimiento y experiencia en la práctica médica.[6] La atribución de control disciplinario asignada mediante las normas que se examinan está orientada a garantizar que la actividad médica sea ejercida atendiendo a criterios éticos útiles para censurar comportamientos indeseables o reprochables descritos en la ley, en beneficio de los pacientes, del personal subalterno y paramédico, de los colegas médicos, de las entidades e instituciones vinculadas a la prestación de los servicios médicos y, por ende, en favor del interés general representado por la sociedad, en cuanto cada uno de sus miembros está potencialmente expuesto a las contingencias propias de la actividad regulada mediante la ley 23 de 1981. Además, la potestad disciplinaria asignada mediante la citada Ley, contribuye a la salvaguarda del buen nombre, del prestigio profesional y de la responsabilidad de quienes ejercen la medicina, profesionales que, con fundamento en las normas previstas en la Ley, conocen de antemano los parámetros a partir de los cuales pueden ser pasibles de las acciones allí establecidas. 4.9. En suma, la Sala considera que los artículos 63, 67 y 73 de la Ley 23 de 1981, no contravienen lo establecido en los artículos 26, 29, 116 y 228 de la Constitución Política, por lo cual serán declarados exequibles. 5. Análisis de exequibilidad del artículo 87 de la Ley 23 de 1981 Como se había anunciado en el fundamento 4 de esta providencia, el análisis de las normas impugnadas estará dividido en dos partes, siendo la segunda la relacionada con el artículo 87 de la Ley 23 de 1981 (Expediente D-6997), que establece: “ARTICULO 87. En contra de las sanciones consistentes en amonestación privada o censura, únicamente es procedente el recurso de reposición ante el respectivo Tribunal, dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha de su notificación”. (Se subraya la parte demandada). 5.1. Como se ha dicho, el ciudadano Andrés Eduardo Dewdney Montero considera que esta norma vulnera lo dispuesto en los artículos 13 y 29 de la Constitución Política, por cuanto en la Sentencia C-213 del 21 de marzo de 2007, la Corte declaró inexequible la expresión “censura” del artículo 83 de la Ley 35 de 1988, sobre ética del odontólogo. Para el demandante, los médicos y los odontólogos realizan una función social relacionada con la prestación de servicios de salud, sin que exista diferencia sustancial entre los servicios que estos profesionales ponen a disposición de la humanidad. Explica que en caso de sanción por violación a las normas de ética médica, debe permitirse a ambas profesiones en igualdad de condiciones apelar las sanciones impuestas en su contra, aún cuando las regulaciones se encuentren en dos leyes diferentes. Considera el actor que en esta materia los médicos y los odontólogos deben recibir el mismo tratamiento para garantizar el derecho a la igualdad (C.Po. art. 13), con el fin de permitir la doble instancia en los términos del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta Política. 5.2. La sanción de “censura” a la cual alude la norma parcialmente demandada se encuentra definida en el artículo 83 de la Ley 23 de 1981. Esta disposición prevé: “Artículo 83. A juicio del Tribunal Ético Profesional, contra las faltas a la ética médica, de acuerdo con su gravedad o con la reincidencia en ellas, proceden las siguientes sanciones: (…) b. Censura, que podrá ser: 1. Escrita pero privada. 2. Escrita y pública. 3. Verbal y pública”. A su vez, los artículos 49, 50, 51, 52 y 53 del Decreto 3380 de 1981, reglamentario de la Ley 23 de 1981, establecen: “Artículo 49. Se entiende por censura la reprobación que se hace al infractor por la falta cometida. Artículo 50. La censura escrita pero privada se hará mediante la entrega por parte del Tribunal de una copia de la decisión del mismo, al infractor sancionado. Artículo 51. La censura escrita y pública se aplicará mediante la lectura de la decisión en Sala plena del Tribunal y será fijada en lugar visible de los Tribunales por diez (10) días hábiles. Artículo 52. La censura verbal y pública será dada a conocer al infractor, mediante la lectura de la decisión ante el Colegio Médico correspondiente y la fijación de la misma, en lugar visible de la sede de los Tribunales por diez (10) días hábiles. Artículo 53. Toda decisión del Tribunal Nacional y de los Tribunales Seccionales constará en el informativo. La decisión que conlleve a imponer como sanción la censura o la suspensión será transcrita al profesional sancionado, al Tribunal Nacional y Seccionales, y si es de carácter público será además fijada en lugares visibles de las sedes de los Tribunales, Ministerio de Salud y de la Federación Médica Colombiana”. 