Sentencia C-618 de 2002

C-618-02 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-618/02 ACTO LEGISLATIVO-Imposición al Gobierno de presentar proyecto de ley lo más pronto posible ACTO LEGISLATIVO-Imposición de un deber de hacer al Gobierno/SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES DE ENTIDADES TERRITORIALES-Reglas para organización y funcionamiento y plazo para cumplimiento ACTO LEGISLATIVO-Plazo para cumplimiento de un deber para expedir proyecto de ley no constituye norma de competencia ACTO LEGISLATIVO-Incumplimiento de plazo por Ejecutivo para presentar proyecto de ley no implica pérdida de competencia PROYECTO DE LEY-Incumplimiento de plazo por Ejecutivo para presentación no implica pérdida de competencia REFORMA CONSTITUCIONAL Y LEY DE DESARROLLO-Vigencia al tiempo ACTO LEGISLATIVO-Fecha de vigencia para evitar menoscabo de efectividad ante ausencia de desarrollo legislativo ACTO LEGISLATIVO Y LEY DE DESARROLLO-Vigencia al tiempo METODOS DE INTERPRETACION EN PROYECTOS DE LEY DE DESARROLLO DE ACTO LEGISLATIVO-Plazo de expedición por Gobierno para desarrollo ACTO LEGISLATIVO Y LEY DE DESARROLLO-Vigencia simultánea a partir de inicio de régimen fiscal SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES DE ENTIDADES TERRITORIALES-Cambios céleres que requieren desarrollo legal ACTO LEGISLATIVO-Término de un mes al Gobierno para presentar proyecto de ley a partir de promulgación PROYECTO DE LEY DE DESARROLLO DE ACTO LEGISLATIVO-Incumplimiento del plazo para presentación por el Gobierno ACTO LEGISLATIVO-Distinción en conceptos de existencia y vigencia NORMA-Validez, existencia y obligatoriedad NORMA-Vigencia y existencia PROYECTO DE LEY DE DESARROLLO DE ACTO LEGISLATIVO-Desarrollo de norma existente que aún no está vigente ACTO LEGISLATIVO-Vigencia diferida en espera del desarrollo legal LEY DE DESARROLLO DE ACTO LEGISLATIVO-Vigencia antes de regir reforma constitucional LEY DE DESARROLLO DE ACTO LEGISLATIVO-Sanción cuando aún no regía reforma constitucional PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Preservación de normas adoptadas por legislador PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Exigencia de un mínimo de racionalidad en proceso legislativo no de un máximo PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Sentido y alcance PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Intensidad del control constitucional PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Límites al estudio de constitucionalidad del juez constitucional/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Estándares de argumentación para ciudadanos que deseen acusar una norma PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Señalamiento de algunas razones PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexión formal y material PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Administración de personal como asunto laboral y competencia administrativa relativa a función pública PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Potestad legislativa contempla facultad de decidir contenido específico como organizarlas y relacionar las normas INICIATIVA LEGISLATIVA-Reorganización de normatividad PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Relación y unión de materias que antes se trataban por aparte o separación de temas inescindibles CODIGO SOCIAL-Integración de normas que regulen seguridad social TECNICA LEGISLATIVA-Forma de organización de normas PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE CONTENIDO ESPECIFICO INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No correspondencia a un cargo de inconstitucionalidad COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Normas orgánicas en recursos y competencias y organización de prestación de educación y salud Referencia: expediente D-3985 Demanda de inconstitucionalidad en contra de la Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de confor­midad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para orga­nizar la presta­ción de los servicios de educación y salud, entre otros”, en su totalidad, y, en particular, contra los artícu­los 5.7; 5.18; 6.2.3; 6.2.6; 6.2.10; 6.2.11; 6.2.15; 7.3; 7.4; 7.15; 8.2; 10.7; 10.8; 10.10; 10.11; 15.1; 17; 21; 22; 24; 34; parágrafos 1 y 2 del artículo 40; 40.3; 111.2 y 113, parcial, de la misma Ley. Competencias legislativas, límites temporales Principio de unidad de materia en leyes de contenido específico Existencia y vigencia de una norma, diferen­cias conceptuales Demandante: Gloria Inés Ramírez Ríos. Magistrado Ponente: Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA. Bogotá, D.C., ocho (8) de agosto de dos mil dos (2002) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, la ciudadana Gloria Inés Ramírez Ríos, alegando su calidad de Presidenta de la Federación Colombiana de Educadores —FECODE—, demandó la Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”, y, en particular, contra los artículos 5.7; 5.18; 6.2.3; 6.2.3; 6.2.6; 6.2.10; 6.2.11; 6.2.15; 7.3; 7.4; 7.15; 8.2; 10.7; 10.8; 10.10; 10.11; 15.1; 17; 21; 22; 24; 34; parágrafos 1 y 2 del artículo 40; 40.3; 111.2 y 113, parcial, de la misma Ley. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. II. NORMAS DEMANDADAS Dada su extensión, no se transcribe la Ley 715 de 2001, que fue demandada en su totalidad. Se transcriben las disposiciones que fueron acusadas individualmente y se subraya lo acusado Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros” (…) Artículo 5. Competencia de la Nación en materia de educación. Sin perjuicio de las establecidas en otras normas legales, corresponde a la Nación ejercer las siguientes competencias relacionadas con la presta­ción del servicio público de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio, en el área urbana y rural: 5.7. Reglamentar los concursos que rigen para la carrera docente. 5.18. En caso de ser necesaria la creación, fusión, supresión o conversión de los empleos que demande la organización de las plantas de personal de la educación estatal, los gobernadores y alcaldes deberán seguir el procedimiento que señale el Gobierno Nacional para tal fin. Artículo 6. Competencias de los departamentos. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes competencias : 6.2.3. Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994, las instituciones educativas y el personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello, realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los recursos disponibles en el Sistema General de Participaciones y trasladará docentes entre los municipios, preferiblemente entre los limítrofes, sin más requisito legal que la expedición de los respectivos actos administrativos debidamente motivados. 6.2.6. Evaluar el desempeño de rectores y directores, y de los docentes directivos, de conformidad con las normas vigentes. 6.2.10. Distribuir entre los municipios los docentes, directivos y empleados administrativos, de acuerdo con las necesidades del servicio de conformidad con el reglamento. 