Sentencia C-617 de 2002

C-617-02 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-617/02 LEY-Contenido de materias orgánica y ordinaria LEY-Conexidad temática razonable en materias orgánica y ordinaria SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Fijación de servicios a cargo por ley ordinaria SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Reglamentación de criterios de distribución por ley ordinaria FONDO NACIONAL DE REGALIAS EN SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Exclusión de recursos FONDO NACIONAL DE REGALIAS-Destinación específica de recursos por la Constitución MUNICIPIO NO CERTIFICADO-Competencias de los departamentos en el sector de la educación DEPARTAMENTO FRENTE A MUNICIPIO NO CERTIFICADO-Función DEPARTAMENTO FRENTE A MUNICIPIO NO CERTIFICADO-Límites en administración de recursos y contratación de docentes DEPARTAMENTO FRENTE A MUNICIPIO NO CERTIFICADO-Necesidad de facilitar participación de todos en decisiones que les afectan CONGRESO DE LA REPUBLICA-Inconstitucionalidad de facultad reglamentaria del Ejecutivo ante reserva legal LEY ORGANICA-Reglamentación LEY-Reserva legal en expedición no permite reglamentación por el Gobierno SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Explicación de razones para giro directo por Ejecutivo a entidades de aseguramiento o instituciones prestadoras de salud PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN PRESTACION DE SERVICIOS PUBLICOS-Funciones de inspección y vigilancia no delegables en particulares ENTIDADES TERRITORIALES EN SERVICIOS PUBLICOS-Contratación de control, inspección y vigilancia con entidades públicas CONVENIO INTERADMINISTRATIVO EN SERVICIOS PUBLICOS-Prestación de control, inspección y vigilancia CONVENIO INTERADMINISTRATIVO EN SERVICIOS PUBLICOS-Delegación temporal SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Delegación contratada para el control del servicio de educación o vigilancia sobre capacidad para prestación del servicio de salud SERVICIOS PUBLICOS DE EDUCACION Y SALUD EN SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Delegación en control, inspección y vigilancia POTESTAD REGLAMENTARIA-Ejercicio en cualquier tiempo aunque legislador establezca un término FUERZA PUBLICA-Sostenimiento corresponde exclusivamente al Estado SERVICIOS PUBLICOS EN SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Prestación por entidades administrativas en forma asociada REGIMEN DE CARRERA DOCENTE EN SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Facultad al Gobierno para reformulación REGIMEN DE CARRERA DOCENTE EN SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Aplicación de nuevo régimen Referencia: expediente D-3898 Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 2, 6, 16, 22, 23, 24, 27, 29, 30, 39, 42, 56, 57, 60, 64, 72, 74, 76, 88, 111, parciales, de la Ley 715 de 2001, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.” Actor: Andrés De Zubiría Samper. Magistrados Ponentes: Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA y Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO. Bogotá, D.C., ocho (8) de agosto de dos mil dos (2002). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano Andrés De Zubiría Samper demandó los artículos 2, 6, 16, 22, 23, 24, 27, 29, 30, 39, 42, 56, 57, 60, 64, 72, 74, 76, 88, 111, parciales, de la Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.” Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. II. NORMAS DEMANDADAS. A continuación, se transcribe el texto de las disposiciones acusadas y se subraya lo demandado. “Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros” Artículo 2. Base de cálculo. (...) Parágrafo 1. No formarán parte del Sistema General de Participaciones los recursos del Fondo Nacional de Regalías, y los definidos por el artículo 19 de la Ley 6 de 1992 como exclusivos de la Nación en virtud de autorizaciones otorgadas al Congreso por una única vez en el artículo 43 transitorio de la Constitución Política. Artículo 6. Competencias de los departamentos. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de la educación las siguientes competencias : (...) 6.2 Competencias frente a los municipios no certificados : (...) 6.2.3. Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la ley 115 de 1994, las instituciones educativas y el personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello, realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los recursos disponibles en el Sistema General de Participaciones y trasladará docentes entre los municipios, preferiblemente entre los limítrofes, sin más requisito legal que la expedición de los respectivos actos administrativos debidamente motivados. Artículo 16. Criterios de distribución. La participación en la educación del Sistema General de Participaciones será distribuida por los municipios y distritos atendiendo los criterios que se señalan a continuación. En el caso de los municipios no certificados los recursos serán administrados por el respectivo Departamento. (...) Artículo 22. Traslados. Cuando para la debida prestación del servicio educativo se requiera el traslado de un docente o directivo docente, éste ejecutará discrecionalmente y por acto debidamente motivado por autoridad nominadora departamental, distrital o del municipio certificado cuando se efectúe dentro de la misma entidad territorial. Cuando se trate de traslados entre departamentos, distritos o municipios certificados se requerirá, además del acto administrativo debidamente motivado, un convenio interadministrativo entre las entidades territoriales. Las solicitudes de traslados y las permutas procederán estrictamente de acuerdo con las necesidades del servicio y no podrán afectarse con ellos la composición de las plantas de personal de las entidades territoriales. El Gobierno Nacional reglamentará esta disposición. Artículo 23. Restricciones financieras a la contratación y nominación. (...) Los municipios no certificados o los corregimientos departamentales no podrán vincular o contratar docentes, directivos docentes ni funcionarios administrativos para el sector educativo, o contratar bajo cualquier modalidad personas o instituciones para la prestación del servicio : dicha función será exclusiva del respectivo departamento. (...) Artículo 24. Sostenibilidad del Sistema General de Participaciones. (...) Los docentes que laboran en áreas rurales de difícil acceso podrán tener estímulos consistentes en bonificación, capacitación y tiempo, entre otros, de conformidad con el reglamento que para la aplicación de este artículo expida el Gobierno Nacional. (...) Artículo 27. Prestación del Servicio Educativo. Los departamentos, distritos y municipios certificados, prestarán el servicio público de educación a través de las instituciones educativas oficiales. Podrán, cuando se demuestre la insuficiencia en las instituciones educativas del Estado, contratar la prestación del servicio con las entidades estatales o no estatales, que presten servicio educativos, de reconocida trayectoria e idoneidad, previa acreditación, con recursos