5.3. El artículo 84 de la Ley 23 de 1981 precisa que el Tribunal Seccional Ético Profesional es competente para aplicar las sanciones a que se refieren los literales a., b. y c. del artículo 83 de la misma Ley; es decir, sólo estas Corporaciones pueden imponer la sanción de censura, respecto de la cual, según el artículo 87 parcialmente demandado, únicamente procede el recurso de reposición ante el respectivo Tribunal, dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha de su notificación. Como lo manifiesta el demandante, la Corte, al revisar las condiciones de procedibilidad de una segunda instancia respecto de la sanción de censura prevista en el artículo 83 de la Ley 35 de 1989, sobre la ética del odontólogo colombiano, estableció: “(…) la jurisprudencia constitucional ha insistido de modo reiterado en que la restricción efectuada por el legislador frente al ejercicio de un derecho constitucional fundamental - cualquiera que éste sea - debe estar justificada desde el punto de vista constitucional y ha de ser razonable y no arbitraria. En punto a las faltas previstas en los Códigos de Ética profesional, ha afirmado la Corte Constitucional[7], adicionalmente, que las conductas sancionadas han de relacionarse de manera directa con el ejercicio de la profesión; las restricciones no deben ser arbitrarias, desproporcionadas o discriminatorias y no pueden implicar imponer a las y a los profesionales un modelo de conducta perfeccionista que desconozca la autonomía personal así como el derecho de estas y de estos profesionales a desarrollar de manera libre su personalidad[8]. Con relación al examen de constitucionalidad que ocupa la atención de la Sala Plena en la presente ocasión, es preciso verificar si restringir la posibilidad de la doble instancia para sanciones consistentes en amonestación privada, censura privada o pública escrita o verbal - tal como están previstas estas sanciones en el Decreto 0491 de 1990 “Por el cual se reglamenta la Ley 35 de 1989”- significa una intervención injustificada y desproporcionada en el derecho constitucional fundamental a la defensa y en el derecho a gozar de la garantía de un debido proceso e implica, incluso, un restringir arbitrariamente otros derechos constitucionales fundamentales de las personas profesionales de la odontología tales como el derecho al honor, el derecho al buen nombre y, no en última instancia, el derecho a ejercer libremente su profesión”[9]. 5.4. En cuanto a la naturaleza propia de la sanción de censura prevista en el artículo 83 de la Ley 35 de 1989, la Corte precisó: “La sanción de censura representa un reparo grande a la manera como las personas profesionales de la odontología ejercen su actividad. Estas reprobaciones tienen, de conformidad con lo establecido por el Decreto 0491 de 1990 “Por el cual se reglamenta la Ley 35 de 1989”, una amplia difusión pues se ordena divulgarlas en la revista de la Federación Odontológica Colombiana o en los boletines seccionales y se prescribe enviar copia del acta en donde consta la reprobación al Ministerio de Salud así que de no asegurarse la presencia de escenarios para que las personas profesionales disciplinadas ejerzan de modo efectivo su derecho de defensa bajo la garantía del debido proceso, puede ponerse en juego el prestigio profesional y el buen nombre de las odontólogas y de los odontólogos. El Decreto 0491 de 1990 “Por el cual se reglamenta la Ley 35 de 1989” define censura como “la reprobación que se hace al infractor por la falta cometida.” A partir de esta definición no es factible establecer con claridad el tipo de falta que dio origen a la censura ni cuán grave ha de ser la falta para que de lugar a la sanción. No se puede constatar, en suma, si la gravedad de la falta coincide con la sanción que se impone, por manera que limitarle de plano a la persona sancionada la posibilidad de acceder a una segunda instancia dentro de los cauces diseñados por el procedimiento ético disciplinario, significa trazar una frontera muy restrictiva para el ejercicio de su derecho de defensa e implica, en consecuencia, limitar de forma injustificada su derecho a que se realice de modo eficaz la garantía de un debido proceso. Dados los alcances que se desprenden de la sanción de censura, puede traer consigo el desconocimiento del derecho al buen nombre y al honor de las personas profesionales de la odontología disciplinadas, difícilmente recuperable por otras vías de impugnación eventualmente existentes cuya duración suele dilatarse en el tiempo”[10]. Después de analizar la naturaleza de la sanción de censura, la Corte Constitucional concluyó que resulta contrario a las reglas del debido proceso previstas en el artículo 29 superior, impedir al profesional sancionado que pueda acudir a una segunda instancia. Para arribar a esta conclusión la Sala expresó: “(…) considera la Corte que desde la perspectiva constitucional no existe motivo ni razón que justifiquen la exclusión de la doble instancia respecto de los procesos por desconocimiento de la ética odontológica que implican sanción de censura privada o pública escrita o verbal. A juicio de la Corte, no es suficiente que las y los profesionales disciplinados puedan acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para impugnar las sanciones previstas en el artículo demandado. Ya había acentuado la Sala que estas sanciones revisten especial gravedad e involucran eventualmente el