6.2.11. Distribuir las plantas departamentales de personal docente, directivos y empleados administrativos, atendiendo los criterios de población atendida y por atender en condiciones de eficiencia, siguiendo la regulación nacional sobre la materia. 6.2.15. Para efectos de la inscripción y los ascensos en el escalafón, la entidad territorial determinará la repartición organizacional encargada de esta función de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional. Algunas de estas competencias, salvo la de nominación y traslado de personal entre municipios, se podrán delegar en los municipios no certificados que cumplan con los parámetros establecidos por la Nación. Artículo 7. Competencias de los distritos y los municipios certificados. 7.3. Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994, las instituciones educativas, el personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello, realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones asignado a la respectiva entidad territorial y trasladará docentes entre instituciones educativas, sin más requisito legal que la expedición de los respectivos actos administrativos debidamente motivados. 7.4. Distribuir entre las instituciones educativas los docentes y la planta de cargos, de acuerdo con las necesidades del servicio entendida como población atendida y por atender en condiciones de eficiencia, siguiendo la regulación nacional sobre la materia. 7.15. Para efectos de la inscripción y los ascensos en el escalafón, la entidad territorial determinará la repartición organizacional encargada de esta función de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional. Artículo 8. Competencias de los municipios no certificados. A los municipios no certificados se les asignarán las siguientes funciones : 8.2. Trasladar plazas y docentes entre sus instituciones educativas, mediante acto administrativo debidamente motivado. (…) Artículo 10. Funciones de Rectores o Directores. El rector o director de las instituciones educativas públicas, que serán designados por concurso, además de las funciones señaladas en otras normas, tendrá las siguientes : 10.7. Administrar el personal asignado a la institución en lo relacionado con las novedades y los permisos. 10.8 Participar en la definición de perfiles para la selección del personal docente, y en su selección definitiva. 10.10. Realizar la evaluación anual del desempeño de los docentes, directivos docentes y administrativos a su cargo. 10.11. Imponer las sanciones disciplinarias propias del sistema de control interno disciplinario de conformidad con las normas vigentes. (…) Artículo 15. Destinación. Los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones se destinarán a financiar la prestación del servicio educativo atendiendo los estándares técnicos y administrativos, en las siguientes actividades : 15.1. Pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales. (…) Artículo 17. Transferencia de los recursos. Los recursos de la participación de educación serán transferidos así : Los distritos y municipios certificados recibirán directamente los recursos de la participación para educación. Los recursos de la participación para educación en los municipios no certificados y los corregimientos departamentales, serán transferidos al respectivo departamento. Los recursos de calidad serán girados directamente a los municipios y no podrán ser utilizados para gastos de personal de cualquier naturaleza. Sobre la base del 100% del aforo que aparezca en la ley anual de presupuesto se determinará el programa anual de caja, en el cual se establecerán los giros mensuales correspondientes a la participación para educación a los departamentos, distritos o municipios. Los giros deberán efectuarse en los diez (10) primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia, para tal efecto se aforará la partici­pación para educación del Sistema General de Participaciones en la ley anual de presupuesto, hasta por el monto que se girará en la respectiva vigencia. (…) Artículo 21. Límite al crecimiento de los costos. Los compromisos que adquieran los departamentos, distritos y municipios certificados para la prestación de los servicios educativos a su cargo, cuando se adquieran con recursos del Sistema General de Participaciones, no podrán superar el monto de la participación para educación, en la respectiva vigencia fiscal, certificada por el Departamento Nacional de Planeación, para cada entidad territorial. Los departamentos, distritos y municipios no podrán autorizar plantas de personal docente o administrativo a cargo del Sistema General de Participaciones, que superen el monto de los recursos de éste. El crecimiento de costos por ascensos en el escalafón en las plantas de cargos de las entidades territoriales o cualquier otro costo del servicio educativo, con cargo al Sistema General de Participaciones, tendrá como límite el monto de los recursos disponibles, en el Sistema General de Participaciones. No procederá ningún reconocimiento que supere este límite, los que se realicen no tendrán validez y darán lugar a responsabilidad fiscal para el funcionario que ordene el respectivo gasto. Con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones no se podrán crear prestaciones ni bonificaciones por parte de las entidades territoriales. Artículo 22. Traslados. Cuando para la debida prestación del servicio educativo se requiera el traslado de un docente o directivo docente, éste se ejecutará discrecionalmente y por acto debidamente motivado por la autoridad nominadora departamental, distrital o del municipio certifi­ca­do cuando se efectúe dentro de la misma entidad territorial. Cuando se trate de traslados entre departamentos, distritos o municipios certificados se requerirá, además del acto administrativo debidamente motivado, un convenio interadministrativo entre las entidades territo­riales. Las solicitudes de traslados y las permutas procederán estrictamente de acuerdo con las necesidades del servicio y no podrán afectarse con ellos la composición de las plantas de personal de las entidades territoriales. El Gobierno Nacional reglamentará esta disposición. (…) Artículo 24. Sostenibilidad del Sistema General de Participaciones. Durante el período de siete años, comprendido entre enero 1º de 2002 y 30 de diciembre de 2008, el ascenso en el escalafón de los docentes y directivos docentes, en carrera, se regirá por las siguientes disposicio­nes: En ningún caso se podrá ascender, a partir del grado séptimo en el escalafón, de un grado al siguiente y a ninguno posterior, sin haber cumplido el requisito de permanencia en cada uno de los grados. Sólo podrán homologarse los estudios de pregrado y posgrado para ascender hasta el grado 10 del escalafón nacional docente, de acuerdo con las normas vigentes. El requisito de capacitación será en el área específica de desempeño o general según la reglamentación que para tal efecto señale el Gobierno Nacional. El tiempo de permanencia de los grados 11, 12 y 13 establecido en las disposiciones