del Sistema General de Participaciones, de conformidad con la presente ley. El Gobierno Nacional reglamentará la presente disposición. (...) Artículo 29. El control del cumplimiento de las condiciones de la presente ley. Con el fin de garantizar el cumplimiento de las condiciones bajo las cuales se deben asumir las competencias, responsabilidades y funciones de que trata la presente ley, se prevén las siguientes causales para que la Nación, Ministerio de Educación Nacional, determine que un departamento, municipio o distrito para la administración de uno o varios servicios educativos a su cargo, se sujeta al sistema de control de la educación que podrá ser ejercido directamente por la Nación o contratado, sin perjuicio de las sanciones penales, disciplinarias o fiscales a que hubiere lugar por parte de las autoridades competentes. Este sistema de control procederá, a juicio de la Nación : (...) Artículo 30. Nombramiento de una administración temporal. Cuando realizada la evaluación de control de la educación a que se refiere el artículo anterior, la entidad territorial no realice las acciones necesarias para corregir las fallas en el servicio por las cuales se designó ésta, el Ministerio de Educación podrá suspender la capacidad legal de las autoridades territoriales para la administración del servicio público de educación y designar de forma temporal un administrador especial, que podrá ser un funcionario nacional o departamental, o a quien designe el Ministerio, para que asuma por el tiempo y en las condiciones que se determine, la administración del servicio educativo en la entidad territorial. (...) Artículo 39. Supervisores y directores de núcleo. El Gobierno Nacional reglamentará los procedimientos para la inspección, supervisión y vigilancia de la educación, y la destinación y provisión de las vacantes de los cargos de supervisores y directores de núcleo educativo existentes y las que se generen a partir de la vigencia de la presente ley. (...) Artículo 42. Competencias en salud por parte de la Nación. (...) 42.15 Establecer, dentro del año siguiente a la vigencia de la presente ley, el régimen para la habilitación de las instituciones prestadoras de servicio de salud en lo relativo a la construcción, remodelación y la ampliación o creación de nuevos servicios en los ya existentes, de acuerdo con la red de prestación de servicios pública y privada existente en el ámbito del respetivo departamento o distrito, atendiendo criterios de eficiencia, calidad y suficiencia. (...) 42.18 Reglamentar el uso de los recursos destinados por las entidades territoriales para financiar los tribunales seccionales de ética médica y odontológica. Artículo 56. De la inscripción en el registro especial de las entidades de salud. Todos los prestadores de salud, cualquiera que sea su naturaleza jurídica o nivel de complejidad deberán demostrar ante el Ministerio de Salud o ante quien éste delegue, la capacidad tecnológica y científica, la suficiencia patrimonial y la capacidad técnico-administrativa, para la prestación del servicio a su cargo. Artículo 57. Fondos de Salud. (...) Parágrafo 1. (...) El control y vigilancia de la generación, flujo y aplicación de los recursos destinados a la salud está a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud y se tendrá como control ciudadano en la participación en el Consejo Nacional en Salud, con voz pero sin voto. El Gobierno reglamentará la materia. (...) Artículo 60. Financiación de las direcciones territoriales en salud. (...) No menos del veinte por ciento (20%) del monto de las rentas cedidas que se destinen a gastos de funcionamiento, podrán financiar las funciones de asesoría y asistencia técnica, inspección, vigilancia y control del Régimen Subsidiado y salud pública, de acuerdo con las competencias establecidas en el artículo 44 de la presente ley. En caso de no acreditar la capacidad técnica establecida o que sus resultados no sean satisfactorios, según evaluación y supervisión realizada por la Superintendencia Nacional de Salud, el Departamento contratará dichos procesos con entidades externas. Artículo 64. Giro de los recursos. (...) La Nación podrá girar los recursos del Sistema General de Participaciones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud directamente a las entidades de aseguramiento o las instituciones prestadoras de servicios de salud, cuando las entidades territoriales no cumplan con las obligaciones propias del ejercicio de las competencias establecidas en la presente Ley de acuerdo a la reglamentación que el Gobierno Nacional expida sobre la materia. Artículo 72. Inspección, Vigilancia y Control. El Gobierno Nacional adoptará dentro de los seis meses siguientes a la promulgación de la presente Ley, normas que reglamenten la estructura y funciones para el desarrollo, la inspección, vigilancia y control del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud, conforme a las competencias definidas en la presente Ley, con el fin de fortalecer la capacidad técnica, financiera, administrativa y operativa de las entidades que ejercen estas funciones, con el concurso de los diferentes niveles territoriales. En ningún caso lo dispuesto en este artículo conllevará la creación de nuevas entidades. Artículo 74. Competencias de los Departamentos en otros sectores. (...) 74.14. En materia de orden público, seguridad, convivencia ciudadana y protección del ciudadano : 74.14.1. Apoyar con recursos la labor que realiza la fuerza pública en su jurisdicción. 74.14.2. Preservar y mantener el orden público en su jurisdicción atendiendo las políticas que establezca el Presidente de la República. Artículo 76. Competencia del municipio en otros sectores. 76.16. En materia de orden público, seguridad, convivencia ciudadana y protección del ciudadano. 76.16.1. Apoyar con recursos la labor que realiza la fuerza pública ante su jurisdicción. 76.16.2. Preservar y mantener el orden público en su jurisdicción atendiendo las políticas que establezca el Presidente de la República. Artículo 88. Prestación de servicios, actividades administrativas y cumplimiento de competencias en forma conjunta o asociada. (...) La prestación de los servicios en la forma asociada, tendrá un término mínimo de cinco años durante los cuales la gestión, administrativa y prestación de los servicios, estará a cargo de una unidad administrativa sin personería jurídica con jurisdicción interterritorial. Artículo 111. Facultades extraordinarias. Concédanse precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República por el término de seis (6) meses, para : 111.2. Se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley para expedir un nuevo régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos docentes, y administrativos, que ingresen a partir de la promulgación de la presente ley, que sea acorde con la nueva distribución de recursos y competencias y con los recursos. III. LA DEMANDA. Considera el demandante que las normas acusadas violan los artículos 1º, 13, 38, 150, 151, 189, 211, 217, 218, 287, 311 y 357 de la Constitución