desconocimiento de otros derechos fundamentales. Una única instancia, bajo estos supuestos, no asegura la existencia de escenarios propicios para que las personas profesionales de la odontología realicen una adecuada defensa de sus derechos de modo que pueden verse colocadas en una situación de indefensión (…) Ahora bien, con lo consignado en el artículo 83 demandado en el sentido de restringir la posibilidad de la doble instancia cuando se impone la sanción de censura no sólo se desconoce el derecho de las personas profesionales de la odontología a defenderse y, en consecuencia, se les restringe de modo injustificado su derecho a gozar de un debido proceso. Al mismo tiempo se establece un trato discriminado pues las personas que han sido sancionadas con censura pública escrita o verbal – sanciones éstas que, como se indicó, revisten un alto nivel de gravedad - no gozan de las mismas prerrogativas que se le otorgan a las personas profesionales de la odontología sancionadas con suspensión para quienes sí se presenta, como lo señalamos, la posibilidad de ejercer la doble instancia[11]”.[12] 5.5. Para la Sala, la sanción de censura mencionada en el artículo 87 de la Ley 23 de 1981, por la cual se dictan normas en materia de ética médica, reviste las mismas características y naturaleza de aquella establecida en el artículo 83[13] de la Ley 35 de 1989, en cuanto es definida mediante el artículo 49 del Decreto 3380 de 1981, según el cual “se entiende por censura la reprobación que se hace al infractor por la falta cometida”, sin que resulte posible establecer el tipo de falta que da origen a la censura, como tampoco cuán grave ha de ser la falta que da lugar a esta clase de sanción. Teniendo la misma naturaleza, la sanción de censura prevista en el estatuto ético de los profesionales de la medicina también puede significar grave riesgo para el derecho al buen nombre y al honor de las personas disciplinadas, las cuales, como ocurre con el estatuto ético de los odontólogos, cuentan con recursos judiciales que permiten ejercer el control de legalidad sobre los actos de los Tribunales Seccionales, pero a través de procedimientos que suelen dilatar el asunto en el tiempo, sin que éstos constituyan mecanismos eficaces e idóneos para la protección de los derechos fundamentales del profesional sancionado disciplinariamente. 5.6. Coinciden, entonces, la naturaleza de la actividad desarrollada por los odontólogos y los médicos[14], como también la del juicio regulado mediante las Leyes 35 de 1989 y 23 de 1981, pues en ambos casos se trata de procesos disciplinarios por razones ético-profesionales; además, los dos procesos cuentan con una estructura similar, en cuanto existen Tribunales Seccionales y un Tribunal Nacional, encargados, en uno y otro caso, de conocer de asuntos similares y de imponer sanciones como la de censura, respecto de la cual, merced a la Sentencia C-213 de 2007, sí procede la segunda instancia cuando el sancionado es un profesional de la odontología. Considerando la similitud que presenta la sanción de censura prevista en la Ley 23 de 1981 con la examinada mediante la Sentencia C-213 de 2007, encuentra la Sala que la conclusión ha de ser la misma respecto de la posibilidad de garantizar al sancionado que pueda acceder a una segunda instancia, pues, en el caso que ahora se examina, también están comprometidos los derechos fundamentales al honor y al buen nombre de la persona disciplinada, la cual si bien es cierto puede acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa buscando anular la decisión del Tribunal Seccional, no encontrará en éste mecanismo una vía eficaz e idónea para la protección de sus derechos. A lo anterior se suma el argumento relacionado con la discriminación de la cual son objeto las personas sancionadas con censura frente a aquellas a las que se les impone la sanción de suspensión, pues en éste último caso, tanto para los odontólogos como para los médicos, procede la segunda instancia ante el Tribunal Nacional[15], argumento que también fue considerado por la Corte para declarar inexequible la expresión “censura” prevista en el artículo 83 de la Ley 35 de 1989. 5.7. Por lo expuesto, la Sala declarará exequible el aparte demandado del artículo 87 de la Ley 23 de 1981, salvo la expresión “o censura”, la cual es inexequible, y dispondrá que el trámite de apelación pueda surtirse ante el Tribunal Nacional de Ética Médica, en los términos previstos en el artículo 88 de la misma Ley, cuando se impone la sanción de suspensión. El texto de esta norma es el siguiente: “Artículo 88. La sanción consistente en la suspensión en el ejercicio de la medicina es susceptible del recurso de reposición para ante el Tribunal que la impuso, dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha de su notificación, o del de apelación para ante el Tribunal Nacional de Ética Médica dentro del mismo término.” (Subraya la Sala). VII. DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: PRIMERO: Declarar EXEQUIBLES los artículos 63, 67 y 73 de la Ley 23 de 1981, únicamente por los cargos analizados en esta providencia. SEGUNDO: Declarar EXEQUIBLE el aparte demandado del artículo 87 de la Ley 23 de 1981, salvo la expresión “o censura” la cual se declara INEXEQUIBLE. Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Presidente JAIME ARAÚJO RENTERÍA Magistrado AUSENTE CON PERMISO MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Magistrado AUSENTE EN COMISIÓN JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Magistrado RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO Magistrado MARCO GERARDO MONROY CABRA Magistrado NILSON PINILLA PINILLA Magistrado CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Magistrada MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO Secretaria General [1] Sobre la integración del Tribunal Nacional de Ética Médica el artículo 64 de la Ley 23 de 1981 establece: “Artículo 64. El Tribunal Nacional de Ética Médica estará integrado por cinco profesionales de la medicina elegidos por el Ministerio de Salud de una lista de diez candidatos, de los cuales cuatro serán propuestos por la Federación Médica Colombiana, tres por la Academia Nacional de Medicina y tres representantes de las facultades de medicina legalmente aprobadas, propuestos por éstas. PARAGRAFO. El Ministerio de Salud, cuando lo considere conveniente, podrá solicitar a la Federación Médica Colombiana, a la Academia Nacional de Medicina y a las facultades de medicina el envío de nuevas listas”. [2]Acerca de la integración de los tribunales seccionales el artículo 67 de la Ley 23 de 1981 establece: “Artículo 67. En cada departamento, intendencia o comisaría se constituirá un Tribunal Seccional Ético-Profesional”. [3] Exposición de Motivos del Proyecto de Ley presentado al Congreso por el Ministro de Salud Alfonso Jaramillo Salazar. Historia de las Leyes. II Epoca, Tomo I, página 520. [4] Corte Constitucional, Sentencia C-259 de 1995. M.P. Hernando Herrera Vergara. [5] Cfr. Constitución Política artículos 1º, 2º., 116, 123, 131, 210, 221, 246, 267, 277-9, 318, 340 y 365. [6] Sobre las calidades para integrar los tribunales de ética médica la ley 23 de 1981 establece: “Artículo 65. Para ser miembro del Tribunal Nacional de Ética Médica se requiere: a. Gozar de reconocida solvencia moral e idoneidad profesional. b. Haber ejercido la medicina por espacio no inferior a quince años o haber desempeñado la cátedra universitaria en facultades de medicina legalmente reconocidas por el Estado por lo menos durante cinco años. (…) Artículo 69. Para ser miembro del Tribunal Seccional de Ética Médica se requiere: a. Gozar de reconocida solvencia moral e idoneidad profesional. b. Haber ejercido la medicina por espacio no inferior a diez años o haber desempeñado la cátedra universitaria en facultades de medicina legalmente reconocidas por el Estado”. c. [7] Ibíd. [8] Ibíd. [9] Corte Constitucional, Sentencia C-213 de 2007. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. [10] Sentencia C-213 de 2007. [11] “ARTICULO 84º. La sanción consistente en la suspensión en el ejercicio de la odontología es susceptible del recurso de reposición para ante el Tribunal que la impuso, dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha de su notificación, o del de apelación para ante el Tribunal Nacional de Ética Odontológica dentro del mismo término.”/ARTICULO 85º. La sanción consistente en la suspensión de que trata el literal d. Del artículo 79 sólo podrá ser impuesta por el Tribunal Nacional Ético – Profesional y en su contra son procedentes los recursos de reposición para ante el mismo Tribunal, dentro de los treinta días hábiles siguientes a la fecha de notificación de la sanción, o el subsidiario de apelación para el Ministerio de Salud, dentro del mismo término. [12] Corte Constitucional, Sentencia C-213 de 2007. [13] El artículo 83 de la Ley 35 de 1989 establece: “ARTICULO 83º. En contra de las sanciones consistentes en amonestación privada o censura únicamente es procedente el recurso de reposición ante el respectivo Tribunal, dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha de su notificación”. [14] El artículo 1º., apartado 1 de la Ley 23 de 1981, consagra como primer principio de le ética médica: “1. La medicina es una profesión que tiene como fin cuidar de la salud del hombre y propender por la prevención de las enfermedades, el perfeccionamiento de la especie humana y el mejoramiento de los patrones de vida de la colectividad, sin distingos de nacionalidad, ni de orden económico-social, racial, político o religioso. El respeto por la vida y los fueros de la persona humana constituyen su esencia espiritual. Por consiguiente, el ejercicio de la medicina tiene implicaciones humanísticas que le son inherentes”. [15] Al respecto, el artículo 84 de la Ley 23 de 1981, establece: “(…) Cuando a su juicio haya mérito para aplicar la suspensión de que trata el literal d). del artículo 83 (el Tribunal Seccional) dará traslado, dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha del pronunciamiento de fondo al Tribunal Nacional para que se decida”.