vigentes se aumenta en un año a partir de la vigencia de esta ley, y no será homologable. Los departamentos, distritos y municipios podrán destinar hasta un uno por ciento (1.0%) durante los años 2002 al 2005 y uno punto veinti­cinco (1.25%) durante los años 2006 al 2008, del incremento real de los recursos del sector, a financiar ascensos en el escalafón, previo certi­ficado de la disponibilidad presupuestal. Cualquier ascenso que supere este límite deberá ser financiado con ingresos corrientes de libre dispo­sición de la respectiva entidad territorial, previo certificado de dispo­ni­bilidad. Los docentes que laboran en áreas rurales de difícil acceso podrán tener estímulos consistentes en bonificación, capacitación y tiempo, entre otros, de conformidad con el reglamento que para la aplicación de este artículo expida el Gobierno Nacional. Parágrafo. El régimen de carrera de los nuevos docentes y directivos docentes que se vinculen, de manera provisional o definitiva, a partir de la vigencia de la presente ley, será el que se expida de conformidad con artículo 111. (…) Artículo 34. Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios. Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y adminis­tra­tivos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de conti­nui­dad. Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1º de noviembre de 2000 se encontraban contratados por órdenes de prestación de servicios, que sean vinculados de manera provisional, deberán cumplir los requisitos de la carrera do­cente y administrativa para su incorporación definitiva a las plantas que se establezcan. (…) Artículo 40. Competencias transitorias de la Nación. Durante el período de transición la Nación tendrá como competencias especiales: 40.3. Autorizar y trasladar las plazas excedentes a los municipios donde se requieran. Parágrafo 1º. Cuando se requieran traslados de plazas de docentes y directivos docentes entre departamentos, se trasladarán en el siguiente orden de prioridad: vacantes, plazas recién provistas por la incorpo­ra­ción de quienes tenían orden de prestación de servicios, docentes vinculados con una antigüedad no mayor de 5 años. Los traslados de docentes procederán según lo previsto en el artículo 22 y en las normas que lo reglamenten. Los traslados de docentes y directivos docentes en carrera serán realizados por la respectiva autoridad nominadora. Parágrafo 2º. La Nación podrá, por una sola vez, establecer incentivos para los docentes, directivos y administrativos vinculados a la fecha de expedición de la presente ley, que voluntariamente acepten traslados interdepartamentales, con cargo al Sistema General de Participaciones. (…) Artículo 111. Facultades extraordinarias. Concédase precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República por el término de seis (6) meses, para : 111.2. Se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la Repú­blica, por el término de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley para expedir un nuevo régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos docentes, y administrativos, que ingresen a partir de la promulgación de la presente ley, que sea acorde con la nueva distribución de recursos y competencias y con los recursos. El nuevo régimen de carrera docente y administrativa se denominará Estatuto de Profesionalización Docente y tomará en cuenta entre otros los siguientes criterios : 1. Mejor salario de ingreso a la carrera docente. 2. Requisitos de ingreso. 3. Escala salarial única nacional y grados de escalafón. 4. Incentivos a mejoramiento profesional, desempeño en el aula, ubica­ción en zonas rurales apartadas, áreas de especialización. 5. Mecanismos de evaluación, capacitación, permanencia, ascensos y exclusión de la carrera. 6. Oportunidades de mejoramiento académico y profesional de los docentes. 7. Asimilación voluntaria de los actuales docentes y directivos docentes contemplado en el Decreto-ley 2277 de 1979. Para la preparación del proyecto de Estatuto de Profesionalización Docente, el Ministerio de Educación Nacional conformará un grupo de trabajo integrado por dos representantes del Honorable Congreso de la República, dos representantes de la Federación Colombiana de Educa­dores, dos expertos designados por el señor Presidente de la República y el Ministro de Educación Nacional, quien presidirá el grupo. Elegido un nuevo Presidente de la República, éste designará una persona para que integre dicho grupo de trabajo. (…) Artículo 113. Vigencia y derogatorias. La presente Ley rige a partir de la fecha de su sanción y deroga la Ley 60 de 1993, los artículos 82, 102, 103, tercer inciso y parágrafo primero del artículo 105, 120, 121, 122, 123, 124, 134, el literal d) del numeral 1 del artículo 148, el artículo 154, el literal g) del artículo 158, del literal e) del artículo 161 y el artículo 172 de la Ley 115 de 1994; los artículos 37, 61, las secciones 3 y 4 del Capítulo III del Decreto 2277 de 1979, el último inciso del artículo 157 de la ley 100 de 1993, los incisos tercero y cuarto del artículo 20 de la Ley 344 de 1996 y las demás normas que le sean contrarias. III. LA DEMANDA Considera la demandante que la Ley 715 de 2001, en su integridad, y los artículos transcritos en particular, violan los artículos 25, 53, 125, 151, 158, 159, 169, 288, 356 y 357 de la Constitución Política. En la acusación contra toda la Ley, la actora la denomina falta de competencia del Ejecutivo para presentar el proyecto de ley; las acusaciones contra algunos artículos de esta Ley, la demandante las enfoca desde el punto de la violación a la unidad de materia; y la acusación contra el artículo 17 de la misma Ley, para la actora radica en la violación de los derechos al trabajo. Las razones de la demandante se resumen así : 1) La demandante explica de la siguiente manera la acusación contra toda la Ley por falta de competencia del Ejecutivo para presentar el proyecto de ley: Según el título de la ley acusada, Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”, que pretende reglamentar el Acto Legislativo 01 de 2001, cuyo parágrafo transitorio del artículo 2º señala que el Gobierno deberá presentar el proyecto de ley que regule el Sistema General de Participaciones “a más tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo”. El Acto Legislativo fue discutido en el período legislativo que concluyó el 20 de julio de 2001, lo que quiere decir que el mandato constitucional contenido en el parágrafo, aludía al período legislativo que comenzó el 20 de julio de 2001 y terminó el 16 de diciembre del mismo año. Por ello, “ (…) el Gobierno debió presentar el proyecto de ley en el mes comprendido entre el 20 de julio y el 20 de agosto del año 2001, mandato constitucional que no se cumplió, puesto que el proyecto de ley fue presentado el 25 de septiembre, es decir, un mes y cinco días después de lo ordenado por la Constitución, es obvio concluir que el proyecto fue presentado extemporáneamente, es decir, el Ejecutivo carecía de competencia temporal para tal acusación.” (fl. 