Política. Las razones de violación, el actor las agrupa de la siguiente forma : 1) Vulneración del Sistema General de Participaciones – SGP-; 2) Violación de la autonomía municipal; 3) Imposibilidad de reglamentar las leyes orgánicas; 4) Inspección y vigilancia de la educación y salud son indelegables en los particulares; 5) Ausencia de facultad extraordinaria expresa al Ejecutivo en el sector de la salud; 6) El sostenimiento de la fuerza pública es competencia exclusiva de la Nación; 7) Vulneración del derecho de asociación de las entidades territoriales; y, 8) Violación del principio de igualdad. Se resumen los conceptos de violación de cada uno de los aspectos señalados por el actor, así : 1. La vulneración del Sistema General de Participaciones, SGP, el actor la sitúa respecto de la frase demandada del parágrafo del artículo 2 de la Ley 715, que excluye del Sistema General de Participaciones a los recursos del Fondo Nacional de Regalías. Esta exclusión viola directamente el inciso tercero del artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2001, que modificó el artículo 357 de la Constitución. Este inciso únicamente excluyó de los Ingresos Corrientes de la Nación, los tributos que se creen en los estados de excepción. 2. La violación de la autonomía municipal la expone el actor respecto de las expresiones demandadas de la Ley 715, artículos 6, 16, 23, que le otorgan facultades al departamento para adoptar decisiones sobre los municipios. Señala que “el departamento no es una entidad superior al municipio o distrito (...) en la Constitución de 1991 en Colombia en el nivel territorial debe prevalecer el nivel local”, y así lo consagró el artículo 311 de la Carta. En consecuencia, los artículos, en las expresiones demandadas, al hacer depender a los municipios de los departamentos, se contrarían abiertamente las normas que consagran la autonomía territorial y municipal, artículos 1º, 287 y 311 de la Constitución. Trajo a colación algunos pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre este tema : sentencias C-600ª de 1995; C-545 de 1993. 3. Sobre la imposibilidad de reglamentación por el ejecutivo de leyes orgánicas, el actor señala que las expresiones acusadas de los artículos 22, 24, 27, 39, 42, 57, 64, 62 y 72 de la Ley 715 autorizan al Gobierno Nacional para reglamentar algunos aspectos de la de la citada Ley. Sin embargo, en su concepto, las leyes orgánicas sólo pueden ser reglamentadas a través de leyes ordinarias, de acuerdo con el contenido textual del artículo 151 de la Constitución (“a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa”) y, señala que así lo ha interpretado la Corte Constitucional en varios pronunciamientos. Sobre las leyes orgánicas, el actor expone cuáles son sus características y lo dicho por la Corte en algunas sentencias. Sintetiza el concepto de violación así: “Las leyes Orgánicas son desarrolladas o reglamentadas a través de leyes ordinarias, esto último se deduce del contenido normativo del artículo 189 de la Constitución en donde se enuncia como atribución del Presidente de la República el de “(...) ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes para la cumplida ejecución de las leyes” (numeral 11), concluyéndose que esta facultad reglamentaria del jefe del Ejecutivo Nacional es con relación a las leyes ordinarias, puesto que, como lo destaca la jurisprudencia C-528/95 (sic) de la H. Corte, en las leyes Orgánicas se condiciona es al Congreso para ´la expedición de otras leyes sobre la materia que tratan´.” También hace referencia a la sentencia C-028 de 1997, sobre la facultad reglamentaria del Ejecutivo. 4. Señala el actor que las facultades de control, inspección y vigilancia de la educación y la salud, sólo las tiene el Presidente de la República, según el artículo 189, numerales 21, 22, 24 y 26, de la Constitución. Por ello, las expresiones acusadas de los artículos 29, 30, 56 y 60 de la Ley 715 de 2001, que permiten la delegación de facultades en los particulares viola el mencionado artículo constitucional y lo dispuesto en el artículo 211 de la Carta, que señala que el Presidente puede delegar en sus subalternos o en otras autoridades, pero no en particulares. Concluye el actor que “bajo ninguna circunstancia el Presidente o sus subalternos pueden válidamente delegar en los particulares, la facultad de inspección y vigilancia de atribuciones tan relevantes en un Estado Social de Derecho, como son la educación y la salud, ya que éstas últimas se realizan a través del Ministerio de Educación, el ICFES y la Superintendencia Nacional de Salud.” Cita, también, lo expresado por la Corte en la sentencia T-024 de 1996, sobre el concepto de delegación. 5. El actor señala que el artículo 42, numeral 15, de la Ley 715 de 2001, consagró un límite temporal de un año al Ejecutivo, lo que viola el artículo 150, numeral 10, de la Carta, configurándose una ausencia de la facultad extraordinaria expresa al Ejecutivo en el sector salud. El demandante explica que el artículo acusado vulnera las normas superiores en dos sentidos : “de una parte, en que excede el límite temporal máximo (seis meses) y, de otro lado, al revisar el artículo 111 de la precitada ley 715/2001, en donde se esbozan las facultades que el Congreso le delega al Presidente de la República, por ninguna parte aparece la atribución para la habilitación de las instituciones prestadoras del servicio de salud, concluyéndose forzosamente en la inexequibilidad del artículo 42.15 de la ley impugnada por ausencia de facultad extraordinaria expresa al Ejecutivo Nacional sobre la materia expuesta.” (fl. 11) 6. Para el actor, las expresiones acusadas de los artículos 74.14.1 y 76.16.1 de la Ley 715, violan los artículos 217 y 218 de la Constitución, pues establecen que las entidades territoriales apoyen con recursos la labor que realiza la fuerza pública en las respectivas jurisdicciones, siendo que es una competencia exclusiva de la Nación, el sostenimiento de la fuerza pública. 7. El demandante considera que se vulnera el derecho de asociación de las entidades territoriales en lo acusado del artículo 88 de la Ley 715, ya que el legislador estableció un límite temporal de mínimo 5 años, en la prestación de servicios en forma asociada. Esta limitación viola el artículo 38 de la Constitución que consagra el derecho de asociación de las personas, incluidas las jurídicas, puesto que la ley debe establecer los mecanismos que garanticen el derecho de asociación y no que lo restrinjan o limiten, como lo hace la expresión demandada. Además, sólo a los entes territoriales les corresponde decidir sobre la duración de la prestación de servicios en forma asociada. Pone de presente el contenido de la sentencia C-399 de 1999 sobre el derecho de asociación. 