8) Para la actora, si el Gobierno Nacional, equivocadamente, consideró que la pu­bli­ca­ción del Acto Legislativo, que ocurrió el 1º de agosto de 2001, permitía modificar la fecha establecida en el Acto, al acudir por analogía al artículo 52 del Código de Régimen Político y Municipal, querría decir que no tuvo en consideración la excepción establecida en el numeral 1 del artículo 53 del mis­mo Régimen (1. Cuando la ley fija el día en que deba principiar a regir). Con base en lo anterior, concluye la demandante así: “Es el caso que se presenta con el texto constitucional, donde además de decir cuándo entra a regir el Acto Legislativo (1o de enero de 2002), precisa cuándo debió presentarse el proyecto de ley y mal podría pensarse en otro período legislativo, puesto que necesariamente tenía que presentarse y aprobarse antes de que entrara a regir el acto legislativo (enero 1 de 2002), que mediante la Ley aquí impugnada se reglamenta” (fl. 9) 2) Sobre la demanda de inconstitucionalidad contra determinados artículos de la Ley 715 de 2001, la acusación sobre la violación del principio de unidad de materia, la actora se remite a las consideraciones de la sentencia C-778 de 2001 de la Corte Constitucional. Señala que el título de la Ley alude a los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución, por lo que, en su criterio, no se relacionan con la materia de las normas constitucionales, los concursos (arts. 5.7; 6.2 y 7.3), regulación de cargos (art. 5.18); distribución de docentes (arts. 6.2.10; 6.2.11 y 7.4), traslados de docentes (arts. 8.2 y 40.3), los permisos (art. 10.7), selección de personal (art. 10.8), evaluación del desempeño (art. 10.10; 6.2.6 y 6.2.15), sanciones disciplinarias (art. 10.11), regular los ascensos en el escalafón (art. 7.15, 21 y 24), pagos (art. 15.1), transferencia de recursos (art. 17), traslados (art. 22), contratación (art. 23), regulación de estímulos (art. 24), bonificación para retiros voluntarios (art. 26), incor­poración a las plantas (arts. 34 y 38), establecimiento de un nuevo régimen de carrera (art. 111.2), derogación de normas de similar contenido laboral como los artículos 37 y 61 del Decreto 2277 de 1979 y los artículos 105, inciso tercero del parágrafo 1º, 134, 154 y 172 de la Ley 115 de 1994, que contemplan estímulos laborales a los docentes, categorías laborales, como jefes de núcleos y supervisores, mediante el artículo 113 de la misma Ley. 3) La última acusación es contra el contenido parcial del artículo 17 de la Ley 715, pues, en su opinión constituye una violación del principio de protección al trabajo, consagrado en los artículos 25 y 53 de la Carta, porque al establecer en el precepto demandado que “el salario en dinero debe pagarse por períodos iguales y vencidos”, está generando el incumplimiento de los pagos de los educadores, y, a su vez, los incumplimientos de las obligaciones civiles que los docentes hubieren contraído. 4) La demandante solicita que en la eventualidad de que la Corte no declare la inexequibilidad de toda la Ley 715 de 2001, declare inconstitucionales los artículos particularmente acusados. IV. INTERVENCIONES En este proceso intervinieron en representación del Ministerio de Salud, el abogado Bernardo Alfonso Ortega Campo; del Ministerio de Educación Nacio­nal, la abogada Julia Betancourt Gutiérrez; y el ciudadano Juan Francisco Espinosa Palacios. Todos los intervinientes defendieron la constitucionalidad de las normas acusadas. Sus argumentos se resumen así: a) Intervención del Ministerio de Salud. El interviniente se refirió, en general, a los servicios públicos y a la función de regulación económica del Estado para garantizar la convivencia pacífica y la vigencia del orden justo. Para tal efecto, el Estado exige la eficiencia en la prestación de los servicios públicos, y permi­te que los particulares los presten bajo su vigilancia, tal como lo prescribe el artículo 365 de la Constitución. Esta es la razón de la expedición de la Ley 715 de 2001, en desarrollo de lo dispuesto en el parágrafo transitorio del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2001, Acto que según el artículo 4 entró en vigencia el 1º de enero de 2002. Por esto “no le asiste razón al demandante cuando señala que el Gobierno presentó el proyecto de ley sobre distribución de competencias y participaciones distinguido con el número 120 de 2001 Senado, una vez vencido el término que expresamente se había señalado en el Acto Legislativo, [porque] no era posible que el Gobierno presentará el proyecto de ley para regular la organización y funcionamiento del Sistema General de Participación de los Departamentos, Distritos y Municipios, antes de que el Acto Legislativo que lo ordenaba entrara en vigencia, por consiguiente el argumento expuesto por la demandante no tiene asidero jurídico y debe ser desestimado” (fl. 62). En cuanto a la unidad de materia, el interviniente transcribe apartes de las sentencias C-70 de 1994, C-579 de 2001, entre otras, y, en forma extensa, apartes de la exposición de motivos que acompañó el proyecto de ley, y pide declarar exequibles las disposiciones demandadas, b) Intervención de la abogada del Ministerio de Educación Nacional. Manifiesta que no son de recibo las acusaciones sobre la falta de competencia del Ejecutivo para presentar el proyecto de ley, pues “el Acto Legislativo 01 de 2001 fue firmado por el Presidente y Vicepresidente del Congreso de la República el día 30 de julio de 2001 y se publicó en el Diario Oficial 44.506 de 1 de agosto de 2001. Por lo tanto, este Ministerio asume que el mandato de presentar la ley que desarrollara el Acto Legislativo 01 ‘a más tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo’, es un mandato que el ejecu­tivo sólo podía cumplir plenamente una vez se publicara oficialmente dicho Acto Legislativo, hecho que ocurrió, como ya se dijo, el 1 de agosto de 2001, es decir que sólo hasta esa fecha comenzó a regir el aparte acusado por la demandante. Como ya para el 1o de agosto de 2001 había iniciado el período legislativo 20 de julio -16 de diciembre de 2001, en estricto sentido, la expre­sión ‘próximo período legislativo’ que señala el Acto Legislativo, se refiere necesariamente al período que va entre el 16 de marzo y el 20 de junio de 2002. Así las cosas, para presentar el proyecto de ley que desarrolla el Acto Legislativo 01 de 2001, el ejecutivo tenía como plazo el mes siguiente al inicio del período legislativo, es decir hasta el 16 de abril de 2002. Toda vez la urgen­cia de reglamentar el Acto y tener la Ley que permitiera la ejecución de los recursos del Sistema General de Participaciones, el Gobierno optó por presentar el proyecto de ley el 25 de septiembre de 2001 para asegurar su aprobación antes del 1 de enero de 2002, fecha en que entraba en vigencia el Acto Legislativo 01 de 2001, tal como lo indicaba su artículo 4º. En este sentido queda desvirtuada la pretensión de la demandante porque siempre se estuvo ante una oportunidad legal y no extemporánea del proyecto de ley que se convirtió en