8. El actor considera que el artículo 111, numeral 2, en lo acusado, de la Ley 715 de 2001, viola el principio de igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Constitución. Explica el concepto de violación de la siguiente manera : “de una parte se mantiene el régimen de carrera docente vigente para los actuales maestros y directivos docentes, pero, por otro lado, faculta al ejecutivo nacional en forma extraordinaria para que dicte un nuevo estatuto de carrera docente para quienes ingresen a partir del 21 de diciembre de 2001, como lo establece el artículo 111.2 de la Ley 715/2001 (...) Es decir, este aparte de la Ley 715 de 2001, al contrario de garantizar la igualdad, lo que hace es establecer una clara discriminación de los nuevos docentes y personal administrativo, frente a los que actualmente se encuentran vinculados al magisterio, sin justificación racional y lógica alguna, ya que los primeros van a desarrollar tareas y funciones docentes y administrativas exactamente equivalentes a las que cumplen los maestros y directivos docentes en la actualidad, de allí su abierta oposición al principio constitucional de la igualdad (art. 13 superior) y la necesidad que sea declarada su inexequibilidad y, por ende, restablecer este claro postulado de todo Estado Social de Derecho.” (fl. 13) IV. INTERVENCIONES. En este proceso intervinieron en representación del Ministerio de Salud, el abogado Bernardo Alfonso Ortega Campo; del Ministerio de Educación Nacional, la abogada Julia Betancourt Gutiérrez; del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la abogada Ivonne Edith Gallardo Gómez; y, la ciudadana Andrea Carolina Ruiz Rodríguez. Todos los intervinientes defendieron la constitucionalidad de las normas acusadas. Sus argumentos se resumen así : a) Intervención del Ministerio de Salud. El interviniente se refirió, en general, a los servicios públicos y, en concreto, a algunos de los artículos acusados, que hacen relación al servicio público de salud, apoyándose en varios pronunciamientos de la Corte Constitucional, sobre seguridad social, con el fin de desestimar los cargos. Dice que los artículos 42, numeral 18; 64 y 72 de la Ley 715 son constitucionales, porque disponen que el Gobierno Nacional ejerza su facultad reglamentaria, lo que corresponde a un mejor cumplimiento de las funciones que en materia de salud se le ha otorgado al Gobierno Nacional. Tampoco hay violación del artículo 211 de la Constitución en la forma como están consagrados los artículos 29, 30, 56 y 60 de la Ley 715, pues, no existe, en estricto sentido, en estas disposiciones autorización de delegación a favor de particulares en materias de inspección y vigilancia. Respecto del artículo 42, numeral 15, de la Ley 715, manifiesta que no se da la ausencia de facultad extraordinaria a que se refiere el actor, porque lo que la Ley establece es que la Nación cumpla, dentro de un determinado tiempo, con la función de expedir el régimen para la habilitación de las instituciones prestadoras de salud. Además, el objeto de este artículo corresponde a aspectos relativos al buen funcionamiento del servicio público de salud. El interviniente considera que tampoco se presenta violación al derecho de asociación en el artículo 88 de la Ley 715, pues, lo que se fija es un término mínimo de gestión, administración y prestación de los servicios, con el fin de brindar confianza a los usuarios del servicio público. Finalmente, cita sentencias de la Corte sobre las leyes orgánicas y el principio de la libre configuración del legislador (C-600ª de 1995, C-131 de 1993). b) Intervención de la abogada del Ministerio de Educación Nacional. Considera que la exclusión de los recursos del Fondo Nacional de Regalías no viola el inciso 3 del actual artículo 357 de la Constitución, pues, esta exclusión, corresponde al mandato constitucional la destinación específica de los recursos del Fondo, según establecen los artículos 360 y 361 Constitución. La acusación de violación de la autonomía municipal de los artículos 6, 16 y 23, en las expresiones acusadas, considera la interviniente que no son de recibo, porque lo que pretende la Ley 715 es fortalecer la autonomía de los municipios, para la prestación de los servicios públicos y el manejo autónomo de los recursos del Sistema General de Participaciones, por ello, el legislador determina el cumplimiento previo de algunos requisitos y funciones “para que una vez cumplidos se profundice en la distribución de competencias entre los diversos niveles de la administración.” (fl. 80) Además, la autonomía de las entidades territoriales no es absoluta y, por lo tanto, corresponde al legislador determinar los principios y políticas generales. Señala la interviniente, que el actor olvida que el artículo 298 de la Constitución establece que a los departamentos les compete ejercer funciones administrativas de coordinación, de complementariedad en la acción municipal, entre otras. Considera que tampoco hay violación de la autonomía municipal con la expedición de las leyes orgánicas, puesto que ello corresponde a la cláusula general de competencia del Congreso. La Constitución otorgó facultades al legislador para que distribuyera competencias, a través de esta clase de leyes. La Ley 715 de 2001 respeta la autonomía de los municipios no certificados, pero se imponen límites para el mejor funcionamiento del Sistema hasta que se den las condiciones que les permitan lograr la certificación, para manejar autónomamente la prestación del servicio público de educación. Por ello, si bien es cierto que la Ley 715 mantiene inicialmente la competencia de los departamentos sobre el traslado de docentes y administración de recursos en los municipios no certificados, esta situación es transitoria. En cuanto a la afirmación del actor sobre imposibilidad de reglamentación de leyes orgánicas por el Ejecutivo, esto no es cierto, pues esta facultad se desprende del artículo 189, numeral 11, de la Constitución, y la disposición constitucional no hace distinción, ni impone límites para su ejercicio. Trae, para tal efecto, sentencias del Consejo de Estado (sentencia 10158 de 1999) y de la Corte Constitucional (sentencias C-302 de 1999, C-350 de 1997, entre otras que cita y transcribe). Sobre la delegación de funciones de inspección y vigilancia de la salud y educación en los particulares, la interviniente señala que las expresiones acusadas de los artículos 29, 30, 56 y 60 de la Ley 715, tampoco corresponden al alcance que les da el actor, pues estas disposiciones establecen un sistema de control bajo la dirección del Ministerio de Educación Nacional, ejercido directamente por la Nación o contratado, dado que la facultad de contratación para ejercer un control, un seguimiento o una auditoria en la prestación del servicio público educativo, está inmersa dentro de la órbita de competencia de las entidades estatales, en ejercicio de la autonomía de la voluntad y para el cumplimiento de los fines de la contratación y del servicio público educativo. En consecuencia, la designación de un administrador temporal se cumple, precisamente, cuando se haya realizado la evaluación de control de la educación y sólo en los casos de los artículos 29 y 30 de la Ley 715. Además, los particulares pueden cumplir determinadas funciones públicas, tal como lo establece la Constitución en los artículos 123, inciso 3, 210, inciso 2, 116, inciso 