la Ley 715 de 2001.” (fl. 91) En cuanto a la vulneración del principio de unidad de materia, la interviniente señala que, tampoco es de recibo el argumento de la demandante, pues los artículos acusados se ajustan a las disposiciones constitucionales y su defensa está en algunos pronunciamientos de al Corte. Para tal efecto, cita las sentencias C-604 de 1997; C-187 de 1997; C-897 de 1997; C-837 de 2001, entre otras. Respecto del aparte trascrito de la sentencia C-187 de 1997, la inter­viniente pone de presente que si bien es cierto que la ley se refiere a asuntos como traslados, nombramientos, permutas y temas inherentes al manejo de personal, no es menos cierto que al establecer la ley las normas básicas de recursos y competencias de las entidades territoriales, no podía dejar de lado estos aspectos que son primordiales para su ejecución. En la cita de la sentencia C-647 de 2000, la interviniente manifiesta que la ley del Sistema General de Participaciones al ventilar otros asuntos tendientes a organizar la prestación de los servicios de educación y salud, debe contener, necesariamente, las competencias de la nación y de las entidades territoriales en cuanto a la administración del personal docente y administrativo docente que se le entrega y a donde van destinados los recursos que se transfieren en cumpli­miento de la ley, es decir, se les debe indicar a dichos entes las pautas generales que se seguirán para el manejo de los recursos y su aplicabilidad en el mediano y largo plazo, a fin de lograr los objetivos de la ley. (fl. 93) Explica que se hizo necesaria la intervención del Gobierno para incluir dentro de la Ley 715 disposiciones en relación con concursos de docentes, nombramien­tos, creación, fusión, supresión de empleos, traslados de docentes, transfe­rencias de recursos, dada la complejidad y alcance de la ley, lo que debe entenderse de manera amplia y concordante con los propósitos y objetivos nacionales. Además, las normas acusadas guardan estrecha relación de conexi­dad causal, temática o sistemática con la materia que domina la ley. Por otra parte, señala que, la Ley 715 de 2001 determina las regulaciones necesarias para que pueda cumplirse el espíritu de la misma, supliendo las leyes existentes que regulaban la materia. Por esto, no es difícil encontrar la conexidad inescindible entre los fines de la ley y las normas acusadas. Pone de presente la interviniente que el debate de unidad de materia se dio al interior del Congreso, en discusiones correspondientes, y se resolvió, como consta en las Gacetas del Congreso, acudiendo, precisamente, a providencias de la Corte Constitucional. Finalmente se refiere a la acusación del artículo 17 de la Ley 715, que establece que los giros se efectuarán en los 10 días primeros del mes siguiente al que corresponde la transferencia, que según la actora viola los artículos 25 y 53 de la Carta. Para la interviniente, bajo ninguna circunstancia el Gobierno ha pretendido violar el derecho al trabajo. Es diferente que la Ley 715, por flujo de caja y para garantizar el pago cumplido a todos los docentes, establezca que el salario se cancelará en los primeros días de cada mes. No se puede declarar la inexequibilidad de una disposición sólo por la interpretación errada que una persona haga de ella, al presumir que su aplicación traería consecuencias desfa­vorables para el personal docente. c) Intervención del ciudadano Juan Francisco Espinosa Palacios. Sobre la acusación de falta de competencia del Ejecutivo para presentar el proyecto de ley, analiza el momento en que la ley se hace exigible. Señala que el Acto Legislativo 01 de 2001 fue publicado el 1 de agosto de 2001, en el Diario Oficial, con vigencia condicionada a 1 de enero de 2002. El parágrafo del Acto Legislativo dispuso que el proyecto de ley deberá presentarse a más tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo. Como para la deman­dante el Acto Legislativo fue discutido en el período legislativo que concluyó el 20 de julio de 2001, el interviniente considera que la actora incurre en una gran confusión sobre el momento en que existe la norma jurídica, pues, es absurdo pensar que con la mera discusión se incorpora al ordenamiento jurídico una normatividad. Teniendo en cuenta que el Acto Legislativo fue publicado el 1 de agosto de 2001, el Gobierno no podía presentar el proyecto sobre el supuesto de la existencia de la reforma constitucional “en la medida en que si ésta no hubiese sido probada, la Ley 715 no hubiese tenido ningún fundamento jurídico y lo que es más grave, se hubiese incurrido en un absurdo jurídico. Ahora bien, si bien es cierto que el Acto Legislativo entró en vigencia el primero (1) de enero de 2002, su publicación fue debidamente efectuada el primero (1) de agosto de 2001, y por ende era este el momento en que el Gobierno conocería de la existencia de la reforma constitucional y consecuente con esto, el momento en el cual estaba facultado para iniciar el trámite de la ley que regulara la organización y funcionamiento del Sistema General de Parti­cipaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios, con la debida urgen­cia que la Ley implicaba, y dando origen a lo que hoy conocemos como Ley 715 de 2001.” (fl. 78) Por ello, la Corte debe declarar exequible la totalidad de la Ley 715 de 2001. Sobre la violación del principio de unidad de materia, cita la sentencia C-568 de 1997, para señalar que la falta de unidad de materia, no puede entenderse en sentido restringido. Además, la Ley 715 de 2001 es desarrollo del parágrafo del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2001. Respecto del cargo de violación del principio de protección al trabajo, violado, según la demandante, por lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 715, señala el interviniente que este procedimiento está establecido en el artículo 19 de la Ley 60 de 1993, que fue derogado por la Ley 715, en que se conservó el mismo sistema. Este procedimiento que permite estabilizar todo un sistema financiero y, al mismo tiempo, garantizar el pago de la educación nacional. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El señor Procurador General de la Nación, en el concepto N° 2896, de fecha 27 de mayo de 2002, solicitó a la Corte declararse inhibida para fallar de fondo sobre la constitucionalidad de los artículos 5.7; 5.18; 6.2.3; 6.2.3; 6.2.6; 6.2.10; 6.2.11; 6.2.15; 7.3; 7.4; 7.15; 8.2; 10.7; 10.8; 10.10; 10.11; 15.1; 17; 21; 22; 24; 34; parágrafos 1 y 2 del artículo 40; 40.3; 111.2 y 113, parcial, de la Ley 715 de 2001, por ineptitud sustancial de la demanda, y declarar la exequi­bilidad de la misma Ley por los cargos examinados. Las razones que expone el señor Procurador se resumen a continuación: En primer lugar, considera el señor Procurador que los argumentos expuestos por la demandante, respecto del cargo de unidad de materia, no permiten inferir cuál es la violación del ordenamiento superior, ni demuestra cómo los precep­tos acusados vulneran el artículo 158 de la Carta. La Corte, para estos casos, ha expresado que la demanda debe reunir unos requisitos mínimos de procedi­bilidad, en especial, cuando se trata del cargo de unidad de materia. En la sentencia C-540 de 2001, se señaló que el demandante tiene la doble carga de explicar cuál es la materia desarrollada en la ley e indicar las disposiciones que no se relacionan con ella. En el presente caso, debe proferirse fallo inhibitorio, por ineptitud sustancial de demanda, porque la demandante formuló de manera precaria e insuficiente el cargo frente al artículo 158 de la Constitución. Respecto de la presentación del proyecto de ley por parte del Gobierno, el señor Procurador considera que no se violó la Constitución, pues “el citado acto legislativo, fue publicado en el diario oficial el 30 de julio de 2001 (sic), lo cual significa que en estricto sentido el término del mes a que alude la norma superior, se cumpliría el 16 de abril de 2002. Es decir, que el acto legislativo no cobró vida jurídica formal sino desde el momento de la sanción presidencial y su correspondiente publicación que se llevó a cabo en la fecha arriba mencio­nada” (fl. 108). En este sentido, es equivocado por parte de la actora “empezar a contar el término desde el momento de la aprobación del proyecto en el Congreso de la Republica, que se dio antes del 20 de julio de 2001, pero olvidando que de conformidad con el artículo 157 de la Constitución Política, al que también están sujetos los actos legislativos, ningún proyecto será ley sin haber obtenido la sanción del Gobierno Nacional y por supuesto no emerge al mundo jurídico sino se cumple con la obligación de promulgarla al tenor de lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 189 ibídem, es decir, que mientras no se cumplan estos requisitos sigue siendo un proyecto dado el carácter constitucional que comporta la sanción presidencial como mecanismo eficaz e idóneo frente a proyectos de ley para que éstos se ajusten a la Constitución Política y a la oportunidad y conveniencia que implica la expedición de los mismos” (fls. 108 y 109). Finalmente, señala el señor Procurador que “la expresión ‘a más tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo’, era una exhortación al Gobierno Nacional para que presentara el proyecto de ley con el fin de que fuera debatido y aprobado antes de la entrada en vigencia del acto legislativo, esto es, el 1 de enero de 2002, lo cual no implicaba que si se excedía en dicho término, aquél perdía la competencia para presentarlo y, en consecuencia, que el proyecto no fuera debatido ni aprobado por el Congreso de la República, conclusión ésta que rompe con el principio de eficacia y normal funcionamiento de las instituciones” (fl. 110). Es más, considera el señor Procurador, que por la complejidad de las materias a tratar, el término resultaría insuficiente para un proyecto de ley de esta envergadura, por lo que es desproporcionado incoar una acción de inconsti­tucionalidad porque el Gobierno Nacional se demoró unos días para presentar este proyecto de ley, que, a la postre, se convirtió en ley antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2001, que era el fin perseguido por el mismo. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente acción por pertenecer las normas acusadas a una ley de la República, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política.[1] 2. Lo que se debate La demanda formula tres acusaciones: la primera es contra toda la Ley 715 de 2001 por la supuesta falta de competencia del Ejecutivo para presentar el proyecto de ley, porque, cuando inició su trámite en el Congreso, ya había vencido el plazo señalado en el Acto Legislativo; la segunda es contra 13 artículos de la Ley, parcial­mente, por desconocer el principio de unidad de materia (artículo 158) de la Constitución y la tercera es contra una parte del artículo 17 de la misma Ley, relativo al proce­dimiento para efectuar los giros mensuales correspondientes a la participación para la educación. La demandante advierte que en la eventualidad de que toda la Ley no sea declarada inexequible, la Corte declare la inconstitucionalidad de los 14 artículos acusados. Se estudiará cada una de las acusaciones en el mismo orden en que fueron presentadas: 3. Acusación sobre la falta de competencia del Ejecutivo para presentar el proyecto de ley y del Congreso para expedir la Ley 715 de 2001 3.1 Señala la actora que, conforme al título de la ley acusada, Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y compe­tencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legis­lativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”, correspondería a la ley a la que se refiere el parágrafo transitorio del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2001.[2] Estos hechos implican, señala, que esta ley fue presentada extemporánea­mente, pues el Acto Legislativo fue discutido en el período legislativo que concluyó el 20 de junio de 2001, lo que quiere decir que el Gobierno debió presentar el correspon­diente proyecto de ley “en el mes comprendido entre el 20 de julio y el 20 de agosto del año 2001, mandato constitucional que no se cumplió, puesto que el proyecto de ley fue presentado el 25 de septiembre, es decir, un mes y cinco días después de lo ordenado por la Constitución.” Recuerda para tal efecto, el contenido del artículo 138 de la Carta. Manifiesta que si el Gobierno Nacional, equivocadamente, consideró que la publicación del Acto Legislativo, que ocurrió el 1º de agosto de 2001, permitía modificar la fecha de presentación, al acudir por analogía a lo dispuesto en el artículo 52 del Código de Régimen Político y Municipal, olvidó que el numeral 1 del artículo 53 del mismo Régimen, estableció como excepción la circuns­tan­cia de que sea la propia norma la que fije el día en que empiece a regir. En consecuencia, en opinión de la demandante, si el texto constitucional señala cuándo entra a regir el Acto Legislativo (1 de enero de 2002), y precisa cuándo debió presentarse el proyecto de ley (a más tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo), “mal podría pensarse en otro período legislativo, puesto que necesariamente tenía que presentarse y aprobarse antes de que entrara a regir el acto legislativo (enero 1 de 2002), que mediante la Ley aquí impugnada se reglamenta” (fl. 9), es decir, entre el 20 de julio y el 20 de agosto de 2001. 3.2 Quienes intervinieron en este proceso y el señor Procurador consideraron que no tiene razón la demandante, en el sentido de que el proyecto de ley debió ser presentado en el mes comprendido entre el 20 de julio y el 20 de agosto del año 2001, pues la actora no tuvo en cuenta que el Acto Legislativo fue publi­cado el primero de agosto de 2001, en el Diario Oficial. Para la interviniente del Ministerio de Educación Nacional, aplicar rigurosamente el sentido del concepto “próximo período legislativo” querría decir que el Acto Legislativo “se refiere necesariamente al período que va entre el 16 de marzo y el 20 de junio de 2002”, lo que significa que el Ejecutivo tenía como plazo el mes siguiente al inicio del período legislativo, es decir hasta el 16 de abril de 2002. Para el señor Procurador la expresión “a más tardar en el primer mes de sesiones del próximo período legislativo”, es una exhortación al Ejecutivo para que presentara el proyecto de ley, con el fin de que fuera debatido y aprobado antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo, lo que ocurrió el 1º de enero de 2002. 