4, y la Carta no impone límites al legislador al respecto. Es el caso de las Cámaras de Comercio a las que la ley les atribuye funciones públicas, tales como llevar el registro mercantil, certificar sobre actos y contratos en él inscritos, recopilar costumbres mercantiles, servir de tribunal de arbitramento, entre otras. Al respecto cita la sentencia C-091 de 1997. Sobre la vulneración del derecho de asociación, la interviniente considera que el artículo 88 de la Ley 715 lo que hace es desarrollar el artículo 365 de la Constitución, ya que no se puede permitir la prestación discontinua de los servicios públicos, bien sea de salud o de educación. Señala que tampoco es de recibo la acusación sobre la vulneración del derecho de igualdad, como la presenta el actor en relación con el artículo 111 de la Ley 715, pues, el numeral 2 de este mismo artículo se ocupó de establecer importantes aspectos de los nuevos docentes vinculados y preservar los derechos de los antiguos. Además, el derecho a la igualdad se predica de iguales. Señala que “La nueva realidad que surge con la reforma de los artículos 356 y 357 de la Constitución, hace necesaria la implementación de una regulación que reconozca y desarrolle un sistema de participación, y así mismo, permita que los docentes no obtengan privilegios diversos a los que pueden tener otros servidores públicos. Un nuevo sistema de carrera, lejos de romper el principio de igualdad, se dirige a imponer a todos los docentes requisitos iguales que verdaderamente consulten el principio de igualdad y lo hagan efectivo.” (fl. 90) Dice más adelante “Es un hecho innegable y de aceptación general, que el actual estatuto docente, vigente desde hace más de dos (2) décadas, requiere una revisión y adecuación a las situaciones actuales, especialmente a los derroteros inspirados en la Constitución Política de 1991. Sin embargo, con el fin de garantizar a los actuales docentes los derechos adquiridos, el nuevo estatuto sólo se aplicaría a quienes se vinculen a partir de la vigencia de la Ley 715 de 2001, dando la posibilidad a los educadores vinculados a la fecha, para se asimilen al nuevo estatuto, tal como se consagra para los servidores judiciales cuando se expidió el actual régimen salarial y prestacional.” (fl. 91) Además, señala que el nuevo estatuto profesional docente, en el marco de la Ley 715 respeta los principios del artículo 53 de la Constitución. c) La intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público coincide con lo expuesto en la del Ministerio de Educación Nacional, en la defensa de las normas acusadas. En relación con los recursos del Fondo Nacional de Regalías y la exclusión del Sistema General de Participaciones, señala, además, que estos recursos no hacen parte de los ingresos corrientes de la Nación y tienen una destinación constitucional específica, que no puede ser variada por la ley. Manifiesta que tampoco le asiste razón al actor sobre la violación de la autonomía municipal pues, no se trata de hacer prevalecer unas entidades territoriales sobre otras, sino que el municipio pueda estar en condiciones técnicas, financieras y administrativas para ejecutar los recursos que recibe en virtud del SGP. Con lo dispuesto en la Ley sobre este asunto, se permitirá mayor eficiencia en el manejo de los recursos, al dividir los municipios en certificados y no certificados. Recuerda que la autonomía municipal no es absoluta. Sobre la imposibilidad de reglamentar leyes orgánicas, la interviniente se opone a esta acusación y se remite al artículo 189, numeral 11, de la Carta. Trae las sentencias de la Corte a que han hecho mención los anteriores intervinientes. Respecto de la delegación a los particulares de funciones de inspección y vigilancia de la salud y la educación, señala que la doctrina, nacional y extranjera, ha aceptado la posibilidad de delegar funciones administrativas en los particulares. Ejemplo de ello son las Cámaras de Comercio. Manifiesta la interviniente que la Ley 715, en este punto, no hace sino cumplir con lo establecido en la Ley 489 de 1998 y la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional, porque además si el cargo de indelegabilidad de funciones “estuviere llamado a prosperar, se desconocería todo lo logrado por la Constitución Política de 1991 frente a la delegación de funciones administrativas a particulares, es decir, frente a la descentralización por colaboración.” (fl. 129) Respecto del artículo 42.15 de la Ley 715 sobre la ausencia de facultades extraordinarias en esta disposición, la interviniente señala que esta Ley tiene una disposición específica en la que concede facultades que es el artículo 111. Ello quiere decir que el artículo 42 se refiere a la facultad reglamentaria del Presidente de la República. En cuanto a la acusación sobre el sostenimiento de la fuerza pública exclusivamente a cargo de la Nación y no con recursos de las entidades territoriales, la interviniente señala que las disposiciones no hacen referencia al sostenimiento de ellas sino a los principios de solidaridad y concurrencia, para apoyarlas, pues, su sostenimiento corresponde a la Nación. En relación con la vulneración del derecho de asociación de las entidades territoriales, la interviniente considera que no hay tal violación sino que esta limitación de los 5 años es desarrollo del artículo 365 de la Constitución, que dispone que se debe garantizar la prestación de los servicios público de educación y salud. Tampoco hay violación del principio de igualdad con el contenido del artículo 111.2 de la Ley 715 que otorga facultades extraordinarias para la expedición del Estatuto Profesional del Docente pues, de acuerdo con lo allí dispuesto, no se desconocen los principios del artículo 53 de la Constitución. Además, se tienen en cuenta aspectos tan importantes como el mejor salario de ingreso a la carrera docente, escala salarial única nacional y grados de escalafón, incentivos a mejoramiento profesional, etc. Concluye, entonces la interviniente, sobre este punto que “no puede desconocerse la realidad nacional en cuanto a su aspecto económico que generaron la reforma de los artículos 356 y 357 de la Carta Fundamental, que hace necesaria la expedición de la normatividad que busque realmente la igualdad de los docentes con otros funcionarios públicos, eliminando todo vestigio de privilegios.” (fls. 134 y 135) d) Intervención de la ciudadana Andrea Carolina Ruiz Rodríguez. Se refiere a cada una de las acusaciones, para oponerse a que la demanda prospere, así : no se viola el artículo 357 de la Constitución con la exclusión de las regalías al Sistema General de Participaciones, pues esta exclusión es desarrollo de los artículos 360 y 361 de la Constitución; la supuesta violación de la autonomía municipal al contener la Ley 715 normas que hacen depender del Departamento algunas decisiones que afectan el municipio, señala la interviniente que estas normas tan sólo plasman la distribución funcional de competencias, atendiendo la capacidad de cada entidad territorial, como es el caso de los municipios no certificados; sobre la imposibilidad de reglamentar leyes orgánicas, estima que no se puede llegar a la conclusión del actor sobre tal imposibilidad, porque el artículo 189 de la Carta no hace ninguna excepción a la potestad reglamentaria del Presidente, así lo expresó la Corte en las sentencias C-028 de 1997 y C-512 de 1997. Sobre la indelegabilidad de las funciones de inspección y vigilancia en los particulares, la interviniente señala que no tiene razón el demandante, tal como se explica en la sentencia C-866 de 1999. Respecto de la ausencia de facultad extraordinaria de la que acusa el actor al artículo 42.15 de la Ley 715, señala la interviniente que no se trata de facultades extraordinarias sino que se refiere a una competencia de reglamentación que se le otorga al Presidente de la República. En cuanto a la acusación del derecho a la igualdad referida al artículo 111.2 de la misma Ley, ella corresponde a un sistema de transición, en el que se le da oportunidad a los docentes y administrativos de continuar perteneciendo al régimen de carrera docente y administrativa, en el que están en la actualidad, sin que pierdan los beneficios o se vean afectados por un nuevo régimen, que va a estar acorde con la nueva distribución de recursos y competencias y con los recursos. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. El señor Procurador General de la Nación, en el concepto Nro. 2827, de fecha 20 de marzo de 2002, solicitó a la Corte hacer los siguientes pronunciamientos: “1. Declarar la exequibilidad de los artículos 2 parágrafo 1, 6, 16, 22, 23, 24, 27, 30, numerales 15 y 18 del artículo 42, 56, 57, 64, 88, y, numeral 2 del artículo 111 parciales de la Ley 715 de 2001, por los aspectos aquí analizados. “2. Declarar la inexequibilidad de la expresión “o contratado” contenida en el artículo 29 de la Ley 715 de 2001, por los aspectos aquí analizados. “3. Declarar la inexequibilidad de la frase “el Departamento contratará dichos procesos con entidades externas”, pero en relación con la inspección, control y vigilancia, contenida en el artículo 60 de la Ley 715 de 2001, por los aspectos aquí analizados. “4. Declarar la inexequibilidad de la frase “los procedimientos para la inspección, supervisión y vigilancia de la educación”, contenida en el artículo 39 de la Ley 715 de 2001, por los aspectos aquí analizados. “5. Declarar la inexequibilidad del artículo 72 de la Ley 715 de 2001, por los aspectos aquí analizados. “6. Declarar la inexequibilidad de los artículos 74.14, 74.14.1, 74.14.2, 76.16, 76.16.1 y 76.16.2 de la Ley 715 de 2001, por los aspectos aquí analizados.” Las razones que expone el señor Procurador se resumen a continuación y conservan el mismo orden de la demanda, así : 1. La exclusión del Fondo Nacional de Regalías del Sistema General de Participaciones tiene origen constitucional en los artículos 360 y 361 de la Carta, artículos que no modificó el Acto Legislativo 01 de 2001. Los mencionados artículos constitucionales señalan hacía donde se dirigen los recursos del Fondo, y los diferenció de las otras participaciones de las entidades territoriales en las rentas nacionales. Dice que “mientras la participación en los ingresos corrientes de la Nación, obedece a criterios relacionados con la salud, educación, pobreza y necesidades básicas insatisfechas, entre otros, los recursos del mencionado Fondo, encuentran su destino en la promoción de la actividad minera, la protección del medio ambiente y aspectos prioritarios de los planes de desarrollo territoriales.” La facultad del legislador en esta materia consiste en regular el régimen de regalías, no como bienes o rentas de las entidades territoriales, sino como derechos de participación económica en una actividad sobre bienes que son de propiedad del Estado. En consecuencia, la Procuraduría pide desechar el cargo. 2. Sobre la presunta violación de la autonomía territorial y municipal de los apartes demandados de los artículos 6, 16 y 23 de la Ley 715, considera el señor Procurador que no hay tal violación porque “la Constitución Política ha establecido que los departamentos son entidades territoriales que ejercen funciones administrativas, de coordinación y complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los municipios y de prestación de servicios. Tienen autonomía para la administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio, conforme a lo estipulado en el artículo 298 de la Constitución Política.” Explica que con base en los principios de coordinación, concurrencia, subsidiaridad (expuestos en la sentencia C-517 de 1992), los apartes acusados no hacen otra cosa que cumplir con estos principios. Además, la facultad de los departamentos de trasladar docentes entre los municipios, se refiere a los municipios no certificados, según la Ley 715. Certificación que se aviene con el precepto constitucional consignado en los incisos 1 y 6 del artículo 356 de la Constitución, como quedó en el Acto Legislativo 01 de 2001. Considera que, según esta norma “los municipios deben procurar establecer una suficiente infraestructura para prestar los servicios a su cargo, de no ser así corresponde al departamento asumir la función constitucional de ser el intermediario entre la Nación y el municipio para el manejo tanto de los recursos como de aquellas competencias que éste no pueda asumir y que la ley le asigne, tal como sucede con el aparte demandado del artículo 16 de la Ley 715 de 2001.” (fl. 152). Además, pone de presente lo que ha dicho la doctrina sobre que las transferencias de las entidades no sirvan de excusa para hacer el esfuerzo fiscal propio. En consecuencia, considera que no debe prosperar el cargo. 3. Respecto de las leyes orgánicas, el señor Procurador sostiene que el Gobierno Nacional puede desarrollar las leyes orgánicas a través del reglamento, salvo en aquellas materias que tienen reserva legal. Por ello “una ley orgánica como la que nos ocupa, puede establecer los principios generales de distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, de tal manera que la ley ordinaria puede asignar competencias especificas, pero lo que no es constitucionalmente admisible es que la ley ordinaria distribuya o asigne competencias entre dichos entes sin que una ley orgánica previamente o la misma Constitución hayan establecido los principios generales de esa distribución.” Entonces, dice el señor Procurador, una vez establecida la distribución de competencias por la ley orgánica, no hay impedimento para que la misma ley le ordene al Gobierno Nacional que reglamente determinadas materias. En atención a esto, el concepto de la Procuraduría estudia cada una de las disposiciones que fueron demandadas con base en este cargo : artículos 22, 24, 27, 39, 72, numeral 18 del artículo 42, 57 y 64. Sobre los tres primeros (arts. 22, 24 y 27) la Procuraduría considera que no hay violación al ordenar al Gobierno las reglamentaciones correspondientes, pues se trata de una colaboración reglamentaria. Señala que la ley no remite al reglamento para que éste elabore una regulación independiente de la ley, sino que