3.3 La Corte entrará a estudiar la acusación de la extemporaneidad en la presentación del proyecto de ley así como la cuestión de si el Congreso carecía de competencia para expedir la Ley 715 de 2001, y, en caso de encontrar algún problema constitucional, la Corte analizará si en razón a ello se deriva la inconstitucionalidad de toda la ley. Para tal efecto, analizará el Acto Legislativo 01 de 2001 y cuándo inició y culminó su trámite en el Congreso o el proyecto de ley que se convertiría en la Ley 715 de 2001. 4. El Acto Legislativo 01 de 2001 impuso el deber al Gobierno de presentar el proyecto de ley que dio lugar a la Ley 715 de 2001, lo más pronto posible y en todo caso antes de que venciera un término máximo 4.1. El parágrafo transitorio del artículo 2°del Acto Legislativo 01 de julio 30 de 2001 señala que “El Gobierno deberá presentar el proyecto de ley que regule la organización y funcionamiento del Sistema General de Participa­ciones de los Departamentos, Distritos y Municipios, a más tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo.” El sentido básico de la norma, como su tenor literal lo indica, consiste en imponer un deber “de hacer” al Gobierno, v.gr. el deber de presentar un proyecto de ley ante el Congreso de la República mediante el cual se establezcan las reglas para (i) la organización y (ii) el funcionamiento del Sistema General de Participaciones de las entidades territoriales. La parte final de la norma se ocupa de establecer un plazo para el cumplimiento de dicho deber: “a más tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo”. No se trata pues de una norma de competencia, como lo presupone el argumento de la demanda. No es una disposición que “autorice”, “faculte” o “confiera potestad al Gobierno”, durante un espacio de tiempo limitado (un mes, en este caso) para presentar un proyecto de ley.[3] Por tanto, si transcurre el mes indicado por la norma y el Gobierno no ha presentado el proyecto, se está ante el incumplimiento de un deber, no ante la pérdida de una competencia. Es decir, el parágrafo transitorio del Acto Legislativo 01 de 2001 fija el término del plazo que se ha conferido al Ejecutivo para presentar el proyecto de ley, de tal manera que si no lo cumple se pueda establecer, jurídica y políticamente, que ha incurrido en una omisión. Entender que el párrafo en cuestión fija una competencia que el Gobierno pierde al no ejercerla, implicaría una extraña consecuencia jurídica: el Gobierno Na­cio­nal al incumplir con su deber de presentar el proyecto de ley encomendado por el Constituyente en el Acto Legislativo 01 de 2001 queda exonerado, liberado de su obligación, lo cual es contrario al texto y al espíritu de la norma citada. 4.2. El parágrafo transitorio del artículo segundo del Acto Legislativo de 2001 tampoco puede ser entendido como una limitación a la cláusula general de competencia para crear leyes, radicada por la Constitución Política en cabeza del Congreso. En modo alguno puede entenderse que la disposición transcrita prohíba al Congreso de la República tramitar un proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional, en cumplimiento de un deber constitu­cional, que el propio constituyente consideró necesario para desarrollar las reformas constitucionales que introducía. 4.3. En efecto, a partir de diferentes criterios de interpretación se concluye que la intención del constituyente era que la ley en cuestión se expidiera lo más pronto posible para que, en todo caso, la reforma constitucional y la ley que la desarrolla, entraran en vigencia al tiempo con el fin de que ambas conformaran una regulación congruente y completa del nuevo régimen de partici­paciones de las entidades territoriales. 4.3.1. Con base en un criterio de interpretación textual, se advierte que los términos que se fijan son extremadamente cortos. Por una parte el parágrafo transitorio del artículo segundo establece tan sólo un mes para que, a partir del inicio del siguiente período legislativo, se presentara el proyecto de ley pese a la complejidad del mismo, y por otra, el artículo cuarto indica que el Acto Legislativo, en todo caso, entraba en vigencia el primero de enero de 2002. 4.3.2. Si se consultan los debates en torno a la norma, se advierte que precisamente el sentido de fijar una fecha para la entrada en vigencia de la reforma constitucional fue el de evitar que su efectividad fuera menoscabada ante la ausencia del correspondiente desarrollo legislativo. Al respecto en el Informe de Ponencia para segundo debate, en segunda vuelta, del Proyecto de Acto Legislativo N° 012 de 200 Senado, 120 de 2000 Cámara, en el capítulo en el que los ponentes proponen algunas modificaciones, se lee: “Se propone precisar la vigencia del acto legislativo dado que dejar su vigencia condicionada a la expedición de la ley, sin límites en el tiempo, puede hacer ineficaz la norma constitucional e implica dejar la posibilidad de no poder después darle cumplimiento con gravísimas consecuencias para el país, para tal fin se propone modificar el parágrafo transitorio del artículo 1º, que modifica el artículo 356 de la Constitución así : ‘Parágrafo transitorio. El Gobierno deberá presentar el proyecto de ley que regule la organización y funcionamiento del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios, a más tardar el próximo mes de sesiones del próximo período legislativo.’ Como complemento, en el artículo tercero, Vigencia, se señala que el acto legislativo regirá desde el 1º de enero de 2002.” (Gaceta del Congreso 308, de fecha 15 de junio de 2001, pág. 7) Son pues varias las conclusiones. Por una parte es claro que el propósito del constituyente, como se dijo, era impedir que la reforma se quedara escrita hasta que el legislador se decidiera a desarrollarla. Se aseguró entonces que las medidas adoptadas entraran en vigencia desde el inicio del presente año. Ahora bien, si el término fijado para la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2001 pretendía evitar que las disposiciones carecieran de fuerza normativa por no haberse desarrollado legalmente, implica que se suponía que antes del primero de enero debía existir la ley en cuestión, para que ambos estatutos comenzaran a regir conjuntamente en el mismo período fiscal (2002). De ahí la consagración de un deber de presentar el proyecto de ley correspondiente radicado en el Gobierno. 