el reglamento contribuye a la precisión de ciertos aspectos legales, tal como lo examinó la Corte en las sentencias C-447 y C-597 de 1996. No ocurre lo mismo con los artículos 39 y 72, pues, en opinión del señor Procurador, éstos sí vulneran la Constitución, en cuanto a la competencia atribuida al Congreso de la República en el artículo 150, numeral 8, respecto del ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia, ya que tales atribuciones le corresponden al Presidente, conforme a la ley (art. 189, numerales 21 y 22, de la Constitución). Es entonces, el Congreso, el encargado de señalar los parámetros que regirán las labores de inspección y vigilancia y de fijar las directrices de acción en este aspecto. Además, el alcance del término ejercer la inspección y vigilancia por parte del Presidente de la República implica una actividad material y exclusivamente administrativa de acuerdo con las directrices previamente establecidas por el legislador, según el numeral 8 del artículo 150 de la Constitución. Respecto de los artículos 42, numeral 18, parcial, y 57 de la Ley 715, el señor Procurador pide declarar su exequibilidad, pues se trata en el primer caso de reglamentar lo concerniente a los recursos de las entidades territoriales en relación con el financiamiento de los tribunales de ética médica y odontológica y, en el otro, es poner en práctica las disposiciones legales, con el fin de que puedan aplicarse. En consecuencia, pide el señor Procurador declarar exequibles, en lo demandado y por lo expuesto, los artículos 22, 24, 27, 42, numeral 18, 57 y 64, en las expresiones demandadas. E inexequibles, los artículos 39 y 72 de esta Ley 715. 4. La inspección, control y vigilancia de la educación y salud corresponde a una atribución exclusiva del Estado, que se realiza a través de las autoridades competentes, según los artículos 67 y 189, numeral 21, y 365 de la Constitución. Por ello, la expresión “o contratado” del artículo 29 de la Ley 715 resulta inexequible, al permitir que, eventualmente, la Nación se desprenda de estas facultades. Lo mismo ocurre con el artículo 60 de la Ley cuando señala que contratará con entidades externas. No ocurre lo mismo sobre lo acusado de los artículos 30 y 56 de la misma Ley. Para el señor Procurador no hay esta violación, pues, en el artículo 30, la designación no es para ejercer la inspección, control y vigilancia, sino para que administren, en forma temporal, el servicio educativo en la entidad territorial, la que se ejercerá en los términos de la ley. Y, sobre el artículo 56, el señor Procurador solicita su exequibilidad, aunque advierte que la Corte podría declararse inhibida, pues la delegación de que trata este artículo no está prohibida por la Constitución, ni se hace recaer en un particular, sino que corresponde al traslado de competencia a la autoridad inferior. En consecuencia, pide declarar exequibles, en lo demandado, los artículos 30 y 56, sobre éste último, inclusive, considera que la Corte podría declararse inhibida. Y declarar inexequibles, lo demandado de los artículos 29 y 60 de la Ley 715. 5. En relación con la acusación contra el numeral 15 del artículo 42, por exceder el límite temporal de las facultades extraordinarias, señala el señor Procurador que este artículo no puede ser considerado como la atribución de tales facultades, ni el Congreso se está desprendiendo de una función suya, para que sea desarrollada por el Presidente de la República, sino que está ordenando cumplir con la potestad reglamentaria de éste. Aunque la Corte ha dicho que esta potestad no debe estar sometida a límites temporales, también ha reconocido que esto no impide que el legislador pueda disponer que el Gobierno Nacional deba ejercerla dentro de un tiempo determinado, lo que no lo inhabilita para el ejercicio de la potestad, una vez vencido el plazo señalado por la ley, ya que esta potestad es permanente e intemporal. En consecuencia, lo acusado del artículo 42, numeral 15, pide declararlo exequible. 6. En cuanto al cargo contra los artículos74.14.1 y 76.16.1 de la Ley 715, que asignan competencias a las entidades territoriales para apoyar con recursos a la fuerza pública, el señor Procurador solicita que sean declarados inconstitucionales, pues los recursos con los que se financia el mantenimiento de la fuerza pública son a cargo de la Nación. Además, violan el principio de unidad de materia, porque insertan disposiciones que en nada se integran con el grueso del articulado de la Ley 715. 7. En cuanto al cargo de violación del derecho de asociación, consagrado en el artículo 38 de la Constitución, por establecer el artículo 88 de la Ley 715 un mínimo de 5 años, en los contratos suscritos por quienes se asocian, señala el señor Procurador que no hay tal violación sino que, como la prestación de los servicios públicos es una labor permanente, no sería razonable crear asociaciones con fines cortoplacistas, que en nada favorecen a las personas de la comunidad. 8. Sobre la acusación de que el artículo 111, numeral 2, en lo acusado, viola el principio de igualdad, por las facultades extraordinarias al Gobierno que allí se conceden, para que expida un régimen de carrera docente y administrativa, el señor Procurador considera que no hay violación de este principio, por las siguientes razones : el régimen de carrera corresponde establecerlo a la ley, en los términos del artículo 125 de la Constitución. En este sentido, la carrera se erige como un sistema que armoniza los principios que rigen la función pública, consagrados en el preámbulo y en los artículos 1, 2, 122, 131 y 209 de la Constitución. Además, no hay violación del principio de igualdad con la consagración de un nuevo régimen de carrera para los servidores del sector educativo pues, la ley señaló los parámetros correspondientes, que están en consonancia con las disposiciones constitucionales que fueron reformadas por el Acto Legislativo 01 de 2001 y la normatividad de la Ley 715, que estableció un nuevo derrotero en la asignación de competencias en cuanto a la prestación del servicio público de educación “lo que implicaba por demás repensar y modificar el régimen actual de vinculación de los docentes, que como tal sólo ha de ser aplicado a los docentes que se incorporen con posterioridad a la expedición del correspondiente decreto-ley. El legislador no podía señalar que el nuevo régimen cubriría a los ya vinculados, pues ello implicaría el desconocimiento de los derechos adquiridos por los servidores públicos de la educación, que estaban vinculados antes de la expedición de la Ley 715 de 2001, lo que claramente demuestra que no existe un tratamiento desigual, sino la aplicación del principio de favorabilidad a estos servidores que eventualmente pueden resultar que fueron vinculados en un momento histórico en condiciones distintas a las que actualmente rigen.” (fl. 174) VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS. 1. Competencia. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente acción por pertenecer las normas acusadas a una ley de la República, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política. 2. Leyes orgánicas y leyes ordinarias. Conexidad temática necesaria con la ley. 2.1 Las acusaciones presentadas por el actor contra algunos artículos de la Ley 715 de 2001, no pueden examinarse sin hacer antes referencia de los conceptos de ley orgánica, en cuanto a la asignación de competencias a las entidades territoriales, y de ley ordinaria pues, la Ley 715 de 2001, contiene normas correspondientes a ambas clases de leyes, no sólo porque su título así lo indica, sino por el contenido de sus disposiciones. 2.2 Sobre la constitucionalidad de esta situación, bastaría enmarcarla en lo dicho por la Corte en la sentencia C-600ª de 1995, pronunciamiento que constituye un antecedente obligado sobre el tema, pues en aquella oportunidad, esta Corporación examinó la Ley 60 de 1993 “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. En este pronunciamiento, la Corte explicó que la Constitución no prohíbe que una misma ley contenga materias de ley orgánica y temas de ley ordinaria, siempre que éstos guarden una conexidad temática razonable. La referencia es obligada, además, por la similitud de las materias y del título de la citada Ley 60 con el de la Ley 715, bajo estudio, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.”, y téngase en cuenta que la Ley 715 expresamente derogó la Ley 60 de 1993, en el artículo 113. Es decir, aparentemente, la Corte ahora estaría frente a una situación similar a la de aquella época, en cuanto al ámbito constitucional que debe considerar y sólo se requeriría trasladar, en forma directa lo que allí se expresó con lo que ahora se discute. Máxime cuando la Corte, en la sentencia C-540 de 2001, con ocasión de la expedición de la Ley 617 de 2001, Ley que adicionó la orgánica de presupuesto, reiteró la jurisprudencia expuesta sobre la constitucionalidad de que en una misma ley puede haber disposiciones de ley orgánica y de materia ordinaria. 2.3 Sin embargo, no es posible trasladar mecánicamente lo que la Corte dijo en la primera ocasión, sentencia C-600ª de 1995, respecto de la Ley 60 de 1993, con lo que ahora dirá, por dos razones elementales : la primera, los artículos 356 y 357 de la Constitución a que hace referencia la Ley 60 de 1993 no son los mismos artículos 356 y 357 de ahora. Es más, con posterioridad a los pronunciamientos de la Corte, contenidos en las sentencias C-151 y 600ª de 1995, entre otras, el artículo 357 fue modificado por el Acto Legislativo 01 de 1995, de 1º de diciembre de 1995. La otra razón consiste en que si bien, en el año de 1995, aunque la Corte expresó su preocupación por no haberse expedido la ley orgánica de ordenamiento territorial, artículo 288 de la Carta, y manifestó la conveniencia de que en aras de la seguridad jurídica y la coherencia del ordenamiento jurídico se sistematice en una ley, ahora, once años después de expedida la Constitución de 1991, y siete de tal pronunciamiento de la Corte, el legislador no ha dado vida a esta Ley de ordenamiento territorial. Es como si no hubiera transcurrido el tiempo, ni se hubiera avanzado respecto del desarrollo constitucional de un asunto de la mayor importancia en la Carta, que es lograr mediante un estatuto integrado, la guía para que sea realidad la descentralización territorial y la autonomía de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley (art. 287 de la Constitución), desde la perspectiva de que Colombia es una República unitaria (art. 1º. de la Carta). Asuntos sobre los que ha sido prolífica la jurisprudencia de esta Corporación, cuando se ha pronunciado sobre estos temas, que, se repite, se encuentran dispersos, a lo largo de varias leyes. 2.4 En consecuencia, para lo que interesa en este proceso, la Corte, al avocar el estudio particular de los artículos de la Ley 715 demandados, deberá encuadrarlos en los actuales artículos 356 y 357 de la Constitución, como quedaron modificados en el Acto Legislativo 01 de 2001. Es decir, teniendo en cuenta los siguientes aspectos : 2.4.1 Con la expedición del Acto Legislativo 01 de 2001 desaparecieron los conceptos de situado fiscal y de participaciones en los ingresos corrientes de la Nación. Ahora se agrupan en uno solo denominado Sistema General de Participaciones. La Ley 715 de 2001, artículo 1º, estableció que el Sistema General de Participaciones está constituido “por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios cuya competencia se le asigna en la presente ley.” 2.4.2 El desarrollo del actual artículo 356 de la Carta no exige que se haga a través de una ley orgánica, sino, de una ordinaria. En efecto, el inciso primero dice “Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos, Distritos y Municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios.” (se subraya) A lo largo de todo el artículo 356 citado se hace referencia a la ley, sin la exigencia de orgánica, para el desarrollo de los demás aspectos en esta disposición. 2.4.3 La mención de la clasificación de los municipios en categorías se plasmó en el Acto Legislativo 01 del 1º de diciembre de 1995, que adicionó el artículo 357 de la Constitución. En el Acto Legislativo 01 de 2001, no obstante los cambios profundos que introdujo, en el inciso tercero del artículo 357, vuelve a la clasificación de los municipios. Es decir, en este punto, habría que considerar la jurisprudencia de la Corte expresada en la sentencia C-151 de 1995, referida a la misma Ley 60 de 1993, en el que la Corporación hizo la distinción de que no hay distribución de competencias de las entidades territoriales, que requiera la expedición de una ley orgánica, cuando la propia norma constitucional, en el artículo 356 es la que asigna estas competencias a los servicios de salud y educación, ya que el desarrollo legal, como lo dice el artículo constitucional, remite a una ley ordinaria. 2.4.4 El actual artículo 356, en el inciso sexto, difirió a la ley, ordinaria, la reglamentación de los criterios de distribución del Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios. Dice, además, que los recursos del Sistema se distribuirán por sectores que defina la ley. 2.5 En conclusión : el examen de los cargos se avocará desde el contenido de los actuales artículos 356 y 357 de la Constitución y las otras disposiciones relacionadas. En la medida en que sea pertinente, se acudirá a las sentencias de la Corte que han tratado el tema. Además, ante la realidad de que no se ha expedido la ley orgánica de ordenamiento territorial, habrá que estudiar los cargos contra los artículos y expresiones demandadas, analizando no sólo si corresponden a normas de materia orgánica o temas de ley ordinaria cuando sea necesaria tal distinción, sino, en forma especial, si guardan la correspondiente relación con la ley. 2.6 Para tal efecto, se analizarán los cargos conservando, en lo posible, si la identidad temática lo permite, el mismo orden propuesto por el actor. Sin embargo, el análisis correspondiente, se hará dentro de los parámetros expresados. Primero. Exclusión de los recursos del Fondo Nacional de Regalías del Sistema Ge...