4.3.3. Una lectura con base en un criterio de interpretación sistemática lleva a la misma conclusión. Las normas involucradas fueron redactadas para que entren en vigencia rápida y armónicamente, durante la vigencia fiscal del año 2002. Así, el parágrafo 1° transitorio introducido por el Acto Legislativo 01 de 2001 al artículo 357 de la Carta Política señala que “(…) el Sistema General de participaciones de las entidades territoriales tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este Acto Legislativo, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos.” Por su parte, el artículo segundo de la Ley 715 de 2001 indica que los “valores que sirven de base para establecer el Sistema General de Participaciones en 2002 corresponderán a los señalados en el parágrafo 1° del artículo 357 de la Constitución Política, sin que en ningún caso el monto sea inferior a diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos de 2001, y su crecimiento será señalado en el mismo artículo.” La disposición legal contempla adicionalmente dos parágrafos. En el primero se indica que no formarán parte del Sistema los recursos del Fondo Nacional de Regalías, y los definidos por el artículo 19 de la Ley 6ª de 1992 como exclusivos de la Nación en virtud de las autorizaciones otorgadas al Congreso por una única vez en el artículo 43 transitorio de la Constitución Política. En el segundo se precisa que del total de recursos que conforman el Sistema General de Participaciones, se deducirá cada año un monto equivalente al 4% que se repartirá así: 0.52% para resguardos indígenas; 0.08% para los municipios cuyos territorios limiten con el Río Grande de la Magdalena; 0.5% a los distritos y municipios según lo establecido por la propia ley; y el 2.9% al Fondo Nacional de Pensiones de la Entidades Territoriales. Se trata pues de disposiciones armónicas, diseñadas para entrar en vigencia simultánea­mente, a partir del inicio del régimen fiscal del año 2002. 4.3.4. Por último, empleando un criterio teleológico o finalista de interpretación es forzoso llegar a la misma conclusión. El propósito de las normas constitucionales es introducir cambios céleres al Sistema General de Partici­paciones, para que sean observados cabalmente a partir del año 2002, lo cual requería de un desarrollo legal. El mandato impartido al Gobierno Nacional de presentar el proyecto de ley, tenía entonces el claro propósito de que existiera la legislación correspondiente al inicio del año en que entraría en vigor la reforma constitucional con el fin de evitar que ésta se quedara escrita. 4.4. Concluye entonces la Corte que el término desde el cuál ha de contarse el mes que tenía el Gobierno para presentar el proyecto de ley en cuestión, es a partir de la existencia de la norma, esto es, a partir de su promulgación. Desde el momento en que se puede afirmar que en efecto el Congreso reformó la Constitución (primero de agosto de 2001) comenzó a correr el plazo fijado por el parágrafo transitorio del artículo segundo de dicha reforma. Ahora bien, aunque el proyecto fue presentado el 8 de septiembre, pese a que el término del plazo ya había vencido siete días antes, el 1° de ese mes, de ello no se sigue que el gobierno nacional hubiese perdido competencia para presentar el proyecto de ley ni el Congreso para hacer las leyes. Como se dijo, la norma imponía un deber y un plazo, luego su inobservancia conllevaba el incumplimiento del mismo, no la pérdida de la iniciativa legislativa del Ejecutivo ni mucho menos la pérdida de competencia del Congreso para expedir la Ley 715 de 2001. La consecuencia del incumplimiento del plazo para presentar el proyecto de ley no es la inconstitucionalidad de la ley puesto que el artículo 150 de la Constitución confía al Congreso el poder de hacer las leyes, sin que los tipos de leyes mencionados en la Constitución represente una enumeración taxativa de las materias sobre las cuales puede el Congreso legislar. Igualmente, la competencia del Ejecutivo para presentar proyectos de ley (artículo 155, C.P.) no se agota una vez cumplido el plazo fijado por el pará­grafo. Una interpretación armónica del parágrafo del Acto legislativo citado con las normas sobre iniciativa legislativa y competencias del Congreso conduce claramente a esta conclusión. 5. Existencia y vigencia del Acto Legislativo 01 de 2001 son conceptos diferentes. Control de constitucionalidad a la vigencia y principio de conservación del derecho. 5.1. No obstante, en gracia de discusión podría objetarse que no es posible afirmar que el Acto Legislativo fija como plazo el mes comprendido entre el primero de agosto y el primero de septiembre, cuando aún la norma ni siquiera estaba vigente en ese momento. Es decir, ¿cómo es posible que el Gobierno presente un proyecto de ley cuyo objeto es desarrollar una norma constitucional que no ha entrado en vigencia? Si se analiza con cuidado esta objeción, se advierte que la manera como se usa la expresión “vigencia” es casi sinónima de “existencia”. Se trata pues, de una crítica que parte de una confusión entre dos conceptos diferentes. Por ejemplo, se cree que el Gobierno actuó por fuera del ordenamiento jurídico al querer desarrollar una norma que no estaba vigente, queriendo decir con ello que no existía. No obstante, aun cuando el artículo 113 de la Ley 715 de 2001 habla de “vigencia”,[4] ante todo, hace referencia a la posibilidad de exigir el cumplimiento de una disposición normativa, y no a su pertenencia o no al sistema, a su existencia dentro del sistema. El jurista Euge­nio Bulygin evidenció esta confusión en la obra del jurista Hans Kelsen en los siguientes términos, “La identificación de la obligatoriedad con la existencia de las normas (de donde resulta que la obligatoriedad es característica necesaria de la norma jurídica) se debe a la ambigüedad del término “validez”, que —a pesar de ocupar un lugar central en la Teoría Pura— es usado por Kelsen para designar propiedades diferentes. Es así que Kelsen da tres definiciones de validez: creación conforme a una norma superior,[5] existencia específica de una norma[6] y obligatoriedad.[7] La presencia de diferencias conceptuales sugieren la conveniencia de adoptar términos distintos para cada uno de estos conceptos: distinguiremos, por tanto, entre validez, existencia y obligatoriedad de las normas.(…)”[8] El hecho de que una norma no haya entrado en vigencia, queriendo decir con ello “que aún no rige”, “que aún no debe ser acatada”, de ninguna manera implica “que no existe”, “que no forma parte del ordenamiento”. Por ejemplo, la Sala Plena de la Corte Constitucional ha aceptado en el pasado demandas contra normas que por existir pueden ser objeto de control de consti­tucionalidad, a pesar de no estar vigentes aún. Tal fue el caso de los nuevos códigos penales; tanto el Código Penal como el de Procedimiento Penal fueron demandados ante esta Corporación en su integridad, por razones formales, y varias de sus normas lo fueron, por razones materiales, a pesar de que aún no estaban vigentes.[9] Ahora bien, podría alguien considerar que el artículo 113 usa el concepto “vigencia” para referirse, en realidad, a la existencia de la norma. Pero esta suposición debe ser descartada de plano por cuanto que ello implicaría aceptar un absurdo: que u...